Каковы подходы отечественной науки к анализу бюрократии в СССР?

Научный анализ деятельности советского государственного аппарата в литературе в 60–80-х гг. ограничивалось довольно редкими публикациями правоведов и историков. Отечественные правоведы не любили писать о правовом регулировании деятельности государственного аппарата. Вместе с тем выходили отдельные учебники по государственной службе, рассчитанные на студентов юридических вузов, затрагивающие вопросы государственной службы (В. М. Манохин, В. А. Воробьев, Д. М. Овсяненко и др.).

Историки также затруднялись изучать историю государственного управления и государственного аппарата по целому ряду причин — из-за закрытости государственной службы в СССР, недоступности многих архивных источников, отсутствия всеобъемлющей, а главное — достоверной статистики и др. В трудах историков вопросы российской государственной службы в основном рассматривались в контексте изучения абсолютизма в России, развития государственного аппарата, становления чиновничества, проблем борьбы с бюрократизмом и т. п, (П. А. Зайончковский, Н. П. Ерошхин, С. М. Троицкий и др.). В советской историографии российское чиновничество традиционно рассматривалось с точки зрения классовой теории и анализировалось преимущественно не как самостоятельная страта, а как составная часть дворянского класса.

Как это было в недавнем прошлом, первые книги, посвященные советскому чиновничеству или затрагивающие отдельные стороны проблемы, вышли за рубежом. В конце 80-х — начале 90-х гг. по понятным причинам сначала отечественные публицисты, а затем историки и представители политической науки активизировали работу над этими сюжетами. Стало осознаваться то обстоятельство, что пороки нашей системы управления коренятся не только в ее бюрократических, но и в других, зачастую прямо противоположных свойствах. Словом, суть дела не в бюрократии как таковой, а в системе власти, взятой в целом, еще точнее — в том способе человеческих отношений, способе господства-подчинения, который приобрел в советском обществе доминирующее значение.

Еще в середине 60-х гг., в атмосфере приостановки процесса «десталинизации», начатого XX съездом КПСС, достоянием часта общественного и научного сознания стали представления о высокой степени бюрократизации нашего общества, о возрождении в новом обличье традиционного для России «азиатского» порядка. Дискуссия о генезисе российской «азиатчины» возникала в отечественной науке дважды: в начале 30-х и в середине 60-х гг. Два раза делалась попытка теоретически осознать на базе марксизма закономерности развития тех обществ, которые не пошли путем капиталистического индустриализма, оставаясь в русле циклической модели, которой К. Маркс, как известно, дал условное название «азиатского способа производства».

И всякий раз инициаторы этих попыток терпели поражение от носителей охранительно-догматических функций в идеологии, выступавших под флагом «истинного» марксизма. В результате в советской и российской науке отсутствует марксистская или какая-либо иная удовлетворительная трактовка этого массива исторических феноменов.

Между тем можно предполагать, что именно на этом пути и именно отечественные историки и социологи приблизились к оригинальному пониманию закономерностей российской истории в рамках истории Востока, избегая пути между истматовским начетничеством и повторами клише американо-западно-европейской политической науки. Дискуссии об «азиатском способе производства», если бы они не были свернуты, выводили нашу науку к центральному «перекрестку» мирового социально-исторического знания, к проблемам, которые считали главными М. Вебер и А. Тойнби.

Одним из важных понятий, рожденных в ходе этих дискуссий, стало понятие «государство-класс», отражающее ту несомненную истину, что в социальном устройстве множества древних и средневековых деспотий государственные институты и бюрократический слой приобретали самодовлеющий характер и в таком своем качестве устанавливали и увековечивали определенный порядок вещей, противостоящий спонтанному развитию общества и самореализации общественных сил.

Однако установление ведущей роли товарно-денежных отношений и рыночных механизмов вместо преобладающих отношений господства-подчинения и традиционного нормативно-ценностного регулирования, могло произойти только там, где рыночные отношения не были подкреплены централизованной государственной мощью и тысячелетней этатистской идеологией.

Проблема бюрократической власти в отечественной литературе наиболее остро встала во второй половине 80-х гг. в связи с осмыслением природы государственно-политического устройства Советского Союза.

