В чем отличие новых подходов социологической школы «человеческих отношений» в рассмотрении функциональных характеристик бюрократии в сравнении с «классической» концепцией М. Вебера?
По мнению ряда современных западных социологов и политологов, упрощенное представление о природе человеческого поведения в организации, рассмотрение служащего, во-первых, как инертного инструмента, выполняющего указанное ему назначение, во-вторых, трактовка аппарата служащих в качестве чего-то данного, а не переменной величины в системе — этот органический дефект, присущий «классической» веберианской школе, необходимо «подвергнуть ревизии».
Об этом однозначно свидетельствует то обстоятельство, что в западной политической и социологической литературе конца XX в. говорится уже не об исполнении, а о реализации решений. Иными словами — современный государственный чиновник выступает не просто исполнителем политических решений, а действующим лицом процесса их принятия, конструктивным, активным и инициативным партнером выборных политических институтов.
С этим этапом развития теории бюрократии связано возникновение школы «человеческих отношений», разрабатывающей иную, отличную от «классической» функциональную модель государственной службы. В новой доктрине пересматривается концепция М. Вебера относительно мотивов поведения людей в организации. Отправной точкой нового подхода является утверждение, что служащих, составляющих организацию, нельзя рассматривать как инвариантные социальные факторы: необходимо исследование их поведения, которое изменяется в зависимости от условий и мотивов.
Возникновение доктрины «человеческих отношений» связывается с именем американского социолога Э. Мэйо, известного своими экспериментами, проводившимися в середине 30-х гг. XX столетия и получившими название «хоторнских» — (по названию г, Хоторна в США). Целью этих экспериментов, длившихся 5 лет, было изучение социальной организации внутри трудовых групп. Основные идеи и результаты экспериментов изложены в книге Э. Мэйо «Человеческие проблемы индустриальной цивилизации». Главный вывод, к которому пришел Э. Мэйо, сводится к утверждению, что решающее влияние на рост эффективности труда работников в организации оказывают не материальные, а главным образом психологические и социальные факторы.
Доктрина «человеческих отношений» акцентировала важность неформальных факторов деятельности любой организации, поэтому основное содержание этой доктрины можно свести к трем положениям: 1) человек представляет собой «социальное животное»; 2) жесткая иерархия подчиненности, формализация организационных процессов несовместимы с природой человека и 3) решение проблем человека — дело управленцев.
Одним из принципов «классической» теории бюрократии является принцип специализации служащих, который оценивается как основа эффективности деятельности любого аппарата. Однако исследования представителей школы «человеческих отношений» обнаружили наличие в коллективах служащих социальных групп, обладающих собственными «нормами и целями», которые зачастую не совпадают с нормами и целями, выработанными администрацией. Эти социальные группы могут обладать достаточной самостоятельностью, чтобы реально противопоставить свои цели целям руководства или организации в целом. Наличие таких автономных групп со своими независимыми интересами квалифицировалось веберианской школой как дисфункция в формальной структуре организации.
Школа «человеческих отношений», сосредоточившая внимание на учете «неформальных факторов», напротив, выдвинула тезис, согласно которому эта дисфункция не носит негативного характера, а является естественной реакцией, возникающей вследствие того, что рутинная работа служащих под постоянным и строгим контролем администрации вступает в конфликт с потребностями служащего.
Были изучены различия между формальными подразделениями с целью выяснить, насколько они способствуют «дивергенции подцелей» в отношении «общих целей» организации. В результате исследований был сделан вывод, что подразделения, имеющие различные функции и занимающиеся различными видами деятельности, вырабатывают различную ориентацию своих членов относительно времени, заданий и межличностных отношений, а также строятся по различным формальным внутренним структурам. Чем выше степень различия между любыми двумя подразделениями относительно указанных измерений, тем больше возрастает проблема при достижении их сотрудничества.
Школа «человеческих отношений» выступает с критикой и другого важного принципа «классической» теории — осуществления иерархической системы организации бюрократии. Согласно концепции М. Вебера, иерархия выступает важной интегрирующей силой, позволяющей обеспечить выполнение приказов и повиновение власти. В действительности же, как доказывают представители школы «человеческих отношений», принцип иерархии не только противоречит отношению людей к системе подавления личности формальными приказами и ошибочно толкует готовность людей повиноваться власти, но, наоборот, вызывает т. н. «синдром порочного круга». Сущность этого «синдрома» состоит в том, что дисфункциональные последствия традиционных методов контроля усиливают убеждение руководителей в эффективности подобных методов управления, вследствие чего нарушение правил порождает еще больше правил с тем, чтобы справиться с этим нарушением. Движение по этому порочному кругу происходит со все возрастающей силой.
При этом представители школы «человеческих отношений» выступают не столько против пирамиды иерархических уровней, как таковой, сколько против того акцента, который делает «классическая» теория на отношениях власти, повиновения и на одностороннем, направленном сверху вниз потоке решений, правил и прочих координирующих усилий.
Школа «человеческих отношений уделяет большое внимание проблеме мотивации деятельности людей в организации. В сущности одним из ее аспектов является принцип «делегирования ответственности». Эта проблема органически связана с вопросами иерархической структуры организации и координации, но она не нашла глубокой разработки в рамках «классической» теории.
Школа «человеческих отношений» последовательно выступает за широкое применение «делегирования ответственности», при этом делегирование рассматривается как «двусторонний динамический процесс»: двусторонний, поскольку он отражает стремление «идти навстречу» как со стороны высшего эшелона к низшему, так и в обратном направлении, и динамический, т. к. он связан с постоянным изменением ответственности каждого подчиненного.
Нормативная характеристика качеств руководителя организации, умеющего правильно пользоваться делегированием, заключается в следовании принципу передачи принятия решений на максимально возможные низшие уровни. Эффективность делегирования, согласно концепции школы «человеческих отношений», целиком состоит в умении использовать своих подчиненных как коллектив. Таково в целом отношение доктрины «человеческих отношений» к проблеме мотивации поведения служащего в организации.
Нельзя не отметить, что постановка вопроса о недостаточности одних лишь материальных стимулов поощрения людей к работе в принципе правильна. Оправдано и стремление к более глубокому анализу природы человеческих потребностей, хотя следует признать, что эта доктрина не в полной мере отвечает на вопросы организации бюрократии и современной системы управления.
Как в западной науке рассматриваются проблемы бюрократии с помощью функционального подхода?
Дальнейшая разработка научного знания о бюрократии в условиях методологического кризиса как «классической» теории, так и доктрины «человеческих отношений» потребовала с позиций новейших социологических концепций критически оценить предшествующие взгляды и обобщить новый практический опыт в области организации управления. Одним из главных в изучении феномена бюрократии в современной западной политической социологии стало функционалистское направление.
В теоретическом отношении формирование функционалистского направления конца XX столетия, получившего название школы «социальных систем», шло под преимущественным влиянием концепции структурно-функционального анализа, разработанной выдающимся американским социологом Т. Парсонсом и его последователями.
В том или ином виде функциональный подход присутствовал во всех социальных концепциях, где общество рассматривалось системным образом. Функционализм, как известно, постулирует универсальную зависимость элементов какого-либо комплекса, смысл которой заключается в выполнении каждым элементом значимой полезной функции для комплекса в целом.
Так, создание в рамках государства любого нового государственного органа или учреждения оправдано и допустимо только в том случае, если нововведение не подрывает целостности объекта и, более того, способствует выполнению государством своих основных задач в обществе.
