Система принципов бюджетного права

Право само по себе – продукт высокой культуры общества, оно возникает в результате длительного развития общества и государства. В свою очередь, принципы права появляются на определенном этапе его развития как квинтэссенция накопленного опыта, использование которого позволяет создавать позитивное непротиворечивое правовое регулирование. Закрепленные в законодательстве принципы выступают как «конституирующая» основа, каркас, позволяющий держаться всему зданию правового регулирования.

Группа принципов бюджетного права связана с более общими принципами – системой общеправовых и конституционных принципов и системой принципов финансового права – и входит в них как составная часть. Такое положение вещей признается нормальным, так как само право является системной категорией, пронизанной разнообразными взаимозависимостями.

Кроме того, на бюджетные правоотношения влияют и принципы, которые выработаны для смежных юридических процедур: государственного стратегического планирования и закупок для публичных нужд. При этом некоторые принципы (единства, эффективности, гласности и т. д.) являются сквозными для всех правоотношений.

Рассмотрение совокупности правовых принципов как целостной системы – необходимая гарантия от искажения их смысла. Например, искажение принципа гуманности превращается в поощрение вседозволенности, что противоречит самой сути права как границы, меры должного поведения и нарушает принцип баланса интересов личности, общества и государства. Неверное понимание принципа справедливости приводит к тому, что интересы большинства игнорируются в угоду меньшинству, что опять-таки нарушает принцип баланса интересов и т. д. Так же и для бюджетного права: принцип самостоятельности бюджетов не может рассматриваться вне его связи с принципом единства бюджетной системы, а принцип подведомственности расходов сбалансирован принципом адресного и целевого характера бюджетных средств.

Из изложенного выше следует, что нормы бюджетного права находятся в сфере действия общеправовых, конституционных принципов и отраслевых принципов финансового права. Помимо них существуют специальные принципы бюджетного права, которые и придают ему уникальность и обособленность. Их можно разделить на три взаимосвязанные группы: принципы формирования расходов и доходов бюджета; принципы построения бюджетной системы; принципы организации бюджетного процесса (схема 2.3).

Среди принципов бюджетного права следует выделить принципы, закрепленные законодательством в качестве обязательных, и принципы, по тем или иным причинам не закрепленные в законодательстве и содержащиеся в доктринальных источниках, а также в утративших силу нормах законодательства. Такие принципы могут иметь важнейшее значение и зачастую при определенных обстоятельствах вновь получают юридическую силу.

Охарактеризуем современное правовое регулирование в данной области. БК РФ содержит главу «Принципы бюджетной системы Российской Федерации», находящуюся в той части, которая именуется «Бюджетная система Российской Федерации». Исходя из этого можно предположить, что все принципы, закрепленные в данной главе, связаны с построением бюджетной системы. Однако это не так. В данной главе содержатся как принципы построения бюджетной системы, так и принципы организации бюджетного процесса, а также принципы установления доходов и расходов бюджета.

В настоящее время в специальной главе БК РФ собраны все принципы, которые ранее были разбросаны по его различным разделам. Так, к принципам построения бюджетной системы могут быть отнесены принципы: единства бюджетной системы; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.

К принципам организации бюджетного процесса относятся принципы: результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; сбалансированности бюджета; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; прозрачности; единства кассы.

Принцип подведомственности расходов бюджетов может быть отнесен к принципам установления расходов и доходов бюджетов.

БК РФ не содержит исчерпывающего перечня принципов, относящихся к бюджетным правоотношениям. Как упомянуто выше, существуют принципы регулирования бюджетных правоотношений, не закрепленные в законодательстве, но известные в теории из доктринальных источников, зарубежного опыта либо исторической ретроспективы. Такие принципы существуют в «латентном» состоянии, дожидаясь своего часа, т. е. того момента, когда законодатель придаст им юридическую силу. Так было, например, с принципом единства кассы, который после более чем десятилетнего периода забвения был извлечен из «запасников» и включен в БК РФ. В настоящее время многие принципы установления расходов и доходов бюджета не имеют нормативного закрепления.

Принципы, получившие юридическое закрепление в БК РФ, представляют собой уже не только основополагающие начала, но и средство поддержания порядка в бюджетной сфере. Порядок, как единственно допустимое состояние предметов и явлений в соответствующей сфере, получает благодаря существованию принципов устойчивость (иммунитет) к внешним деструктивным воздействиям.

