151. Что такое «пространство свободы, безопасности и правосудия»?
Термин «пространство свободы, безопасности и правосудия» (англ. area of freedom, security and justice; франц. espace de libertй, de sйcuritйet de justice) был введен в учредительные документы Европейского Союза по предложению Комиссии в 1997 г. (поправки Амстердамского договора). Он обозначает, с одной стороны, цель, к которой должен стремиться Европейский Союз, с другой — особую сферу его компетенции.
Пространство свободы, безопасности и правосудия как цель предполагает достижение высокого уровня охраны законности и правопорядка в масштабах Европейского Союза в целом.
К реализации этой цели призван вести комплекс мероприятий со стороны институтов Союза, которые осуществляются по нескольким направлениям:
— меры по вопросам пересечения внутренних и внешних границ, включая визовую политику;
— меры в области предоставления убежища и в сфере иммиграционной политики, в том числе регулирование статуса иностранцев, проживающих в ЕС;
— меры в области судебного сотрудничества по гражданским делам;
— меры, призванные обеспечить сотрудничество между компетентными административными службами государств-членов в вышеуказанных областях (в частности, между службами пограничной охраны);
— меры по предупреждению преступлений и по борьбе с преступностью.
Правовую основу для принятия указанных мер образует, прежде всего, раздел IV части третьей Договора о ЕС 1957 г. «Визы, предоставление убежища, иммиграция и другие направления политики, связанные со свободным передвижением людей». Нормативные акты и иные меры в сфере уголовной политики утверждаются на основании раздела VI Договора о Европейском Союзе 1992 г. «Сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере» (т. е. в рамках третьей опоры).
После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос № 17) все упомянутые положения будут кодифицированы в едином разделе Договора о функционировании Европейского Союза (раздел V «Пространство свободы, безопасности и правосудия» части третьей «Внутренняя политика и деятельность Союза»).
152. Какую роль в создании пространства свободы, безопасности и правосудия играют Шенгенские соглашения?
Шенгенские соглашения — это форма продвинутого сотрудничества между государствами — членами Союза, которые стремятся к ускоренному созданию пространства свободы, безопасности и правосудия. Первоначальными участниками данных соглашений были пять стран (Франция, ФРГ, Бельгия, Нидерланды, Люксембург). Впоследствии к Шенгенским соглашениям присоединились остальные государства-члены, кроме Великобритании и Ирландии.
В 1999 г. «Шенгенские достижения» (Шенгенские соглашения плюс изданные на их основе правовые акты) были признаны составной частью права Европейского Союза, которую обязаны ввести в действие на своей территории все страны, вступающие в состав этой организации.
Великобритания и Ирландия на основании специальных решений Совета Европейского Союза позднее также присоединились к Шенгенским соглашениям, но лишь в части, касающейся борьбы с преступностью. На основании специальных договоренностей ассоциированными участниками Шенгенских соглашений стали еще три страны, не входящие в состав Европейского Союза, — Исландия, Норвегия и Швейцария.
Шенгенские соглашения были подписаны во второй половине 1980-х гг., т. е. еще до заключения Договора о Европейском Союзе (1992 г.). Слово «шенгенские» в их названии указывает на место подписания этих документов: небольшая деревня и одноименный замок Шенген (Schengen), расположенные в государстве Люксембург на пересечении его границ с Францией и ФРГ.
Всего существует два Шенгенских соглашения, подписанных соответственно в 1985 и 1990 гг. Первое — Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах (Шенгенское соглашение 1985 г.) — носило предварительный характер и на сегодняшний день утратило значение. Второе — Конвенция о применении Шенгенского соглашения (Шенгенская конвенция 1990 г.) — сохраняет большую роль по сей день. Именно в Шенгенской конвенции:
— закреплен принцип прозрачности внутренних границ, т. е. границ между государствами — членами Союза: «Внутренние границы можно пересекать в любом месте, не подвергаясь какому бы то ни было личному контролю» (ст. 2);
— введены единые условия въезда на территорию Союза иностранцев и единая («шенгенская») виза;
— содержатся нормы правоохранительной направленности, объединенные в специальный раздел «Полиция и безопасность» (раздел III Шенгенской конвенции);
— предусмотрено создание «Шенгенской информационной системы», благодаря которой в единую компьютеризированную сеть были объединены правоохранительные базы данных разных государств-членов.