Общественная жизнь понимается структурными функционалистами как бесконечное множество и переплетение взаимодействий людей. При этом любая социальная система, например общество или государственная служба, представляет собой комплекс с набором составляющих ее структурных элементов, к которым можно отнести индивида, формальную структуру, неформальную структуру, неформальную организацию, статусы и роли, а также физическое окружение.
Т. Парсонс выстроил сложную концептуальную схему, в которой учитывались как особенности личностной мотивации (потребности, эмоции, познавательная деятельность и т. д.), так и функциональные императивы систем.
Согласно Т. Парсонсу, социальные системы располагаются на четырех уровнях организаций общества: 1) первичном, или техническом, где элементы непосредственно взаимодействуют друг с другом; 2) управленческом, регулирующем тот процесс обмена, который совершается на первом уровне; 3) институционном (например, министерство), где решаются вопросы общего порядка; 4) социальном, который концентрируется в современном обществе в политических сферах.
Вторая посылка Т. Парсонса, применяемая им для описания любой социальной системы, — это идея четырех функциональных императивов, реализация которых обеспечивает нормальное состояние, или равновесие системы. Такими императивами являются: 1) функция достижения цели; 2) адаптация системы по отношению к внешней среде; 3) интеграция всех компонентов системы; 4) регулирование скрытых напряжений системы.
Функциональный подход стал важным методом для исследователей в объяснении современных процессов развития государственных учреждений. Структурные изменения, происходящие в обществе, предъявляют повышенные требования к организации системы государственного управления. Государственные учреждения перестали восприниматься как произвольное нагромождение ведомств. Каждое из них, выполняя определенные функции, предстает в виде элемента отлаженной государственной машины, осуществляющей стратегическое и оперативное управление обществом.
Ценность функционального подхода заключается в том, что государственные организации стали рассматриваться как открытые образования, связанные множеством нитей с внешним миром, а потому вынужденные постоянно реагировать на изменения во внешней среде. Цели бюрократических учреждений, их внутренняя структура перестали восприниматься исключительно как творение человеческого разума, стремящегося к целесообразности или к высшим ценностям. Становится очевидным, что они также формируются под непосредственным воздействием окружающей социальной среды и во многом предопределяются ею.
Действительно, если «классическая» теория основывалась на том, что конфликт между человеком и организацией — это аномалия, которая может быть предотвращена или преодолена благодаря правильному использованию материального поощрения, а доктрина «человеческих отношений» рассматривала конфликт как дисфункцию, которая нейтрализуется специально разработанными методами «гуманизации труда», то общая концепция бюрократии в русле структурного функционализма констатирует, что конфликт является нормальным аспектом функционирования любой бюрократической организации.
Однако, в отличие от доктрины «человеческих отношений», представители функционального подхода стремятся преодолеть переоценку значения неформальных факторов, пытаясь в какой-то степени осуществить синтез «классической» теории М. Вебера с доктриной «человеческих отношений».
Функциональный подход позволил по-новому взглянуть на специфику государственных учреждений, поскольку среда, в которой они действуют, одновременно аккумулирует социальные потребности в производстве особого вида услуг (управленческих) и является ареной столкновения социальных интересов и ценностей, верований и идеологий, ареной борьбы политических сил.
Как относятся структурные функционалисты к оценке «классической» теории бюрократии М. Вебера?
Наиболее полный сравнительный анализ подходов «классического» и функционального направления в рассмотрении проблем бюрократии приводится в трудах известного американского социолога Э. Голднера. По его мнению, существуют два основных направления в анализе бюрократии, которые выражаются в виде «рациональной» модели и «естественной» системы. Как известно, первая из них наиболее ярко представлена в трудах М. Вебера, вторая — в работах Т. Парсонса.
Если веберианцы трактуют бюрократическую организацию как инструмент, т. е. рационально задуманное средство для достижения групповых целей, ее структуры, а саму деятельность организации в целом считают сознательно и рационально управляемой, то естественная модель видит в реализации целей системы всего лишь одну из нескольких важных потребностей, на удовлетворение которой ориентируется организация. В основе модели естественной системы лежит понимание того, что долгосрочное развитие организации должно рассматриваться как эволюционный процесс, подчиняющийся не планам, а «естественным законам».
Рациональная модель бюрократии, как считает Ф. Голднер, имеет то главное достоинство, что она акцентирует внимание на некоторых отличительных чертах современной организации, в особенности на ее рациональности. Но в то же время рациональная модель недооценивает способы воздействия специфических факторов на поведение служащих внутри организации.
Ф. Голднер полагал, что сторонники рациональной модели недооценивают значение тех конфликтов, которые появляются при попытке удовлетворения разноречивых потребностей, возникающих в рамках организации. Источником трений в организации может явиться несоответствие между бюрократической рациональностью и свойствами организации как социальной системы. Так, рациональная предпосылка о том, что власть в организации должна предоставляться лицам с соответствующей квалификацией, может столкнуться с традиционными ценностями окружающей среды, требующей, чтобы властью облекались зрелые, а не молодые работники, мужчины, а не женщины, и т. д.
Модель естественной системы бюрократии, напротив, весьма позитивна в том отношении, что подчеркивает большое значение стихийных и незапланированных (т. е. неформальных) разновидностей взаимодействия, возникающих даже в рамках рационально планируемой организации. Но зато в данной модели часто приуменьшается значение рационально организованных структур и типов плановых преобразований.
Приверженцы «естественной модели» стремятся скорее к декларированию, чем к анализу таких отличительных черт современной бюрократической организации, как специализация, правовые кодексы и другие. Они сосредоточивают внимание на тех силах, которые подрывают объективные принципы организации и подчиняют ее формальные цели более узким интересам «естественных групп». Но именно модель естественной системы облегчила открытие и анализ т. н. неформальной организации.
С точки зрения Ф. Голднера, обе модели являются «идеальными типами» в том смысле, что найдется немного современных исследователей бюрократии, которые бы всецело принимали одну из этих моделей, отбрасывая другую. Каждая из этих моделей имеет определенные сильные и слабые стороны.
При объяснении бюрократизма как социальной проблемы А. Гоулднер исходит из предположения, что следует учитывать явления двух порядков: 1) восприятия индивида, который с данной системой отсчета вступает в контакт с 2) реальной, может быть, бюрократической практикой или бюрократическими образцами поведения. Другими словами, бюрократизм как социальная проблема не может быть объяснен, если не учитываются как система отсчета индивида, который применяет этот термин, так и объективные условия, с которыми он имеет дело.
А. Гоулднер сосредоточивает свое внимание именно на различных «системах отсчета чувствительности к бюрократизму», на основе которых индивид (клиент) оценивает тот или иной акт, процедуры, формы как проявление бюрократизма. Так, например, одним из элементов в системе отсчета относительно бюрократизма, считает А. Гоулднер, является чувство бессилия (отсутствия власти). Состоит он в том, что центры власти признаются индивидом как недосягаемые, поэтому он чувствует себя бессильным, причем А. Гоулднер отмечает, что это чувство необязательно отражает реальные обстоятельства, а может быть чертой характера.
Особое внимание в системе отсчета чувствительности к бюрократизму заслуживает, по мнению А. Гоулднера, то, что он называет «субстанциональной рациональностью», под которой понимается «разумное осмысление взаимосвязей между событиями в данной ситуации». Люди жалуются на бюрократизм заявляя, что вещи, с которыми они вынуждены иметь дело, малозначительны и не имеют смысла для них. Они представляют бюрократизм как нечто «запутанное», «излишне сложное», «одурманивающее». Индивиды, сталкивающиеся с ситуацией, которую они обозначают, как бюрократизм, находят ее сложной, вероятно, имеют систему отсчета, которая не дает возможности извлечь смысл из их переживаний.