Интересна сама эволюция взглядов на эту проблему. Первоначально бюрократия мыслилась как деформация принципов социалистической демократии и советской системы управления. Однако в русле этой части публикаций пришло осознание неадекватности понятия бюрократии для раскрытия происходивших в СССР процессов, что повлекло появление таких новых понятий, как «административно-командная система» (Г. X. Попов), «этакратия» (М. А. Чешков) и т. п., призванных заменить или дополнить понятия бюрократии, поскольку само по себе оно не в состоянии отразить сложность той политической и социально-экономической реальности, с которой приходится иметь дело исследователям и аналитикам.

Концепция Г. X. Попова о формировании в СССР административно-командной системы, делавшая упор на экономические провалы советского режима, получила достаточно широкую поддержку в научной литературе, особенно в той ее части, которая рассматривала проблему бюрократии сквозь призму истории социально-экономического развития страны. Однако эта концепция подвергалась критике за упрощенный подход к исследованию внутренних социальных процессов, происходивших в советском обществе.

Менее известной, но достаточно интересной с точки зрения исследования глубины феномена бюрократии является концепция этакратии, сформулированная М. А. Чешковым. Он выступил против распространенного в западной политологии взгляда на бюрократию как особый класс в советском обществе, поскольку, по его мнению, при таком подходе природа класса подменялась проблемой его состава, а совокупное бытие класса — положением индивида в его структуре, причем в качестве классообразующих факторов принимались лишь статус, власть и род занятий.

М. А. Чешхов предположил, что в СССР соединение государственной собственности, государственной власти и общественных функций, имеющих объектом общество в целом (интеграция, регулирование, трансформация), образовало механизм, действие которого сформировало особую классоподобную социальную общность — этакратию. В этом механизме государственная собственность выступает как основа, государственная власть — как движущая сила, а общественные функции, вернее, их монополизация — как основной способ формирования этакратии.

Механизм, формирующий этакратию, определял и ее внутреннюю организацию, которая построена по иерархическому принципу и имеет тотальный, т. е. всеохватывающий характер. Иерархия по всем трем осям — собственности (технобюрократия), власти (политическая бюрократия), управления (административная бюрократия) есть не только способ самоорганизации советской этакратии, но и механизм ее господства.

В истории СССР М. А. Чешковым выделяется две основные разновидности этакратии — «грубокоммунистическая» и рыночная, или нэповская этакратия. В первой из них экономические отношения — не более чем экономическая реализация отношений власти; во второй — они обладают собственной автономной логикой, хотя и здесь сохраняется принцип примата политики (внеэкономических связей или надстройки).

В таком контексте сталинизм, по М. А. Чешкову, является особенным случаем «грубокоммунистической» разновидности этакратии. Для него характерны религиоподобная форма идеологии (культ личности), грубые формы господства-подчинения, доведенные до уровня личной зависимости производителей, и почти кастовая обособленность самой этакратии (номенклатура); полное подчинение экономики властным отношениям, а в структуре сталинской этакратии — абсолютная гегемония политиков. Эта разновидность этакратии в своем законченном виде может существовать и без крайностей сталинизма (советское общество 50–70-х гг.).

Анализ возрастания роли бюрократии в советском обществе потребовал применения системного подхода, который позволял связать воедино проблему внутренней самоорганизации бюрократии с воздействием окружающей среды. Наиболее концентрированно это влияние было выражено в понятии «бюрократическая, или административная власть».

Суть этого явления определялась тем, что бюрократия в СССР в силу своих профессиональных качеств и специфики работы оказывала непосредственное воздействие на все политические решения, принимавшиеся в стране. Некоторым диссонансом в общей направленности публикаций этого периода прозвучала мысль, высказанная известным политологом А. Миграняном, который, используя концепцию М. Вебера о плебисцитарной демократии, предположил, что отсутствие демократических институтов публичной власти в определенные периоды в авторитарно-тоталитарных политических системах делает харизматического лидера единственной эффективной управой на бюрократию. Такая позиция в начале перестроечного процесса середины 80-х гг. была воспринята чуть ли не как покушение на принципы демократизации общества.