На основании Шенгенской конвенции функционировал также специальный орган — Шенгенский исполнительный комитет, состоявший из министров внутренних дел государств-участников. Данный Комитет издал множество правовых актов по вопросам пересечения внутренних и внешних границ, борьбы с преступностью, которые образуют составную часть «Шенгенских достижений» (англ. Schengen acquis; франц. acquis de Schengen). В 1999 г. Исполнительный комитет был ликвидирован, а его полномочия перешли к Совету — главному законодательному институту Европейского Союза. В настоящее время активно развивается процесс замены «Шенгенских достижений», включая Шенгенские соглашения, нормативными актами Совета Европейского Союза и Европейского парламента. Так, в период 2006–2009 гг. взамен Шенгенской конвенции и актов Шенгенского исполнительного комитета были изданы:
— Шенгенский кодекс о границах 2006 г., в котором собраны все основные правила относительно пересечения как внутренних (между государствами-членами), так и внешних (с третьими странами) границ ЕС. Именно в Шенгенском кодексе о границах (ст. 5) закреплены теперь единые условия въезда в ЕС иностранцев, которые также применяются при выдаче Шенгенской визы;
— законодательство о Шенгенской информационной системе второго поколения 2006–2007 гг. Шенгенская информационная система второго поколения базируется на передовых технических принципах, обеспечивающих ей бoльшую надежность, вместимость и скорость передачи данных по сравнению с Шенгенской информационной системой первого поколения, учрежденной Шенгенской конвенцией 1990 г.;
— Визовый кодекс ЕС 2009 г. После вступления в силу (5 апреля 2010 г.) он заменил собой соответствующие нормы Шенгенской конвенции и актов Шенгенского исполнительного комитета, посвященных единой (Шенгенской) визе. В соответствии с Визовым кодексом Европейская комиссия должна издать новую практическую инструкцию о выдаче виз, адресованную консульствам всех шенгенских государств.
Итак, после 2010 г. большинство норм, первоначально содержавшихся в Шенгенских соглашениях, закрепляются в нормативных актах Европейского Союза, изданных его законодательными институтами. Шенгенские соглашения все более превращаются в своеобразный «исторический памятник», который представляет интерес не столько в практическом, сколько в историко-правовом контексте.
153. Что представляет собой шенгенская виза?
Шенгенская виза — это единая многонациональная виза, действие которой распространяется на все «шенгенские государства» (франц. Etats Schengen).
Вместе взятые, эти государства образуют «шенгенское пространство» (франц. espace Schengen), или «Шенгенскую зону». К концу 2009 г. шенгенское пространство официально включало 25 стран: 23 государства — члена Европейского Союза (из 27) плюс Исландия, Норвегия и Швейцария (ассоциированные участники «Шенгенских достижений»).
За рамками шенгенского пространства, таким образом, оставались 5 государств — членов Европейского Союза. Из них 3 государства-члена, вступивших в Союз в 2004–2007 гг., временно оставались за рамками шенгенского пространства по техническим причинам, в частности, поскольку не были подключены к Шенгенской информационной системе (Болгария, Румыния, Кипр). После завершения необходимых технических мероприятий Совет Европейского Союза в течение ближайших лет издаст решение о включении этих стран в шенгенское пространство.
Еще 2 государства-члена — Великобритания и Ирландия — не входят в шенгенское пространство по юридическим причинам. Благодаря изъятиям, предусмотренным в специальных протоколах к учредительным документам Европейского Союза и подтвержденным Лиссабонским договором (см. вопрос № 17), на них не распространяют действие источники и нормы права ЕС по вопросам пересечения границ и визового режима.
В настоящее время Великобритания и Ирландия подчиняются «Шенгенским достижениям» лишь в части, относящейся к мероприятиям по усилению борьбы с преступностью. В то же время названные государства-члены сохраняют юридическую возможность впоследствии присоединиться к «Шенгенским достижениям» в полном объеме и, соответственно, войти в шенгенское пространство.
Шенгенская виза бывает двух типов:
— виза для краткосрочного пребывания (код «С»), максимум — три месяца в течение одного полугодия;
— транзитная виза (код «В»), на основании которой иностранец осуществляет проезд через территорию шенгенского пространства из одной третьей страны в другую; срок пребывания по этой визе ограничен пятью днями.
Каждая из указанных виз может быть однократной или многократной. Обладатель многократной шенгенской визы (с формулировкой «MULT») вправе въезжать на территорию шенгенского пространства два и более раз при условии, что его пребывание не превышает трех месяцев в течение одного полугодия. Предельный срок действия многократной шенгенской визы для краткосрочного пребывания составляет пять лет.
Кроме визы для краткосрочного пребывания и для транзита существуют еще два типа виз, не относящихся к шенгенским:
— виза для транзита через аэропорт (код «А»), на основании которой иностранец совершает остановку или пересадку (трансферт) в аэропортах Шенгенских государств. Подобные визы требуется иметь гражданам отдельных развивающихся стран, из которых наиболее вероятны попытки незаконной иммиграции в Европейский Союз. Для остальных иностранцев трансферт является свободным, не требует получения визы;
— виза для долгосрочного пребывания (код «D»), т. е. для пребывания более трех месяцев. Данная виза является национальной. Она выдается странами ЕС на основании их внутреннего законодательства. В свою очередь, обладатель такой визы не получает права на свободное передвижение по территории шенгенского пространства.
154. Каковы условия выдачи шенгенской визы?
Шенгенские визы выдаются консульскими учреждениями Шенгенских государств; в исключительных случаях они могут быть получены на границе.
По общему правилу, за получением данной визы необходимо обращаться в посольство или консульство той страны, которая является единственным или основным местом назначения поездки. Когда это место невозможно определить (например, в случае транзита), компетентным является представительство страны, через которую будет осуществлен въезд на территорию шенгенского пространства.