Аналогично трактуется еще один источник системы отсчета чувствительности к бюрократизму — чувстве «возмущения (обиды), которое является компонентом зависти и скрытой агрессивности. Последнее иногда открыто проявляется и направляется против определенной группы или объекта. Возмущение бюрократизмом представляет собой некий род «мести», который применяет; клиент при отсутствии у него других ответных мер против несправедливых действий бюрократов.
Эмпирическое исследование социально-психологических и социальных аспектов бюрократизма, предпринятое А. Гоулднером, положило начало традиции, которая нашла свое выражение в двух направлениях: одно продолжало вслед за А. Гоулднером делать акцент на социально-психологические факторы расхождения между восприятием клиента бюрократических проявлений и реальной бюрократической ситуацией, другое — на выяснение социальных корней бюрократизма с учетом расхождения в интересах и ценностях чиновников (бюрократов) и клиентов.
В чем суть критики структурных функционалистов доктрины «человеческих отношений»?
В современной западной социологической литературе наиболее полный критический анализ доктрины «человеческих отношений» принадлежит одному из известных представителей функционалистского направления, американскому социологу А. Этциони, который утверждал, что школа «человеческих отношений» указала лишь некоторые способы ослабить чувство разочарованности служащих от работы, но коренным образом она не решила эту задачу.
По его мнению, день, проведенный государственным служащим, может быть более приятным благодаря развитию в организации неформальных групп, но от этого его рутинная работа не становится менее монотонной или более творческой. Различные группы в организации могут сотрудничать в одних областях и конкурировать, в других, но они вряд ли являются или могут стать одной большой группой счастливых людей, о чем говорят авторы, принадлежащие к школе «человеческих отношений».
А. Этциони критически относился и к другому, настоятельно рекомендуемому школой «человеческих отношений» методу — проведению с участием представителей низших и средних уровней иерархии служащих всевозможных «совещаний» и «демократических обсуждений», ведущих к принятию совместного решения, хотя фактически таковое уже принято «в верхах» и истинная цель обсуждения — убедить нижестоящих служащих согласиться с ним. А. Этциони видел в этих процедурах (или их вариациях) создание ложного чувства соучастия, которое вызывается преднамеренно для того, чтобы добиться сотрудничества всех сотрудников в организационной деятельности и их обязательств содействовать выполнению задач, стоящих перед организацией.
Организационный анализ у А. Этциони выступает шире, чем в доктрине «человеческих отношений», включая в себя: 1) как формальные, так и неформальные элементы организации и связь их между собой; 2) сферу неформальных групп и отношения между ними внутри и вне организации; 3) как высшие, так и низшие слои организации; 4) как социальные, так и материальные вознаграждения и их влияние друг на друга; 5) взаимодействие между организацией и ее окружением.
Ставя во главу угла фактор рациональности, который подвергался критике со стороны доктрины «человеческих отношений», А. Этциони выводит две модели рациональности применительно к различным элементам бюрократической организации. Модель «выживания» определяет совокупность условий и требований для обеспечения существования системы. Невыполнение этих условий вызовет дезорганизацию системы. Эта модель разделяет все организационные действия дихотомически: функционально или дисфункционально каждое из них для организации. Модель «эффективности» предполагает больший веер оценок: более эффективно, менее эффективно и т. д. с точки зрения выполнения данной цели.
А. Этциони формулирует также принципы сравнительного исследования бюрократических организаций, делая при этом попытку определить универсальный показатель для этого сравнения. В качестве такого показателя у него выступает независимая переменная — «согласие», которое расценивается им как фактор социального порядка внутри организации. В соответствии с этим подходом главной проблемой такого согласия он называет отношение между типом власти, используемой для обеспечения контроля, и установками, интересами, мотивами членов организации. Таким образом; А. Этциони делает попытку соединения таких организационных факторов, как власть и мотив.
Каково содержание концепций представителей школы «социальных систем»?
Сущность единых подходов представителей функционального направления, объединенных в школу «социальных систем», заключается в исследовании наиболее общих форм бюрократической организации, которое предполагает изучение частей системы, взаимодействия между ними, исследование процессов, связывающих части системы с ее целями. Связь между компонентами системы осуществляется посредством сложных комплексов взаимодействий, которые вызывают изменение поведения людей в организации. Главной идеей, составляющей отправной пункт функционального подхода, является признание того, что потребности человека и потребности организации не совпадают. Следовательно, конфликт между организацией и индивидом неизбежен.
Структурный функционализм не стремится устранить этот конфликт. Задача заключается в том, чтобы добиться максимального сокращения энергии конфликта, следствием чего может стать возрастающее удовлетворение потребностей служащих и организации, но отнюдь не гармония между ними.
Особое место среди западных теоретиков, разрабатывавших проблемы бюрократии на основе функционального подхода, принадлежит американскому социологу Ч. Барнарду. Он стремился создать целостную теорию бюрократии, в которой наиболее существенной характеристикой является «система взаимодействий».
Само существование любой социальной, в т. ч. бюрократической организации, зависит, по Ч. Барнарду, от поддержания равновесия между «вкладом» и «удовлетворением». С этой точки зрения вклад всегда выступает в форме деятельности, а не чисто материальных поставок. В то же время удовлетворение, которое служащий получает в обмен за свой вклад, с точки зрения организации трактуется как стимул. Ч. Барнард подчеркивает, что первейшей обязанностью руководителей государственных учреждений является управление «экономикой стимулов» внутри организации.
Рассматривая множественность различных видов «удовлетворения человека в любой бюрократической организации», Ч. Барнард выделяет четыре «конкретных побуждения»: 1) материальное побуждение (деньги, вещи или физические условия); 2) личные нематериальные возможности — для отличия, престижа и личной власти; 3) желаемые физические условия работы; 4) духовные побуждения: гордость статусом, чувство соответствия, альтруистическое служение обществу, лояльность по отношению к власти, патриотизм, эстетические, религиозные ми национальные чувства и т. п.
Анализируя соотношение между этими конкретными побуждениями, Ч. Барнард приходит к выводу, что материальное вознаграждение служащего имеет решающее значение лишь до определенных пределов. Коль скоро достигнут определенный минимум, необходимый для существования человека, само по себе материальное вознаграждение становится явно недостаточным стимулом, т. е. не обеспечивает дальнейшего повышения эффективности индивидуальной деятельности. Ч. Барнард попытался внести новое содержание в понятие «эффективность», определяя ее как способность организации «предоставлять эффективные побуждения в количествах, достаточных для поддержания равновесия системы».
Ч. Барнард обстоятельно рассматривает вопрос о моральной ответственности и «морали организации». Понятие ответственности сводится им к комплексу моральных, юридических, технических, профессиональных и организационных кодексов. Ч. Барнард указывает, что неудачи многих управленцев в системе государственного аппарата зачастую вызваны не их профессиональной неспособностью, а своего рода результатом конфликтов, вытекающих из сложности и взаимной противоречивости различных кодексов, а также реакции на противоположные кодексы. Ч. Барнард отмечает, что управленческие решения всегда связаны с вопросами морали, однако наиболее известные и признанные моральные принципы, в т. ч. религиозная этика, имеют лишь незначительное отношение к моральным проблемам мира бюрократии.