Развивая свою мысль, А. Мигранян сделал вывод о том, что там, где влияние бюрократии становится всеохватывающим, лишенным механизма сдерживания, наступает период «тотального господства бюрократии», и последняя имеет все возможности сведения «на нет» усилий любых высших органов по решению кардинальных социально-экономических проблем общества. По мнению А. Миграняна, эпоха застоя в постсталинской истории СССР при отсутствии харизматического лидера как раз и стала эпохой такого бюрократического господства.

 

Каково содержание процессов формирования советской бюрократии?

С осознанием имманентности бюрократии современному типу государства назрела потребность в уяснении ее специфики в советском обществе — так появился целый ряд работ, посвященных номенклатуре. Понятие «номенклатура» оказывается ключевым для изучения административно-политической системы СССР, анализа процессов рекрутирования советской элиты.

Исследователями (Т. П. Коржихина, О. В. Крыштановская и др.) дается периодизация формирования и развития советской номенклатуры с 1917 по 1986 гг. Весь этот период предлагается разделить на четыре этапа, которым соответствуют качественно различные формы государственной власти в ее номенклатурной форме. Первый — ленинский — отличается выраженным характером поиска форм государственного устройства страны; второй — сталинский — созданием кадровой системы и закреплением номенклатуры; третий — хрущевский — поиском выхода страны из кризиса управления, демократизацией и попытками установить коллегиальную форму номенклатурной власти; четвертый — брежневский — стагнацией номенклатурного политического режима.

Большинство аналитиков сходятся во мнении, что социальная база советской политической номенклатуры многократно расширилась по сравнению с дореволюционным периодом — в нее хлынул поток новых людей из социальных низов. Правда, вертикальная мобильность ограничивалась целым рядом параметров: социальное происхождение, политико-идеологическая лояльность, в ряде случаев — национальность. Монополия партии на власть препятствовала созданию конкурентных механизмов, способных обеспечить оптимальный отбор в номенклатурную элиту, но все же система рекрутирования элиты в СССР в историческом плане была шагом вперед.

Тема зарождения и развития советской номенклатуры оказалась плодотворной и получила достаточно полное освещение в научной литературе. Важной особенностью изучения номенклатурной структуры власти в СССР стал методологический подход, основанный на теории элиты.

Известно, что создание политической элиты, из которой формируются законодательные и исполнительные органы государства, правительственный аппарат, руководящие кадры государственных учреждений, — важная составная часть общественно-политических отношений. Исследовать этот процесс — значит понять, как люди вовлекаются в политику, выдвигаются на руководящие политические посты (в т. ч. становятся политическими лидерами), устанавливают политические контакты, делают политическую карьеру. При этом следует иметь в виду, что открытость элиты — важнейший элемент «открытого общества» (термин, введенный в научный оборот австрийским философом К. Поппером), где высок уровень социальной мобильности и, соответственно, закрытая, непрозрачная элита — элемент «закрытого общества», где социальная мобильность низка или вообще отсутствует.

Некоторые отечественные социологи и политологи считали, что верхушка бюрократической номенклатуры СССР — это и есть элита, другие, что элита — это социальный слой, из которого черпается номенклатура. В любом случае советская номенклатурная элита имела четкие формы, обусловленные ее институциональным характером. Подробно структура номенклатуры в СССР представлена в работах известных политологов Г. К. Ашина, В. Г. Игнатова, А. В. Понеделкова, О. В. Крыштановской.

Списки ключевых должностей составлялись в ЦК КПСС, и назначение на эти должности проходило с обязательным согласованием в партийных органах. Несмотря на различный характер должностей, входящих в высшую номенклатуру, советская элита была монолитной по своему характеру, и для ее обозначения прочно утвердился термин «партийно-государственная номенклатура».

В сталинские времена все номенклатурные должности были разделены на 14 рангов (число такое же, как в Табели о рангах Петра I): номенклатура Политбюро ЦК КПСС, номенклатура Секретариата ЦК КПСС. Вслед за этими высшими рангами шли должности, требующие согласования в отделах ЦК КПСС, далее — номенклатура обкомов, горкомов, райкомов партии и даже первичных партийных организаций. Иерархический принцип номенклатуры заключался в том, что человек должен был последовательно подниматься со ступеньки на ступеньку партийно-государственной кадровой пирамиды. Неслучайно анализ биографий членов ЦК КПСС за весь период советской власти показывает, как мало в его составе было выходцев из Москвы, почти отсутствовали выходцы из номенклатурных слоев.

