Какие модели управления сформировались в европейских средневековых сословно-представительных государствах XIII–XVII вв.?

Современное бюрократическое государство представляет собой западно-европейское социальное изобретение, невзирая на пример Китая. Зарождение нынешних моделей государства происходило в течение более чем полутысячелетия непрерывных реформ, отметивших переход от феодализма к бюрократическим методам политической организации. При этом подлинно бюрократические элементы и отдельные современные характеристики государственного управления стали выкристаллизовываться, прежде всего в западных феодальных монархиях.

В период феодализма патримониальный принцип организации власти в западно-европейских монархиях продолжал сохранять свое значение. Монарх был связан взаимными договорными обязательствами лишь со своими вассалами, а его отношения с чиновниками, считавшимися разновидностью дворцовых слуг, являлись чисто патримониальными.

В своих собственных владениях, в отличие от пожалованных вассалам земель, монарх выступал полновластным господином. Патримониальному господству присуща тенденция распространять на всех подданных государства отношения власти, существующие между правителем и его личными слугами. Однако в условиях феодализма этой тенденции противодействовали могущественные вассалы короля, опирающиеся на свои собственные военные силы.

Историки называют раннефеодальные государства «демократией знати». В Европе достаточно рано, с VIII–IX вв., стала возникать крупная земельная собственность. Крупные феодалы, формально подчинявшиеся королю как вассалы, на самом деле были вполне независимы. Позиции местной знати постепенно укреплялись, росли ее политическая независимость и военная сила, — т. е. шел процесс, который неизбежно приводил к феодальной раздробленности и, следовательно, к ослаблению власти короля. Но притягательность центральной власти не исчезала: крупные феодалы вели борьбу за трон, а правящие династии всеми силами пытались сохранить принцип наследования, вплоть до того, что короновали наследника при жизни отца.

В средневековых западно-европейских государствах формирование бюрократических административных структур заняло длительный период, растянувшийся на несколько столетий. Бюрократический управленческий аппарат первоначально возник на основе дворцового хозяйства, что явилось отличительной чертой патримониальной системы управления. При этом чиновники набирались из числа личных слуг правителя, что также характерно для патримониальных режимов. Тем не менее, в дальнейшей эволюции бюрократии здесь проявились некоторые специфические черты, которые отражали своеобразие исторического развития стран Западной Европы.

Средневековый центральный аппарат управления имел дело лишь с двумя основными видами деятельности. Наряду с отправлением правосудия, т. е. приносившей доход защитой установленных б государстве прав и привилегий, чиновничество было занято обеспечением права собственности государя в соответствии с феодальным династическим принципом.

Роль правителя в обществе в целом являлась как бы второстепенной по отношению к осуществлению им власти в целях личного обогащения. Как и любое частное владение, королевство в целом управлялось исходя из личных интересов властителя. Представление о власти как собственности вызывало неизбежное смешение государственных и частных дел. Государство было неотличимо от наследственных «патримониальных» владений монарха.

Поскольку право собственности, распространявшееся прежде всего на землю, было напрямую связано с правом распоряжаться населявшими ее людьми, эффективность государственного управления была направлена на усиление власти государя в его собственных владениях. Распоряжаться собственным хозяйством, быть свободным в выборе, продвижении и увольнении чиновников своего двора и получать с их помощью максимальный доход от своих владений — таковы были основные цели осуществлявших реформ монархов.

Королевский двор оставался центром принятия решений. Управление делами короля (принца, князя, герцога) осуществлялось через его двор. Вследствие этого чиновники принадлежали к той же категории приближенных, что и дворцовые слуги. Первоначально они были подчинены воле своего господина, подобно королевским поварам, конюхам и лакеям. Однако они образовывали особую группу дворцового персонала (секретари, счетоводы, ключники, судьи, советники и др.), которую отличали образование, навыки, ответственные функции и исполнительские полномочия.

Проводившие политику расширения династических прав королевства Европы XII — XIII вв. выступали предшественниками абсолютных монархий. Но в других отношениях доабсолютистские государства сохраняли свой средневековый характер. Центральная власть в таком государстве оставалась значительно ограниченной. Личные качества феодального правителя по-прежнему имели решающее значение для эффективного управления.

Между тем на политическую арену выходили города. В X–XIII вв. по всей Западной Европе нарастала волна городских движений, цель которых состояла в сокращении поборов феодалов, а, главное, — в достижении права на городское самоуправление. Эта борьба не всегда выливалась в традиционные восстания, иногда городам удавалось за деньги выкупить привилегии, а сделка оформлялась в специальных городских хартиях.

Независимые города управлялись собственными городскими советами, имели право объявлять войну, заключать союзы, чеканить монету. Оки назывались коммунами. Органы управления, действовавшие под руководством зажиточных представителей городского патрициата, выработали зачатки современной системы муниципальной администрации, налогообложения, общественных финансов, общественных работ и коммунальных сооружений.

Наряду с отдельными занятыми на постоянной основе секретарями, бухгалтерами, нотариусами и другими чиновниками, которые образовывали незначительный по размерам аппарат муниципальной бюрократии, большинство административных постов занимали чиновники, назначенные или избранные на определенный период времени. Эти люди, как и нанимавшие их отцы города, не отделяли служебную деятельность от частной жизни. Их отношения с горожанами были подобны тем, что существовали между ремесленником и его заказчиками. Если ремесленнику платили за его труд, то городской чиновник был вправе установить «справедливую цену» за исполнение своих обязанностей.

В средние века понятия общественного долга и общественных целей получили практическое значение и некоторое формальное признание — именно в городах, а не в крупных княжествах и королевствах. Прежде всего это проявилось в довольно четкой границе между частной и муниципальной собственностью, между частными и коммунальными сооружениями, частными средствами и общественными фондами.