Значительный вклад в развитие функционального направления в сфере изучения бюрократии внес известный американский социолог Г. Саймон, автор многих работ в области теории организации и управления. Его главными трудами являются: «Административное поведение» и «Новая наука управленческих решений».
Г. Саймон рассматривал бюрократические организации как системы, в которых люди являются «механизмами, принимающими решения». Суть концепции Г. Саймона заключается в том, что управляющие должны эффективно использовать все формы внешних влияний для манипулирования личностью работника, для трансформации человека в такой степени, чтобы он совершал желаемые действия скорее вследствие своей собственной мотивации, чем под влиянием получаемых инструкций.
Теория администрации, по мнению Г. Саймона, включает в себя фундаментальный принцип организации администрации, который вытекает почти непосредственно из рационального характера «хорошей» администрации. Принцип эффективности является характерной чертой любой деятельности, которая стремится рационально максимизировать достижение целей. «Административный человек», по Г. Саймону, занимает свое место рядом с классическим «экономическим человеком».
Каковы же факторы, которые определяют уровень эффективности, достигаемый административной организацией? В качестве отправного показателя качества и количества производительности отдельного члена администрации могут быть: а) пределы его работоспособности и б) пределы его способности принимать правильные решения. Насколько эти пределы раздвигаются, настолько административная организация приближается к своей цели высшей эффективности. Два человека данного уровня квалификации, преследуя определенные цели, обладая определенным объемом знаний и информации, могут принимать рациональные решения лишь при определенной очередности действий. Следовательно, административная теория должна опираться на факторы, которые будут обусловливать, с какой квалификацией, ценностями и знаниями член организации принимается за свою работу. Вот те «пределы» рациональности, с которыми принципы организации должны быть связаны.
С одной стороны, индивид ограничен той квалификацией, привычками и рефлексами, которые находятся за сферой сознания. Его работоспособность, например, может быть ограничена ловкостью его рук, скоростью его реакций или его силой. Принятие решений зависит от динамичности его умственных процессов, от способности к арифметическим вычислениям и т. д., а также связано с психическими и психологическими особенностями.
С другой стороны, каждый администратор ограничен своими ценностями и пониманием целей, которые влияют на него при принятии решений. Если его лояльность к организации высока, его решения могут свидетельствовать об искреннем принятии цепей организации; если эта лояльность недостаточна, личные мотивы могут стать помехой его административной эффективности.
Когда его лояльность относится к тому учреждению, в котором он служит, администратор может иногда принимать решения, которые будут неблагоприятны для того более крупного структурного образования, частью которого является данное учреждение. В этом аспекте принципы администрации должны находиться в зависимости от детерминантов лояльности, морали, инициативности руководства и от влияния, которое обусловливает то, к чему будет отнесена лояльность индивида.
Для осуществления своей деятельности, наконец, индивид ограничен объемом знаний о вещах, необходимых для осуществления его деятельности. Под этим подразумевается, например, основательность знаний, которые требуются при принятии решений (строитель мостов должен знать основы механики), а также информация, которая нужна для того, чтобы принимать решения в соответствии с данной ситуацией.
Человек в организации, подчеркивал Г. Саймон, будет с готовностью принимать приказы не столько из-за страха перед наказанием, сколько вследствие желания обеспечить достижение целей организации, тех социальных санкций, которые налагаются на него группой, к которой он принадлежит.
Отдавая должную дань доктрине «человеческих отношений», Г. Саймон попытался соединить ее с функциональным подходом. Он представил идеальную схему функционирования бюрократической организации, в которой деятельность всех ее членов мотивируется стремлением внести вклад в эффективность организации. При этом он сделал далеко идущий вывод о том, что современное общество придает все больше авторитета «функциональному статусу» и все меньше — иерархии. С этой точки зрения служащие во все большей степени привыкают принимать предложения руководителей-управленцев, поскольку имеется, с одной стороны, «вера в компетентность», с другой — «добрые намерения власть имущих».
Поведение служащего в бюрократической организации, считал Г. Саймон, не определяется главным образом его рациональным выбором, т. е. способностью учесть все обстоятельства и принять единственно правильное решение. Такой вывод позволил Г. Саймону заложить основания для серьезного переосмысления природы бюрократии, которая перестала восприниматься как объект, преобразующийся лишь по воле политиков, исходя из их собственных представлений о целесообразности и эффективности.
В работах другого американского социолога Ф, Селзника содержатся интересные исследования по вопросам «защиты тотальных целей» организации от тенденций, проявляющихся в возможном доминировании целей и подцелей групп и подгрупп над целями всей организации. Ф. Селзник выделяет пять аспектов, имеющих значение для организации в целом: «распределение ролей», «внутренне заинтересованные группы», «соответствующие убеждения, разделяемые участниками», «масштабы или степень участия каждого члена организации» и «типы зависимости между членами организации». Он полагал, что руководство любой организации должно иметь в виду каждый из этих аспектов, осуществляя необходимые изменения в интересах достижения общих целей организации.
Особенно большое значение придает Ф. Селзник процессу постепенного изменения «институционного воплощения цели». В этой связи он вводит понятие «институциональной идентичности», т. е. соответствия формальной и неформальной структуры организации, как ее общим целям, так и текущим задачам. Этого соответствия в значительной мере можно добиться благодаря правильному подбору кадров и их обучению. Важным элементом организационного руководства является, по Ф. Селзнику, «формализация процедур», способствующая уменьшению зависимости организации от личных качеств ее членов, нормализации рутинных процессов, укреплению дисциплины и повышению роли стимулов.
Как представители функционального подхода рассматривают проблемы власти бюрократии в организации?
Функциональный подход к проблеме власти бюрократии в организациях наиболее ярко и убедительно представлен в работах американского социолога и политолога С. Липсета, Уделяя большое внимание проблеме легитимности в современных обществах, он утверждает, что стабильность любого государственного строя полностью зависит от его законности и эффективности. Законность, с точки зрения С. Липсета, носит оценочный характер, что связано со способностью системы формировать и поддерживать у масс убеждение в том, что функционирование существующих политических институтов является наилучшим. Эффективность, по его мнению, преимущественно «инструментальна» и означает удовлетворенность процессом управления социальной системой.
Большая роль в этой взаимосвязи отводится мобильности социальных групп, особенно в ее вертикальном варианте. С. Липсет вводит понятие «пересекающиеся противоречия», которое объясняет формирование умеренности, жизненно важного элемента для политической стабильности. Ученый доказывает, что шансы на стабильность демократии увеличиваются, если группы людей и отдельные граждане принадлежат одновременно к нескольким политически значимым общественным объединениям. При этом исходным пунктом анализа для С. Липсета являлся тот тезис, что бюрократические управленческие структуры необходимы для успешной деятельности любой крупной организации.
Уделяя внимание роли интеллектуальной элиты в осуществлении власти, С. Липсет исследовал творчество М. Я. Острогорского, сформулировавшего, как известно, систематическую теорию партийной организации. Если Р. Михельсу моделью политической организации служили западно-европейские социалистические партии, то С. Липсет пытался проверить действие «железного закона олигархических тенденций» на примере американских профсоюзов.
Главной причиной сохранения олигархического управления в профсоюзах С. Липсет считал монополизацию их руководством возможностей получения навыков политической деятельности. Рядовые члены профсоюза не могут самостоятельно выработать навыки, необходимые для формирования оппозиции существующему руководству. Приобрести же их рядовые члены могут только во внутриорганизационных структурах, контролируемых лидерами. Вот почему возможность продвижения в профсоюзной иерархии получают те, кто поддерживает существующее руководство.