В СССР сложилось несколько типов номенклатурной карьеры: партийно-хозяйственная, комсомольско-партийная, советско-партийная, партийно-дипломатическая. Включению в номенклатуру определенного уровня обычно предшествовало зачисление в «резерв на повышение». Традиционная карьера номенклатурщика выглядела следующим образом: сначала учеба в Москве, затем работа в советских, комсомольских, хозяйственных или партийных органах какого-нибудь региона, далее — вызов в Москву и работа 1–2 года в ЦК КПСС, и, наконец, возвращение в провинцию, — как правило, на должность секретаря обкома КПСС. Это был принцип «кадровой закалки».

Сталинский период — время быстрых карьерных взлетов, обеспечивавшихся массовыми репрессиями и постоянно возникающими в их результате номенклатурными вакансиями. С середины 50-х и особенно 70-х до середины 80-х гг. система номенклатурной селекции стабилизировалась. Возможности продвижения наверх в условиях застоя были ограничены низкой сменяемостью элиты.

Особый научный интерес при рассмотрении процессов развития бюрократии вызывает анализ политической роли технократической элиты в советском обществе. Специфика технократии в СССР вызвана своеобразными условиями ее генезиса.

Основной этап становления развитого индустриализма в нашей стране, когда произошло превращение технократов в самостоятельную социальную силу, приходится на период социалистической тоталитарной общественной формации. В западных странах индустриальная революция совершалась при доминирующем господстве капитала, а в СССР — при доминирующем факторе принуждения, осуществлявшегося партийной властью. Доступ к власти отечественным технократам перекрывали не капиталисты, как в США и Западной Европе, а партийная номенклатурная бюрократия.

Начиная с 30-х гг. под воздействием индустриализации и развития научно-технической революции партийно-государственной элите пришлось поступиться частью абсолютной власти. Однако овладение технократией властными функциями на Западе и в Советском Союзе происходило по-разному.

На Западе технократа начали получать доступ к власти не в качестве конкретных личностей, а коллективно, в составе широкой социальной группы — от руководителей корпораций до организационно-технического персонала, которую в западной литературе принято называть особым термином — «техноструктурой». В СССР укрепление позиций технократии происходило прежде всего за счет превращения ее в одну из составных частей партийно-государственной номенклатуры. С одной стороны, наиболее крупные научно-технические специалисты непосредственно включались в состав номенклатуры, с другой — сама партийная бюрократия стала пополняться выходцами из числа инженерно-технических работников.

Технократическая элита постепенно превратилась в одну из самых влиятельных групп советской бюрократии. Она входила в состав формально единой партийно-государственной номенклатуры, но обладала целым набором признаков самостоятельной социальной единицы. Ее членов объединяли наличие однотипного высшего технического образования и опыт профессиональной деятельности по управлению хозяйственной сферой.

Технократическая элита имела свои специфические интересы, связанные с непрерывным экономическим ростом, расширением хозяйственной самостоятельности и частного предпринимательства, что входило в противоречие с базовыми идеологическими установками. Можно предположить, что приток технической интеллигенции в КПСС, особенно в конце 70-х гг., подверг содержание коммунистических ценностей мощному воздействию рационалистических установок и прагматических ориентаций, в результате чего идеологические ориентиры отдельной части партии деформировались, что способствовало в определенной степени «деидеологизации» партийно-государственного аппарата в конце 80-х — начале 90-х гг. двадцатого столетия.

 

В чем суть трансформационных процессов, происходивших в структуре советской номенклатуры с середины 80-х до начала 90-х гг. ХХ в.?

В научной и публицистической, в т. ч. мемуарной литературе, имеется обширный материал, раскрывающий характер изменений, происходивших в государственно-партийном аппарате в перестроечный период.

