33. Из каких элементов складывается организационный механизм Европейского Союза?

Европейский Союз в качестве наднациональной организации публичной власти управляет подведомственными ему сферами общественной жизни через собственные органы, которых более 200.

Наиболее важные органы, наделенные, как правило, властными полномочиями, обозначаются в учредительных документах Союза термином «институты» (англ., франц. institutions). Остальные именуются «органы» (англ. bodies; франц. organes). В этой связи в статьях Договора о ЕС иногда можно встретить выражение «институты или органы».

Из сказанного вытекает, что организационный механизм Европейского Союза складывается из двух частей (подсистем).

Система институтов («институционный механизм») в настоящее время является единой для всего Европейского Союза, хотя ввиду особенностей истории этой организации состав и порядок формирования институтов по-прежнему регулируется Договором об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (см. вопросы № 10 и № 15).

На сегодняшний день Европейские сообщества и Союз в целом располагают пятью институтами, которые перечислены в ст. 7 Договора о ЕС 1957 г.:

«Реализацию задач, возложенных на Сообщество, обеспечивают:

— Европейский парламент,

— Совет,

— Комиссия,

— Суд,

— Счетная палата.

Каждый институт действует в пределах полномочий, которые предоставлены ему настоящим Договором».

Согласно Договору о Европейском Союзе 1992 г. в Союзе функционирует «единый институционный механизм» (ст. 3), а перечисленные институты «осуществляют свои полномочия на условиях и в целях, предусмотренных, с одной стороны, договорами, учреждающими Европейские сообщества… и, с другой стороны, иными положениями настоящего Договора» (ст. 5).

Следовательно, в зависимости от того, в рамках какой опоры Союза действуют институты, их полномочия и порядок принятия решений, устанавливают разные учредительные документы: Договор о ЕС и Договор о Евратоме 1957 г. (первая опора), разделы V и VI Договора о Европейском Союзе (вторая и третья опоры — ОВПБ и СПСО). Наибольшая часть полномочий институтов реализуется на основании Договора о ЕС, т. е. в рамках Европейского сообщества.

Система органов Европейского Союза, в отличие от институтов, является открытой: наряду с органами, предусмотренными в учредительных договорах, Европейский парламент, Совет и Комиссия своими правовыми актами ежегодно учреждают новые органы Союза, число которых, таким образом, постоянно возрастает.

В эту категорию, в частности, входят:

— Европейский совет как орган политической координации и планирования Союза;

— банки ЕС: Европейский центральный банк и Европейский инвестиционный банк;

— контрольные органы, прежде всего Европейский омбудсман;

— правоохранительные органы: Европол, Евроюст и Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством;

— консультативные органы: Экономический и социальный комитет, Комитет регионов и др.;

— органы специальной компетенции, имеющие собственную правосубъектность (в качестве юридического лица) и называемые, как правило, агентствами: Европейское агентство по оценке медикаментов, Европейское агентство по авиационной безопасности и др. Ввиду специфики агентств Лиссабонский договор выделяет их в отдельную подсистему организационного механизма: «институты, органы и учреждения».

Необходимо отметить, что наряду с органами Европейского Союза как самостоятельными элементами его организационного механизма существуют также органы, выступающие подразделениями других институтов или органов («внутренние органы»). Например, Европейский парламент, Совет и Комиссия располагают в качестве вспомогательного органа (аппарата) собственным Генеральным секретариатом.

 

34. Где закрепляется правовое положение институтов и органов Европейского Союза?

Правовую основу деятельности институтов и важнейших органов Союза образуют учредительные документы, прежде всего часть пятая Договора о ЕС 1957 г. «Институты Сообщества».

У Суда, Европейского центрального банка и Европейского инвестиционного банка имеются также собственный статут (Статут Суда) и уставы (Устав Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка, Устав Европейского инвестиционного банка), которые содержатся в протоколах к учредительным договорам (см. вопрос № 15).

Для большинства органов Союза (в том числе не предусмотренных учредительными договорами) главным источником правового статуса выступают нормативные акты институтов, например Регламент Европейского парламента и Совета от 27 июня 2003 г. «Об учреждении Европейского агентства по морской безопасности», Общая акция Совета от 20 июля 2001 г. «О создании Спутникового центра Европейского Союза».

Внутреннюю структуру и порядок функционирования институтов, а также многих коллегиальных органов закрепляют документы под названием «внутренний регламент» (франц. rиglement intйrieur) или, что то же самое, «правила процедуры» (англ. rules of procedure), например Внутренний регламент Совета от 15 сентября 2006 г., Внутренний регламент Евроюста от 13 июня 2002 г.

Внутренний регламент является особым видом правовых актов, регулирующих внутриорганизационные отношения; его не следует отождествлять с обычными регламентами («законами») ЕС, посредством которых институты регулируют поведение государств-членов, граждан и юридических лиц (см. вопросы № 5 и № 26).

Хотя подобные акты регламентируют внутреннюю жизнь конкретного института или органа и не нацелены на создание прав и обязанностей для других субъектов общественных отношений, нарушение институтом (органом) норм своего внутреннего регламента может служить основанием для отмены принятого им решения Судом Европейских сообществ.

 

35. Каков статус политических институтов Европейского Союза?

К политическим институтам Союза принято относить те из них, которые разрабатывают и осуществляют политику Союза: Европейский парламент, Совет и Комиссию. В этом качестве их противопоставляют «неполитическим» институтам (Суд, Счетная палата), которые в ходе принятия решений должны руководствоваться нормами права, стоять «вне политики».

Именно от слаженной, скоординированной работы трех политических институтов в решающей мере зависит эффективность и правотворческой, и иных направлений деятельности Европейского Союза. Вместе они образуют институциональный треугольник (как его называют в западной доктрине), каждый из элементов которого играет свою оригинальную роль в политическом процессе на европейском уровне.

Европейский парламент

Состав и порядок формирования. Европейский парламент — представительный институт Сообщества и Союза. Он состоит «из представителей народов государств, объединенных в Сообщество» (ст. 189 Договора о ЕС). Все члены (депутаты) Европарламента избираются всеобщими прямыми выборами сроком на пять лет.

Общее число членов (депутатов) Европейского парламента после последних выборов 2009 г. достигло 736. Количество депутатов, избираемых на территории разных стран, определено квотами, которые установлены непосредственно в учредительных договорах: Германия — 99 депутатов, Великобритания, Италия, Франция — по 82 депутата… Мальта — 5 депутатов.

Лиссабонский договор 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос № 17) предусматривает некоторое увеличение численного состава Европарламента: до 751 депутата. Его вступление в силу, соответственно, должно повлечь увеличение квот государств-членов. Чтобы оперативнее реагировать на изменения в численности населения разных государств — членов Союза, согласно Лиссабонскому договору квоты разных стран будут фиксироваться не в самих учредительных договорах, а в специальном решении, не требующем последующей ратификации государствами-членами.

При этом граждане Союза вправе избирать и быть избранными в Европейский парламент как в своем родном государстве, так и в любом другом государстве-члене, в котором они имеют свое место жительства (ст. 19 Договора о ЕС).

Несмотря на неоднократные инициативы Европарламента, до сих пор не принят единый закон о выборах его депутатов. По этой причине европейские парламентарии в разных государствах-членах избираются согласно правилам, содержащимся в национальном законодательстве: Закон Бельгии «О выборах в Европейский парламент» 1989 г., британский «Акт о выборах в Европейский парламент» 1978 г. и т. д.

Эти документы, однако, должны соответствовать общим принципам, которые закреплены в особом источнике первичного права Европейского Союза — Акте об избрании представителей в Европейский парламент всеобщим прямым голосованием 1976 г. (см. вопрос № 24). Согласно Акту 1976 г. (в редакции 2002 г.):

— во всех государствах-членах депутаты должны избираться на основании системы пропорционального представительства (система партийных списков или единого передаваемого голоса);

— выборы должны проводиться на основе всеобщего прямого избирательного права при свободном и тайном голосовании;

— государства-члены могут устанавливать заградительный пункт (т. е. минимальное количество голосов, которое должна получить партия, чтобы участвовать в распределении мандатов), но не свыше 5 % поданных голосов;

— членам Европарламента запрещено одновременно являться депутатами национальных парламентов государств-членов. Установлены также другие условия несовместимости мандата европарламентария: с членством в правительствах государств-членов или в Комиссии, в судах Союза, с должностью Европейского омбудсмана и т. д.;

— выборы депутатов в Европарламент во всех государствах-членах проводятся в течение одной недели месяца (на практике — июнь), с четверга по воскресенье. Подсчет голосов и оглашение результатов производятся только после завершения процесса голосования во всех странах Союза.

Лица, избранные в состав Европейского парламента, обладают свободным мандатом (т. е. не связаны наказами своих избирателей и не могут быть досрочно отозваны) и наделяются депутатским иммунитетом, который может быть снят самим Парламентом. Решением Европарламента от 28 ноября 2005 г. принят Статут депутатов Европейского парламента. Документ закрепляет гарантии свободного и независимого осуществления мандата европейского парламентария, а также единые гарантии и компенсации депутатской деятельности, включая денежное вознаграждение (оклад депутатов Европарламента установлен в размере 38,5 % жалованья судьи Суда Европейских сообществ).

Независимо от того, в какой стране избраны парламентарии, они выступают представителями всех народов Сообщества и Союза в целом и объединяются друг с другом в «политические группы (фракции) исходя из своей партийной принадлежности. Роль фракций в Европейском парламенте «всегда была и остается фундаментальной».