Разделение частных и общественных дел, отделение административной власти от патримониальной собственности нашло заслуживающее внимания выражение в системе муниципального налогообложения. Средства, полученные от прямых и косвенных налогов, в отличие от феодальных поборов, направлялись на общественные нужды. Они использовались для строительства городской ратуши, рынка, городских укреплений, для прокладки мостовых и обеспечения города питьевой водой, что стимулировало гражданские чувства — преданность не личности сеньора, а городской коммуне, основанной на добровольном объединении и сотрудничестве, а не на принуждении сверху. Соответственно вырабатывались новые гражданские обязанности, проявившиеся, в частности, в коллективной ответственности горожан за долговые обязательства города.

В период средневекового Ренессанса бюрократизация управления в монархических государствах Западной Европы еще более возросла. Происходил значительный рост числа государственных и административных задач. В английской и французской монархиях расширение сферы деятельности государства было ускорено в результате эпидемии чумы в середине XIV в. Подобная политика, вызванная резким уменьшением населения и неожиданно возникшей острой нехваткой рабочих рук, была принята в государстве Тевтонского ордена в XV в.

Активность общества оказала воздействие на политическую структуру. Новый тип государства, который стал появляться в большинстве европейских стран в конце XII–XIV вв., получил название сословно-представительной монархии.

Напомним, что согласно М. Веберу сословным господством называется та форма патримониального господства, при которой штаб управления наделен определенными властными прерогативами правителя и соответствующими экономическими шансами. В сущности, это означает, что король вынужден признать политические права сословий, что в первую очередь касалось феодалов и городского сословия.

Результатом соглашения между центральной властью и сословиями стали представительные собрания: парламент в Англии, Генеральные штаты во Франции, кортесы в Испании, риксдаг в Швеции и т. д. Сословные собрания обладали значительными правами, они могли накладывать вето на дополнительные налоги и таким образом контролировать короля в финансовых вопросах. Кроме того, они участвовали в обсуждении государственных дел, редактировали проекты законов.

В эпоху сословно-представительных монархий появилась знаменитая формула средневековой демократии: «что касается всех, должно быть одобрено всеми». Она не отражала реального положения: истинного народоправства в сословных собраниях не было. Основную их часть составляли феодалы, крестьянство в них обычно вообще не было представлено (только в кортесах Кастилии и в шведском риксдаге было достаточно много представителей крестьянства). И все-таки сословные собрания не давали центральной власти превратиться в деспотическую. С другой стороны, сам король был заинтересован в поддержке сословий и даже нуждался в ней.

Сословно-представительная монархия, сложившаяся в ряде стран Западной Европы, выступала как переходный тип государства. С одной стороны, элементы феодализма были по-прежнему сильны, с другой — отношения монарха с сословиями уже не являлись в строгом смысле слова феодальными, поскольку ему в данном случае противостояли не индивидуальные вассалы, а различные корпоративные объединения, представлявшие не только светскую аристократию, но также духовенство и горожан.

Происходил численный рост бюрократического чиновничества, изменялось его политическое и социальное положение. Из простых слуг короля чиновники превращались в привилегированный слой, представители которого больше не являлись простыми орудиями воли монарха. Медленно, но достаточно последовательно личное правление короля переходило в правление от имени короля.

Но в то же время исторически некорректно расценивать членов патримониальных бюрократий феодального периода, как «государственных служащих» в современном значении слова. Хотя они и являлись назначенными профессиональными администраторами, они не обязаны были действовать в общественных интересах. Вместо этого они были призваны превратить своего господина в богатейшего человека в стране путем мирной я подчиненной установленному порядку эксплуатации его частных владений и личных прерогатив.

При этом большинство чиновников превращались фактически или по закону в собственников государственных должностей. Они рассматривали предоставленную им власть как привилегию, которая могла быть передана по наследству, что вело к образованию в сфере управления семейных династий. Многие патримониальные сановники получали ответственные посты благодаря своему знатному происхождению.

Другие, не имевшие благородных предков, покупали себе престижную государственную должность. Такие специалисты являлись в основном образованными юристами. Они и занимались повседневным ведением дел в центральных и региональных органах управления. Целый ряд факторов обусловил важное общественное значение вновь созданных управленческих структур. Их деятельность расширялась географически. Постепенно вырабатывались процедурные нормы. В конце концов этот управленческий аппарат отчасти освободился от личного вмешательства правителя в его работу. Все эти изменения были немаловажными для благосостояния общества.

Расширение королевской власти не являлось в Западной Европе последовательным процессом. Сословное государство не было ни вполне феодальным ни полностью бюрократическим, а представляло собой промежуточный тип. Возобновление политического процесса, направленного к независимой монархической власти, опирающейся на государственную бюрократию, в более решительной форме произошло в условиях королевского абсолютизма.

 

Каково значение идей Н. Макиавелли о власти государя и роли государственных советников?

Николло Макиавелли — первый и в своем роде единственный мыслитель эпохи Возрождения, который сумел достаточно определенно постичь смысл основных тенденций своего времени, его новых политических требований. Н. Макиавелли также сумел сформулировать и изложить свои идеи таким образом, что они становились не просто высказываниями, а самым активным образом воздействовали на политическую жизнь нарождавшихся абсолютистских монархий в Италии и в других странах Европы.

Ренессансные концепции общества и государства отрывались от своей теологической основы, господствовавшей в средние века. Н. Макиавелли утверждал, что политика и искусство управления государством имеют свои закономерности, которые должны изучаться и осмысливаться, а не выводиться из Священного Писания.