Хотя выдача шенгенских виз осуществляется в децентрализованном порядке (т. е. отсутствуют единые визовые центры ЕС), государства-члены могут выдавать их тогда и только тогда, когда ходатайствующее лицо соответствует единым условиям для въезда в шенгенское пространство. Эти условия закреплены в ст. 5 Шенгенского кодекса о границах 2006 г. и конкретизированы в Визовом кодексе ЕС 2009 г. (см. вопрос № 152).
Чтобы получить шенгенскую визу:
— иностранец должен обладать действительным документом на поездку (как правило, загранпаспорт). Необходимо, чтобы этот документ признавался всеми Шенгенскими государствами и чтобы срок окончания его действия превышал на три месяца срок действия визы (из этого требования допускаются исключения);
— иностранец должен подтвердить цель и условия своей поездки, наличие достаточных материальных ресурсов (определяются по законодательству государств-членов), а также предоставить гарантии своего намерения возвратиться на родину (т. е. что он не стремится под прикрытием визы стать незаконным иммигрантом);
— на иностранца должен отсутствовать «информационный запрос о недопуске». Подобный запрос вправе направить любое шенгенское государство, например когда имеются «серьезные основания полагать», что иностранец совершил тяжкие преступления, или если «существуют реальные данные о том, что он планирует совершить подобные деяния» на территории шенгенских государств (ст. 96 Шенгенской конвенции).
Запросы о недопуске направляются государствами-членами по каналам Шенгенской информационной системы. Если хотя бы одно из них внесло такой запрос в отношении конкретного иностранца, то последнему не может быть предоставлена шенгенская виза ни одним из государств-членов;
— иностранец не должен рассматриваться «в качестве лица, способного представлять угрозу публичному порядку, национальной безопасности или международным отношениям» шенгенских государств. Данное условие дополняет предыдущее и позволяет отказывать во въезде даже в том случае, когда иностранец уже получил необходимую визу и прибыл с ней на пограничный пропускной пункт.
Если иностранец не соответствует хотя бы одному из вышеуказанных условий, то шенгенская виза ему предоставлена быть не может. Однако любое из государств-членов в порядке исключения вправе выдать ему так называемую «визу с ограниченной территориальной сферой действия» (например, если Швеция направила на иностранца N запрос о недопуске, а Финляндия со своей стороны готова допустить его на свою территорию). Визы с ограниченной территориальной сферой действия не предоставляют права на свободное передвижение по территории шенгенского пространства.
155. Какие нормативные акты изданы в рамках визовой политики ЕС?
Важнейшими нормативными актами общего действия являются Шенгенский кодекс о границах 2006 г., Визовый кодекс 2009 г., а также законодательство ЕС 2006–2007 гг. о Шенгенской информационной системе второго поколения (см. вопрос № 152).
Кроме того, законодательными институтами Европейского Союза издан ряд актов по специальным вопросам, которые уточняют или дополняют правила вышеуказанных документов. К ним относятся, в частности:
— Регламент (ЕС) Совета от 15 марта 2001 г. № 539/2001 «Об установлении перечня третьих стран, граждане которых подлежат обязанности иметь визу для пересечения внешних границ государств-членов, и перечня стран, граждане которых освобождаются от этого требования». В соответствии с указанным Регламентом в отношении граждан России и большинства других стран для въезда в ЕС действует визовый режим. Граждане США, Японии, Бразилии и еще примерно 40 иностранных государств освобождены от обязанности получать визу для краткосрочных (до трех месяцев) поездок в шенгенские государства. Действие Регламента не распространяется на Великобританию и Ирландию;
— Регламент (ЕС) Совета от 29 мая 1995 г. № 1683/95 «Об установлении единообразного формата визы». Регламент определяет структуру и содержание шенгенских и иных виз, предоставляемых государствами-членами, стандарты их безопасности (в целях защиты от подделок);
— Директива 2001/51/ЕС Совета от 28 июня 2001 г. «О дополнении положений статьи 26 Конвенции о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г.». Директива предусматривает штрафные санкции в отношении перевозчиков, которые доставляют на территорию ЕС иностранцев, не обладающих необходимыми документами для въезда;
— Регламент (ЕС) № 1931/2006 Европейского парламента и Совета от 20 декабря 2008 г. «Об установлении правил в отношении малого пограничного движения на внешних сухопутных границах государств-членов и об изменении положений Шенгенской конвенции» устанавливает упрощенные правила пересечения границ жителями пограничных зон сопредельных с ЕС третьих стран в целях поездок в пограничную зону соответствующего государства-члена (например, поездок из пограничной зоны Калининградской области России в пограничные зоны Литвы или Польши). Ширина пограничной зоны согласно Регламенту составляет до 30 км от границы, максимум до 50 км (если охватывает территорию города или иного муниципального образования).