Появление Европейского парламента дало импульс консолидации однородных политических сил из разных государств-членов в политические партии на европейском уровне, называемые также европейскими политическими партиями. Самыми крупными фракциями в стенах Европарламента традиционно располагают Европейская народная партия (правоцентристская) и Партия Европейских социалистов.

Для признания политической партии действующей «на европейском уровне» требуется, чтобы она располагала поддержкой избирателей минимум в четверти государств-членов (т. е. в семи). Для этого, в свою очередь, необходимо, чтобы в семи странах кандидаты заинтересованной партии были избраны в представительные органы (Европейский парламент, национальный парламент, региональные представительные органы) либо чтобы партия в семи государствах-членах собрала не менее 3 % поданных голосов (ст. 3 Регламента Европейского парламента и Совета от 4 ноября 2003 г. «О статусе и финансировании политических партий на европейском уровне»). По своей форме политическая партия на европейском уровне может являться как объединением граждан, так и союзом (альянсом) политических партий государств-членов.

Функции и полномочия. Современный Европейский парламент в качестве основных направлений деятельности осуществляет те же функции, что и одноименные органы суверенных государств: рассмотрение и принятие законодательных актов (законодательная функция), обсуждение и утверждение бюджета (бюджетная функция), политический контроль за исполнительной властью в лице Комиссии (контрольная функция).

Реальный объем полномочий Европарламента, однако, меньше, чем у его национальных аналогов. Прежде всего это касается полномочий в законодательной сфере (принятие регламентов, директив и т. д.):

а) в отличие от парламентов суверенных государств, Европарламент не вправе самостоятельно издавать нормативные акты, а может делать это лишь с одобрения Совета Европейского Союза — второго института данной организации;

б) законодательные полномочия Европейского парламента неодинаковы в разных сферах общественной жизни. Они зависят от вида законодательной процедуры, которую предусматривает по конкретному вопросу статья учредительного договора:

— если предписана процедура совместного принятия решений, то документ издается Европарламентом и Советом в качестве совместного нормативного акта (регламент Европейского парламента и Совета и т. д.). Оба института соответственно имеют право абсолютного вето на законопроект;

— если установлена консультативная процедура, то в окончательном виде документ принимает Совет (регламент Совета и т. д.), а мнение депутатов носит совещательный (консультативный) характер. В рамках данной процедуры Европейский парламент может отсрочить принятие документа, но не воспрепятствовать ему, т. е. располагает правом отлагательного вето на законопроект.

В настоящее время процедура совместного принятия решений используется, например, для издания законодательства о защите прав потребителей, в области внутреннего рынка, консультативная процедура — в сфере уголовного, налогового права.

После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. (см. вопрос № 17) законодательные акты Европейского Союза (регламенты, директивы и решения) в подавляющем большинстве случаев будут издаваться совместно Европарламентом и Советом в рамках «обычной законодательной процедуры» (аналог нынешней процедуры совместного принятия решений). По некоторым вопросам предусмотрено использование «специальной законодательной процедуры», как правило, дающей бoльшиe права Совету (подобно нынешней консультативной процедуре). Подробнее об особенностях законодательного процесса в Европейском Союзе рассказано в разделе VII (вопрос № 61).

Полномочия Европейского парламента в бюджетной сфере состоят в обсуждении и принятии общего бюджета Европейского Союза. Бюджет Союза принимается Европарламентом совместно с Советом, причем эти институты имеют неодинаковые права в отношении разных категорий бюджетных расходов (см. вопрос № 75).

Европейский парламент активно осуществляет контроль за другими институтами и органами Союза, главным образом за Комиссией. Результатом этого контроля может служить вынесение ей вотума недоверия, влекущего отставку. Контрольные полномочия Европарламента реализуются в разных формах, большинство из которых известны парламентскому праву современных государств: устные и письменные вопросы, в том числе «час вопросов» (введен в начале 1970-х гг. по образцу британской Палаты общин), заслушивание докладов и отчетов, создание следственных комиссий и др.

Кроме законодательных, бюджетных и контрольных полномочий Европейский парламент также располагает рядом других прерогатив, в частности:

— дача согласия на заключение важнейших международных договоров ЕС с иностранными государствами и международными организациями (соглашений с третьими странами);

— разрешение на вступление в Европейский Союз новых государств-членов;

— назначение или участие в формировании ряда институтов и органов Союза: Омбудсмана, Комиссии, а также (с правом совещательного голоса) Счетной палаты и Дирекции Европейского центрального банка;

— право на получение своевременной информации и проведение дебатов о развитии общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза.

Организация работы и принятия решений. Европейский парламент работает в сессионном режиме. Его ежегодная сессия открывается во второй вторник марта и подразделяется на 11 сессионных периодов (каждый месяц, кроме августа). Сессионный период длится в течение одной недели и включает в себя множество пленарных заседаний. Кроме участия в пленарных заседаниях «европейские» парламентарии осуществляют свою работу в рамках парламентских комиссий и политических групп (фракций).

Кворум на заседаниях Европарламента составляет 1/3 от списочного числа депутатов, однако его проверка не обязательна (проводится по требованию депутатских групп).

По общему правилу Европейский парламент принимает решения простым большинством голосов, которое отсчитывается от числа присутствующих и голосовавших депутатов (например, если в принятии решения участвовали 400 депутатов, то достаточно 201 голос «за»).

Лишь в отдельных исключительных случаях учредительные документы требуют, чтобы решения Европарламента принимались большинством от списочного состава депутатов. К этому условию может добавляться условие о том, что проект решения должен также получить поддержку 2/3 или 3/5 поданных голосов.

Например, согласие Европейского парламента на вступление новых государств-членов в Европейский Союз дается абсолютным большинством всех парламентариев (т. е. 369 из 736). Вотум недоверия Комиссии считается одобренным при выполнении двух условий: во-первых, при поддержке 2/3 от числа поданных голосов; во-вторых, количество депутатов, проголосовавших «за», должно быть больше половины от списочного состава Европарламента.

В целях более эффективной организации работы Европейского парламента из числа депутатов образованы постоянные комиссии, осуществляющие подготовку вопросов для рассмотрения на пленарных заседаниях: комиссия по внешним сношениям, комиссия по правам и свободам граждан, комиссия по конституционным делам, комиссия по региональной политике, транспорту и туризму и т. д.

Наряду с постоянными комиссиями Европейский парламент может учреждать временные комиссии, в том числе комиссии по расследованию противоправных действий и других нарушений в ходе претворения в жизнь права Сообщества («следственные комиссии»).

В целях поддержания контактов с иностранными парламентами из числа депутатов Европарламента создаются также межпарламентские делегации.

В качестве руководящих органов и должностных лиц Европарламента выступают:

— Председатель и его заместители (вице-председатели), которые избираются депутатами на 2,5 года (т. е. на половину легислатуры Европарламента);

— Председатель вместе с его заместителями составляют Бюро, которое отвечает за административные, организационные и финансовые вопросы функционирования Европарламента, например определяет структуру и штатную численность аппарата, устанавливает порядок использования электронной системы голосования и т. п.;

— Бюро в выполнении его задач помогают шесть квесторов, избираемых Европарламентом из числа депутатов. В частности, квесторы ведут специальный реестр, куда заносятся данные о профессиональной деятельности и финансовых доходах парламентариев. Квесторы участвуют в заседаниях Бюро с правом совещательного голоса;

— главным органом политического руководства Европейским парламентом выступает Конференция председателей, в состав которой входят руководители политических групп (фракций) и Председатель самого Европарламента. Именно Конференция председателей разрабатывает проект повестки дня пленарных заседаний Европейского парламента;

— в структуре Европарламента также имеются Конференция председателей комиссий и Конференция председателей делегаций (в целях координации работы данных подразделений).

В качестве вспомогательного органа Европейского парламента, как и других институтов Союза, выступает Генеральный секретариат. В Генеральном секретариате работают чиновники, состоящие на гражданской службе Европейских сообществ (примерно 3500 постоянных сотрудников и 600 временных).

Европейский парламент — относительно недорогой институт. По его собственным подсчетам, функционирование Европарламента обходится каждому гражданину Союза в среднем в 2,5 евро в год.

Сотрудничество с национальными парламентами. После того как Европейский парламент стал избираться прямым голосованием (с 1979 г., до этого он состоял из делегатов национальных парламентов), возникла потребность установить контакты между корпусом европейских парламентариев и представительными органами государств-членов.

Первым шагом в организации этого взаимодействия стало проведение регулярных встреч председателей Европейского и национальных парламентов (с 1983 г.). В 1989 г. учрежден специальный форум межпарламентского сотрудничества — Конференция органов, специализирующихся в делах Сообщества, сокращенно — COSAC (от франц. Confйrence des organes spйcialisйs dans les affaires communautaires).

Членами Конференции являются представители специализированных органов (комиссий) национальных парламентов по вопросам деятельности Европейских сообществ и Союза (шесть депутатов из каждого государства-члена). Вместе с национальными парламентариями в работе COSAC участвуют члены Европарламента (также шесть человек).

В рамках COSAC происходит обсуждение законопроектов, которые намечено принять на уровне Европейского Союза. По итогам обсуждения COSAC вправе представлять рекомендации политическим институтам Союза, которые, однако, не являются обязательными для последних, равно как и для парламентов и правительств государств-членов.

Существование COSAC было юридически признано в Протоколе «О роли национальных парламентов в Европейском Союзе» (см. вопрос № 15); 6 мая 2003 г. утвержден новый Регламент (правила процедуры) COSAC.