 

Общеправовые и конституционные принципы

Необходимо уделить внимание некоторым общеправовым и конституционным принципам, действующим в бюджетном праве. К ним можно отнести принципы: законности, справедливости, гласности, федерализма, соблюдения баланса интересов личности, общества и государства.

Многие из общеправовых принципов имеют «сквозной» характер, получая свое особенное выражение в тех или иных принципах бюджетного права. Например, конституционный принцип государственного единства связан с принципами единства бюджета, единства бюджетной системы и единства кассы. Общеправовой принцип гласности находит отражение в принципе прозрачности бюджетного процесса, а принцип справедливости непосредственно действует в области установления доходов бюджета и известен как один из принципов налогообложения.

Справедливость и законность

Особо следует остановиться на принципах законности и справедливости. Первым прочтением принципа законности является требование осуществления прав и обязанностей субъектов права в соответствии с законом. Такая юридическая справедливость означает ее зависимость только от буквы закона. Но сам закон тоже должен быть справедливым, установленным правильным образом, соответствовать духу права. Как отмечалось выше, «право есть творчество в области доброго и равного», что дает критерий проверки норм законов на охранение общего блага.

Справедливость – юридическое понятие, истоки которого восходят к лат. fistitia, что сегодня понимается еще и как правосудие. Однако выяснение критериев справедливости наталкивается на проблему субъективного восприятия. Известно выражение Ф. Энгельса: «справедливость греков и римлян находила справедливым рабство, справедливость буржуа 1789 г. требовала устранения феодализма, ибо он несправедлив». Образом справедливости служит греческая богиня Фемида с весами, на которых взвешиваются поступки (или аргументы в судебном процессе). Аристотель (вслед за Платоном) смотрел на справедливость как на общую добродетель, общее благо государства. При таком подходе справедливость перестает быть субъективной, однако становится непосредственно связанной с государством и не существует без него. Этот образ справедливости сложно принять в сегодняшних реалиях.

Можно предложить иной подход к существу понятия справедливости, образом которой будет служить евангельская притча о винограднике (Мф. 20): «…хозяин дома вышел рано утром нанять работников в виноградник свой и, договорившись с работниками по динарию в день, послал их в виноградник свой. Выйдя около третьего часа, он увидел других, стоящих на торжище праздно, и им сказал: “идите и вы в виноградник мой, и что следовать будет, дам вам”. Они пошли. Опять, выйдя около шестого и девятого часа, сделал то же. Наконец, выйдя около одиннадцатого часа, он нашел других, стоящих праздно, и говорит им <…> “идите и вы в виноградник мой, и что следовать будет, получите”. Когда же наступил вечер, говорит господин виноградника управителю своему: “позови работников и отдай им плату, начав с последних до первых”. И пришедшие около одиннадцатого часа получили по динарию. Пришедшие же первыми думали, что они получат больше, но получили и они по динарию. И, получив, стали роптать на хозяина дома. И говорили: “эти последние работали один час, и ты сравнял их с нами, перенесшими тягость дня и зной».

Очень поучительно повел себя хозяин виноградника: он указал на то, что честно исполняет договор, а его желание заплатить другим работникам такую же сумму является его правом. Данной притче, как и всему тексту Евангелия, присуща бесконечная глубина, но сейчас нас интересует ее толкование применительно к принципу справедливости. С субъективной стороны хозяин совершенно прав. На первый взгляд субъективное право протестовать есть и у работников, которых наняли первыми. Однако их возражения на самом деле не имеют основания, так как не соответствуют их договору с хозяином виноградника.

Представляется, что более точным критерием поведения хозяина виноградника будет критерий не справедливости, а верности. В данном случае это верность своему слову или договору. Существует верность присяге, долгу, заповедям. Если быть последовательным до конца, то выражением верности становится следование добрым традициям, освященным временем и предками, а противоположностью – самопровозглашение отдельной личностью своих желаний критерием справедливости. Верность по смыслу, на наш взгляд, в большей степени отвечает отечественному пониманию праведности, правды, чем сложившийся негативный стереотип юридической справедливости, когда чиновник, применяя букву закона, не остается верным его духу.