Н. Макиавелли вводит один из ключевых терминов политической науки — «stato» — государство. В его понимании государство означает политическое состояние общества. Впервые в истории человеческой мысли Н. Макиавелли в своем философском труде «Государь» подал политическую идеологию и политическую науку в форме своеобразного кодекса наставлений поведения и действий «нового» государя (т. е. абсолютного монарха), его стратегию, тактику во внутренней и внешней политике. Все основные принципы этого «кодекса» направлены на укрепление власти «нового» государя, на повышение его авторитета внутри страны и за рубежом, на прославление его имени, ума, добродетелей, доблестен.

Н. Макиавелли последовательно излагает содержание рекомендуемого им политического императива «нового» государя: величию государя способствуют необычайные распоряжения внутри государства, когда кто-либо совершает что-либо значительное в гражданской жизни, дурное или хорошее, то его полезно награждать или карать таким образом, чтобы это помнилось как можно дольше. Но самое главное для государя — постараться всеми своими поступками создать себе славу великого человека, наделенного выдающимся умом. Государя также уважают, когда он открыто заявляет себя врагом или другом, т. е. когда без колебаний он выступает за одно против другого. Личная и гражданская жизнь используется в политических интересах в той же мере, как и политическая власть, — в интересах гражданской жизни и в интересах возвышения, укрепления и величия власти «нового» государя.

Своими рассуждениями в «Государе» Н. Макиавелли предстает как реально мыслящий политик. Он так излагает свои максимы политического действия, что они волей-неволей приобретают характер принципов такой политической линии, которая никогда, не упускает из виду реальность, при этом государственная политика становится не произволом правителя, а логикой его политического поведения, политических действий. Многие «советы» мыслителя звучат настолько современно, а некоторые политические события в мире развиваются как будто согласно его максимам, что это дает повод некоторым исследователям считать Н. Макиавелли основоположником реалистического подхода к политическим явлениям.

Ничем и никем не ограниченная, безраздельная и безусловная власть и воля государя, лежащая в основе построения нового государства (абсолютной монархии), диктует соответствующий отбор и подбор людей, способных проводить политику «нового» государя.

Такой важный вопрос, как ближайшее окружение государя — его советники — в контексте рассуждений Н. Макиавелли, имеет более широкое значение, чем просто выбор подходящих для столь важного дела людей. Н. Макиавелли считал, что об уме правителя первым делом судят по тому, каких людей он к себе приближает.

И до Н. Макиавелли было известно, что всякий властитель имел близких, особо доверенных людей, облеченных большой властью и обязанных проводить в жизнь основные идеи и замыслы государя, осуществляя на деле его внутреннюю и международную политику. В этом смысле Н. Макиавелли не сказал ничего нового, кроме того, что он рассматривал подбор советников государя как одно из главных и важных государственных дел.

Советники — это не просто люди, преданные государю, а люди государственные, заботящиеся о делах народа и страны, служащие верой и правдой народу и государю. Неслучайно Н. Макиавелли считал, что выбор этих людей будет первой ошибкой или первой удачей «нового» государя. Все зависит от его мудрости и способности распознавать людей.

Как сделать, чтобы «новый» государь не ошибся в выборе необходимых ему советников? Н. Макиавелли полагал, что это зависит прежде всего от интеллекта самого государя: один все постигает сам; другой может понять то, что постиг первый; третий сам ничего не постигает и постигнутого другим понять не может. Если государь обладает умом первого рода, когда он все понимает сам, ему нетрудно подобрать нужных людей, на которых он может положиться. Если же государь обладает средним умом, способным усваивать мысли других, то и в этом случае он может подобрать подходящих советников.

В любом случае Н. Макиавелли советует правителю проверять своих советников или министров «на деле». Если слуга больше заботится о себе, чем о государе, ищет выгоду, то на него никогда нельзя положиться, ибо, как полагал мыслитель, министр, в чьих руках дела государства, обязан думать не о себе, а о государе. Но и государь, со своей стороны, должен стараться удержать преданность своего министра, воздавая ему по заслугам, умножая его состояние, привязывая его к себе узами благодарности. Когда государь и его министр ведут себя именно таким образом, они могут быть друг в друге уверены, когда же они ведут себя иначе, это плохо кончается либо для одного из них либо для другого.

Н. Макиавелли опровергает распространенное мнение о том, что государь, слывущий разумным, считается таковым не сам по себе, а благодаря хорошим советам, полученным от приближенных. Н. Макиавелли считал это несомненной ошибкой, поскольку правителю, который сам не обладает мудростью, бесполезно давать благие советы, если только такой государь случайно не доверится мудрому советнику, который будет принимать за него решения. Подобное положение, по мнению Н. Макиавелли, возможно, недолговечно, ибо советник в таком случае сам делается государем.

Н. Макиавелли настаивал на том, чтобы государь больше всего избегал льстецов, которыми полны дворцы, и окружал бы себя людьми, которые способны ему всегда говорить только правду, какой бы горькой она ни была. Благоразумный государь должен избрать следующий путь: отличив нескольких мудрых людей, им одним предоставить право высказывать все, что они думают, но только о том, что ты сам спрашиваешь, и ни о чем больше.

Поскольку во всех делах решающее слово остается за государем, он должен каждое свое решение основательно обдумывать, предварительно выслушав мнения своих советников. На советах с каждым из советников надо вести себя так, чтобы все знали, что чем безбоязненнее они выскажутся, тем более угодят государю. Но вне совещаний со своими советниками никого не слушать, а прямо идти к намеченной цели и твердо держаться принятого решения. Кто действует иначе, тот либо поддается лести, либо, выслушивая разноречивые советы, часто меняет свое мнение, чем вызывает неуважение подданных.