В рамках режима малого пограничного движения жителям пограничных зон выдается специальный документ, заменяющий собой визу и действительный для многократных поездок («разрешение на местное пересечение границы»). Для введения в действие режима малого пограничного движения дополнительно требуется заключение двусторонних соглашений между заинтересованными государствами-членами и третьими странами, например между Россией и Польшей и/или Литвой;
— Регламент (ЕС) № 767/2008 Европейского парламента и Совета от 9 июля 2008 г. о Визовой информационной системе и обмене данными между государствами-членами о визах для краткосрочного пребывания. Согласно Регламенту в Визовую информационную систему заносятся данные обо всех выданных или отказанных шенгенских визах и об обладателях подобных виз, в том числе «биометрические идентификаторы» (фотография и отпечатки пальцев). Эти данные впоследствии должны проверяться на границе (при въезде в шенгенское пространство), а также при новых обращениях за шенгенской визой.
Особый интерес для граждан России представляет законодательство ЕС, направленное на решение «калининградской проблемы». Данная проблема обусловлена вступлением в состав Европейского Союза Литвы и Польши, в результате чего гражданам России для проезда в Калининградскую область и обратно придется пересекать территорию шенгенского пространства.
Поскольку условия и процедура получения шенгенских транзитных виз являются достаточно сложными и длительными, были изобретены особые виды транзитных документов, которые выдаются в упрощенном порядке. В соответствии с политической договоренностью между Россией и Европейским Союзом с этой целью был издан Регламент (ЕС) № 693/2003 Совета от 14 апреля 2003 г. «О создании упрощенного транзитного документа (УПД) и упрощенного проездного документа на железной дороге (УПД-ЖД) и об изменении Общей консульской инструкции и Общего руководства.
В соответствии с Регламентом УПД может выдаваться на трехмесячный срок, он действителен для транзитного проезда всеми видами транспорта. За его получением необходимо обращаться в консульские органы. Сбор за выдачу УПД — 5 евро.
УПД-ЖД действителен только для проезда железнодорожным транспортом и имеет однократное действие («туда-обратно»). Его выдача производится бесплатно через билетные кассы.
Упрощенный транзитный документ и упрощенный проездной документ на железной дороге разрешают находиться лишь в пределах того государства-члена, через территорию которого совершается транзит. Правом на посещение других государств-членов они не наделяют и потому приравниваются по своим юридическим свойствам к визе с ограниченной территориальной сферой действия. 25 мая 2006 г. было заключено Соглашение между Россией и ЕС «Об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского Союза», которое в основном касается строго определенных категорий лиц (члены официальных делегаций, журналисты, предприниматели и др.). Для всех граждан России оно снижает размер визового сбора (35 евро вместо 60 евро), а также фиксирует четкий срок рассмотрения ходатайств (10 дней с возможностью продления до 30 дней).
Одновременно было заключено Соглашение «О реадмиссии», в соответствии с которым стороны обязались производить возврат на свою территорию лиц, незаконно проникших с территории России в Европейский Союз или с территории Европейского Союза в Россию.
156. Из каких источников складывается законодательство ЕС об иммиграции и предоставлении убежища?
Иммиграционная политика Европейского сообщества (ст. 63 Договора о ЕС) направлена на введение единообразных правил в отношении иностранцев, приезжающих в государства-члены в целях долгосрочного пребывания (свыше 3 месяцев) или на постоянное место жительства. В рамках этой политики в последние годы были изданы:
— Директива 2001/40/ЕС от 28 мая 2001 г. «О взаимном признании решений о выдворении граждан третьих стран». В соответствии с Директивой решение о выдворении иностранца, вынесенное одним из государств-членов, подлежит исполнению другими государствами-членами, на территории которых может находиться соответствующее лицо.
Упрощению процедуры выдворения также служат Директива 2003/110/ЕС от 25 ноября 2003 г. «О содействии транзиту в рамках мер по выдворению воздушным путем» и Решение от 29 апреля 2004 г. «Об организации совместных авиарейсов в целях выдворения с территории двух или более государств-членов граждан третьих стран, являющихся объектом мер по выдворению на территории двух или более государств-членов».
Единые правила возврата на родину (репатриации) нелегальных иммигрантов были установлены Директивой 2008/115/ЕС от 16 декабря 2008 г. «Об общих стандартах и процедурах, подлежащих применению в государствах-членах к возврату незаконно пребывающих граждан третьих стран»;
— в 2002 г. принято законодательство, направленное на противодействие нелегальной иммиграции уголовно-правовыми средствами: Директива 2002/90/ЕС от 28 ноября 2002 г. «Об определении помощи незаконному въезду, транзиту и пребыванию» устанавливает признаки соответствующих преступлений, а Рамочное решение от 28 ноября 2002 г. «Об усилении уголовно-правовых стандартов в целях наказания помощи незаконному въезду, транзиту и пребыванию» предусматривает меры ответственности за их совершение, которые могут достигать восьми лет лишения свободы.