Значительное число политологов и историков считают, что избрание М. С. Горбачева сначала Генеральным секретарем ЦК КПСС, а затем Президентом СССР ознаменовало начало перестройки не только страны, но и номенклатурной системы. Уже в первые годы его правления были нарушены устоявшиеся законы функционирования советской элиты. Вместо создания команды преданных соратников главным принципом кадровой политики стали перманентные замены на ключевых партийных и государственных постах.

Цель этой деятельности — расшатывание основ старой партийной элиты. Все это породило чувство неуверенности в завтрашнем дне у высшей номенклатуры, что в условиях постоянного обновления кадрового состава привело к тому, что престиж высшего партийного руководства страны заметно упал.

Кадровые изменения в партийном руководстве проходили на фоне передачи партией ряда властных полномочий Советам различных уровней. Главным итогом конца 80-х гг. стал переход центра власти от ЦК КПСС к Съезду народных депутатов и Верховному Совету СССР, отмена законодательного закрепления руководящей роли КПСС, введение института президентства, выборы в республиканские и местные Советы, Стремительная политизация общества привела к зарождению новых политических партий, поставивших одной из главных своих целей отстранение КПСС от реальной политической власти.

Политбюро ЦК КПСС перестает быть средоточием власти в стране, начинается процесс формирования новой элиты, выросшей из недр партийной бюрократии, но уже не тождественной ей. Политическая реформа привела к краху всей советской системы партийно-государственной номенклатуры.

Следует отметить, что во второй половине 80-х гг. в СССР в связи с утратой партийной элиты части властных функций сложилась ситуация, позволившая технократической элите реально вступить в борьбу за доминирующее политическое влияние. Это проявилось в проведении ряда экономических реформ: расширения экономической самостоятельности государственных предприятий, установления хозяйственного расчета, формирования принципов социалистической предприимчивости («можно делать все, что не запрещено») и т. д.

В этот период руководством партии делаются попытки вернуть утраченный контроль над экономикой. Суть всех изменений, по мнению многих аналитиков, заключалась в том, что власть партийно-государственной номенклатуры в экономике обменивалась на собственность. При этом весь процесс реформирования перестроечной экономики СССР шел под прямым контролем номенклатуры.

Начинает создаваться «альтернативная» экономика. Под руководством партийных органов организуются первые коммерческие структуры в СССР — Координационный Совет Центров научно-технического творчества молодежи (ЦНТТМ) и сеть ЦНТТМ при каждом райкоме КПСС в Москве, функция которых сводилась к превращению безналичных денег в наличные. Ни одно государственное предприятие в Советском Союзе не имело права производить эту операцию.

В этот же период создается новая система привилегий. Если до перестройки привилегии номенклатуры носили «вещный» характер и выражались в предоставлении части государственного имущества в личное пользование, в особой сфере услуг, то теперь номенклатуре разрешается делать то, что запрещалось другим. При этом главной привилегией становится разрешение на прибыль.

Появились привилегии для номенклатуры в экономике перестроечного периода: создание с зарубежными фирмами совместных предприятий проходило под стропим контролем партийных органов, проводились операции с недвижимостью и приватизация, когда государственные чиновники, пользуясь своей властью, приватизировали те государственные структуры, которыми они распоряжались.

Важнейшими направлениями этой номенклатурной приватизации были следующие: трансформация системы управления экономикой, когда собственность, находящаяся в распоряжении руководства министерства или крупного рентабельного производства становилась частной собственностью путем акционирования; трансформация единой государственной банковской сети путем преобразования системы промстройбанков и жилсоцбанков с их филиалами по всей стране в коммерческие банки и соответственно изменением механизма распределения прибыли; трансформация распределительной системы, существовавшей на базе Госснаба СССР, Министерства внешней торговли СССР, их главков и различных «торгов» в коммерческие структуры, монополизирующие наиболее рентабельные сферы бизнеса.

В результате всех трансформаций политики и экономики монолитная советская элита разделилась ка два больших отряда: политическую и бизнес-технократическую элиту. Если принадлежность к первой по-прежнему определялась должностью, статусом в государственном аппарате, то вторую составляли люди, чье влияние основывалось на контроле над финансовыми ресурсами и собственностью в производственной сфере.

 

Как изменилась структура бюрократия в постсоветской России?