Н. Макиавелли считал, что группа мудрых советников и поддерживающих их знатных людей позволяет государю умело управлять государством. В современном понимании этой группе советников, осуществлявших руководство обществом, было бы дано название — элита. Н. Макиавелли подразделял элиту — в зависимости от формы осуществления власти — на «львов» (сторонников неприкрытого насилия) и «лис» (предпочитающих гибкие методы). Уже в XX в. этот подход Н. Макиавелли послужил основанием для разработки современных теорий элиты.

Идеи Н. Макиавелли в известной мере перевернули сложившееся в Европе к началу эпохи создания абсолютистских монархий отношение между политикой и идеологией управления государством. Выделяя политику в самостоятельную область деятельности с присущими ей законами и принципами, отличными от законов морали и религии, Н. Макиавелли явился не только основоположником политической науки, политической философии, политики управления, но впервые в истории европейской мысли все человеческое знание стал рассматривать под эгидой политики, рациональных форм управления государством, объединенного под властью абсолютного монарха.

 

Как менялись принципы формирования бюрократического аппарата в эпоху абсолютных монархий в Европе?

В сущности, «сословное» государство представляло собой корпоративно-аристократическую форму внешне централизованного правления, при которой решающими силами выступали патримониальная бюрократия и знать. Монархический правитель, который сам рассматривался как высшее сословие, был первым среди равных. Такие нечетко определенные, но законодательно ограниченные и разделенные ветви власти являлись типичной основой государственности в Европе с XIII по XVI вв. На этой основе и возникает с конца XV по конец XVII вв. монархический абсолютизм.

Сословная монархия уступила место абсолютистскому государству в результате узурпации монархом рычагов политического влияния с опорой на военную силу, что привело к освобождению власти государя от ограничений, наложенных на нее древними обычаями и особыми вольностями правящих групп. Власть абсолютных монархов была заметно расширена, главным образом за счет полномочий, принадлежавших ранее сословиям. Важную роль в усилении монархической власти сыграло профессиональное чиновничество, благодаря которому и стала возможной победа монарха над сословиями.

В сущности, характерными чертами почти для всех государств, в которых установилась абсолютная монархия, были следующие: во-первых, подчинение церкви королевской власти; во-вторых, отняв у сословий их политические права, короли оставляли за ними в неприкосновенности их социальные привилегии; в-третьих, монархи стремились к ослаблению знатного дворянства в провинциях и городской свободы, развивая систему управления провинциями из центра при помощи централизации и бюрократии; в-четвертых, везде учреждаются регулярные армии и, в-пятых, государству для управления страной при помощи чиновников, для содержания армий и для войн приходилось изыскивать новые источники доходов, что повлекло за собою известную экономическую политику, называемую меркантилизмом.

Война в условиях традиционализма — преимущественное, если не единственное средство концентрации и монополизации управляющих усилий. Ведение войны и усиление патримониальной бюрократии — процессы взаимообусловленные. С этим связаны и переход от натурального к денежному хозяйству, и начало модернизации — в первую очередь армии, налогов, кадров, и т. п. Оказывая покровительство отечественной торговле и промышленности, государство вмешивалось своими распоряжениями в дела коммерческих и промышленных предприятий, осуществляя все более активное вмешательство во все сферы общественной жизни.

Абсолютизм изменил природу политической власти. Новые властители не довольствовались тем, чтобы прибавить к своей патримониальной собственности политические функции, принадлежавшие сословиям. Они создавали бюрократическую империю нового типа. Было поставлено под сомнение представление о том, что привилегированные слои должны получать право управлять по наследству или благодаря покупке должности без специальной подготовки и без превращения должности в основное занятие. Способность монарха назначать чиновников по своему усмотрению и регулировать их функции и положение, как он считал нужным, значительно повлияла на практику управления.

В период абсолютизма ведущая роль принадлежала новым сменяемым бюрократам, а не прежним патримониальным чиновникам и представителям аристократии. При этом в составе государственной бюрократии сосуществовали две основные группы чиновников. В первой группе многие важные посты в аппарате управления по-прежнему занимали патримониальные чиновники, тесно связанные с существующей сословной структурой, являющиеся собственниками своих должностей и, как правило, не имеющие специальной подготовки. Во второй группе формируется все более многочисленный слой бюрократов нового типа, набираемых из разных слоев общества, находящихся на содержании у короля и значительно серьезнее подготовленных к исполнению служебных обязанностей.

Чиновник в качестве королевского комиссара (или интенданта) появляется в XVI в. как тщательно выбираемый представитель монарха. Он качественно отличался от чиновника прежнего типа по своему правовому положению и политическим функциям. Королевский комиссар являлся поборником государственной централизации, чиновником на содержании у короля, а его доходы ограничивались фиксированным жалованьем. Получив патент на должность, который мог быть отозван королем в любое время, он подчинялся особым инструкциям, регулирующим его функции и обязанности, а также дисциплинарному контролю. Такой чиновник являлся порождением и одновременно творцом абсолютистской формы правления.

Королевские комиссары должны были расчистить для себя место в строго иерархическом обществе, основанном на неравноправии и сословных привилегиях. Следует отметить, что ни в одной из абсолютистских монархий Европы вновь образованные бюрократии и старые аристократические органы управления не были непримиримыми врагами. Королевские комиссары приобрели устойчивое социальное положение и расширили свою власть не в открытой борьбе с теми, кто в качестве независимых сеньоров или наполовину независимых чиновников до тех пор владел средствами управления, а внедряясь в эти группы и частично смешиваясь с ними. Основным политическим результатом этих процессов явилось постепенное превращение бюрократизированной автократической монархии в правление бюрократической олигархии, самовластной, но все же представляющей интересы привилегированных слоев.