Единообразные уголовно-правовые, административные и иные меры ответственности работодателей ЕС, принимающих на работу нелегальных иммигрантов, были введены Директивой 2009/52/ЕС от 18 июня 2009 г. «Об установлении минимальных стандартов в отношении санкций и мер к работодателям незаконно пребывающих граждан третьих стран»;
— кроме превентивных мер и санкций в отношении нелегальной иммиграции Европейский Союз стремится разработать единообразное законодательство, регулирующее статус законных иммигрантов. В частности, иностранцам, получившим вид на жительство сроком более одного года, предоставлено право на переезд к нему супруга и детей, также не являющихся гражданами Союза (Директива 2003/86/ ЕС от 22 сентября 2003 г. «О праве на семейное воссоединение»).
Правовой статус иностранцев, законно проживших в одном из государств-членов не менее пяти лет, регулирует Директива 2003/109/ ЕС от 25 ноября 2003 г. «О статусе граждан третьих стран, проживающих на долгосрочной основе». Согласно Директиве подобные иностранцы («долгосрочные резиденты») во многих социально-экономических правах приравниваются к гражданам Европейского Союза.
Специальные директивы были приняты с целью урегулировать вопросы неэкономической иммиграции в ЕС, т. е. въезда иностранцев в целях осуществления образовательной, научной или иной деятельности, не направленной на извлечение прибыли или иного дохода: Директива 2004/114/ЕС от 13 декабря 2003 г. «Об условиях допуска граждан третьих стран в целях образования, обмена учащимися, неоплачиваемой профессиональной подготовки или волонтерской деятельности» и Директива 2005/71/ЕС от 12 октября 2005 г. «О специальной процедуре допуска граждан третьих стран в целях научных исследований».
По вопросам экономической миграции Советом Европейского Союза была издана Директива 2009/50/ЕС от 25 мая 2009 г. «Об установлении условий въезда и пребывания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы». Чтобы обеспечить приезд на работу в ЕС обладающих высшим образованием специалистов из-за рубежа, Директива предусматривает выдачу им специального вида на жительство, дающего более широкие права в сравнении с обычным видом на жительство, — «Европейской голубой карты» (франц. carte bleue europйenne);
— аналогично визам, Европейским сообществом установлен единый формат видов на жительство, выдаваемых государствами-членами: Регламент (ЕС) № 1030/2002 от 13 июня 2002 г. «Об установлении единообразного формата вида на жительство для граждан третьих стран». В виды на жительство также вскоре планируется включить биометрические индикаторы.
Политика предоставления убежища тесно связана с иммиграционной политикой Сообщества и регулируется вместе с ней ст. 63 Договора о ЕС. Объектами данной политики служат иностранцы, которые желают поселиться в Сообществе ввиду преследований, которым они подвергаются у себя на родине. Подобные лица вправе претендовать на получение убежища в соответствии с универсальным международным договором в этой области (Женевская конвенция от 28 июля 1951 г. «О статусе беженцев»).
Основная проблема для ЕС состоит в том, что иностранцы, стремящиеся получить убежище на его территории, часто подают ходатайство сразу нескольким государствам-членам в расчете на большую вероятность достижения успеха (т. е. предоставление статуса беженца хотя бы одним из государств). С целью решить эту проблему государства-члены в 1990 г. заключили в Дублине специальную конвенцию (Дублинская конвенция от 15 июня 1990 г.), которую в 2003 г. заменил нормативный акт Европейского сообщества: Регламент (ЕС) № 343/2003 от 15 февраля 2003 г. «Об установлении критериев и механизмов определения государства-члена, ответственного за рассмотрение прошения об убежище, представленного в одном из государств-членов гражданами третьих стран». Данный Регламент разграничивает подведомственность ходатайств (прошений) об убежище с тем, чтобы каждое из них рассматривалось властями одного-единственного государства-члена.
С целью облегчить применение Дублинской конвенции и заменившего ее Регламента ЕС была образована специальная компьютеризированная база данных «Евродак» (Eurodac), куда заносятся отпечатки пальцев лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, а также иностранцев, задержанных в связи с незаконным проникновением на территорию государств-членов: Регламент (ЕС)№ 2725/2000 от 11 декабря 2000 г. «Обучреждении «Евродак» для сопоставления отпечатков пальцев в целях эффективного применения Дублинской конвенции».
Гармонизации (сближению) основ правового статуса просителей убежища в разных государствах-членах посвящены Директив 2003/9/ЕС от 27 января 2003 г. «О минимальных нормах для приема в государствах-членах лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища», Директива 2004/83/ЕС от 29 апреля 2004 г. «О минимальных стандартах в отношении условий, которым должны соответствовать граждане третьих стран или апатриды, чтобы иметь возможность претендовать на статус беженца, или лица, которые по иным причинам нуждаются в международной защите», а также Директива 2005/85/ЕС от 1 декабря 2005 г. «О минимальных стандартах в отношении предоставления и лишения статуса беженца в государствах-членах».
Лиссабонский договор 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос № 17) предусматривает принятие дальнейших мер по формированию общей иммиграционной политики и политики предоставления убежища. Их результатами должно стать, с одной стороны, обеспечение «эффективного управления миграционными потоками, справедливое обращение с гражданами третьих стран, законно проживающими в государствах-членах, а также предотвращение нелегальной иммиграции, торговли людьми» и, с другой стороны, завершение формирования «общей европейской системы предоставления убежища» (ст. 78–79 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора).