Так, в сфере бюджетного права не выдерживают проверки с точки зрения законности и справедливости попытки изучать «криминальные финансы». Формально это можно объяснить наличием в криминальной сфере крупных денежных фондов и даже (в случае коррупционных связей) следов публичного элемента, что соответствует предмету финансового права. Однако отношения, связанные с совершением преступления, бюджетным правом изучаться не должны, а использование средств, полученных преступным путем, правовыми нормами регулироваться не может: такие отношения находятся за пределами права. То же самое можно сказать о налогообложении прибыли, полученной преступным путем, так как подобный подход равносилен признанию допустимости преступления, легализации преступных деяний.

Еще одним примером нарушения принципа законности и справедливости может послужить мнение о целесообразности государственного страхования от незаконных действий органов публичной власти, которое является отзвуком теории частноправовой ответственности государства за действия должностных лиц как страховщика по страховому договору. Признание правомерности подобной позиции приводит к ситуации, когда из бюджета осуществляется двойной расход: сначала ассигнования на деятельность органа публичной власти, которая априори должна быть законной, а затем на страхование от его же действий. Стоит ли говорить о том, что допущение легальной возможности совершения незаконных действий органами публичной власти и их должностными лицами явно нарушает принцип законности. Таким образом, выражением принципов законности и справедливости является не только формальное соответствие закону поведения правомочных субъектов, но и добросовестность самих законов.

Баланс публичных и частных интересов

От принципа справедливости перейдем к принципу баланса интересов личности, общества и государства, или баланса публичных и частных интересов.

Мобилизация тех или иных доходов не должна создавать неудобства, обременение для физических и юридических лиц, т. е. необходимо соблюдать общеправовой принцип баланса публичных и частных интересов. Здесь самым простым примером является повышение ставок налога на прибыль организаций для покрытия дефицита бюджета: в случае высокого налога производство становится невыгодным, а его закрытие означает потерю определенной части доходов бюджета. Еще одним, противоположным, примером может быть ситуация, когда для решения временных задач и покрытия дефицита бюджета приносятся в жертву иные публичные интересы: ликвидируется имущество, необходимое для обеспечения образовательного процесса, фундаментальных научных исследований, обороны. Таким образом, принцип соблюдения баланса публичных и частных интересов заключается в охране не только прав и интересов юридических и физических лиц, но и публичных интересов, выраженных, например, в документах стратегического планирования.

 

Принципы, не закрепленные в законодательстве

Еще раз стоит отметить, что принцип права (от лат. principium – основа, начало) – это не норма права, а основное, исходное изложение учения, мировоззрения, программы, первооснова процесса, научного подхода и т. д. Понятие принципа связано с понятиями идеи, правила, нормы, но не совпадает с ними, так как носит основополагающий характер. Принципы права представляют собой абстракцию по отношению к норме и «возникают лишь на определенном этапе правогенеза, непосредственно связанном с появлением развитого юридического мышления, в то время как правовые нормы в ряде случаев возникали стихийно, в ходе повседневной практической деятельности людей».

Таким образом, нельзя забывать о не закрепленных в законе принципах бюджетного права, к которым, в частности, относятся принципы: гармонизации; субсидиарности (для построения бюджетной системы); ограничения содержания закона о бюджете; единства бюджета (для бюджетного процесса); универсальности (запрета специализации доходов); приоритетности публичных расходов над доходами (для установления публичных расходов и доходов). Принцип определенности действителен как для установления доходов бюджета, так и для налогообложения. Негласным принципом-свойством построения бюджетной системы является ее иерархичность.

Принцип гармонизации

Принцип гармонизации хорошо разработан в германской правовой доктрине и связан с тем, что каждый регион (субъект федерации) нуждается во взаимодействии как с центром, так и с другими регионами (субъектами федерации). Принцип гармонизации именуют также принципом «верности федерации», что особенно актуально для Федеративной Республики Германия, которая исторически прошла трудный и долгий путь объединения. В условиях разделения задач и функций «верность федерации» выступает связующим звеном и корректирующим (гармонизирующим) началом, которое позволяет придать одинаковый вектор всем элементам бюджетной системы. Принцип гармонизации можно связать также с принципом баланса интересов федерации и регионов, когда каждый должен принимать во внимание взаимные интересы (пассивная составляющая принципа), и, наконец, с необходимостью оказания взаимной помощи (активная составляющая принципа) как от регионов центру, так и от центра регионам.