Согласно последнему документу заседания Конференции должны проводиться минимум один раз в полугодие, а ее решения подлежат принятию «широким консенсусом». Если последний недостижим, то достаточно 3/4 поданных голосов, причем делегация каждого парламента располагает двумя голосами.

Совет Европейского Союза

Состав и порядок формирования. Совет Европейского Союза — «межправительственный» институт, состоящий из должностных лиц исполнительной власти государств-членов, обычно в ранге министра. «В Совет входят по одному представителю от каждого государства-члена на министерском уровне, уполномоченному создавать обязательства для правительства этого государства-члена» (ст. 203 Договора о ЕС).

В отличие от Европейского парламента, члены Совета выражают и защищают интересы своих государств и связаны указаниями органов, их направивших (т. е. национальных правительств).

Договор о ЕС, как видно из процитированной статьи, не определяет, каких министров государства-члены должны направлять для участия в заседаниях Совета. Поскольку на этих заседаниях обсуждаются и принимаются решения по широкому кругу общественных проблем, Совет стал собираться в разных составах. Они получили название формации Совета.

Так, Совет по вопросам правосудия и внутренних дел принимает нормативные акты и другие решения в сфере охраны правопорядка и борьбы с преступностью, а также в области гражданского судопроизводства, визовой, иммиграционной политики и убежища. Членами Совета данной формации выступают министры внутренних дел или юстиции государств-членов.

Совет по вопросам окружающей среды в составе компетентных министров государств-членов рассматривает и утверждает мероприятия в сфере экологической политики ЕС.

Всего в настоящее время в Совете функционируют девять формаций. Среди них приоритетную роль играет Совет по общим вопросам и внешним сношениям (в составе министров иностранных дел), который отвечает за принятие решений в сфере внешней политики, а также решает другие вопросы «общего» характера (в том числе о распределении обязанностей между прочими формациями Совета).

В случаях особой важности, прямо предусмотренных учредительными договорами, Совет обязан собираться на уровне не «просто» министров, но высших руководителей исполнительной власти государств-членов — Совет в составе глав государств или правительств. В будущем (согласно Лиссабонскому договору) эта формация должна исчезнуть.

Из сказанного следует, что Совет — единственный из институтов Европейского Союза, который не имеет фиксированного состава членов и срока полномочий. Подобная многоликость Совета создает некоторые проблемы, но в целом заметно повышает профессионализм и компетентность «межправительственного» института Европейского Союза.

Председательство в Совете. Так как Совет заседает в разных составах (формациях), руководство данным институтом не может быть поручено отдельному человеку.

В этой связи Договор о ЕС установил, что председательство в Совете осуществляют государства-члены, которые руководят работой всех его формаций и вспомогательных органов через своих должностных лиц (министр иностранных дел государства-председателя возглавляет Совет по общим вопросам и внешним сношениям и т. д.).

Пост Председателя Совета не является выборным. Государства-члены занимают его поочередно, в порядке ротации, каждое в течение одного полугодия. Очередность замещения поста Председателя определяет сам Совет, принимая на этот счет специальное решение (Решение от 1 января 2007 г. «Об установлении порядка очередности осуществления председательства в Совете»). Так, в 2008 г. председателями Совета Европейского Союза являлись Словения (первое полугодие) и Франция (второе полугодие), в 2009 г. — Чехия (первое полугодие) и Швеция (второе полугодие).

Государство-председатель не только направляет работу Совета Европейского Союза (в частности, путем составления программы его деятельности на конкретное полугодие и предварительных повесток дня сессий разных формаций), но и обладает важными полномочиями общеполитического характера.

Согласно Договору о Европейском Союзе именно государство-председатель является высшим представителем Союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, ведет международные переговоры и делает официальные заявления от имени данной организации в целом. Ввиду этого обстоятельства пост Председателя Совета для государств-членов является очень престижной должностью, а в средствах массовой информации государство-председателя часто называют Президентом Европейского Союза.

В дальнейшем, после вступления в силу Лиссабонского договора о реформе Европейского Союза (см. вопрос № 17), действующая система замещения поста Председателя Совета сохранится с одним существенным изменением: с целью обеспечить большую последовательность и преемственность председательство в Совете планируется сделать коллективным. Его будут осуществлять сообща по три государства-члена (сопредседатели) сроком полтора года. Если бы такая модель действовала сейчас, то с 1 июля 2008 г. по 31 декабря 2009 г. «коллективным председателем» Совета являлись бы Франция, Чехия и Швеция с соответствующим распределением обязанностей между собой.

С другой стороны, Лиссабонский договор лишает Председателя Совета права представлять Европейский Союз за рубежом в рамках общей внешней политики и политики безопасности. Эти общеполитические полномочия переходят к новым должностным лицам Союза, работающим на постоянной основе, — Председателю Европейского совета (см. вопрос № 36) и Верховному представителю Союза по иностранным делам и политике безопасности (см. ниже в настоящем вопросе).

Функции и полномочия. Несмотря на то что членами Совета являются представители исполнительной власти государств-членов, данный институт Европейского Союза выступает, прежде всего, в роли законодателя по общему праву. В настоящее время Совет реализует законодательную функцию совместно с Европейским парламентом, однако, в отличие от последнего, вето Совета на законопроекты всегда носит абсолютный характер.

В сферах, где законопроекты издаются на базе консультационной процедуры (см. вопрос № 70), именно Совет принимает документ в окончательной редакции, в том числе вопреки возможным возражениям Европарламента. Как уже отмечалось, подобные документы оформляются как единоличные акты Совета Европейского Союза: регламент Совета, рамочное решение Совета и т. п.

Совет осуществляет бюджетную функцию, принимая совместно с Европейским парламентом бюджет Европейского Союза, а также утверждая автономные бюджеты некоторых органов последнего (например, бюджет Европола).

Наряду с законодательной и бюджетной, Совет Европейского Союза осуществляет также функции определения политики и координации (так они названы в Лиссабонском договоре). Основными полномочиями в рамках этих функций выступают:

— принятие ежегодно «главных ориентиров экономической политики», адресуемых всем государствам-членам, а также иных мер по координации и контролю за их экономической политикой и финансовым положением (в том числе санкции по отношению к государствам-членам, в которых существует чрезмерный бюджетный дефицит). Специальные «ориентиры» Совет издает также в сфере политики занятости ЕС, направленной на сокращение безработицы;

— утверждение всех мероприятий, в том числе правовых актов, в рамках общей внешней политики и политики безопасности, сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (т. е. второй и третьей опор Европейского Союза), а также контроль за их исполнением государствами-членами (через собственного Председателя и Генеральный секретариат);

— заключение соглашений Европейских сообществ и Союза с третьими странами и международными организациями.

Среди иных полномочий Совета важно отметить назначение на многие должности в институтах и органах Европейского Союза, единолично или с согласия Европарламента (Председатель и члены Европейской комиссии; члены Счетной палаты, Экономического и социального комитета и др.), а также отдельные права в сфере учредительной власти. Именно Совет созывает конференцию по пересмотру учредительных документов Европейского Союза и может самостоятельно вносить поправки в некоторые их статьи без ратификации государствами-членами (см. вопрос № 69).

Организация работы и принятия решений. Совет Европейского Союза, как и Европейский парламент, работает в сессионном порядке. Однако, поскольку членами Совета выступают министры правительств государств-членов, его сессии не могут продолжаться длительное время. В течение года проходят в среднем 100 сессий Совета в разных формациях; каждая сессия длится, как правило, один день (реже два дня). Количество сессий Совета и даты их проведения определяются заранее, в программе государства-председателя, рассчитанной на срок его полномочий (шесть месяцев).

Наряду с официальными сессиями, где принимаются нормативные акты и другие решения, в практике Совета получили широкое распространение неформальные заседания (также в разных формациях), на которые министры съезжаются для обсуждения текущих проблем развития Европейского Союза.

Кворум на заседаниях Совета составляет большинство от его списочного состава (т. е. 15 из 27), причем один член Совета может делегировать свое право голоса другому члену (такая возможность используется очень редко).

В качестве основных способов принятия решений Советом выступают единогласие и квалифицированное большинство; какой именно способ подлежит использованию в конкретном случае, определяют уполномочивающие статьи учредительных договоров. Например: «Совет, постановляя единогласно… может принимать любые регламенты» в целях регулирования вопросов государственной помощи предприятиям (ст. 89 Договора о ЕС); «пошлины общего таможенного тарифа устанавливаются Советом, постановляющим квалифицированным большинством…» (ст. 26 Договора о ЕС).

Единогласие в Совете предполагает, что проект решения получил поддержку со стороны всех его членов. Голосование, тем не менее, не проводится: документ считается одобренным, если никто из присутствующих на заседании министров не выступил против. Таким образом, на практике в Совете вместо единогласия используется консенсус (принятие решений без голосования при отсутствии прямо заявленных возражений).

В связи с тем что единогласие (de facto консенсус) дает возможность государствам-членам через собственных министров накладывать вето на проекты, данный способ принятия решений постепенно заменяется другим, более гибким и эффективным — квалифицированным большинством.

В соответствии с проектом Конституции именно этим способом Совет по общему правилу будет утверждать европейские законы и рамочные законы, а также иные правовые акты. Единогласие сохранится лишь как исключение, в наиболее «чувствительных» для государств сферах жизни.