157. Что представляет собой уголовное и уголовно-процессуальное законодательство Европейского Союза?
Нормативные акты Европейского Союза в сфере уголовного права (материального и процессуального), как правило, издаются в рамках третьей опоры — сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (см. вопрос № 14). Главной формой правотворчества по этим вопросам служат рамочные решения — основы законодательства Европейского Союза в уголовно-правовой сфере (см. вопросы № 5 и № 26).
После 2005 г. в соответствии с прецедентным правом Суда Европейского сообщества нормативные акты по вопросам уголовного права также стали издаваться в рамках первой опоры Союза (Европейского сообщества) в форме директив.
После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г., ликвидирующего деление Европейского Союза на опоры (см. вопрос № 17), директива станет единственным видом основ законодательства Союза во всех сферах, в том числе в уголовно-правовой.
Нормативные акты
Рамочные решения Совета в области материального уголовного права устанавливают общие признаки преступных деяний, которые носят «транснациональный» характер или посягают на интересы Европейского Союза в целом. Как правило, эти документы определяют также размер и виды наказаний, которые служат для государств-членов минимальным стандартом.
Например, за любое из «террористических преступлений», признаки которых установлены Рамочным решением 2002/475/ПВД Совета от 13 июня 2002 г. «О борьбе с терроризмом», в каждом государстве-члене должно быть предусмотрено наказание в виде лишения свободы. За некоторые из этих деяний верхний предел санкции должен быть не меньше восьми лет (участие в деятельности террористической группы) или 15 лет (руководство террористической группой).
Кроме терроризма, в последние годы изданы директивы и рамочные решения, определяющие признаки и наказания в отношении следующих преступных деяний:
— фальшивомонетничество и подделка безналичных средств платежа: Рамочное решение от 29 мая 2000 г. «Об усилении защиты от фальшивомонетничества в связи с введением евро посредством мер уголовной ответственности и других санкций» и Рамочное решение от 28мая 2001 г. «О борьбе с обманными действиями и подделкой в отношении безналичных средств платежа»;
— отмывание (легализация) доходов, полученных преступным путем: Рамочное решение от 26 июня 2001 г. «Об отмывании денег, идентификации, выявлении, замораживании или изъятии и конфискации орудий совершения преступлений и доходов от преступной деятельности»;
— торговля людьми: от 19 июля 2002 г. «О борьбе с торговлей людьми»;
— помощь незаконному въезду, транзиту и пребыванию иностранцев (см. вопрос № 156);
— коммерческий подкуп и сходные преступления: Рамочное решение от 22 июля 2003 г. «О борьбе с коррупцией в частном секторе»;
— сексуальная эксплуатация несовершеннолетних: Рамочное решение от 22 декабря 2003 г. «О борьбе против сексуальной эксплуатации детей и детской порнографии»;
— незаконный оборот наркотических средств и психотропных вещества: Рамочное решение от 25 октября 2004 г. «О введении минимальных положений в отношении составных элементов уголовных преступлений и санкций, подлежащих применению в сфере торговли наркотиками»;
— компьютерная преступность: Рамочное решение от 24 февраля 2005 г. «Об атаках на информационные системы»;
— организованная преступность: Рамочное решение от 24 октября 2008 г. «О борьбе с организованной преступностью»;
— экологические преступления: Директива 2008/99/ЕС от 19 ноября 2008 г. «Об уголовно-правовой охране окружающей среды»;
— преступления, связанные с расизмом и ксенофобией (ненавистью к иностранцам): Рамочное решение от 28 ноября 2008 г. «О борьбе с некоторыми формами и проявлениями расизма и ксенофобии посредством уголовного права».
Уголовно-процессуальное законодательство Европейского Союза призвано в первую очередь обеспечить взаимное признание и исполнение решений по уголовным делам, которые выносятся судами и другими компетентными органами государств-членов.
Главным результатом этих усилий стало принятие Рамочного решения от 13 июня 2002 г. «О европейском ордере на арест и процедурах передачи лиц между государствами-членами». Европейский ордер на арест должен заменить громоздкую и малоэффективную процедуру выдачи (экстрадиции) обвиняемых и преступников, скрывающихся от правосудия на территории других государств-членов. Применительно к аресту имущества и передаче вещественных доказательств издано Рамочное решение 2003/577/ПВД Совета от 22 июля 2003 г. «Об исполнении в Европейском Союзе решений о замораживании имущества или доказательств». Последним к 2009 г. крупным шагом в развитии принципа взаимного признания в уголовно-правовой сфере стало введение законодательством Союза еще одного европейского ордера, который может применяться в целях получения из других государств-членов доказательств по уголовным делам — «европейского ордера на получение доказательств». Правовой режим этого ордера предусмотрен Рамочным решением от 18 декабря 2008 г. «О европейском ордере на получение доказательств в целях получения предметов, документов и данных для их использования в рамках уголовных процедур».