Профсоюзные чиновники с течением времени начинают все больше отличаться от простых рабочих своей отрасли. Иной характер их деятельности и более высокий доход создают основу для образа жизни, во многом отличного от образа жизни рядовых рабочих. Профсоюзные чиновники выделяются в особую группу, интересы которой уже не совпадают с интересами рядовых членов организации.
Благодаря своей общественно значимой деятельности, чиновники приобретают социальный статус, значительно превышающий статус рабочего, причем этот статус связан не с какой-то определенной отраслью промышленности, а с социальным престижем должности профсоюзного функционера. Разрыв в статусе, существующий между чиновниками и рядовыми членами профсоюза, который явственно ощущается на верхних этажах профсоюзной управленческой иерархии, ведет к противоречию между интересами чиновников и демократическими ценностями.
Демократия предполагает неизбежную нестабильность положения руководящей группы, которая может быть заменена в ходе выборов. Это не должно составлять проблемы для государственных чиновников в демократической политической системе, поскольку такие чиновники, потерпев поражение на выборах, в большинстве случаев могут вернуться к своей прежней профессии без существенной потери в доходах и социальном статусе.
Но в профсоюзных организациях разрыв между статусом лидера и тем статусом, который он получает в случае потери своей должности, как правило, оказывается слишком велик. Возвращение к их прежней специальности выглядит в глазах чиновников крайне непривлекательным — это побуждает их стремиться к устранению возможности переизбрания, что может лишить их высокого статуса. Добиться устранения такой возможности они могут только путем свертывания демократических механизмов управления.
Как свидетельствует проведенный С. Липсетом анализ, олигархические тенденции наиболее явно выражены в тех организациях, где существует значительное расхождение в социальном статусе функционеров и рядовых членов. Если же это расхождение невелико, то обычно имеется возможность избежать установления олигархического правления чиновников. Распределение власти внутри организации оказывается тесно связанным с распределением статусных различий в рамках всей социальной системы.
Каков подход социологии познания П. Бурдье к проблемам бюрократии в современном обществе?
Среди авторов, оказавших заметное воздействие на развитие политической социологии в последние два десятилетия, можно особо выделить известного французского социолога П. Бурдье. Его идеи о необходимости критического анализа средств социологического познания и связи социальной позиции социолога с его исследовательской стратегией служат основой для развития интересных подходов в исследовании социальной реальности, в т. ч. и таких социальных институтов, каким является бюрократия.
П. Бурдье считал, что социология должна включать в себя социологию познания социального мира, т. е. социологию конструирования воззрений на мир. Согласно П. Бурдье, социальный мир, несмотря на потенциальную множественность возможного структурирования, — то, что М. Вебер называл «разносторонностью», — предстает как сильно структурированная реальность. Для объяснения своего методологического подхода П. Бурдье вводит понятие «пространство поля». Иначе говоря, через распределение различных свойств социальный мир объективно представляется как символическая система, пространство различных полей, характеризующих стили жизни и группы по статусу.
П. Бурдье считал, например, что социальное пространство включает в себя несколько полей: политическое, экономическое, культурное и другие, которые вместе представляют собой совокупность агентов, наделенных различными и систематически взаимосвязанными свойствами.
Следуя методологии П. Бурдье, можно утверждать, что различные поля, как, например, «поле государства» не совпадают непосредственно с «полями экономики» или «полями социальной жизни», обеспечивающими общение и кооперированную деятельность людей. Эти «поля», конечно, сегментарно накладываются, касаются друг друга, но каждое поле имеет свое пространство, поэтому государство за пределами соответствующих сегментов конструирует лишь ему принадлежащее пространство поля.
Силы, конституирующие структуру социального пространства, находятся в постоянной символической борьбе — как индивидуальной, так и коллективной. При этом власть, внедряющая в чужой ум старое или новое видение социального деления мира, зависит от социального авторитета, завоеванного в предшествующей борьбе, поэтому каждое поле П. Бурдье изображал как арену борьбы, где различные социальные группы стремятся упрочить свое положение, используя те или иные формы «символического капитала», полученного ими в ходе борьбы за власть.
Раскрывая понятие «символического капитала», П. Бурдье утверждал, что борьба по поводу восприятия социального мира в определенном поле может проявляться через индивидуальные или коллективные представления, действия, направленные на то, чтобы заставить увидеть и заставить оценить определенные реалии. Таким образом, по П. Бурдье, «символический капитал» — это власть, предоставленная той группе, которая получила достаточно признания, чтобы быть в состоянии внушать признание.
Под этим углом зрения П. Бурдье рассматривает проблему власти бюрократии, в рамках разработанной им теории политического поля, хотя вопрос бюрократии не является центральным s его исследованиях. Он считал, что власть любой группы в политическом поле может быть учреждена посредством делегирования ее официальным представителям.
Исследуя вопрос, каким образом в результате процесса делегирования доверенное лицо приобретает власть над передавшими ему свои полномочия доверителями, П. Бурдье описывает делегирование как двойственный акт, охарактеризованный им как «эффект бюро». Вначале группа передает свои полномочия постоянному представительному органу (бюро), а затем этот орган наделяет властью какого-то одного индивида — главу организации и в его лице всех, кто работает с ним на постоянной основе.
Сам П. Бурдье иллюстрировал «эффект бюро» следующим примером: в России в местных советах, заводских комитетах в начале Октябрьской революции, т. е. в спонтанно складывавшихся группах могли участвовать все, и все могли свободно говорить. Но потом, как только были назначены освобожденные работники, люди стали приходить все реже. Институциализация (советов), воплощенная в таких работниках и в возникших в этих группах бюро, все перевернула: бюро стали стремиться монополизировать власть, число участников собраний сокращалось. Бюро созывали собрания, а участвующие использовались, во-первых, для того, чтобы продемонстрировать представительность своих представителей, и, во-вторых, утвердить их решения.
Такой процесс концентрации власти в руках доверенных лиц, как считал П. Бурдье, и есть в некотором роде историческое осуществление того, что описывается теоретической моделью процесса делегирования. Доверенные лица накапливают определенную власть, развивают специфическую идеологию, основанную на парадоксальном выворачивании отношений с доверителями, которые обрекаются на безразличие к коллективным интересам, не говоря уже о том, что сами становятся продуктом концентрации власти в руках постоянных работников.
Рассматривая взаимоотношения между бюрократическим аппаратом и возглавляющим его доверенным лицом, вслед за М. Вебером П. Бурдье подчеркивает, что аппарат имеет свои собственные тенденции, которые необходимо учитывать при анализе этих отношений. Любая текущая общественная жизнь, любой фиксируемый момент зависят от непрерывного организационно-регулирующего влияния государства, его аппарата.
Мечтой всех освобожденных работников является аппарат без социальной базы, без верных сторонников и активистов. У аппаратчиков есть специфическая компетентность, собственный язык, свойственная им особая культура, основанная на собственной истории, истории их «малых дел».
По мнению П. Бурдье, интересы аппарата получают преобладание над интересами отдельных доверенных лиц. Наилучшими возможностями для продвижения в аппарате, как считал П. Бурдье, обладают те, кто в наибольшей степени от него зависит и ничего ее имеет вне аппарата. П. Бурдье задается вопросом, почему успехов в аппарате добиваются те, кто, с точки зрения харизматической интуиции, воспринимается как наиболее заурядная личность. На самом деле, как показал П. Бурдье, они добиваются успеха вовсе не потому, что они самые ординарные, а потому, что у них нет ничего экстраординарного, нет ничего вне аппарата, ничего, что позволяло бы им хитрить и действовать свободно от аппарата.