Субсидиарность

Принцип субсидиарности (соразмерности) впервые был сформулирован в энциклике папы Римского Пия XI «Quadragesimo anno», и его смысл «сводится к тому, что не следует передавать решения вопросов объединениям более широкого состава, если эти вопросы могут быть решены объединениями более узкого состава». В другой интерпретации принцип субсидиарности звучит следующим образом: нарушением правильного устройства будет передача большему по размерам и сложности сообществу тех функций, которые могут быть обеспечены нижестоящими и подчиненными структурами. Никогда не следует поручать более крупной единице того, что может быть сделано более мелкой. Можно сказать, что применительно к бюджетному праву принцип субсидиарности непосредственно касается распределения расходной компетенции между бюджетами бюджетной системы. Например, те расходы, которые могут быть выполнены из местных бюджетов, не следует планировать в бюджетах субъектов РФ и в федеральном бюджете.

Ограничение содержания бюджета

Принцип ограничения содержания закона о бюджете означает, что в ежегодный закон о бюджете разрешается включать лишь те положения, которые «касаются доходов и расходов <…> и распространяются на период времени, соответствующий действию закона о бюджете». Иными словами, ежегодный закон о бюджете должен содержать только положения, связанные с цифровыми назначениями доходов и расходов, некоторые иные временные нормы, но не может касаться установления полномочий участников бюджетного процесса, бюджетного устройства, ответственности, что включается в постоянно действующий закон о финансах (для Российской Федерации – Бюджетный кодекс).

Несмотря на то что принцип ограничения содержания закона о бюджете не закреплен в законодательстве, он фактически действует после вынесения Конституционным Судом РФ постановления от 23 апреля 2004 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов “О федеральном бюджете на 2002 год”, “О федеральном бюджете на 2003 год”, “О федеральном бюджете на 2004 год” и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского». Мотивировочная часть постановления гласит, что «в правовой системе Российской Федерации (статья 15, часть 4, Конституции Российской Федерации) федеральный закон о федеральном бюджете представляет собой законодательный акт особого рода <…> Федеральный закон о федеральном бюджете <…> как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более – лишать их юридической силы. Из этого следует, что <…> федеральный закон о федеральном бюджете не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами».

Универсальность

Принцип универсальности распространяется на отношения, связанные с планированием бюджетных доходов и бюджетных расходов, и означает, что определенные доходы не могут быть «закреплены» за конкретными расходами. Необходимость соблюдения принципа универсальности бюджета (здесь он совпадает с принципом полноты бюджета, установленным в ст. 32 БК РФ) означает, что в бюджете должны быть соединены в одно целое все публичные доходы и расходы будущего периода. Доходы, поступая в бюджет, обезличиваются, а расходы обеспечиваются за счет всей совокупности доходов, без закрепления для них особенных источников покрытия. Иногда данный принцип называют запретом резервирования фондов, что лучше отражает суть.

Существуют и некоторые иные неписаные принципы бюджетного права, например, принцип приоритета публичных расходов над публичными доходами, который будет рассмотрен в группе принципов установления доходов и расходов бюджета.

 

Принципы формирования доходов и расходов бюджета

Принципы формирования доходов и расходов бюджета пересекаются с выработанными экономической наукой (или наукой политической экономии) принципами налогообложения, которые тоже имеют прямое отношение к установлению доходов бюджетов.

Широко известна позиция А. Смита, согласно учению которого к принципам установления налога относятся: справедливость (понимается таким образом, что каждый по возможности должен участвовать в публичных расходах), определенность, удобность (для налогоплательщика) и экономность [103]Приведено по: Орлов М.Ю. Десять лекций о налоговом праве России. C. 27.
. Другое мнение заключается в том, что существует пять характеристик (соответствующих принципам), соблюдение которых желательно для налоговой системы: экономическая эффективность, административная простота, гибкость, политическая ответственность, юридическая справедливость [104]Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. C. 369–387.
.

Можно отметить, что принципы экономности (эффективности) и определенности являются общими как для налогообложения (в налоговом праве и политической экономии), так и для установления публичных доходов (в бюджетном праве). Расходы на взимание (мобилизацию) публичного дохода не должны быть высоки, что подразумевает его эффективность. Данный принцип аналогичен принципу экономности налогообложения и означает, что «расходы, связанные с администрированием системы налогообложения, должны быть значительно ниже доходов, получаемых от сборов налогов».