Вопросам взаимной правовой помощи по уголовным делам посвящена одноименная глава Шенгенской конвенции 1990 г. (глава 2 раздела III «Полиция и безопасность»). В 2000 г. по этим вопросам подписана Конвенция от 29 мая 2000 г. «О взаимной правовой помощи по уголовным делам между государствами — членами Европейского Союза».
Большое внимание Европейский Союз уделяет вопросам организации информационного и практического взаимодействия между судами, прокуратурами и полицейскими службами государств-членов. С этой целью установлены правовые основы для обмена офицерами или магистратами «по связи», создана Европейская информационная сеть в области правосудия, объединяющая контактные пункты в министерствах юстиции и судах разных государств-членов.
Главным техническим средством оперативной передачи правоохранительной информации служит Шенгенская информационная система, в которую заносятся не только данные о нежелательных иностранцах, но и другие виды «информационных запросов» (о разыскиваемых преступниках или без вести пропавших лицах, о похищенных автомобилях, информационные запросы в целях конфиденциального наблюдения за физическими лицами и др.).
В рамках полицейского сотрудничества (глава 1 раздела III «Полиция и безопасность» Шенгенской конвенции) сотрудникам полиции государств-членов разрешено осуществлять свои полномочия на территории других стран Союза в случае, если они производят трансграничное наблюдение или преследование «по горячим следам» лица, совершившего преступление.
Существует также большое число нормативных актов Союза, регулирующих отдельные аспекты полицейского и судебного сотрудничества. Например, Решение от 25 апреля 2002 г. «О безопасности в ходе международных футбольных матчей» предусматривает создание в каждом государстве-члене специального информационного отдела, взаимодействующего с полицейскими службами своего государства и аналогичными отделами других стран Союза.
Как и в сфере материального уголовного права, законодатель Европейского Союза стремится к постепенной гармонизации отдельных принципов и норм уголовного процесса государств-членов. Первым шагом в этом направлении стало принятие Рамочного решения от 15 марта 2001 г. «О статусе потерпевших в уголовном процессе».
158. Какими документами ЕС регулируется сотрудничество в области гражданского судопроизводства?
Идея Европейского судебного пространства получила свое развитие еще в конце 1960-х гг. Первоначально правовой основой для принятия актов права ЕС служила ст. 220 Договора о ЕЭС (в новой нумерации — ст. 293), предусматривающая возможность заключения отдельных международных договоров закрытого типа между государствами — членами ЕС, в частности, направленных на упрощение формальностей, установленных для взаимного признания и исполнения судебных решений. В 1968 г. была подписана Брюссельская конвенция о международной подсудности и исполнении иностранных судебных решений по гражданским и торговым делам, действие которой после вступления в силу «параллельной» Луганской конвенции 1988 г. было распространено на Швейцарию и страны Европейского экономического пространства. Другим важнейшим международным договором, принятым в рамках указанной нормы учредительного договора, стала Римская конвенция 1980 г. о праве, применимом к договорным обязательствам. Параллельно значительное количество международных конвенций было разработано в рамках Совета Европы.
Принципиально новый этап в развитии регулирования ЕС в области гражданского судопроизводства связан с предоставлением Европейскому Союзу по Маастрихтскому договору определенных полномочий в рамках третьей опоры (раздел VI). Но уже Амстердамский договор 1997 г. предусмотрел коммунитаризацию положений о судебном сотрудничестве по гражданским делам, включив их в раздел Договора о ЕС, посвященный свободе передвижения лиц (ст. 65). Таким образом, впервые данные вопросы могут регулироваться на наднациональном уровне путем издания регламентов Совета Европейского Союза.
Двадцать девятого мая 2000 г. были приняты сразу три соответствующих регламента: о процедурах несостоятельности, о передаче судебных и внесудебных документов по гражданским и торговым делам и о признании и исполнении решений по семейным спорам. В декабре 2000 г. положения Брюссельской конвенции 1968 г. были перенесены в соответствующий регламент, получивший наименование «Брюссель I». В последующие годы были изданы Регламент «Брюссель П»(Регламент (ЕС) № 2201/2003 от 27 ноября 2003 г. «О юрисдикции, признании и исполнении судебных решений по семейным делам»), а также Регламент № 4/2009 от 18 декабря 2008 г. «О юрисдикции, применимом праве, признании и исполнении судебных решений и о сотрудничестве по делам об алиментных обязательствах».
Нормы международного частного права, посвященные разрешению конфликтов законов между государствами-членами, были унифицированы посредством Регламента № 593/2008 от 17 июня 2008 г. «О праве, подлежащем применению к договорным обязательствам» (кратко называется «Регламент Рим I», поскольку заменил собой ранее действовавшую Римскую конвенцию 1980 г. по аналогичным вопросам) и Регламента (ЕС) № 864/2007 от 11 июля 2007 г. «О праве, подлежащем применению к внедоговорным обязательствам» («Регламент Рим II»).
В числе других актов ЕС в области гражданского судопроизводства можно назвать Регламент 2001 г. о сотрудничестве судов в получении доказательств по гражданским и торговым делам.