Таким образом, создатели абсолютной монархии изобретали неизвестные ранее более эффективные орудия принуждения. Создав крупномасштабный аппарат финансовой, административной и военной мощи, управлявшийся подотчетными им назначенными чиновниками, они выступили основателями полностью бюрократизированного государства со многими поразительно «современными» чертами. Следует, например, отметить, что абсолютная монархия с ее достаточно совершенной бюрократической машиной стала мощным фактором, способствующим развитию предпринимательства и росту буржуазии. Династический абсолютизм сам по себе был лишь преходящим историческим явлением, но породил административную систему, ставшую общим наследием современной цивилизации.

 

В чем отличительные особенности модели бюрократического управления французского абсолютизма времен Людовика XIV?

Наибольшего развития и блеска абсолютная монархия во Франции достигла при короле Людовике XIV. Его двор уже не был просто высшей сферой дворцового хозяйства, кругом родственников и приближенных. Он являлся обширным, особым искусственно созданным миром, в центре которого находился сам король в положении непререкаемого господина. Недаром девизом всего правления этого монарха стала фраза: «Государство — это я!».

Двор Людовика XIV был разделен на множество ступеней различиями титулов придворных, их близостью к королю и частотой доступа к нему, а также различным местоположением в ходе церемоний. Созданием и содержанием такого двора абсолютный монарх гарантировал себя от попыток со стороны феодальной знати вернуть себе корпоративные права на власть. Для аристократии эта потеря отчасти компенсировалась возвышением над остальным обществом и возможностями для отдельных придворных получить какие-либо индивидуальные привилегии.

Людовик XIV правил из своего двора, но не при помощи этого двора. Существовала другая структура, имевшая непосредственное отношение к государственному управлению и выступавшая как средство личной власти короля. Центральный административный аппарат был представлен системой административных органов, возглавляемых министрами, которые были ответственны непосредственно перед королем.

Первостепенную роль играл Государственный совет. На нем обсуждались важнейшие проблемы внутренней и внешней политики, войны и мира. До смерти кардинала Мазарини Совет был многочисленным. В период личного правления Людовика XIV состав Государственного совета менялся, не превышая шести членов, но неизменно соблюдалось правило, сформулированное самим королем: «Никогда не допускать в Совет ни одно духовное лицо, и особенно кардиналов». Итоги обсуждения имели чисто консультативное значение. Последнее слово всегда оставалось за королем, принимавшим окончательное решение.

Финансовый совет, созданный после ареста министра финансов Н. Фуке, играл большую роль в системе государственных учреждений. Он заседал в присутствии короля два раза в неделю. Совет определял бюджет государства, устанавливал размеры налогов и их распределение, утверждал финансовую отчетность.

Совет депеш собирался раз в две недели. Он представлял собой коллегиальное министерство внутренних дел. Государственные секретари выступали с сообщениями о положении дел в тех провинциях, за управление которыми они несли ответственность. Заседания были формальными — все вопросы предварительно рассматривались королем.

Упомянем также Совет сторон, или Частный совет. Он объединял до 30 государственных советников, интендантов. Заседания вел канцлер. Рядом с ним всегда стояло пустое кресло короля. Совет сторон являлся высшей административной инстанцией. По пятницам заседал Совет по вопросам совести — настоящее министерство культов. На его заседаниях присутствовал король, претендовавший на роль религиозного лидера Франции и Европы.

Вся система высших государственных учреждений действовала без сбоев, с точностью хорошо отрегулированного часового механизма. У пульта управления стоял король. Однако у министров был свой надежный и испытанный способ сохранения власти; они «топили» монарха в бумажном море, из которого выплыть собственными силами ему не удавалось.

Сосредоточивая управление всеми делами государства в своих руках или руках министров, Людовик XIV окончательно утвердил во Франции систему бюрократической централизации. Идя по стопам кардиналов Ришелье и Мазарини, он уничтожил в областях провинциальные штаты, отменил остатки самоуправления в городах. Все местные дела решались или в столице или королевскими чиновниками, действовавшими по инструкциям и под контролем короля. Во Франции эффективные, контролируемые центром административные органы начали развиваться во второй четверти XVII в., главным образом в силу необходимости эффективного сбора налогов. Решающее значение в этом процессе имела должность провинциального интенданта.

Однако интенданты, назначаемые во времена кардиналов Ришелье и Мазарини, существенно отличались от королевских комиссаров времен Людовика XIV: во-первых, они назначались не на постоянной основе, а временно и для выполнения особых поручений; во-вторых, они не посылались во все части Франции; в-третьих, они являлись не администраторами, а ревизорами, проверявшими деятельность независимых местных чиновников.

Людовик XIV и его министры хорошо усвоили уроки Фронды и поэтому лишили реальной власти губернаторов провинций и городов. Местные правители своих войск больше не имели и жили под недремлющим оком короля при его дворе. Они сохранили почетные, престижные должности, но фактически стали безвластными. Вместо губернаторов 25 административно-территориальными областями страны (женералите) управляли королевские чиновники — интенданты. Главные обязанности интендантов — налоговые. Но вмешивались они и в хозяйственную жизнь провинции, интересовались состоянием урожая, почв, развитием торговли, промышленности, содействовали набору рекрутов. Интенданты стали «руками, глазами и ушами государевыми» на всей территории Франции.