В своем большинстве аналитики склоняются к выводу о том, что после распада СССР и с приходом Б. Н. Ельцина к власти, период трансформации постсоветской элиты закончился и начался этап цементирования новой политической и административной элиты. В 90-х гг. сложились структуры исполнительной власти (администрация президента и правительство), функционировал российский парламент, избранный демократическим путем, в регионах за счет все того же источника — старой партийной номенклатуры — сформировались новые региональные администрации.

Главенствующее положение в структуре новой элиты заняла технократия. Однако следует подчеркнуть, что, доминируя в кадровом отношении, современная технократическая элита, включая бизнес-элиту, не состоянии адекватно воздействовать на политические процессы, поскольку не имеет самостоятельной политической идеологии, а значит, не является самостоятельным политическим направлением. Особенностью политического влияния технократии в современных условиях России является то, что оно не носит сознательного целенаправленного характера, а осуществляется через стихийную реализацию ее экономических интересов.

После ликвидации координирующего воздействия КПСС противоречие, сложившееся еще в советский период между руководителями топливно-энергетического комплекса (ТЭК) и военно-промышленного комплекса (ВПК), приняло характер борьбы за господство в экономике страны. Этот процесс происходит в основном вне сферы публичной политики, через приспособление государства к целям той или иной части технократической элиты. Так, в условиях экономических реформ, сопровождающихся приватизацией государственной собственности и либерализацией цен, ТЭК оказался единственным рентабельным сектором экономики, а директорский корпус ВПК без государственной поддержки оказался не готов к равноправным отношениям с добывающими отраслями, что повлекло изменение качественного состава технократической части высшего эшелона правящей элиты.

В научной литературе отмечается, что советское номенклатурное рекрутирование опиралось на четкие «правила игры»: лиц, попавших в номенклатурные списки, ожидала, как правило, размеренная долгая карьера. В отличие от прежней системы, постсоветское рекрутирование элиты характеризуется помимо меньшей регламентации еще и многоканальностью. Множественность постсоветской элиты (политической, административной, экономической и др.), сменившая монолитную партийно-государственную номенклатуру, означает прежде всего различие каналов и путей рекрутирования элиты, правил и норм, складывающихся в продвижении наверх в элитных группах и слоях.

Власть перераспределилась между группами прагматичных номенклатурщиков, часть которых стала политиками, часть — бизнесменами, но в любом случае от прежних руководителей советских партийно-государственных структур они отличаются другой ментальностью прежде всего потому, что их социализация происходила в иных условиях.

Во второй половине 90-х гг. были предприняты шаги по «закрытию» сформировавшейся элиты. Постепенно государственная власть в постсоветской России вновь стала приобретать номенклатурные очертания. Об этом свидетельствуют целенаправленные попытки возродить советские традиции «подбора и расстановки кадров». Утвердилась система рангов и тарифных ставок для государственных служащих (с этого начиналась советская номенклатура в 1922 г.).

В целом за период 90-х гг. российская элита изменилась структурно, функционально и сущностно. Место монолита номенклатурной пирамиды заняли многочисленные элитные группировки, находящиеся между собой в отношениях жесткой конкуренции. Современная административная элита утратила большую часть рычагов власти, имевшихся у партийно-государственной номенклатуры. В этих условиях возросла роль экономических факторов для управления обществом. Вместо стабильного правящего слоя с сильными вертикальными связями создано множество динамичных региональных элитных групп, между которыми активизировались горизонтальные и неформальные связи.

Несмотря на то, что каждая элитная группа имеет характерные черты олигархии, наличие межгрупповой конкуренции в то же время является безусловным свидетельством демократизации российского общества. С другой стороны, уже наметились тенденции к движению от плюрализма элитных групп к монолитности (в форме иерархии олигархий от центральной до региональной, вплоть до местного уровня), от открытости к замкнутости.

В 90-е годы отечественных исследователей все в большей степени начинают волновать проблемы социальной трансформации российской элиты. Отдельные авторы сделали предположение о зарождении «бюрократической буржуазии», «номенклатурного капитализма». Так, по мнению политолога А. Н. Медушевского, номенклатура — это переходное историческое явление, которое возникает в условиях революции и вакуума власти как инструмент стабилизации ситуации и управления обществом. Она не имеет одного из важнейших признаков всякого устойчивого класса индустриального общества — юридически закрепленной собственности на средства производства, поэтому в результате «бюрократизации власти» она изолируется, превращается в замкнутую группу, использующую государственную власть в корыстных целях и, следовательно, обретает «переходный маргинальный» характер.