Приоритетность публичных расходов над доходами

Принцип приоритетности публичных расходов над доходами (относится к принципам установления доходов и расходов бюджета) в широком понимании является одним из критериев разграничения публичных и частных финансов. Давно замечено, что «финансовое хозяйство, в противоположность практике хозяйства частного, при выработке плана для наступающего хозяйственного периода определяет сначала потребности и необходимые для удовлетворения их расходы, а затем уже нужные для покрытия их средства». Существенным является тот факт, что расходы бюджета не могут формироваться произвольно, а обусловлены ранее принятыми нормативными правовыми актами и соглашениями, т. е. публично-правовое образование не вправе сократить расходы только потому, что для их удовлетворения недостаточно прогнозируемых доходов.

Принцип приоритета публичных расходов означает, что объем необходимых расходов определяет объем доходов, т. е. источников покрытия расходов. В противном случае потеряло бы смысл само составление бюджета, который направлен на финансовое удовлетворение публичных потребностей, исполнение публичных функций, в том числе оборонительных и социальных. Государство обладает разнообразными способами мобилизации доходов: от прямого изъятия собственности (через установление новых налогов или повышение их ставок, национализацию) до рыночных механизмов (через продажу государственной собственности, ее возмездное использование, введение государственной монополии на определенные виды деятельности и т. д.). Невозможность обеспечить расходы бюджета говорит о слабости публичной власти или о слабости системы управления в публично-правовом образовании.

Единство бюджета

Принцип единства бюджета, который следует относить к принципам организации бюджетного процесса, подразумевает, что бюджет представляет собой одно целое: «соединены воедино все публичные доходы и расходы будущего периода». Не может быть бюджета, состоящего только из расходов без источников их покрытия или только из доходов без определения направлений их расходования. При этом как доходы, так и расходы должны быть исчислены в цифрах детально и точно. Например, П.М. Годме подчеркивал двойственный характер бюджета, который, с одной стороны, является актом, предусматривающим доходы, а с другой – актом, разрешающим государству совершать расходы и получать доходы. Бюджет – это расходы и доходы, неразрывно связанные в единую динамическую систему.

Публичные расходы непосредственно определяются функциями государства. Можно сказать, что функции государства и его расходы должны совпадать. Исходя из этого логичным будет предположить, что если функции государства остаются неизменными, то ранее утвержденные расходы не нужно ежегодно переутверждать в ходе рассмотрения нового бюджета. Однако публичные потребности и функции не выражены в денежных показателях, а балансирование разнообразных целей и задач государства с цифрами предполагаемых доходов происходит исключительно в рамках бюджетного процесса с учетом множества факторов. Таким образом, бюджет не может состоять только из доходов с неизменными расходами.

Можно также предположить, что и доходы бюджета не следует ежегодно переутверждать, если не меняется налоговое, таможенное и иное законодательство, регулирующее их мобилизацию. Иначе говоря, доходы поступают в бюджет своим чередом, и нужно сосредоточиться только на распределении поступающих сумм. На это есть следующие возражения. Во-первых, построение бюджета только из расходов также невозможно без нарушения принципов его полноты, равновесия и сбалансированности. Во-вторых, именно расходы определяют объем мобилизуемых доходов. В-третьих, для нормальной работы правительству необходим ежегодный план-прогноз поступающих доходов, иначе исполнение расходов бюджета будет под угрозой.

Таким образом, целостность, или единство, бюджета определяется тремя составляющими: его доходами, расходами и достигнутым между ними балансом.

Определенность расходов и доходов

Принцип определенности действителен как для установления доходов и расходов бюджета, так и для налогообложения и означает необходимость ясного определения всех значимых параметров дохода: размера; порядка исчисления и оплаты; плательщика; администратора; бюджета, в который должен зачисляться данный доход; периода выплат. Расходы бюджетов, или, конкретнее, расходные обязательства, также нуждаются в определении объема, периода уплаты, адресатов выплат и т. д.

Содержание принципа определенности установления доходов можно проиллюстрировать на примере налога. Согласно ст. 17 НК РФ налог считается установленным, если определены плательщики и элементы налогообложения, из которых обязательными являются объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.

Обязательные элементы расходных обязательств БК РФ не определены. Критерием принятия расходного обязательства по умолчанию является его включение (невключение) в реестр, который ведется финансовым органом.

Обязательными элементами расходного обязательства могут быть: наличие акта публичной власти, устанавливающего расходное обязательство; определение принадлежности расходного обязательства тому или иному публично-правовому образованию (Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию); размер расходного обязательства (порядок его расчета); адресат расходного обязательства (юридическое или физическое лицо, неопределенная группа физических или юридических лиц, иное публично-правовое образование, субъект международного права); содержание расходного обязательства. Последний элемент расходного обязательства – показатель (индикатор) достижения планируемой цели расходного обязательства.