Абсолютизм не уживался с муниципальными свободами. И они были ограничены. Людовик XIV отменил выборность мэров. Деньги, правда, могли изменить положение: города имели право выкупить разрешение на избрание своих должностных лиц. Все продавалось и покупалось во французском королевстве, в т. ч. и парламентские должности. Только значение их упало, т. к. права парламентов были урезаны. Парламентскую самостоятельность ограничила и система кодексов, определивших важнейшие правовые нормы: гражданский, уголовный, морской, колониальный, торговый, ордонанс по вопросам вод и лесов. Появился и полицейский контроль над судебной деятельностью.

К концу правления Людовика XIV вся Франция управлялась тридцатью королевскими комиссарами. Они стали постоянно действующими чиновниками и, что самое важное, превратились в администраторов, которые вмешивались во все и занимались всем.

В управлении страной все подводилось под одну мерку, но лишь настолько, насколько это было нужно для усиления власти короля, во всем же остальном в провинциальном быту царствовало унаследованное от эпохи феодального раздробления чисто хаотическое разнообразие устарелых законов и привилегий, нередко стеснявших развитие жизни страны.

Особенностью процесса бюрократизации французской монархии, как ни в какой другой европейской стране, стало распространение коммерциализации государственного управления, т. е. узаконенной торговли государственными должностями.

Фактически в течение XIV и XV вв., когда закладывались основы сословной монархии во Франции, покупка должностей была в достаточной мере распространенной. Введенная в 1604 г. «полетта» (названная по имени французского министра, предложившего за занятие должности выплачивать значительную сумму в казну короля) заложила правовое основание коммерциализации управления во Франции.

Но беспрецедентный масштаб торговли должностями стал отличительной чертой правления именно Людовика XIV. В этом отношении большое значение имела деятельность Кольбера, генерального контролера (министра финансов), которого королю рекомендовал перед своею смертью кардинал Мазарини. Никто до Кольбера не приводил коммерциализацию государственного управления в такую строгую и последовательную систему, какая господствовала при нем во Франции.

На это были свои причины. Финансовые затруднения монархии совпали с распространением в обществе спроса на почетные должности. Такой спрос исходил не от обедневших знатных дворян-землевладельцев, а от честолюбивых семейств, наживших состояние в торговле и в финансовой сфере. Занятие должности было одним из основных средств для людей из средних слоев общества в получении престижных званий и дворянского титула. Чиновник владел должностью и сопутствующими ей привилегиями почти как земельной собственностью, вследствие чего королевская власть была не в состоянии полностью подчинить себе разбухший чиновничий аппарат.

По этой же причине абсолютная монархия Людовика XIV так и не смогла создать единую бюрократическую иерархию. Последовательная рационализация административного процесса стала возможной лишь в последующую эпоху, после того, как Великая французская революция 1789 г. отменила продажу должностей и наследственные привилегии чиновников.

 

Как формировались принципы «профессионализации» и «отделения» государственного чиновничества от короля в «прусской модели» абсолютизма Фридриха II?

В абсолютистской системе правления XVIII в. лучшим примером может служить Пруссия под властью короля Фридриха II.

Если Людовик XIV правил государством из своего блистательного двора с помощью довольно сложной и не всегда подконтрольной королю армии чиновников, то Фридрих II находился в центре подвластной ему тщательно сконструированной системы органов власти, деятельность которой была более последовательной, методичной и эффективной, чем во времена Людовика XIV.

Фридрих II был сыном деспотичного короля Фридриха-Вильгельма I и в доме своего отца провел суровую жизненную школу. В 1730 г. кронпринц, которому тогда было 18 лет, задумал бежать за границу, но его план был раскрыт. Король-отец предал Фридриха военному суду как дезертира и сослал его в г. Кюстрин, где он должен был в качестве простого чиновника учиться делу в одном казенном учреждении. Ознакомившись с устройством прусского административного управления, он прошел затем такую же практическую школу и в армии. Это обогатило будущего монарха знаниями и опытом. Побывав поневоле чиновником и став полковым командиром. Фридрих сумел оценить положительные стороны строгого прусского управления.

Еще будучи принцем, Фридрих вступил в переписку с Вольтером и посылал ему свои собственные сочинения. Он был не только выдающимся правителем, но и плодовитым писателем, который оставил после себя немало сочинений философского, исторического и политического содержания. Это наследие по достоинству оценили современники, давшие ему титул Фридриха Великого.

Философские и политические идеи Фридриха II были проникнуты рационализмом XVII в., философская мысль которого сводилась к утверждению: право, как и само государство, есть творение человека и, совершенствуя законы, добиваясь с помощью государственных учреждений их реализации, можно добиться процветания государства и всеобщего счастья. Существенным компонентом взглядов короля на государственное управление явилось новое «публичное право». Фридрих II считал, что государство должно действовать как точный механизм собственных законов, что придало бы его деятельности систематический и безличный характер.

Прусское законодательство, разработанное при жизни Фридриха II окончательно «деперсонализировало» процесс управления. Менялся сам характер отношений между монархом и чиновниками. Не воля монарха, а формальные правила, которые не должны нарушаться и главой государства, регулировали деятельность бюрократического аппарата. В результате прусские чиновники, считавшиеся прежде неотделимыми от короля, поскольку предполагалось, что именно он управлял государством, превращались из слуг короля в служащих государства.

У чиновников не было права собственности на должности, и они не могли претендовать на какие-либо доходы от своей работы, кроме фиксированного жалованья из государственной казны. Закон регулировал осуществление надзора за деятельностью чиновников. Все решения должны были приниматься в результате применения общих правил к точно установленным и задокументированным частным случаям. Более того, вся документация велась в письменной форме и затем сдавалась в архив.

Фридрих II формировал государство, как искусственную организационную структуру, действующую посредством чиновников, которые были взаимозаменяемы и от которых ожидалась приверженность не столько королю, сколько государственным интересам. Однако сохранялся принцип, согласно которому закон не был обязательным для принимавшей его монархической власти.