Особенность квалифицированного большинства в Совете заключается в том, что оно учитывает дуалистическую (двойственную) природу организации Европейский Союз: объединение государств и союз народов. Соответственно для принятия решения в данном случае необходимо выполнить два основных условия:

— проект должны поддержать абсолютное большинство членов Совета (т. е. 15 из 27), а по некоторым вопросам — 2/3 (т. е. 15 из 27);

— «за» должно быть подано не менее 255 из 375 так называемых взвешенных голосов. «Взвешивание» голосов представителей разных стран производится в соответствии с численностью их населения, причем соответствующие квоты (как и для числа избираемых депутатов Европарламента) жестко зафиксированы в Договоре о ЕС (ст. 205). Так, министры из Германии, Великобритании, Франции и Италии имеют каждый по 29 «взвешенных голосов»; испанский и польский министры — по 27; нидерландский — 13 и т. д. Наименьшее число «взвешенных голосов» у представителя Мальты (3);

Зафиксированные в Договоре о ЕС квоты государств-членов не являются строго пропорциональными (т. е. неточно отражают соотношение их по численности населения). По этой причине Ниццкий договор 2001 г. наделил каждого члена Совета правом требовать проверки того, что «государства-члены, образующие это квалифицированное большинство, представляют не менее 62 % всего населения Союза. Если окажется, что данное условие не выполнено, то соответствующее решение не принимается» (новый параграф 4 ст. 205 Договора о ЕС).

Лиссабонский договор 2007 г. предусматривает отмену «взвешенного голосования» (вместе с дополнительным условием о перепроверке 62 %). Он устанавливает новое определение квалифицированного большинства на основе метода «двойного большинства» (большинство представленных в Совете государств-членов + большинство населения Европейского Союза в целом).

Согласно ст. 16 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора квалифицированное большинство в Совете определено следующим образом: «не менее 55 % членов Совета, включая как минимум пятнадцать из них, представляющих государства-члены, в которых сосредоточено не менее 65 % населения Союза». По некоторым вопросам предусмотрено также суперквалифицированное большинство: «не менее 72 % членов Совета, представляющих государства-члены, в которых сосредоточено не менее 65 % населения Союза» (ст. 238 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора).

В то же время, по настоянию ряда государств-членов, прежде всего Польши, введение в действие нового определения квалифицированного большинства отложено Лиссабонским договором до 1 ноября 2014 г. До наступления этой даты в Совете продолжит использоваться метод «взвешенного голосования», как он существует в настоящее время (переход к методу «двойного большинства» будет осуществляться постепенно и должен окончательно завершиться к 1 апреля 2017 г.).

Кроме единогласия (консенсуса) и квалифицированного большинства Совету известен и такой способ принятия решений, как простое большинство (большинство от списочного состава). Он используется, в основном, для принятия процедурных решений.

С учетом непостоянного характера работы Совета в функционировании данного института огромную роль играют вспомогательные органы (комитеты). Важнейший среди них — Комитет постоянных представителей, обозначаемый также аббревиатурой Coreper (от франц. Comitй des reprйsentants permanents). В его состав входят главы официальных представительств государств-членов при Европейском Союзе (в ранге послов) либо их заместители.

Coreper в предварительном порядке рассматривает проекты, вносимые на утверждение Совета, и старается достигнуть консенсуса между представителями государств-членов. Если это удалось, то Совет, как правило, автоматически (без обсуждения) утверждает текст, согласованный в Coreper. Так происходит примерно в 75–80 % случаев, т. е. Coreper своей деятельностью существенно «разгружает» Совет.

Наряду с Coreper в структуре Совета имеются ряд специальных комитетов (по сельскому хозяйству, по вопросам политики и безопасности и др.), а также создаются рабочие группы по отдельным вопросам, число которых варьируется от 250 до 300.

Аппарат Совета представлен его Генеральным секретариатом (примерно 3000 сотрудников). Руководитель последнего с 1999 г. совмещает две должности: Генеральный секретарь Совета — Высокий представитель Европейского Союза по общей внешней политике и политике безопасности (сокращенно: «Генеральный секретарь — Высокий представитель»). В качестве Высокого представителя это должностное лицо помогает Председателю Совета в осуществлении внешнеполитических функций Европейского Союза.

В целях усиления последовательности и согласованности внешней политики Европейского Союза Лиссабонский договор 2007 г. предусматривает ликвидацию совместной должности Генерального секретаря — Высокого представителя. Пост Генерального секретаря Совета в дальнейшем сохранится лишь в качестве внутренней административной должности (начальника аппарата).

Что касается поста Высокого представителя, то вместо него вводится новое должностное лицо под названием «Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности» (в проекте Европейской конституции 2004 г., на основе которой был подготовлен Лиссабонский договор, этой должности планировали дать более лаконичное название — «Министр иностранных дел Союза»).

Верховный представитель по иностранным делам и политике безопасности будет курировать все аспекты внешнеполитической деятельности Европейского Союза, действуя в двойном качестве:

— с одной стороны, Верховный представитель наделен правом председательствовать (без права голоса) на заседаниях Совета Европейского Союза при принятии им внешнеполитических решений (в формации «Совет по иностранным делам» на уровне министров иностранных дел государств-членов);

— с другой стороны, Верховный представитель будет являться вице-председателем главного исполнительного института Союза — Европейской комиссии.

Европейская комиссия

Состав и порядок формирования. Европейская комиссия — институт, сходный по составу и способу формирования с национальными правительствами. Она включает 27 человек: Председателя и 26 комиссаров, отвечающих за определенную сферу управления (комиссар по внешним сношениям, комиссар по вопросам правосудия и внутренних дел и т. д.).

Председатель и комиссары должны быть гражданами Европейского Союза, причем от каждого государства-члена назначается по одному гражданину (27 государств-членов Союза — 27 членов Комиссии). Ниццкий договор 2001 г. (см. вопрос № 10) предусматривал сокращение численного состава Комиссии (в ее состав должно было входить меньше лиц, чем имеется государств-членов; точные цифры не определялись). Однако Лиссабонский договор 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос № 17) вернулся к прежней формуле «одно государство-член — один комиссар». Она может быть изменена лишь после 2014 г. путем сокращения численного состава Комиссии до 2/3 от общего числа государств-членов.

Несмотря на существование национальных квот, Председатель и комиссары, в отличие от членов Совета, не связаны указаниями своих государств и обязаны действовать только в интересах Сообщества и Союза в целом. Независимость комиссаров служит важнейшим условием назначения их на должность и гарантируется запретом для членов Комиссии получать или запрашивать указания от кого бы то ни было, в том числе от властей родных государств.

Члены Комиссии могут быть отрешены от должности только Судом Европейских сообществ в случае, если они перестают соответствовать установленным требованиям или совершат серьезный проступок. Возможна также принудительная отставка отдельных комиссаров по требованию Председателя (при условии поддержки этого требования большинством членов Комиссии).

Отправить в отставку Комиссию в целом может лишь Европейский парламент путем вынесения ей вотума недоверия, причем в усложненном порядке (абсолютное большинство депутатского корпуса и 2/3 поданных голосов). На практике таких случаев еще не было.

Комиссия формируется сроком на пять лет совместно Советом Европейского Союза и Европейским парламентом: назначение членов Комиссии производит Совет (квалифицированным большинством), а утверждение Комиссии в форме «вотума доверия» — Европейский парламент (простым большинством).

Председатель Комиссии назначается первым, отдельно от других комиссаров, и также отдельно утверждается Европейским парламентом. Согласно Лиссабонскому договору назначение этого должностного лица должно будет производиться с учетом результатов выборов в Европарламент, вероятно, из представителей той «европейской политической партии», которая сформировала наибольшую по численности фракцию в представительном институте Союза.

Функции и полномочия. В институционном механизме Европейского Союза Комиссия отвечает за выполнение в основном тех же задач, которые на уровне государств решают национальные правительства. Отсюда в политическом лексиконе ее часто характеризуют в качестве «главного исполнительного органа» или даже «европейского правительства».

При этом полномочия Комиссии, аналогично полномочиям правительств государств, проистекают из двух источников — непосредственно из «конституции» (учредительных договоров), а также из текстов законодательных актов, издаваемых Советом и Европарламентом (производные или делегированные полномочия). Благодаря этому реальный круг прав и обязанностей Комиссии постоянно возрастает.

В западной доктрине сложилась классификация основных направлений деятельности Комиссии на три функции. В рамках каждой она наделяется соответствующими властными прерогативами:

— охранительная функция, т. е. обеспечение соблюдения учредительных договоров, правовых актов институтов и других источников права Европейского Союза его государствами-членами, а также физическими и юридическими лицами.

Наиболее важное полномочие в рамках этой функции — это расследование противоправных действий и бездействия государств-членов и привлечение их к ответственности перед Судом Европейских сообществ. Сама по себе Комиссия правом наказывать государства-члены не обладает (см. вопрос № 50). Таким полномочием она может наделяться в отношении предприятий в соответствии с правовыми актами (регламентами) Европейского сообщества. При этом понятие «предприятие» охватывает как юридических, так и физических лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность на внутреннем рынке ЕС.

Регламенты, предоставляющие Комиссии право налагать штрафы на предприятия, изданы в ряде отраслей законодательства Сообщества, прежде всего антимонопольном, транспортном и энергетическом. Например, согласно Регламенту Совета от 27 июня 1960 г. «Об отмене дискриминации в области цен и условий транспортных перевозок» Комиссия вправе штрафовать перевозчиков на сумму до 10 тыс. евро.

Многомиллионные штрафы (до 10 % годового оборота предприятия) Комиссия налагает на крупные компании, нарушающие правила конкуренции в ЕС, к примеру «Фольксваген» (решением Комиссии от 29 июня 2001 г. оштрафован на сумму 30,96 млн евро), «ДаймлерКрайслер» (10 октября 2001 г. наложен штраф на сумму около 72 млн евро), «Нинтендо» (оштрафован на 149 млн евро согласно решению от 30 октября 2002 г.), «Майкрософт» (решениями от 24 марта 2004 г. и от 27 февраля 2008 г. оштрафован в совокупности на сумму около 1,5 млрд евро).