Таким образом, существует определенная структурная солидарность между аппаратом и некоторой категорией людей, характеризующихся главным образом негативно, как совершенно лишенных особенностей, обладание которыми могло бы вызвать интерес в какой-то момент времени в определенном поле. Аппарат обычно признает людей надежных, потому что у них нет ничего, что они могли бы противопоставить аппарату.
Как отмечает П. Бурдье, в рамках аппарата складывается специфическая идеология, служащая оправданию господствующего положения бюрократии. Упрочению власти аппарата способствует также его способность манипулировать ситуациями, в которых он должен взаимодействовать с теми, кто делегировал аппарату свои полномочия.
Каковы возможности власти бюрократии с точки зрения концепции «дисциплинарной власти» М. Фуко?
Широкий отклик в западной социологии получили работы французского философа, социолога, историка науки М. Фуко, посвященные анализу эволюции механизмов власти. В его творчестве различимы три периода: период т. н. «археологии знания» (60-е гг.), период исследования «генеалогии власти» (70-е гг.), период преимущественного внимания к «эстетике существования» (80-е гг.).
В плане социологического исследования проблем бюрократии наибольшее значение имеют работы «генеалогического» цикла и прежде всего «Надзор и наказание» (1975 г.) и «Воля к знанию» (1976 г.). Представленная в этих работах «генеалогия власти» включает некоторые элементы, существенно отличающие ее от концепций классической социологии. Считая самого себя работающим над расширением теории Ф. Ницше о связи познания с властью (знание — власть), М. Фуко стремился определить место изменения «дискурсивного действия», которое в различных местах и временах проявляет «власть» над человеческими телами.
М. Фуко оспаривает идею о том, что знание ведет к освобождению. Напротив, по его мнению, чаще оно — основа для новых средств социального контроля. Поскольку люди всегда стремятся сами распоряжаться своей жизнью, возникают движения сопротивления, и нет никакой гарантии, что они не приведут к новым основам отчуждающей социальной власти.
Задача «генеалогии власти» М. Фуко — вычленение и анализ специфических комплексов власти-знания, стратегий власти, характер взаимодействия которых определяет те или иные познавательные подходы к человеку в различные исторические периоды.
Власть, по М. Фуко, никогда не носит чисто негативного характера (подавление, исключение и прочее): различные типы власти порождают и саму реальность, и объекты познания, и «ритуалы» их постижения. Типы соотношений власти-знания исторически различны. В центре внимания М. Фуко находится прежде всего взаимодействие власти и знания, которые рассматриваются им как взаимозависимые величины. В своей книге «Надзирать и наказывать» он стремится показать, каким образом в ходе исторического развития в западном обществе сформировался принципиально новый тип отношений власти — дисциплинарная власть.
Современная «диспозиция» власти-знания возникла на рубеже XVIII–XIX вв.: власть здесь не есть привилегия одного лица (как в монархиях), не имеет центра, не является привилегией государства и государственного аппарата. Это власть, основой которой выступает «всеподнадзорность», дисциплинирование и нормирование. Она предполагает определенные стратегии управления индивидами (социальная физика), надзора за ними (социальная оптика), процедуры их изоляции, перегруппировок (социальная механика), наказания или терапии социальных недугов (социальная физиология).
Яркое выражение этих процедур — тюрьма как социальный институт. Однако отношения власти пронизывают асе общество, структуру и могут быть обнаружены в лицее и казарме, кабинете врача или в семье. Современный индивид, его душа и тело, изучающие гуманитарные науки, — это порождение одновременно действующих механизмов социального нормирования и индивидуализации.
Описывая процесс перехода от средневековых методов наказания к тюремной системе, окончательно сложившейся в европейских странах в XIX в., М. Фуко также прослеживает формирование «дисциплинарного общества». Он утверждает, что в деятельности всех социальных учреждений проявляются одни и те же механизмы власти. Эта дисциплинарная власть позволяет добиться всестороннего контроля над подчиненными ей индивидами.
Интересен вывод М. Фуко о том, что, хотя в обществе действует аппарат управления, в руках которого сосредоточен основной контроль, отношения власти выходят далеко за рамки этого аппарата. Власть бюрократического аппарата, согласно М. Фуко, не играет определяющей роли для общества. М. Фуко выдвигает тезис о вездесущности самой сути власти, которая не исходит из единого центра, но пронизывает все общество.
Идеи М. Фуко послужили одним из источников анализа проблемы власти в постмодернистской социологии. Это новое направление в социологической науке характеризуется попыткой опровержения всеобщей веры в «научную» рациональность и усилением акцента на важности подсознательных, свободно плавающих знаков и образов.
Однако следует иметь в виду, что какой-либо единой постмодернистской социальной теории не существует. Скорее, нужно вести речь о многообразных теоретических подходах, часто совершенно не связанных между собой. О сколько-нибудь последовательной концепции власти и бюрократии в работах теоретиков постмодернизма говорить также едва ли возможно, но многих из них объединяет неприятие бюрократической иерархии и рациональности. Концепция «дисциплинарной власти» М. Фуко оказала большое влияние на современные конкретно-социологические и политологические постмодернистские разработки в ряде европейских стран.
Каковы подходы современной западной науки к анализу моделей бюрократии и государственной службы?
В политической сфере одним из объектов критики со стороны постмодернистов служат институты представительной демократии и принцип представительства как таковой. Утверждая, что демократические институты в действительности не представляют интересов многих социальных групп, сторонники этого направления расходятся лишь в том, следует ли окончательно их упразднить или же демократия должна быть только предельно расширена, чтобы интересы меньшинств были представлены адекватно.
Однако есть все основания полагать, что в современном обществе парламентская демократия по-прежнему является единственным политическим режимом, способным в определенной степени сдерживать тенденцию к дальнейшей бюрократизации политической жизни. К тому же, несмотря на растущие масштабы исследований в области бюрократического управления, пока никому не удалось кодифицировать искусство и опыт в области управления, накопленный человечеством. Необходимо, как считает ряд ученых, сосредоточиться на изучении «природы» бюрократии, а не на исследовании результатов применения некоторых методов бюрократического управления.
Симптомы кризиса современного западного государства окончательно развеяли веберовский миф о нейтральности государственной службы. Государственные институты уже не могут обеспечить свою легитимностъ и эффективное функционирование, не вступая в контакт с движениями по реализации интересов. Более того, они сами начали мобилизовывать интересы и транслировать требования законодательству и другим выборным институтам.
Другими словами, границы дихотомии «политик — чиновник», между ролями политика и государственного служащего в реальности размыты. Они оба участвуют и в принятии решений и в управлении. Началом, заложившим основу соответствующей трактовки понимания бюрократии в современной политической социологии, стал груд американского социолога А. Даунса «Бюрократия изнутри». Хотя его книга вышла в середине 60-х гг., многие выводы остаются актуальными и в настоящее время.
Модель бюрократии, по А. Даунсу, группируется вокруг четырех моментов:
1) чего хотят бюрократы;
2) как функционируют правительственные ведомства;
3) какова внешняя среда функционирования ведомств;
4) каковы общие стратегии, которым следуют рациональные чиновники.
Бюрократы — прежде всего чиновники, которые постоянно работают к крупных организациях в условиях, когда их личный вклад в эффективность организации прямо не ощущается и не измеряется. Бюрократы, по мнению А. Даунса, в своих ролях — общественной и частной — одинаково рациональны в плане максимизации пользы, они оптимизируют затраты и прибыль.
