78. В каких источниках закрепляется компетенция Европейского Союза?

Источниками, в которых закреплена компетенция Европейского Союза, служат его учредительные документы: Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (Договор о ЕС), Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. (Договор о Евратоме) и Договор о Европейском Союзе 1992 г. (см. вопрос № 15).

Подавляющее большинство вопросов, входящих в компетенцию данной организации, содержатся в первом источнике, т. е. в Договоре о ЕС 1957 г. Подписанный одновременно с ним Договор о Евратоме носит узкоспециальный характер и закрепляет полномочия наднациональных институтов в сфере атомной энергетики.

В Договоре о Европейском Союзе 1992 г. устанавливаются его полномочия по вопросам общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), сотрудничества полиций и судебных органов в уголовноправовой сфере (СПСО), т. е. в рамках второй и третьей опор.

Таким образом, в настоящее время компетенция Европейского Союза содержится в трех основных источниках:

— в Договоре о ЕС 1957 г., прежде всего в его части третьей «Политика Сообщества»;

— разделах V и VI Договора о Европейском Союзе: в положениях об ОВПБ и СПСО;

— разделе втором Договора о Евратоме 1957 г. «Положения по содействию прогрессу в области атомной энергии».

Именно в данных источниках сосредоточены уполномочивающие статьи, т. е. положения, наделяющие институты Союза полномочиями принимать меры по конкретным вопросам общественной жизни. Ссылки на эти статьи обязательны в преамбуле каждого правового акта Союза.

После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос № 17) вся внутриполитическая компетенция организации, т. е. компетенция по регулированию общественных отношений в пределах территории Союза, будет закреплена в части третьей Договора о функционировании Европейского Союза под названием «Внутренняя политика и деятельность Союза». Эта часть включает 24 раздела, посвященные отдельным сферам внутриполитической деятельности Союза: раздел I «Внутренний рынок», раздел XX «Окружающая среда» и т. д.

Базовые положения о внешнеполитической компетенции организации, т. е. компетенции по развитию отношений с третьими странами и международными организациями, будут содержаться в Договоре о Европейском Союзе (раздел V «Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные правила об общей внешней политике и политике безопасности»). Остальные правила о внешней политике Союза закреплены в части пятой Договора о функционировании Европейского Союза «Внешнеполитическая деятельность Союза» (включает семь разделов).

Полномочия институтов Союза в области мирного использования атомной энергии будут по-прежнему регулироваться Договором о Евратоме (раздел II «Положения о содействии прогрессу в области атомной энергии»).

 

79. Каковы сущность и происхождение компетенции Европейского Союза?

По своей сущности компетенция Союза является властной, так как включает в себя полномочия издавать нормативные и индивидуальные акты, обладающие юридически обязательной силой на его территории.

Осуществляемые Союзом властные прерогативы появились за счет добровольной уступки государствами-членами своих суверенных прав во многих областях (в западной доктрине пишут также о «слиянии суверенитетов»). По своему происхождению компетенция Европейского Союза, таким образом, является производной, или делегированной, т. е. полученной от государств-членов.

Из данного признака, который возведен проектом Лиссабонского договора в разряд принципа — принципа наделения компетенцией (франц. principe d’attribution), вытекает важное следствие: за государствами-членами сохраняется остаточная компетенция, т. е. полномочия принимать решения по всем вопросам, не отнесенным к ведению Союза. Напротив, институты и органы последнего могут действовать тогда и только тогда, когда соответствующая компетенция предусмотрена в его учредительных документах.

Упомянутый признак (или принцип) на практике подвергается определенной корректировке с учетом динамичного характера интеграционного процесса:

— во-первых, Договор о ЕС содержит особые «статьи-лазейки», разрешающие Сообществу издавать нормативные акты по вопросам, которые прямо не отнесены к его ведению, но важны для нормального функционирования внутреннего рынка (ст. 94, 95) или, шире, для достижения целей ЕС (ст. 308).

Например, 3 июня 2003 г. в соответствии со ст. 94 Совет издал Директиву «По вопросам налогообложения доходов от сбережений в форме процентных платежей». Эта Директива относится к сфере прямого налогообложения, хотя Договор о ЕС прямо уполномочил Совет законодательствовать только в сфере косвенных налогов и сборов (НДС, акцизы и т. п.).

Другим примером могут служить директивы Европейского парламента и Совета о порядке введения летнего времени (изданы на основании ст. 95). Специальных полномочий по этому вопросу учредительные договоры также не предусматривают;

— во-вторых, уполномочивающие нормы Договора о ЕС обычно подвергаются расширительному толкованию со стороны Суда Европейских сообществ, решения которого носят характер прецедента.

«Отвергнув традиционные каноны толкования международного права… Суд предпочел обеспечить себе возможность исходить из амбициозных целей Договора, в одних случаях давая расширительное толкование положениям о компетенции Сообщества, в других — осуществляя внимательный контроль за тем, как государства-члены используют свои прерогативы».

 

80. Что такое «политика Союза»?

Политика Союза — это комплекс мероприятий, проводимых им в отношении конкретных сфер общественной жизни.