«Маргинальность» современной бюрократии, как считает А. Н. Медушевский, заводит общество в тупик, выход из которого — обретение новой номенклатурой недостающего параметра класса, т. е. собственности, а результатом этого процесса станет рождение «номенклатурного капитализма».

Вполне очевидно, что исследование формирования личного состава государственных учреждений, истории чиновничества как особой социальной страты должно быть продолжено: проблема заключается не только в том, что именно люди обеспечивают функционирование системы государственных учреждений, а в том, что состав государственного аппарата — производная от социальной структуры общества. Социальная структура постсоветской бюрократии — своего рода преломление большей или меньшей активности различных социальных групп, их участия в выстраивании обновляющегося российского государства.

 

Какова природа института государственной службы в постсоветской России?

В последние годы поток публикаций отечественных авторов по проблемам бюрократии увеличился. Интерес правоведов и социологов к проблемам государственной службы связан с ее становлением в современной России. Особое внимание уделяется исследованию природы государственной службы.

Реализуя новые для страны идеологические лозунги частной собственности, предпринимательства, свободного рынка, конкуренции и т. д., постсоветская номенклатура была готова поделиться экономической властью с созданным ей самой классом собственников, но никак не передать ему вместе с частью государственной собственности также и право устанавливать правила экономической игры в государственном масштабе. Правовое оформление этот процесс нашел в создании института государственной службы на уровне Российской Федерации и в субъектах Федерации для решения задач перехода от планово-централизованной к рыночной системе.

Следует отметить, что государственная служба в начале 90-х гг. исполняла роль противовеса разгулу рыночной стихии, заложенной в основу идеологии экономических реформ «шоковой терапии», начатых в 1991 г. С другой стороны, сохранение должностной иерархии как способа функционирования государственной власти, явившейся инициатором и проводником либеральных реформ, находилось в полном противоречии с основами и духом либерализма.

Иерархия как способ реализации государственной власти исторически предполагает личную зависимость. Преодоление патримониальной личной зависимости как основы экономических связей и отношений не могло не отразиться на отношениях власти и политической организации постсоветского общества. Господство либеральных ценностей и выражающее его понятие «экономический человек» вызвали к жизни понятие «государственное управление», т. е. основу, противоположную единовластию и непосредственному делегированию властных и экономических полномочий.

Недопустимо смешение понятий «управление государством» и «государственное управление». Первое означает влияние общества на государство посредством представления своих потребностей, интересов и целей, выражения своей воли через референдумы, свободные выборы и другие каналы, в известной мере подчинение государственной деятельности общественным запросам. Государственное управление имеет обратный смысл по отношению к управлению государством.

Актуальность правового государства, в котором полностью и четко обозначено, что и каким образом должен делать каждый конкретный государственный орган и должностное лицо, закрепляется в правовом статусе государственного органа и государственной должности. Это обоснованно, ибо в государственном управлении, т. е. в его влиянии на жизнь людей, должны действовать не столько лица (вплоть до Президента страны), сколько принимаемые ими управленческие решения.

Соединение в современной России в рамках исполнительной власти государственного управления и государственной службы, т. е. двух противоположных механизмов реализации государственной власти в определенной степени несет в себе негативный потенциал для российского общества. Социальная ограниченность института российской государственной службы сводится именно к его служебной роли по отношению к государству, а не обществу.

Неадекватность института государственной службы современным условиям можно объяснить лишь тем, что российская власть до реализации механизма государственного управления как общественного стабилизатора рыночного регулирования еще не дозрела, а властная патримониальная иерархия, сложившаяся исторически и в значительной мере без существенных изменений перешедшая в наши дни, не может быть преодолена в одночасье.

 

Контрольные вопросы

1. Как оценивался феномен советской бюрократии в отечественной литературе?

2. Какова суть концепций «административно-командной системы» Г. X. Попова и «этакратии» М. А. Чешкова?