В рамках охранительной функции Комиссия наделяется правом санкционировать определенные действия государств-членов и предприятий (форма предварительного контроля). В частности, предварительного согласия Комиссии требуют слияние крупных компаний, предоставление государственной помощи предприятиям и нормативные акты государств-членов по ряду вопросов (например, в области стандартизации).

Законодательством ЕС Комиссии также может предоставляться право предписывать или запрещать определенные действия. Например, посредством своих решений она вправе приказать государствам-членам запретить сбыт или изъять с рынка любой товар, который представляет серьезную угрозу для потребителей (Директива Европейского парламента и Совета от 3 декабря 2001 г. «Об общих условиях безопасности продукции»);

— инициативная функция, т. е. подготовка новых нормативных актов и иных мер, подлежащих принятию на уровне Европейского Союза.

Правом вносить в Совет и Европейский парламент проекты регламентов, директив и иных правовых актов Комиссия обладает в рамках всех трех опор Союза. Однако в рамках Европейского сообщества, где издается наибольшая часть законодательства Союза, данное право носит исключительный (монопольный) характер. Другими словами, в рамках ЕС законодательные институты — Европейский парламент и Совет, — как правило, могут принимать решения лишь по предложению Комиссии, но не по собственной инициативе. Более того, Комиссия вправе в любой момент изменить или отозвать внесенное предложение. Если окончательное решение должен принимать Совет, то поправки, с которыми не согласна Комиссия, он может вносить лишь единогласно.

Монополия Комиссии на правотворческую инициативу — особенность механизма сдержек и противовесов в ЕС, благодаря которой Комиссию принято характеризовать как «мотор Сообщества». Данную особенность планируется сохранить и в будущей Конституции Союза. Согласно ее проекту европейские законы и рамочные законы будут издаваться по предложению Комиссии. Лишь в сфере уголовного права и полицейского сотрудничества инициаторами законодательных актов наряду с Комиссией смогут выступать государства-члены (не менее четверти от общего их числа).

К другим важным полномочиям Комиссии в рамках инициативной функции относятся разработка проекта бюджета Европейского Союза и ведение переговоров с иностранными государствами и международными организациями по вопросам, которые входят в компетенцию ЕС и Евратома (первой опоры);

— исполнительная функция (в узком смысле слова), под которой понимается самостоятельное претворение в жизнь Комиссией предписаний учредительных договоров и других источников права Союза.

К главным полномочиям в этой области относится, прежде всего, издание делегированного законодательства и принятие других «мер по исполнению» регламентов, директив, решений Европейского парламента и Совета, исполнение бюджета Европейского Союза, а также управление структурными фондами Сообщества (Европейский социальный фонд, Европейский фонд регионального развития и др.).

Организация работы и принятия решений. Комиссия — постоянно действующий институт, которому в силу характера ее функций и полномочий приходится принимать огромное число решений (в среднем около 10 тыс. каждый год).

По этой причине в Комиссии осуществляется распределение обязанностей («портфелей») между отдельными членами — комиссарами. Общее руководство Комиссией возложено на Председателя, который из числа комиссаров вправе назначать себе заместителей (вице-председателей).

В дальнейшем, согласно Лиссабонскому договору 2007 г., один из вице-председателей Комиссии будет являться Верховным представителем Союза по иностранным делам и политике безопасности. Это должностное лицо одновременно будет выполнять функции Председателя Совета Европейского Союза на уровне министров иностранных дел государств-членов (см. выше в настоящем вопросе).

Лиссабонский договор также наделяет Верховного представителя рядом самостоятельных прерогатив, осуществляемых им единолично: право представлять Союз в целом на международной арене, руководство «Европейской службой внешнеполитической деятельности» (дипломатической службой ЕС), право самостоятельно разрабатывать и представлять на утверждение Совета и Комиссии проекты новых внешнеполитических мер Европейского Союза.

В качестве отраслевых подразделений (ведомств) Комиссии выступают генеральные директораты (или генеральные дирекции), обозначаемые аббревиатурой DG и номерами в виде римских цифр, например: DG II «Экономические и финансовые вопросы», DG VI «Сельское хозяйство» и т. д. Руководителем генерального директората является генеральный директор (должностное лицо, назначаемое из числа гражданских служащих Европейских сообществ). Генеральный директор, в свою очередь, подчиняется комиссару, который отвечает за соответствующую отрасль управления.

Кроме генеральных директоратов в структуре Комиссии имеются специализированные службы (Служба переводов, Юридическая служба и др.) и Генеральный секретариат (вспомогательный аппарат).

Большая загруженность Комиссии обусловливает существование у нее обширного персонала (около 50 тыс. служащих — больше, чем в любом другом институте или органе Союза), а также практику внутреннего делегирования, т. е. передачу полномочий принимать решения отдельным комиссарам или генеральным директорам.

 

36. Что такое Европейский совет?

Европейский совет — это высший орган политической координации и планирования Европейского Союза. «Европейский совет дает Союзу импульсы, необходимые для его развития, и определяет его генеральные политические ориентиры» (ст. 4 Договора о Европейском Союзе).

Членами данного органа по должности выступают руководители всех государств-членов и Председатель Европейской комиссии, которых сопровождают министры иностранных дел и один из комиссаров. Поскольку большинство стран Союза по форме правления являются парламентарными республиками или монархиями, то в Европейском совете их обычно представляют главы правительств (премьер-министры), реже — президент (например, Францию).

Сессии Европейского совета, по общему правилу, должны собираться не реже двух раз в год, на практике — дважды в полугодие. Председательствует на них руководитель страны, которая в соответствующий период занимает пост Председателя Совета Европейского Союза.

Каждая сессия Европейского совета продолжается два дня, на протяжении которых обсуждаются важнейшие проблемы развития Европейского Союза и мировой политики. По итогам сессии принимается итоговый политический документ под названием «заключения» (англ., франц. conclusions). В этом документе излагаются общие оценки и согласованные инициативы, подлежащие реализации на уровне Союза в целом и его государств-членов.

Европейский совет не издает правовых актов, за исключением «общих стратегий» в рамках ОВПБ (см. вопрос № 26). Он также вправе рекомендовать государствам-членам создать «общую оборону», если возникнет такая необходимость (ст. 17 Договора о Европейском Союзе).

Высокий состав и важность проблем, обсуждаемых на сессиях Европейского совета, обусловливают его характеристику в литературе и средствах массовой информации как «встречи в верхах» или «саммита» Европейского Союза. По этой причине, хотя заключения Европейского совета не имеют юридически обязательной силы, на практике они обычно реализуются в жизнь.

Новеллы Лиссабонского договора приведут к дальнейшему повышению роли Европейского совета в организационном механизме, в том числе к признанию его в качестве института Союза. Предусмотрено также ввести пост Председателя Европейского совета, работающего на постоянной основе и избираемого самим Европейским советом на 2,5 года.

 

37. Каковы основные контрольные институты и органы Европейского Союза?

Отталкиваясь от опыта современных государств, в организационном механизме Европейского Союза были учреждены специализированные институты и органы, которые осуществляют контрольную функцию. Важнейшие среди них — Счетная палата и Омбудсман.

Европейская счетная палата создана в 1977 г. в качестве единого органа финансового контроля Европейских сообществ. В 1992 г. поправками Договора о Европейском Союзе ее статус был повышен: Счетная палата была признана в качестве пятого института Союза наряду с Европарламентом, Советом, Комиссией и Судом.

«Счетная палата обеспечивает контроль за счетами» (ст. 246 Договора о Европейском сообществе) и с этой целью проверяет их в отношении «всей совокупности доходов и расходов Сообщества» (ст. 248 Договора о ЕС).

С этой целью Счетная палата проводит аудиторские проверки как на основе бухгалтерской документации, так и непосредственно на месте, в частности в помещениях других институтов и органов Сообщества, физических и юридических лиц, получающих средства из союзного бюджета.

По результатам проверок Счетная палата представляет доклады (специальные и ежегодные), а также выносит заключения. Правом самостоятельно наказывать нарушителей она не обладает.

Счетная палата ежегодно представляет Европарламенту и Совету заверительную декларацию в отношении бухгалтерской документации, относящейся к исполнению общего бюджета Европейского Союза.

Двадцать семь членов Счетной палаты (по одному от каждого государства-члена) назначаются на должность Советом Европейского Союза после консультации с Европейским парламентом, сроком на шесть лет. Из своего состава они избирают Председателя Счетной палаты (на три года).

При осуществлении полномочий члены Счетной палаты полностью независимы и могут быть отрешены от должности только Судом Европейских сообществ.

Счетная палата функционирует на постоянной основе и располагает собственным аппаратом около 500 человек.

Европейский омбудсман

Должность специального парламентского уполномоченного по контролю за административными органами появилась в средневековой Швеции, а в XX в. была заимствована большинством современных государств, в том числе Россией. В 1992 г. аналогичный пост введен и в Европейском Союзе.

Европейский омбудсман — единоличный орган, который избирается Европарламентом сроком на пять лет (выборы всегда альтернативные). В своей деятельности Омбудсман полностью независим, в том числе от самого Европарламента. Его полномочия могут быть досрочно прекращены лишь в судебном порядке (Судом Европейских сообществ).