Поскольку таких сфер существует ныне свыше 20, в учредительных документах термин «политика» используется во множественном числе (англ. policies; франц. politiques). В частности, так именуется третья часть Договора о ЕС (дословно: «Политики Сообщества»). Так же будут именоваться соответствующие части и разделы учредительных документов «нового» Европейского Союза после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. (см. вопросы № 17 и № 78).

В некоторых случаях учредительные документы вместе со словом «политика» используют прилагательное общая с целью подчеркнуть стремление к выработке единого политического курса в определенной сфере: «общая торговая политика», «общая политика в сфере транспорта», «общая политика в сферах сельского хозяйства и рыболовства» и т. д.

Напротив, в тех областях, где деятельность Сообщества и Союза сводится в основном к дополнению и поддержке (в том числе финансовой) мер, осуществляемых на уровне отдельных государств-членов, учредительные договоры обычно употребляют более осторожные формулировки: «содействие научным исследованиям и технологическому развитию», «вклад в образование и качественное обучение, а также в расцвет культур государств-членов» и т. п.

С точки зрения своего предмета политика Союза подразделяется на внутреннюю и внешнюю. Первая обращена к общественным отношениям, складывающимся на территории Союза между его государствами-членами, гражданами и юридическими лицами.

Внешняя политика имеет своим предметом отношения Европейского Союза с государствами, не входящими в его состав (с «третьими странами»), а также с международными организациями. Исходя из классификации политики Союза на внутреннюю и внешнюю, в дальнейшем будет закрепляться вся его компетенция после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. (см. вопрос № 78).

 

81. На какие виды (категории) подразделяется компетенция Европейского Союза?

Сообразно модели федеративных государств компетенция Союза подразделяется на две основные категории — в зависимости от ее соотношения с компетенцией государств-членов.

Первая категория — исключительная компетенция — охватывает вопросы, решение которых полностью изъято из ведения государств-членов и должно осуществляться только Союзом в лице своих институтов и органов.

Примером служит установление пошлин общего таможенного тарифа в отношении продукции, импортируемой в ЕС из третьих стран, а также другие мероприятия в рамках общей торговой (внешнеторговой) политики Сообщества. К исключительной компетенции ЕС относится и разработка денежной политики в пределах «зоны евро».

Подавляющее большинство вопросов, подведомственных Европейскому Союзу, образуют его совместную компетенцию с государствами-членами. По этим вопросам последние не лишаются возможности принимать собственные правовые акты и другие меры на национальном уровне. Однако эти меры должны соответствовать законодательству, изданному институтами Союза, и в случае противоречия последнее имеет приоритет.

Осуществление Союзом совместной компетенции подчиняется принципу субсидиарности, в соответствии с которым он не должен вмешиваться в проблемы, способные эффективно решаться в рамках отдельных государств-членов (см. вопрос № 23). Напротив, если конкретная проблема имеет транснациональные масштабы, то Союз не только может, но и должен предпринять необходимые шаги.

Хотя термины «исключительная» и «совместная» применительно к компетенции Союза употребляются в его действующих учредительных документах (например, ст. 5 и 133 Договора о ЕС), определения данных терминов они не содержат.

Указанный пробел будет устранен Лиссабонским договором, который посвящает несколько статей установлению и разграничению его разных категорий компетенции (франц. catйgories de compйtence). Наряду с «исключительной» и «совместной» компетенцией в отдельную группу выделены «сферы деятельности, направленной на поддержку, координацию или дополнение» (защита здоровья, культура и др.).

Это те сферы общественной жизни, в которых Союз не должен стремиться проводить унификацию или гармонизацию национального права, но может координировать деятельность государств-членов или помогать им.

В качестве особых категорий компетенции в Лиссабонском договоре указаны координация Союзом экономической политики и политики занятости государств-членов, общая внешняя политика и политика безопасности.

 

82. Планируется ли дальнейшее расширение компетенции Европейского Союза?

Да. Речь идет о таких новых сферах, как космос (европейская космическая политика) и спорт. Лиссабонский договор также расширяет круг задач Союза в некоторых других, уже осуществляемых им видах деятельности: защита населения от катастроф (гражданская оборона), энергетика, туризм и др.

В основном же Лиссабонский договор ориентируется не столько на дальнейший рост имеющейся у Союза компетенции, которая и так достаточно широка (не следует забывать о наличии «статей-лазеек»), сколько на повышение эффективности процесса ее реализации.

Главными средствами выступают, с одной стороны, дальнейшее сокращение количества вопросов, в которых государства-члены располагают правом вето (при голосовании их министров в Совете Европейского Союза), с другой стороны, развитие «продвинутого сотрудничества» в тех областях, где отдельные страны Союза желают развивать интеграцию более быстрыми темпами (см. вопрос № 15). Подобное сотрудничество в рамках Европейского Союза планируется установить, в частности, в рамках оборонной политики.

Дополнительным механизмом для увеличения эффективности функционирования Союза служит учреждение новых органов и постов, таких как министр иностранных дел, Председатель Европейского совета, Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности, Европейская прокуратура.