В сущности, в «прусской модели абсолютизма» государство получило превосходство над главой этого государства благодаря «отделению» государственного чиновничества от короля. В дальнейшем рост специализации в процессе управления неизбежно вел к тому, что значительная доля реальной власти по принятию политических решений переходила от короля к бюрократии.

В годы правления Фридриха II в Пруссии была проведена административная реформа, которая обозначила переход к системе управления, обладавшей многими современными чертами. Прежде всего, был упорядочен набор государственных чиновников, от которых теперь требовались специальные знания, проверявшиеся экзаменом. С учреждением королем Высшей экзаменационной комиссии в государстве начала действовать профессионализация прусской бюрократии. Требования специальной подготовки предъявлялись ко всем должностям. Для занятия высших постов необходимо было получить подготовку по камералистике (учение о бюрократическом управлении), после чего следовал период практической работы, завершавшийся экзаменом.

Была установлена система управления, разделявшая единую государственную власть на ряд функций, каждая из которых поручалась какому-либо органу управления — коллегии или министерству, состоявшему из связанных между собой должностей с определенными полномочиями. Каждый орган имел четко очерченную сферу деятельности, отличался наличием стандартов для ее оценки и необходимых для его работы ресурсов. Отношения между министерствами, коллегиями, судебными и административными органами в провинциях стали строиться по принципу иерархической подчиненности и вели к сравнительно большей эффективности.

Административные реформы Фридриха II внесли важные изменения в методы организации управленческих структур. Традиционная прусская система управления была основана на принципе коллегиальности. Коллегии как органы управления были организованы в Пруссии на территориальной, а не на функциональной основе. Они включали нескольких членов, обсуждавших все дела коллективно, и также коллективно отвечали за принятые решения. Основной целью применения такой формы организации являлось наряду с использованием королевских шпионов или фискалов установление контроля за чиновниками. Хотя коллегиальные органы в правление Фридриха II не были полностью устранены, все большую роль начинают играть разнообразные министерства, организованные в соответствии с принципом единоначалия.

Фридрих II оставил неприкосновенным сословный строй Пруссии со всеми привилегиями дворянства и крепостною неволею крестьян. Однако прусское дворянство При Фридрихе было не столько привилегированным, сколько служилым сословием. Прусский король ревниво оберегал свой абсолютизм, но это не был абсолютизм французских монархов (вспомним, например, фразу Людовика XV «после нас хоть потоп»). Все административные реформы Фридриха II были вызваны чувством долга перед своей Пруссией и взгляда на государственное управление как на дело, требующее прежде всего дисциплины и экономии. Не напрасно Фридрих II называл себя (и вообще государя) первым слугою государства.

Каково влияние английской правовой доктрины на формирование государственного управления в Англии времен борьбы парламента за ограничение абсолютной королевской власти?

После правления королевы Елизаветы I история Англии в течение всего XVII и начала XVIII вв. характеризуется непрестанной борьбой английских королей с парламентом за установление своего права на абсолютную власть. Стремление королей династии Стюартов к абсолютизму и реакционное направление их церковной политики вызвали против них оппозицию со стороны парламента и пуритан. Англия в XVII в. пережила жестокую междоусобную войну, две революции, закончившиеся установлением особого типа монархии, не имевшей аналогов в странах континентальной Европы.

Эпоха Просвещенного абсолютизма в малой степени затронула общественно-политическое состояние Англии, тем более что в этой стране уже существовало то, к чему в других европейских странах только еще стремились: отсутствие сословных привилегий (т. е. равенство всех, даже короля, перед законом), свобода сельского населения (отсутствие крепостного права), подчинение церкви государству и веротерпимость.

Декларация прав, изданная парламентом при возведении на английский престол Вильгельма III (Оранского), определила права и взаимные обязанности короля, парламента и подданных. Она разрешила в пользу нации вопросы, бывшие предметом спора на протяжении всего периода острого политического и военного соперничества: король никого не мог освобождать от исполнения законов; для содержания войска требовалось разрешение парламента; члены парламента не могли подвергаться преследованиям за свои выступления в парламенте; за подданными закреплялась свобода выборов в парламент и право подавать королю и парламенту петиции.

Главным событием в организации системы управления страной стало образование парламентского министерства. В политический обычай страны вошла практика назначения министрами наиболее выдающихся членов партии, господствующей в палате общин. Силу закона получила также традиция ухода в отставку министерства, не имевшего поддержку большинства в нижней палате парламента. Таким образом, наиболее существенные права королевской власти перешли к парламентскому министерству, а само министерство стало зависеть от партии, господствующей в палате общин.

Особый «английский путь» развития также состоял и в том, что Англия гораздо дольше других стран обходилась без профессионального государственного аппарата в современном смысле слова. В английском праве чиновник рассматривался как гражданский «слуга Короны», в отличие от ее «военных слуг».

Министерства, правда, существовали еще с XVII в., но их роль была несравнимо меньшей, чем, например, во Франции времен Людовика XIV или Людовика XV. Единой системы централизованной администрации не существовало вовсе, а штат министерства укомплектовывался на основе системы патронажа, т. е. личного покровительства.

Должности рассматривались как собственность держателей королевских патентов и дарились, даже передавались по наследству. Это, однако, не порождало больших злоупотреблений, как это было во Франции, по нескольким причинам: ограниченные полномочия служащих, принадлежность большинства из них к аристократическим семьям, т. е. их достаточно высокий имущественный и образовательный статус; «премиальный», т. е. нерегулярный характер материального вознаграждения.

Служба, таким образом, была «почетной обязанностью» благородных людей, знаком доверия к ним со стороны английской Короны и общества и осуществлялась «талантливыми любителями».