Задача Омбудсмана — расследовать дела по жалобам на «случаи нарушения порядка управления в деятельности институтов или органов Сообщества», кроме судебных (ст. 195 Договора о ЕС). С жалобами к Омбудсману могут обращаться граждане Союза, а равно любое юридическое или физическое лицо, проживающее (имеющее местонахождение) на его территории. Омбудсман вправе проводить расследования также по собственной инициативе.

Институты и органы ЕС должны предоставлять Омбудсману любые необходимые сведения, а их сотрудники могут быть приглашены для дачи показаний. Обязанность предоставлять информацию Омбудсману распространяется и на все государства-члены (кроме сведений, которые в соответствии с законодательством страны носят секретный характер).

Если в ходе рассмотрения жалобы подтвердится, что конкретный институт или орган допустил нарушение, то Омбудсман сначала пытается достичь «полюбовного урегулирования» (франц. solution а l’amiable), которое позволит устранить нарушение и удовлетворить справедливые требования лица, обратившегося с жалобой.

Когда достичь примирения сторон не удается, Омбудсман готовит доклад, содержащий проекты критических рекомендаций. Институт или орган, в адрес которого направлен доклад, обязан в течение трех месяцев дать на него свой ответ Омбудсману (подробное заключение) с возможным указанием мер, принятых во исполнение критических рекомендаций.

Если ответ института/органа признан Омбудсманом неудовлетворительным, то он направляет специальный доклад Европейскому парламенту. Этот доклад завершает рассмотрение жалобы. В дальнейшем Европарламент может принять соответствующие меры в рамках своих полномочий.

Срок давности для направления жалобы Европейскому омбудсману — два года с момента, когда лицу стало известно о фактах, послуживших ее основанием. Подаче жалобы должно предшествовать обращение к заинтересованному институту или органу. С целью облегчить данную процедуру Омбудсман утвердил типовой формуляр жалобы, опубликованный в Официальном журнале Европейского Союза.

В 2000 г., исходя из потребности обеспечить более эффективную защиту прав личности при обработке институтами и органами Союза информации об их частной жизни, была введена должность специального информационного омбудсмана, который официально именуется Европейский контролер по защите данных. Правовой статус этого нового органа Союза закреплен в Регламенте Европейского парламента и Совета от 18 декабря 2000 г. «О защите физических лиц в отношении обработки данных личного характера институтами и органами Сообщества и о свободном обращении таких данных».

 

38. Какими правоохранительными органами располагает Европейский Союз?

Органами, посредством которых Европейский Союз осуществляет координацию мероприятий государств-членов по борьбе с преступностью, служат Европол и Евроюст. При Европейской комиссии также функционирует Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством.

В последние годы активно обсуждается вопрос об учреждении Европейской прокуратуры; возможность ее создания прямо предусмотрена Лиссабонским договором.

Европейское полицейское ведомство, или Европол (Europol), - орган Европейского Союза, который осуществляет координацию и оказывает помощь деятельности полицейских служб государств-членов в сфере предотвращения и расследования тяжких преступлений, затрагивающих интересы двух и более стран.

Его статус первоначально был закреплен в специальной (дополнительной) конвенции между государствами-членами, подписанной в 1995 г. и вступившей в силу в 1998 г., - Конвенции «О создании Европейского полицейского ведомства» (краткое название: «Конвенция о Европоле»). В 2009 г. текст Конвенции был заменен одноименным нормативным актом Совета Европейского Союза: Решением Совета от 6 апреля 2009 г. «О создании Европейского полицейского ведомства (Европол)».

В настоящее время деятельность Европола концентрируется в основном на информационной поддержке мероприятий по борьбе с преступностью путем сбора, передачи и обработки соответствующих данных. Для этого в государствах-членах созданы национальные отделы, отвечающие за контакты с Европолом, и каждое из них направляет в Европол своих офицеров по связи.

В соответствии с Решением о создании Европейского полицейского ведомства 2009 г. Европол также наделен рядом важных дополнительных полномочий, в частности:

— правом откомандировывать своих сотрудников для участия в работе совместных следственных бригад, формируемых государствами-членами;

— правом направлять государствам-членам официальные запросы о возбуждении уголовных дел, а также о проведении и координации расследований по определенным уголовным делам. В случае отказа государства-члены обязаны направлять Европолу мотивированный ответ.

Главным внутренним органом Европола служит Административный совет, состоящий из представителей государств-членов (собирается не реже двух раз в год). Текущее управление осуществляет директор, назначаемый на четыре года Советом Европейского Союза.

В 2003 г. министры внутренних дел пяти крупнейших стран Европейского Союза (Великобритании, Германии, Испании, Италии, Франции) выступили с предложением усилить полномочия Европола, что может со временем привести к преобразованию его в правоохранительное учреждение, подобное Федеральному бюро расследований США.

Евроюст (Eurojust) — новый орган Европейского Союза, созданный для координации работы национальных прокуратур и иных ведомств государств-членов, которые осуществляют уголовное преследование и/или расследование уголовных дел. Компетенция Евроюста распространяется на более широкий круг противоправных деяний, чем компетенция Европола (к ней дополнительно отнесена, например, экологическая преступность).

Правовой статус данного органа закреплен в Решении Совета от 28 февраля 2002 г. «О создании Евроюста в целях усиления борьбы с тяжкой преступностью».

В соответствии с указанным Решением в состав Евроюста входят по одному «национальному члену, откомандированному каждым государством-членом… и являющемуся по должности прокурором, судьей или офицером полиции с аналогичными прерогативами» (ст. 2).

Национальные члены выступают уполномоченными представителями своих стран. Они обеспечивают постоянное взаимодействие органов уголовного преследования разных государств — членов Союза.

В содержание полномочий национальных членов входит право обращаться к компетентным органам своего и других государств-членов с ходатайствами о начале расследования или возбуждении уголовного преследования, о создании совместных следственных групп, передача запросов о правовой помощи по уголовным делам и др.

В то же время каждое государство самостоятельно определяет характер и объем судебно-правовых полномочий своего национального члена на собственной территории (например, может ли он давать обязательные распоряжения местным правоохранительным органам, обладает ли правом доступа к их банкам данных и т. д.).

В некоторых случаях, например когда расследование преступления (преступлений) имеет значение для Союза в целом, Евроюст может действовать в лице коллегии, объединяющей всех национальных членов. Коллегия Евроюста избирает одного из национальных членов Председателем, которого затем утверждает в должности Совет Европейского Союза.

Для текущего управления Евроюстом коллегия назначает административного директора.

Советом Европейского Союза принято Решение от 14 декабря 2008 г. «Об усилении Евроюста», которое вносит множество изменений и дополнений в вышеупомянутое Решение от 28 февраля 2002 г. В частности, предусмотрено создание в рамках Евроюста «постоянного координационного механизма» (франц. dispositif permanent de coordination), который будет обеспечивать доступность этого органа в круглосуточном режиме для оказания помощи компетентным инстанциям государств-членов. Также расширяются полномочия национальных членов Евроюста.

Согласно Лиссабонскому договору о реформе Европейского Союза (см. вопрос № 17) может быть учреждена Европейская прокуратура, которая будет непосредственно заниматься уголовным преследованием в национальных судах ряда преступных деяний.

«Европейская прокуратура, при необходимости, во взаимодействии с Европолом, уполномочивается осуществлять расследование, уголовное преследование и предание суду в отношении исполнителей и соучастников преступных деяний, посягающих на финансовые интересы Союза» (параграф 2 ст. 86 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора).

В дальнейшем компетенция Европейской прокуратуры может быть распространена на другие виды «тяжкой преступности с трансграничными масштабами», включая международный терроризм (параграф 4 той же статьи).

Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством, сокращенно — OLAF (от франц. Office europйen de la lutte anti-fraude) было учреждено в 1999 г. Европейской комиссией в целях «усиления борьбы с мошенничеством, коррупцией и любой иной противоправной деятельностью, посягающей на финансовые интересы Сообществ…» (ст. 2 Решения Комиссии от 26 мая 1999 г. «Об учреждении Европейского ведомства по борьбе с мошенничеством»).

Кроме указанного решения статус OLAF регулируют специальный Регламент Европейского парламента и Совета «О расследованиях, осуществляемых Европейским ведомством по борьбе с мошенничеством (OLAF)» и Межинституционное соглашение Европарламента, Совета и Комиссии «О внутренних расследованиях, осуществляемых OLAF».

Главным объектом усилий OLAF служит выявление противоправных деяний, ведущих к непоступлению средств в бюджет Европейского Союза или, напротив, к незаконному их использованию. Объектом проверок OLAF могут выступать и органы Союза, обладающие автономным бюджетом (например, Европейский центральный банк).

Расследования, проводимые OLAF, подразделяются на внутренние и внешние. Первые осуществляются в рамках институтов и органов Союза, вторые — в отношении иных лиц и организаций, в частности тех, которые получают финансовую помощь за счет союзного бюджета.

И те и другие расследования носят административный характер, однако по их итогам OLAF может направлять прокуратурам или иным компетентным органам государств-членов информацию на предмет возбуждения уголовного дела.

OLAF возглавляет директор, назначаемый Европейской комиссией сроком на пять лет. В целях обеспечения подлинной независимости OLAF (в том числе от самой Комиссии, при которой состоит данный орган) образован Наблюдательный комитет в составе пяти независимых и компетентных лиц. Их назначают сроком на три года по общему согласию Европейский парламент, Совет и Комиссия.

 

39. Какие органы Европейского Союза осуществляют консультативные функции?

Наиболее важными и авторитетными органами консультативного характера выступают Экономический и социальный комитет и Комитет регионов, функционирующие в рамках ЕС и Евратома (первой опоры). Кроме того, у Союза имеется большое число специализированных консультативных органов, компетенция которых охватывает отдельные виды деятельности (например, Комитет по вопросам занятости).