Специальным решением Совета от 28 мая 2001 г. было объявлено о создании Европейской судебной сети по гражданским и торговым делам, призванной упростить жизнь граждан ЕС, сталкивающихся с трансграничным судебным разбирательством. Основные механизмы, закрепленные в решении, сводятся к созданию с конца 2002 г. в государствах-членах специальных контактных органов, отвечающих за межгосударственное сотрудничество и информирование граждан. Дальнейшее развитие данные положения получили в Регламенте 2002 г., установившем общие принципы деятельности ЕС по упрощению сотрудничества судебных органов по гражданским делам, предусмотревшем финансирование соответствующих проектов.
Краеугольным камнем сотрудничества в области гражданского судопроизводства является принцип взаимного признания судебных и административных решений, направленный на максимальное упрощение исполнения решений по делам с иностранным элементом. В качестве важнейшей цели ЕС рассматривает развитие общеевропейской судебной сети и одновременно внесудебных способов разрешения споров, в особенности с участием потребителей. Директива Совета 2003 г. содержит минимальные общие правила относительно правовой помощи по судебным делам с иностранным элементом. Из последних нормативных актов ЕС в этой области следует упомянуть Регламент (ЕС) № 1393/2007 от 13 ноября 2007 г. «О вручении в государствах-членах судебных и внесудебных документов по гражданским и торговым делам», а также акты, вводящие упрощенные процедуры признания и исполнения судебных решений по отдельным категориям трансграничных дел:
— Регламент (ЕС) № 805/2004 от 21 апреля 2004 г. «О создании европейского исполнительного листа для бесспорных требований»;
— Регламент (ЕС) № 1896/2006 от 12 декабря 2006 г. «Об учреждении европейской процедуры судебного приказа»;
— Регламент (ЕС) № 861/2007 от 11 июля 2007 г. «Об учреждении европейской процедуры разрешения исковых требований на незначительную сумму» (с ценой иска не более 2 тыс. евро).
Вопросам использования в трансграничных и, по усмотрению государств-членов, внутригосударственных частно-правовых спорах института «медиации» (посредничества в достижении мирового соглашения между сторонами) посвящена Директива 2008/52/ЕС от 21 мая 2008 г. «О некоторых аспектах медиации по гражданским и торговым делам».
159. Как в ЕС решаются проблемы, связанные с трансграничной несостоятельностью?
Случаи несостоятельности предприятий, имеющие трансграничный характер, так называемые трансграничные банкротства, традиционно порождают значительное количество коллизионных вопросов, которые в рамках Европейского Союза могут негативно влиять на надлежащее функционирование внутреннего рынка. Когда дело о банкротстве связано одновременно с несколькими правопорядками, у сторон есть возможность инициировать процессы в различных юрисдикциях, а также переносить процесс из одного государства в другое, затягивая рассмотрение дела. Данное явление, известное как «forum shopping», также чревато принятием различными судами противоречащих друг другу решений по одному делу.
Работа над международным договором государств — членов ЕС продолжалась с 1963 г. и завершилась принятием 23 ноября 1995 г. Конвенции о процедурах несостоятельности, которая, однако, так и не вступила в силу из-за того, что не была ратифицирована Великобританией.
Предусмотренные Амстердамским договором полномочия ЕС в области судебного сотрудничества по гражданским делам предоставили новый, наднациональный механизм регулирования данного вопроса, и 29 мая 2000 г. был принят Регламент Совета о процедурах несостоятельности, слово в слово повторивший положения Конвенции 1995 г.
Основной принцип, закрепленный в Регламенте, устанавливает проведение одного процесса по банкротству, который порождал бы юридические последствия на всей территории ЕС. Данное правило, однако, не исключает возможности возбуждения в отношении имущества должника в другой стране вторичных процедур при определяющей роли в них ликвидатора, назначенного в рамках основной процедуры.
В качестве компетентного признается суд по месту регистрации должника, при этом стороны вправе оспаривать данную подсудность, доказывая, что основное имущество и интересы должника находятся в другой стране. Регламент содержит определенный понятийный аппарат, в частности понятие «ликвидатор» (аналог российского арбитражного управляющего), однако, абсолютное большинство вопросов как процессуального, так и материального права отнесено к регулированию lex fori, т. е. правом страны суда, в котором инициирована процедура несостоятельности, но с определенными изъятиями.
Решения суда по делу о банкротстве подлежат немедленному исполнению в другом государстве-члене, если только такие решения не противоречат публичному порядку такого государства и не ограничивают личные свободы. К важнейшим положениям Регламента также относятся вопросы публикации в других государствах-членах сведений о возбуждении дела о несостоятельности, назначении ликвидатора, завершении процедуры.
Регламент 2000 г. в равной степени применим к физическим и юридическим лицам, к коммерческим и некоммерческим организациям. За сферой действия Регламента остались вопросы трансграничной несостоятельности страховых, кредитных и инвестиционных учреждений.
Следует отметить, что очень часто основанием для возбуждения дела о банкротстве служит просрочка платежа. В целях борьбы с данным явлением, негативно влияющим на развитие экономики ЕС, была принята Директива 2000/73/ЕС от 29 июня 2000 г. «О борьбе с просрочкой платежей в коммерческих сделках».