Сказанное вдвойне справедливо применительно к уровню местного управления, на котором, собственно, и решались все практические вопросы. Англия, несмотря на унитарную форму правления, представляла собой в XVII–XVIII вв. административно весьма децентрализованное государство. Местными делами управляли, как правило, представители сословий землевладельцев и духовенства. Какой-либо платы за это они не получали и считались не «слугами английской Короны», а представителями местных сообществ, выполняющими «общественную работу» по их поручению и не подчиненными к тому же центральным властям.

В подобных обстоятельствах многое зависело от гражданских качеств правящего класса, от развитости в его среде чувства социальной ответственности и корпоративности. Этими качествами английская аристократия обладала в гораздо большей степени, нежели правящий класс других стран, в частности Франции, Пруссии, России.

Другой причиной, по которой существовала подобная система, связана со спецификой англосаксонской государственно-правовой доктрины. Английская система управления воплощала в себе альтернативу иерархической, управляемой из единого центра бюрократии французского образца.

Такой «антикомандный» характер системы — следствие господства обычного права (common law). В этой системе, как известно, соблюдение законности обеспечивается не на базе единых кодексов и законов, не «сверху вниз», а наоборот, т. е. на основе прецедентов — индивидуальных, прежде всего судебных, решений по конкретным искам и делам. Такой тип правоприменения имел существенное влияние на характер индивидуальных решений. Эта культура не благоприятствует развитию бюрократии или безличных решений. Каждое дело в определенной степени рассматривается как новый случай, и его конкретные, индивидуальные обстоятельства могут послужить достаточным основанием для того, чтобы скорректировать или пересмотреть даже бесспорное общее положение.

Таким образом, административные и правовые решения почти неизбежно приобретают персональный характер, и, хотя власть принадлежит прецеденту, в каждом случае он может быть оспорен на индивидуальной основе.

Под влиянием всех этих факторов английская бюрократия сложилась с характеристиками с менее жесткой и безличной индуктивной культурой, чем континентальная дедуктивная система. Концепция индивидуальности и индивидуальных прав как один из компонентов эмпирической культуры делает работу чиновника более трудной и заставляет его уделять больше внимания специфике, чем общим характеристикам того или иного дела. По сравнению с другими странами Европы культура Англии оказалась более личностной и менее бюрократической, чем в других странах, находящихся на сходном уровне развития.

Английская бюрократия черпала, таким образом, свою легитимность в персональных достоинствах отправлявших соответствующие функции лиц, в их относительной независимости от центра и опоре на общественное уважение, а также в прецедентной правовой системе.

 

Контрольные вопросы

1. Как проявлялся патримониальный принцип организации власти в западноевропейских монархиях на раннефеодальной стадии?

2. Что представлял собой двор правителя средневекового государства?

3. Как было организовано управление? Какие виды муниципальной бюрократии существовали в средневековых городах?

4. Как М. Вебер понимал «сословное господство»?

5. Как изменилась роль и функции чиновничьего аппарата в период сословно-представительной монархии?

6. Какие причины способствовали практике, когда королевские чиновники фактически или по закону превращались в собственников государственных должностей?

7. Какие идеи выдвинул Н. Макиавелли о роли правителя и его советников в управлении монархического государства?

8. Как повлияла на практику управления способность абсолютного монарха назначать чиновников по своему усмотрению и регулировать их функции, как он считал нужным?

9. Как изменилась природа власти и роль чиновничества в период абсолютистских монархий в Европе?

10. В чем качественное отличие королевского комиссара от чиновника сословно-представительной монархии по правовому положению и политическим функциям?

11. Какую структуру управления французским государством сформировал Людовик XIV для поддержания своей абсолютной власти?

12. В чем суть коммерциализации королевской службы в период правления Людовика XIV?

13. Какова суть философии Фридриха II о систематичном и безличном характере государственного управления и отделении государственного чиновника от короля?

14. Какая структура бюрократического управления Пруссией была разработана Фридрихом II?

15. Какова функция парламентского министерства в Англии и обусловленная этим статусная роль высшего чиновничества?

16. Как англосаксонская правовая доктрина повлияла на степень бюрократизации системы управления страной?

 

Темы докладов и рефератов

1. Возникновение бюрократического аппарата управления в западно-европейских монархиях.

2. Идеи Н. Макиавелли о роли правители и его советников.

3. Природа власти и роль чиновничества в период абсолютистских монархий в Европе.

4. Французская бюрократия периода абсолютизм а.

5. Бюрократизация государственного управления в Пруссии.

6. Английское право и формирование модели бюрократии в Англии после победы парламента в войне с королевской властью.

 

Список литературы

1. Алексеев А. С. Возникновение конституций в монархических государствах континентальной Европы XIX ст. М., 1979.

2. Борисов Ю. В. Дипломатия Людовика XIV. М., 1991.

3. Бромхед П. Эволюция британской конституции. М., 1978.

4. Вебер М. Город. М., 2001.

5. Витер Р. Ю., Реверсов К. П., Трачевский А. С. История Нового времени. М., 1995. С. 121–130,146-161, 222,223.

6. Всемирная история. Энциклопедия. М., 1958. С. 38–81,118–136,414-433.

7. Н. Макиавелли. Избранные сочинения. М., 1982.

8. Новая история стран Европы и Америки. Учебник. М., 1986. С. 23–25, 102–104, 160–132.

9. Новая история. Учебник. М., 1972. С. 19–53, 103–112, 144–147.

10. Словарь исторический. М., 1998. С. 53, 151,468.

11. Хрестоматия по Новой истории. М., 1963. С. 19–51, 93–128, 229–236.