3. Какую периодизацию формирования и развития советской номенклатуры приводят научные источники?

4. Какие принципы организации характерны для партийно-государственной номенклатуры В СССР?

5. Какова структура партийно-государственной номенклатуры, сложившаяся в СССР?

6. Какие типы номенклатурной карьеры сложились в советское время?

7. В чем заключался иерархический принцип советской номенклатуры?

8. Каков генезис технократии в СССР и роль технократической элиты в составе партийно-государственной номенклатуры?

9. Какие методы использовала советская номенклатурная бюрократия, чтобы удерживать свою власть в сфере экономики?

10. Какие причины привели к краху советской номенклатуры?

11. Какие процессы происходили в составе бюрократии в постсоветский период?

12. Как характеризуется постсоветское рекрутирование элиты?

13. Какие общие черты и существенные различия имеются у советской партийно-государственной номенклатуры и современной российской политической бюрократии?

14. Какова природа сформировавшегося института государственной службы в России?

 

Темы докладов и рефератов

1. Советская номенклатура: механизм становления и действия.

2. Партийно-государственная номенклатура; эволюция отбора.

3. Перестройка и бюрократия.

4. Трансформация политической элиты России в 90-е гг. XX в.

5. Проблемы реформирования государственной службы.

 

Список литературы

1. Авторханов А. Технология власти. М., 1991.

2. Афанасьев М. Н. Правящие элиты и государственность посттоталитарной России. М.-Воронеж, 1996.

3. Афанасьев М. Н. Государев двор или гражданская служба (Российское чиновничество на распутье) // Полис. 1995. № 6. С. 67–80.

4. Ашин Г. К. Правящая элита и общество // Свободная мысль. 1993. № 7.

5. Ашин Г. К. Современные теории элиты; критический очерк. М., 1985.

6. Бадовский Д. В., Шутов А. Ю. Региональные элиты в постсоветской России; особенности политического участия // Кентавр, 1995. № 6.

7. Барзилов С., Чернышев А. Провинция: элита, номенклатура, интеллигенция // Свободная мысль. 1996. № 1.

8. Гайдар Е. Т. Государство и эволюция. М., 1995.

9. Горяйнов Л. Социотипы современных руководителей // Социологические исследования. 1992. № 4.

10. Демидов А. А. Политическая культура как средство борьбы против бюрократизма // Советское государство и право. 1998. № 7. С. 32–40.

11. Джавланов О. Т., Михеев В. А. Номенклатура: эволюция отбора (историкополитический анализ). М., 1993.

12. Куколев И. В. Трансформация политических элит в России // ОНС. 1997. № 4.

13. Карагодин Н., Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих: зарубежный опыт для России // МЭ и МО. 1993. № 2.

14. Колосов Н. Е. Высшая бюрократия в политической системе старого порядка // От старого порядка к революции. Под редакцией В. Г. Ревункова. Л.: Издательство ЛГУ, 1988. С. 26–51.

15. Коржихина Т. П., Фигатнер Ю. Ю. Советская номенклатура: становление, механизм и действие // Вопросы истории. 1993. № 7.

16. Крыштстовская О. В. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту. «ОНС». 1995; № 1.

17. Крыштановская О. В., Радзиховский Л. А. Каркас власти // Вестник РАН. 1993. Т. 63. № 2.

18. Медушгвский А. Н. Демократия и авторитаризм: Российский конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1997.

19. Ме душевский А. Н. Формирование правящего класса // Социологический журнал. 1995. № 4. С. 36–49.

20. Оболонский А. В. Постсоветское чиновничество: квазибюрократический правящий класс // ОНС. 1996. № 5.

21. Оболонский А. В. Бюрократия и государство. М., 1996.

22. Попов Г. Блеск и нищета Административной Системы. М., 1990.

23. Попов Г. X. Пути Перестройки. Мнение экономиста. М., 1989.

24. Разуваев В. В. Власть в России: бюрократическое измерение // Кентавр. 1995. № 4.

25. Четкое М. А. Социальный профиль верхов (исследования постколониальных элит и опыт для России). М., 1997.

26. Явлинский Г. Согласие на шанс. М., 1991.