Мотивы их действий, по А. Даунсу, делятся на пять видов, связанных с личными интересами, и четыре потенциально альтруистических. К первым относятся: 1) власть в ведомстве или вне его; 2) денежный доход; 3) престиж; 4) комфорт (или минимизация личных усилий); 5) безопасность, определяемая как минимум вероятности утратить власть, деньги, престиж или комфорт.
К более широкой мотивации относятся: 1) личная лояльность, т. е. верность своему непосредственному коллективу, ведомству, правительству или нации; 2) самоотождествление с проводимыми программами, акциями;
3) гордость за умение, мастерство, связанные с результатами управленческого труда; 4) жажда служения общим интересам (это то, что чиновник считает нужным делать ему или ведомству для выполнения их общественной функции).
Во всех сферах, административной деятельности инструментальные мотивации отрицательно влияют на поведение бюрократии и проявляются в предвзятости. Во-первых, чиновники таким образом искажают информацию, предназначенную для вышестоящих инстанций, чтобы представить свою деятельность в наилучшем для себя свете; во-вторых, чиновники очень осторожно подходят к ответственным решениям, оценивая их с позиций, максимально соответствующих их личным интересам, и не акцентируя моменты, противоречащие этим интересам; в-третьих, если чиновник должен сделать выбор между той или иной политикой, он всегда выберет ту, конечный результат которой будет служить его интересам. Наконец, личные интересы чиновников оказывают сильное влияние на их стремление к поиску новых политических решений.
Комбинируя мотивации, А. Даунс выделяет пять типов личности чиновника, Два из которых сосредоточены на эгоистических (в узком смысле слова) мотивациях., а остальные сочетают личный интерес и альтруистические соображения.
1. Карьерист: чиновники этого типа стремятся максимально увеличить собственную власть, доход и престиж. Стремясь возобладать над старшими по рангу, они проводят радикальные перемены, укрепляющие их единоличную власть.
2. Активист: категория яиц, жаждущих влиться в более высокий уровень элиты.
3. Консерватор: тип чиновников, желающих сохранения ситуации. Они столь же эгоистичны, как и предыдущие типы, но предпочитают спокойную жизнь и безопасное, не осложненное риском будущее. Они максимизируют комфорт и спокойствие, а вот желание увеличить власть, доход и престиж для них второстепенно.
4. Фанатик: это смешанный тип чиновников, неукоснительно реализующих специфические программы, в которых они заинтересованы. Подобно карьеристам, фанатики с удовольствием используют все возможности радикальных перемен, которые усиливают ответственность и ресурсы ведомства ради следования «высокой» политике, но они не заинтересованы в том, чтобы эти расширенные функции или нормы стали внутренними, если таковые не авансируют программы, с которыми фанатики отождествляют себя.
5. Ходатай (адвокат): этот тип чиновников стремится к максимальной власти своего ведомства по общим и идеалистическим соображениям — исполнение своей миссии, долга перед населением. Чиновники этого типа идентифицируют личное благополучие с организацией или лояльностью к клиентам. Это идеал чиновника-альтруиста, государственного мужа, проповедующего широкие взгляды на общественное благосостояние.
Наряду с А. Даунсом, одним из наиболее известных и значительных исследователей бюрократии является современный американский экономист У. Нисканен, который изучает феномен бюрократии с экономических позиций.
У. Нисканен разработал теорию бюрократического поведения, центральными положениями которой является стремление бюрократии к самоукрупнению, а в отношениях с правительством — к максимизации собственного бюджета. Эти два положения служат фундаментальными определениями бюрократического поведения.
Первое, что следует из модели У. Нисканена, касается природы равновесия отношений (интеракции) между спонсором и ведомством в бюджетном процессе и характеризуется двусторонней монополией: 1) монополия ведомства обусловлена его информационным преимуществом, по сравнению со спонсором; 2) монополия спонсора заключается в том, что в его руках сосредоточен основной ресурс функционирования ведомства — финансы.
Отождествив спонсора с правительством, нетрудно показать, что бюрократическое поведение порождает неэффективное распределение ресурсов общества. На вопрос о том, как исправить положение, У. Нисканен отвечает множеством предлагаемых им реформ ведомственной структуры, каждая из которых в конечном счете сводится к ликвидации информационного преимущества ведомства перед спонсором.
В сущности, идеи У. Нисканена и его последователей просты; они стремятся доказать, что ведущей линией поведения бюрократа является стремление к максимизации бюджета его организации или подразделения, поскольку это: а) обеспечивает больше работы для чиновников, улучшает перспективы служебной карьеры; б) увеличивает спрос на услуги бюрократов, а также создает благоприятную «карьерную ситуацию»; в) повышает престиж бюрократов и их возможности оказывать покровительство; г) дает больше возможностей для предоставления фондов «своим людям», а также для использования их в частных целях.
Относительное оттеснение бюрократии и одновременный выход на первый план рыночных механизмов в координации рабсилы ведомств повысит, как считает У. Нисканен, общественную эффективность их деятельности.
Бюрократия распространяет власть на своих клиентов и на политическую сферу. Последнее возможно потому, что реализация политических целей предполагает перевод их на язык управленческих решений, которым владеет только бюрократия, поскольку нужные для этого знания и техника — монополия бюрократии. Американский социолог Б. Петерс интерпретирует проведение общественной политики как интеракцию между политиками и чиновниками и выстраивает пять различных моделей их взаимодействия.
Первая — формальная юридическая модель, в которой роль государственного чиновника сводится к веберовской модели беспрекословного послушания указаниям политика.
Вторая модель предполагает, что чиновники и политики высокого ранга имеют одинаковые интересы и цели, главнейшие из которых — поддержание правления и бесперебойность функций исполнительных ветвей.
Третья, функциональная модель во многих отношениях повторяет вторую модель, но с одним отличием: функциональная модель обусловливает интеграцию политической и административной элиты не на всех уровнях правления, а только в русле функциональности.
Четвертая модель — почти во всем отрицание второй, это наиболее отчетливо артикулируемая модель враждебности, в которой предполагается, что политики и бюрократы конкурируют между собой за власть и контроль над политикой. Этот конфликт может облекаться в самые разнообразные формы. К примеру — организация или отдельные чиновники не выступают открытыми оппонентами политических реформ, но инерция и старые привычки делают свое дело, затрудняя любые преобразования.
Пятая модель — модель, отражающая известное положение о том, что над принятием политических решений довлеет бюрократия. Основа власти бюрократии состоит в том, что, учреждая ведомство законодательным путем и вменяя ему в задачу распределение дотаций из государственных средств, политики-законодатели наделяют бюрократию эффективными ресурсами, позволяющими ей влиять на решение избирателей, другие организации и на собственных клиентов.
Неотъемлемыми компонентами этих ресурсов является: профессионализм ведомства, экономические и социальные блага, распределяемые им, его сложная структура и автономный контроль за собственными административными процедурами. Этими ресурсами ведомство пользуется в интересах защиты и расширения своих полномочий.
Концепция о «бюрократическом типе личности» была сформулирована американским социологом В. Томсоном. По его мнению, рост специализаций привел к тому, что для государственной службы стали характерны установленные служебные обязанности, определенные сферы полномочий, за рамки которых нельзя выходить, монотонная практика, соответствующая заведенному порядку, — рутина и шаблон в работе.