Экономический и социальный комитет — орган, состоящий из представителей разных классов и социальных групп Европейского Союза: наемных работников, работодателей, фермеров, ремесленников и т. д. Их работа в данном Комитете дает возможность «различным социально-экономическим составляющим организованного гражданского общества» Европы (ст. 257 Договора о ЕС) оказывать большее влияние на политику наднациональных институтов.

Это влияние осуществляется путем вынесения Экономическим и социальным комитетом консультативных заключений по законопроектам ЕС, а также по иным актуальным вопросам общественной жизни. Комитет может давать их как по собственной инициативе, так и по запросу со стороны политических институтов Союза (чаще всего, Комиссии).

Во многих областях Договор о ЕС предусматривает обязательную консультацию с Экономическим и социальным комитетом (аграрная, социальная политика, охрана окружающей среды, здравоохранение и др.). Правовые акты по этим вопросам могут быть изданы лишь «после консультации» с Комитетом, которому дается месячный срок (как минимум) на подготовку своего заключения.

Непроведение консультации с Экономическим и социальным комитетом, когда таковая обязательна, представляет собой существенное нарушение процедурных требований и может послужить основанием для отмены регламента или иного правового акта судами Европейского Союза.

Экономический и социальный комитет включает 344 члена, избираемых на четыре года Советом Европейского Союза из списка кандидатов, которые представляют каждое государство-член. Подобно Европарламенту, здесь предусмотрены национальные квоты, различающиеся в зависимости от численности населения разных стран Союза.

Несмотря на это обстоятельство, члены Экономического и социального комитета «осуществляют свои функции полностью независимо, в общих интересах Сообщества» (ст. 258 Договора о ЕС). Внутри Комитета они объединяются в группы в зависимости от их социального происхождения: группа I «Наемные работники», группа II «Работодатели» и группа III «Прочие виды деятельности» (представители ремесленников, ассоциаций потребителей и т. п.).

Наиболее многочисленной в составе Комитета является первая группа, объединяющая в основном представителей профессиональных союзов, большинство из которых входят в Европейскую конфедерацию профессиональных союзов (см. вопрос № 9).

Представитель каждой из этих групп поочередно избирается на пост Председателя Экономического и социального комитета, представители двух других — соответственно вице-председателями. Коллегиальным руководящим органом Комитета выступает Бюро, избираемое также на паритетных началах из членов разных групп. Срок полномочий всех этих внутренних органов — два года.

В целях более эффективной работы в структуре Комитета образованы специализированные секции в соответствии с направлениями политики ЕС (по транспорту, сельскому хозяйству и др.); допускается учреждение подкомитетов.

Экономический и социальный комитет работает в сессионном порядке.

Комитет регионов состоит из представителей территориальных и местных коллективов, т. е. административно-территориальных образований внутри государств-членов на разных уровнях (области, провинции, коммуны и т. п.).

Согласно Договору о ЕС (ст. 263) в качестве этих представителей могут выступать либо «обладатели выборного мандата в рамках территориального или местного коллектива» (например, депутаты городского совета), либо должностные лица, «политически ответственные перед избираемой ассамблеей» (например, мэр города, назначенный местным советом).

Благодаря Комитету регионов, таким образом, обеспечивается привлечение низовых звеньев публичной власти к решению общих дел в рамках Европейского Союза. Так же как и рассмотренный выше Экономический и социальный комитет, данный орган выносит консультативные заключения по законопроектам и иным документам, принимаемым институтами Союза. Во многих случаях такая консультация обязательна (сферы культуры, здравоохранения, образования и др.).

Состав (344 человека), порядок формирования (назначение Советом на четыре года) и правовой статус членов Комитета регионов сходны с Экономическим и социальным комитетом. Похожи также организация работы (сессионная) и внутренняя структура обоих комитетов: Председатель, вице-председатели (в Комитете регионов они назначаются по принципу «один вице-председатель от каждого государства-члена»), Бюро, специальные комиссии.

С учетом особенностей состава Комитета регионов его члены объединяются в политические группы — фракции (в этом он сходен с Европарламентом), а также в национальные делегации (объединяют членов Комитета — выходцев из одного государства).

 

40. Какие специализированные органы функционируют в рамках экономического и валютного союза?

Экономический и валютный союз — особая сфера компетенции Европейского сообщества, в рамках которой ЕС осуществляет координацию всей экономической политики государств-членов (экономический союз) и проводит единую денежно-кредитную политику на основе единой валюты — евро (валютный союз).

Наряду с традиционными политическими институтами (Европарламент, Совет, Комиссия) управление в рамках этой сферы осуществляют специализированные органы ЕС и государств-членов, прежде всего Европейская система центральных банков во главе с Европейским центральным банком. Консультативные и наблюдательные функции возложены на Экономический и финансовый комитет.

Европейская система центральных банков и Европейский центральный банк

В связи с введением в ЕС единой валюты евро была проведена реорганизация «денежной власти» государств-членов, а ее носители (центральные банки) были объединены друг с другом в Европейскую систему центральных банков (ЕСЦБ) во главе с новым органом Союза — Европейским центральным банком (ЕЦБ).

ЕСЦБ, таким образом, включает в себя 28 элементов: 27 национальных центральных банков и Европейский центральный банк. Однако из-за того что на единую валюту в силу разных причин смогли перейти не все государства-члены (см. вопрос № 108), полноправными участниками данной системы выступают центральные банки лишь тех стран, которые вошли в «зону евро» (в 2010 г. — 16 стран).

Ввиду этого обстоятельства внутри ЕСЦБ выделяется Евросистема: Европейский центральный банк плюс 16 центральных банков стран «зоны евро». Остальные центральные банки входят в ЕСЦБ в основном с совещательным статусом, а их руководители не участвуют в принятии решений в рамках единой денежно-кредитной политики.

Главной целью ЕСЦБ служит поддержание стабильности цен, а ее основными задачами выступают:

— определение и претворение в жизнь денежной политики Сообщества;

— проведение валютных операций;

— хранение официальных валютных резервов и управление ими;

— содействие надлежащему функционированию платежных систем (ст. 105 Договора о ЕС; ст. 2–3 Протокола «Об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка»).

Важнейшим принципом правового статуса ЕСЦБ является принцип независимости, который распространяется на Европейский центральный банк и на центральные банки всех государств-членов (ст. 105 Договора о ЕС).

Европейский центральный банк — ключевой элемент ЕСЦБ, который обладает широкими властными полномочиями, включая наложение штрафов на предприятия. К исключительной компетенции ЕЦБ относится санкционирование эмиссии денежных знаков евро (ст. 106 Договора о ЕС).

ЕЦБ реализует свои полномочия путем издания регламентов и решений в форме ориентиров и указаний для национальных центральных банков. Он может также принимать рекомендации и заключения, не имеющие обязательной силы.

Высшим должностным лицом ЕЦБ является Председатель, которому помогает в работе вице-председатель.

Указанные должностные лица плюс четыре других члена составляют Дирекцию — орган текущего управления Европейского центрального банка. Члены Дирекции назначаются сроком на восемь лет по общему согласию правительств государств-членов, входящих в «зону евро».

После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос № 17) членов Дирекции будет назначать Совет Европейского Союза на основании квалифицированного большинства (государства-члены утрачивают право вето). В голосовании, как и в настоящее время, будут участвовать представители правительств только тех государств-членов, которые перешли на единую валюту «евро».

Главным внутренним органом ЕЦБ выступает Совет управляющих, в состав которого по должности входят члены Дирекции и руководители (управляющие) центральными банками стран «зоны евро».

В целях координации денежной политики, проводимой в рамках «зоны евро», с центральными банками стран, не перешедших на единую валюту, в структуре ЕЦБ образован еще один коллегиальный орган — Общий совет. В него входят Председатель, вице-председатель ЕЦБ и руководители всех без исключения центральных банков государств-членов.

Европейский центральный банк наделен статусом юридического лица, и в этом качестве располагает собственным уставным капиталом и резервами.

Экономический и финансовый комитет — орган, помогающий Совету и Комиссии в осуществлении координации экономической политики государств-членов, в том числе в контроле за состоянием их бюджетов.

Данный Комитет, в частности, дает указанным институтам свои заключения (по их запросу или по собственной инициативе); следит за экономическим и финансовым положением государств-членов, предоставляя об этом доклад Совету и Комиссии; выполняет по поручению Совета подготовительные и консультативные задачи; производит не реже одного раза в год анализ ситуации в области движения капиталов и свободы платежей в Сообществе (ст. 114 Договора о ЕС).

В состав Комитета входят лица, назначаемые государствами-членами, Комиссией и Европейским центральным банком (по два человека от каждого). Члены Комитета должны обладать «исключительной компетентностью в экономической и финансовой сфере» (ст. 2 Решения Совета «О порядке формирования Экономического и финансового комитета») и осуществлять свои функции «в общих интересах Сообщества» (ст. 3 Статута Экономического и финансового комитета, утвержденного решением Совета от 31 декабря 1998 г.).

Руководит работой Экономического и финансового комитета Председатель, избираемый членами Комитета сроком на два года.

 

41. Чем занимается Европейский инвестиционный банк?

Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) — это особый орган Европейского сообщества и Союза, который функционирует в качестве кредитной организации. В соответствии с Договором о ЕС и приложенным к нему Протоколом «Об Уставе Европейского инвестиционного банка» он имеет статус юридического лица и располагает собственным уставным капиталом, подписчиками на который являются все государства-члены (в качестве членов Банка).