В. Томсон, отдав должное веберовской модели бюрократии за то, что она олицетворяет собой переход от дилетантизма к профессионализму, поднимает вопрос о том, почему от бюрократии как корпуса чиновничества отдача так мала. Причина «бюрократической болезни» заключается в чувстве личной уязвимости и неуверенности в себе, А ведомства, в которых работают чиновники, виноваты в той мере, в какой способствуют созданию атмосферы, где люди чувствуют себя неуверенно.
По мнению В. Томсона, болезнь бюрократизма есть извращение того типа бюрократии, который описан М. Вебером. Согласно В. Томсону, заболевание бюрократизмом связано с использованием, «присвоением» основных аспектов бюрократической организации в качестве средства для удовлетворения личных нужд. В значительной степени это происходит из-за потребности человека справиться с неуверенностью в себе. По мнению В. Томсона, личная уязвимость, в свою очередь, стимулирует усиленные попытки руководителей осуществлять контроль, причем контроль понимается как требование того, чтобы поведение подчиненных как можно точнее соответствовало заранее установленным нормам и заведенному порядку.
В. Томсон утверждает также, что для государственных чиновников высшего ранга характерна всеобщая неуверенность в себе. Вопрос о том, как это преодолеть, специалисты решают по-разному. По мнению В. Томсона, чем выше человек поднимается вверх по служебной лестнице, чем более высокий пост он занимает в иерархической пирамиде, тем больше увеличивается дистанция между исполнением работы и ответственностью за нее.
В верхних эшелонах шире цели, больше ответственность, значимей задачи, а контроль за исполнением обязанностей — менее тщательный, соответственно, труднее узнать, «хорошо ли справляется» с работой человек. Эффективность деятельности государственного служащего по мере продвижения вверх по руководящим уровням становится все более субъективной категорией.
Неуверенность в себе государственных чиновников, занимающих высшие руководящие посты, усугубляется все большим применением техники в работе бюрократического аппарата и возрастающим значением специалистов-техников в руководстве исполнением и в контроле за качеством исполнения работы. Высшие руководители (по определению) — не технические специалисты (т. е. по самой природе, характеру своей работы), тем не менее они обязаны отвечать за работу и за такие задания, которые они сами не только не выполняют, но порой не вполне понимают. Неуверенность в себе усиливает у человека (а не у организации) потребность в том, что можно обобщенно назвать контролем.
Строгий контроль сверху заставляет служащих действовать строго «по букве указаний сверху», избегая новшеств и возможности допустить ошибку, которая запятнает их репутацию и личное дело. Тем самым поощряется принятие таких решений, которые опираются на прецедент и нежелание выступать с инициативой или идти на риск. Все это поощряет государственных служащих ждать указаний и делать только то, что им сказано. Таким образом, беспристрастность и бескорыстие превращаются в крайнее равнодушие, стандартная методика проведения административной работы превращается в негибкое соответствие количественным показателям, а определенные сферы компетенции и подведомственные области ведут к разграничению территорий и отстаиванию прав ведомства.
Если в веберовской теории «рациональной бюрократии» главное — это специализация, а специализация приводит к уравнению типа «неуверенность=контроль», то из этого следует, что веберовская бюрократия имеет врожденный порок. Аппарат чиновников, описанный М. Вебером, создает такую рабочую атмосферу, которая с большой долей вероятности вызовет у людей чувство неуверенности в себе, сомнения, обусловленные противоречием между специализацией и авторитетом.
Контрольные вопросы
1. Какие основные постулаты «классической» теории бюрократии подвергает критике социологическая «школа человеческих отношений»?
2. Какие факторы, согласно выводам «школы человеческих отношений», оказывают решающее влияние на рост эффективности труда работников аппарата?
3. В чем сущность синдрома «порочного круга» в иерархической системе организации бюрократии?
4. В чем новизна методов функционального подхода в исследовании современных процессов развития бюрократии?
5. Какие выводы можно сделать при сравнительном анализе подходов «классического» и функционального направления в рассмотрении проблем бюрократии?
6. Какие основные недостатки выявил функциональный подход при рассмотрении методов исследования проблем бюрократической организации «школой человеческих отношений»?
7. В чем суть концепции «системы взаимодействий» Ч. Барнарда?
8. С каких позиций рассматриваются принцип эффективности в теории администрации Г. Саймока и принцип «защиты тотальных целей» организации в концепции Ф. Селзпиха?
9. Как раскрывается проблема власти бюрократии в организациях с позиций функционального подхода С. Липсета?
10. В чем суть теории политического поля П. Бурдье и теоретической модели процесса делегирования власти аппарату’?
11. Какова сущность проявления «эффекта бюро» в концепции делегировании власти аппарату П. Бурдье?
12. Как П. Бурдье объясняет принцип структурной солидарности между аппаратом и категорией людей, не имеющих интересов вне аппарата?
13. Какова суть теории «дисциплинарной власти» М. Фуко и роли власти бюрократического аппарата для общества?
14. Каковы основные принципы модели бюрократии в концепции А. Даунса?
15. В чем суть теории «бюрократического поведения» У. Нисканена?
16. В чем причина «бюрократических болезней» в концепции бюрократической личности В. Томсона?
Темы докладов и рефератов
1. Природа бюрократии в концепцию: «школы человеческих отношений».
2. Функциональный подход к изучению системы государственного управления в современной социологии.
3. Концепция С. Липсета о власти бюрократического аппарата в организациях.
4. Проблема власти бюрократии в социологии познания П. Бурдье.
5. Концепция власти М. Фуко и ее интерпретации.
6. Современные социологические теории бюрократического управления.
Список литературы
1. Антонович К. И. Социология США: проблемы и поиски решений. Мн., 1976.
2. Арон Р. Этапы развития социологической мысли. М.: Прогресс, 1991.
3. Бергер П. Капиталистическая революция (50 тезисов о процветании, равенстве и свободе). М., Прогресс, 1994. Гл. 8.
4. Блау П. М. Исследования формальных организаций // Американская социология. Перспективы. Проблемы. Методы. М., 1972.
5. Бойцова В. В., Бойцов В. Я. Политическая нейтральность государственных служащих в Англии // Государство и право. 1992. № 9, С. 117–124.
6. Бурдье П. Начала. М., 1994.
7. Бурдье П. Социология политики. М., 1993.
8. Громов И. А., Мацкевич А. Ю., Семенов В. А. Западная социология. СПб., 1997.
9. Иноземцев В. Л. Современное постиндустриальное общество: природа, противоречия, перспективы. Учебное пособие. М., 2000.
10. Коррупция и бюрократизм: истоки и пути преодоления. Тематический сборник. М: РАГС, 1998.
11. Крозье М. Феномен бюрократии. М., 1994.
12. Липсет С. Политическая социология // Американская социология перспективы, проблемы, методы. Под ред. Г. В. Осипова. М., Прогресс, 1972. С. 203–219.
13. Мизес Л. Бюрократия. Запланированный хаос. Аптикапиталистическая ментальность. М.: Дело, 1993.
14. Парсонс Т. О понятии «политическая власть» / Мухаев Р. Т. Политология. Хрестоматия. М., 2000. С. 378–383.
15. Подорога В. А. Власть и познание (археологический поиск М. Фуко // Власть. Очерки современной политической философии Запада. М.: Наука, 1989. С 206–255.
16. Пушкарева Г. В. Государственная бюрократия как объект исследования / Общественные науки и современность. 1997. № 5.
17. Современная американская социология. Под ред. В. И. Добренькова. М., 1994.
18. Современная западная социология: Словарь. М., 1990.
19. Сорокин П. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992.
20. Фуко М. Слова и вещи. Археология гуманитарных наук. М., 1977.