ЕИБ был образован в 1957 г. (одновременно с учреждением Сообщества) для того, чтобы способствовать выравниванию экономического развития между разными странами и регионами создаваемого общего рынка ЕС. «С этой целью, путем предоставления займов и гарантий, не стремясь к получению прибыли, он помогает финансированию следующих проектов во всех секторах хозяйства» (ст. 267 Договора о ЕС):

— направленных на повышение благосостояния менее развитых регионов Сообщества (например, юг Италии);

— по модернизации или конверсии предприятий либо по созданию новых видов деятельности, которые не могут быть в полной мере профинансированы отдельными государствами-членами;

— представляющих общий интерес для нескольких государств-членов, для реализации которых им также не хватает финансовых средств (например, строительство туннеля под Ла-Маншем в 1980-е гг.).

В последние годы Европейский инвестиционный банк все более активно подключается к финансированию проектов за пределами Европейского Союза, в том числе в России (например, природоохранные проекты в Санкт-Петербурге и Калининграде, на которые им выделена сумма 100 млн евро).

ЕИБ также выступает соучредителем других финансовых учреждений, в частности Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) и Европейского инвестиционного фонда.

Главными внутренними органами ЕИБ являются:

— Совет управляющих — высший коллегиальный орган, определяющий основные направления политики Банка, состоит из компетентных министров государств-членов (обычно министры финансов);

— Административный совет — орган, принимающий решения о предоставлении займов и кредитов со стороны ЕИБ. Включает 28 администраторов, назначаемых на пять лет Советом управляющих (по одному от каждого государства-члена и от Европейской комиссии), а также их заместителей, назначаемых в аналогичном порядке (количество заместителей от разных государств-членов зависит от их доли в уставном капитале ЕИБ);

— Руководящий комитет — орган текущего управления Банком, осуществляющий подготовку решений Административного совета. Состоит из Президента и восьми вице-президентов ЕИБ, назначаемых на шесть лет Советом управляющих по предложению Административного совета.

Европейский инвестиционный банк не единственный орган, производящий финансирование инвестиционных проектов в ЕС. В настоящее время он осуществляет эту деятельность во взаимосвязи с другими финансовыми инструментами Сообщества (ст. 267 Договора о ЕС). К ним относятся, в частности, структурные фонды ЕС, находящиеся в подчинении Европейской комиссии: Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд, Европейский фонд по ориентированию и предоставлению гарантий сельскому хозяйству.

В Сообществе имеются также финансовый инструмент по ориентированию рыболовства, Фонд сплочения, Фонд солидарности и другие финансовые инструменты.

 

42. Какие агентства существуют в Европейском Союзе?

Расширение и усложнение задач, возлагаемых на Европейский Союз, обусловило появление в его организационном механизме большого числа автономных подразделений, которые чаще всего называются агентствами. Эти подразделения имеют оригинальную юридическую природу и, в качестве особой категории, получили в доктрине наименование «децентрализованный организм» (от франц. organisme dйcйntralisй).

«Организм» (в политико-правовом смысле) — это взаимосвязанная совокупность постов и служб, созданных для осуществления конкретной функции. Вместе взятые, они способны образовать единое учреждение.

Будучи децентрализованным, подобное учреждение наделяется статусом юридического лица, а равно большей или меньшей админитративно-финансовой автономией по отношению к остальным институтам и органам Союза.

Таким образом, децентрализованный организм — это одновременно и орган Европейского Союза, и организация, входящая в его структуру как обособленное подразделение с собственной правосубъектностью. В качестве юридического лица децентрализованный организм может от своего имени заключать соглашения с иностранными государствами и международными организациями, которые, однако, нуждаются в одобрении политическими институтами Союза.

Децентрализованными организмами выступают рассмотренные выше Европейский центральный банк и Европейский инвестиционный банк (вопросы № 32 и № 33), Европол и Евроюст (вопрос № 30). Непосредственно в учредительных договорах предусмотрено также создание Агентства по снабжению рудой, сырьем и «специальными расщепляющимися материалами», необходимыми для производства атомной энергии (ст. 52–55 Договора о Евратоме).

Остальные органы подобного характера функционируют на базе правовых актов институтов Союза, изданных преимущественно в рамках Договора о ЕС 1957 г. Не претендуя на исчерпывающий характер, перечислим некоторые из этих подразделений (в скобках указан год их создания):

— Европейский центр по развитию профессионального образования (1975);

— Европейское учреждение по улучшению условий жизни и труда (1975);

— Европейское агентство по окружающей среде (1990);

— Европейское учреждение по вопросам обучения (1990);

— Европейский наблюдательный центр в отношении наркотических средств и наркомании (1993);

— Европейское агентство по оценке медикаментов (1993);

— Ведомство по гармонизации в рамках внутреннего рынка (1994);

— Европейское агентство по вопросам здоровья и безопасности на рабочем месте (1994);

— Ведомство Сообщества по растительным сортам (1994);

— Европейский наблюдательный центр в отношении проявлений расизма и ксенофобии (1997);

— Европейское агентство по морской безопасности (2002);

— Европейское агентство по авиационной безопасности (2002);

— Европейский орган по безопасности продуктов питания (2002);

— Европейское агентство по координации оперативного сотрудничества на внешних границах государств — членов Европейского Союза (2004 г.);

— Европейское агентство по химическим продуктам (2008 г.).

В рамках общей внешней политики и политики безопасности (вторая опора Союза) в качестве автономных «организмов» в 2002 г. были учреждены Спутниковый центр. Институт по исследованиям безопасности Европейского Союза и Европейское оборонное агентство.

В рамках Союза функционирует также Европейский полицейский колледж, Европейский университет и европейские школы (на основании соглашений между государствами-членами и ЕС).

В ближайшие годы планируется создание новых агентств в различных областях компетенции Союза.

 

43. Используется ли принцип разделения властей в формировании и деятельности органов Европейского Союза?

Классическая система разделения властей, предусмотренная для отдельных государств, не вполне подходила такому динамично саморазвивающемуся государствоподобному наднациональному образованию интеграционного типа, как Европейский Союз. Вместо этого была создана гибкая и подвижная система элементов разделения и взаимодействия властей, не ставящая перед собой целью их разделить и жестко закрепить в определенной взаимной связи, но дающая возможность эффективно обеспечить их взаимодействие между собой. Такая организация оптимально способствует достижению координации при постановке задач и обеспечению субординации при их осуществлении. Именно это отражает специфический метод права Европейского Союза — метод скоординированной субординации (или гармонизации).

Исторически усиливающий свое значение Европейский Совет, подобно коллективному главе государства, призван разрабатывать и координировать стратегию развития Союза. С одной стороны, в явно ослабленную ограниченностью полномочий Европейского парламента законодательную власть вторгается Комиссия, являющаяся единственным источником законодательной инициативы и издающая акты в порядке делегированного законодательства. С другой — жесткость конституирующих Союз актов несколько уравновешивается влиянием на нее вырабатываемого Судом прецедентного права и возможностью толкования им норм права Европейского Союза.

Совет, официально являющийся органом законодательной власти Союза, состоит из министров — членов исполнительной власти, что явно противоречит традиционной системе разделения властей, но вполне успешно работает в структуре единого институционного механизма Европейского Союза. Положение и развитие судебной системы, в том числе и в результате внесенных Ниццким договором изменений, пожалуй, ближе всего к классическому. Совет, однако, наделяется характерными для суда полномочиями по наложению штрафов. Передача ряда законодательных функций Европейскому центральному банку (в сложнейший период введения единой валюты евро) также отличает организацию власти в Союзе от стандартной схемы. Лиссабонский договор показывает, что в ходе развития Европейского Союза дальнейшие подвижки в системе элементов разделения и взаимодействия властей неизбежны.

 

44. Где размещены институты и органы Европейского Союза?

В 1950-е гг., когда начался процесс строительства Европейского Союза, обсуждалась идея выделить для европейских институтов «особый округ, имеющий собственный суверенитет», т. е. поступить по образцу США (федеральный округ Колумбия, где расположена столица Вашингтон).

Эта идея не получила реализации. Приложенный в 1997 г. к учредительным договорам Протокол «Об установлении местонахождений институтов, некоторых органов и служб Европейских сообществ» окончательно закрепил режим множественности географических центров Союза. Наиболее важными из них служат Брюссель и Люксембург, которые часто называют «европейскими столицами».

Брюссель — официальная резиденция Совета Европейского Союза и Европейской комиссии, а также консультативных органов (Экономический и социальный комитет и Комитет регионов).

В Люксембурге размещены неполитические институты Союза: Суд и Счетная палата. Здесь же находится штаб-квартира Европейского инвестиционного банка. В Люксембурге, кроме того, расположены некоторые службы Комиссии и три месяца в год проводит заседания Совет (апрель, июнь и октябрь).

Европейский центральный банк размещен во Франкфурте-на-Майне (ФРГ), а Европейский парламент — в Страсбурге (Франция). Однако комиссии Парламента заседают в Брюсселе (Бельгия), а его аппарат (Генеральный секретариат) находится в Люксембурге. В Страсбурге также работает Европейский омбудсман.

Штаб-квартира правоохранительных органов Союза (Европол и Евроюст) — в Гааге (Нидерланды).

Агентства Союза являются децентрализованными организмами не только по своему статусу, но и по местонахождению. Их принято размещать в разных частях территории Союза, например Европейское агентство по окружающей среде расположено в Копенгагене (Дания), Ведомство по гармонизации в рамках внутреннего рынка — в Аликанте (Испания), Европейский центр по развитию профессионального образования — в Салониках (Греция) и т. д.