То обстоятельство, что элементы расходного обязательства не закреплены законом, означает несоблюдение принципа определенности и порождает многочисленные судебные споры.

 

Принципы построения бюджетной системы

Из числа принципов построения бюджетной системы важнейшее значение имеют два: единство бюджетной системы и самостоятельность бюджетов, входящих в бюджетную систему.

Единство бюджетной системы

Единство является доминирующим принципом для построения бюджетной системы, определяющим само ее существование как целого.

Единство бюджетной системы вытекает из основополагающего конституционного принципа единства государства и согласно ст. 29 БК РФ реализуется по нескольким направлениям:

• единство бюджетного законодательства;

• единые принципы организации бюджетной системы и бюджетного процесса;

• применение единых форм бюджетной документации и отчетности;

• единство бюджетной классификации;

• единые санкции за нарушение бюджетного законодательства;

• единый порядок бюджетного учета и отчетности бюджетов и казенных учреждений;

• единый порядок установления и исполнения расходных обязательств;

• единый порядок формирования доходов и осуществления расходов бюджетов;

• единый порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов (схема 6.4).

Равенство бюджетных прав

Кроме перечисленных составных частей принципа единства бюджетной системы, установленных БК РФ, следует сказать и о едином порядке предоставления финансовой помощи из бюджетов различных уровней, который частично выражается еще в одном принципе построения бюджетной системы – принципе равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 31.1 БК РФ). Данный принцип устанавливает единство определения форм, объема и порядка межбюджетных трансфертов (финансовой помощи). Принцип равенства бюджетных прав дублирует некоторые положения принципа единства, в частности, требование единого порядка установления и исполнения расходных обязательств, формирования налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Существование принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований свидетельствует о приоритете федерального бюджета над иными бюджетами бюджетной системы, так как уравниваются бюджетные права субъектов РФ и органов местного самоуправления перед Российской Федерацией. Таким образом, федеральный бюджет априори неравен и де-факто доминирует над бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами (проявление иерархичности). Конституционные нормы подтверждают данное обстоятельство, ибо субъекты РФ представляют собой части одного целого – Российской Федерации и невозможно найти разумные аргументы в пользу того, что часть больше целого или равна целому.

Существование легально закрепленного принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований свидетельствует также о проблеме, связанной с фактической диспропорцией в межбюджетных отношениях, которая является постоянной заботой органов управления публичными финансами. Неоднородность экономической и политической карты Российской Федерации накладывает отпечаток на распределение финансовой помощи из федерального центра. Например, выделяются регионы, расположенные в районах Крайнего Севера, северокавказские республики. Объективно требуют повышенного внимания малонаселенные районы у восточной границы Российской Федерации.

Самостоятельность

Принцип самостоятельности бюджетов (подчиненный единству) согласно БК РФ существует в следующих пределах:

• как право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность своих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

• как право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (за исключением введения режима временной финансовой администрации);

• как право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты;

• как право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, обеспеченных за счет помощи из других бюджетов);

• как недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов; подлежащих исполнению одновременно за счет двух и более бюджетов, за счет средств консолидированных бюджетов, без определения бюджета, за счет которого должно осуществляться их исполнение.

Нельзя не заметить, что все права, вытекающие из самостоятельности бюджетов, одновременно представляют собой обязанности для соответствующих органов власти, иначе говоря, обязанностям соответствуют необходимые для их исполнения права.

К настоящему времени сформировалась судебная практика, корректирующая правила о недопустимости установления расходных обязательств без определения бюджета, за счет которого они исполняются, а также о недопустимости установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет нескольких бюджетов. Дело в том, что установленное нормативным правовым актом расходное обязательство в любом случае должно быть исполнено, невзирая на частичное или абсолютное отсутствие средств местного бюджета или бюджета субъекта РФ.

КС РФ неоднократно высказывался о том, что бюджетная самостоятельность субъектов РФ реализуется ими во взаимосвязи с конституционными принципами функционирования бюджетной системы Российской Федерации как единой системы, имеющей своим предназначением эффективное распределение и перераспределение финансовых ресурсов, посредством которого происходит финансовое обеспечение функций, возложенных на каждый из уровней публичной власти в Российской Федерации, и недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов РФ или муниципальных образований влечет необходимость осуществления бюджетного регулирования в целях сбалансирования этих бюджетов.

Разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицита

Следующий принцип построения бюджетной системы – это принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов между бюджетами бюджетной системы. Он означает, во-первых, закрепление доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетной системы за бюджетами бюджетной системы и, во-вторых, определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицита бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Существом данного принципа является пропорциональное распределение полномочий (компетенции) между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления и закрепление за ними необходимых для исполнения полномочий доходных источников. Опыт правильного распределения полномочий и источников требует отдельного рассмотрения и непосредственно связан с понятием фискального (бюджетного) федерализма.

В Российской Федерации распределение расходов по территориальному признаку в первую очередь связано с конституционными положениями о предметах ведения Российской Федерации, предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета в части полномочий по финансированию расходных обязательств, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, реализован Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Этим законом установлено, что полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, а также полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут передаваться последним для осуществления на основании закона.

Финансовое обеспечение переданных таким образом полномочий производится за счет субвенций из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ. Аналогичный порядок установлен для отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами. Распределение доходных источников во исполнение принципа разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита между бюджетами бюджетной системы утверждено БК РФ (гл. 7–9).

Иерархичность

Иерархичность бюджетной системы наиболее очевидным образом проявляется при построении бюджетной системы по модели государственного бюджета, однако признаки иерархичности есть и во взаимоотношениях элементов федеративной бюджетной системы. В частности, это нашло отражение в схеме выделения финансовой помощи. Иерархичность проявляется в фактическом сохранении выше– и нижестоящих уровней бюджетной системы.

 

Принципы организации бюджетного процесса

Третьей группой принципов бюджетного права являются принципы организации бюджетного процесса, большинство из которых закреплены в БК РФ.

Результативность и эффективность

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. В первом случае достигается экономия, а во втором – результативность бюджетных расходов. Таким образом, рост экономии или результативности бюджетных расходов означает повышение бюджетной эффективности, что должно сопровождаться неукоснительным соблюдением правомерности расходования бюджетных средств.

К сожалению, в настоящее время данный принцип не имеет какого-либо четкого методологического и методического наполнения ввиду сложности и неопределенности категорий «эффективность» и «результативность». Исторический опыт показывает, что реализация принципа эффективности использования бюджетных средств связана со степенью специализации бюджетных расходов (кредитов). Степень специализации имеет диапазон от установления общей суммы расходов (абонемента), когда распорядитель свободен перераспределять средства в пределах строки в бюджете, до жестко установленного приказа осуществить соответствующие расходы по детализированным до нижайшего уровня кодам бюджетной классификации. Для достижения эффективности использования бюджетных средств специализация должна быть умеренной, бюджетные назначения должны рассматриваться не в качестве приказа, а в качестве разрешения произвести расход. В то же время чрезмерная свобода определения цели расходования бюджетных средств означает нанесение ущерба принципу адресного и целевого характера бюджетных средств.

В Российской Федерации на протяжении нескольких последних лет в рамках реформирования бюджетного процесса реализуется концепция бюджетирования, ориентированного на результат (далее – БОР). Суть реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса с «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения само стоятель но с ти участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Основой концепции БОР является повышение значения бюджетного планирования, когда уже при формировании бюджета формулируются конкретные цели расходов и измеримые показатели (индикаторы), свидетельствующие о достижении цели, что предполагает рост эффективности бюджетных расходов.

Реализуется концепция БОР в основном через такой инструмент, как увеличение доли программ в структуре расходов бюджета (программные расходы). Данный опыт исполнения расходов бюджета как совокупности принятых программ с различными сроками действия и различными целями заимствован в Соединенных Штатах Америки и Великобритании, где в отличие от Российской Федерации исторически вообще отсутствует бюджет как единый план и правовой акт.

Общее (совокупное) покрытие расходов

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов закреплен в БК РФ и означает, что расходы бюджета не могут быть связаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части: субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы; средств целевых иностранных кредитов; добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; расходов в соответствии с международными договорами; расходов за пределами Российской Федерации; отдельных неналоговых доходов, предлагаемых к отражению в бюджете с очередного финансового года.

Принцип совокупного покрытия (der Grundsatz der Gesamtdeckung) и точности (Vollstandigkeit), который означает, что все доходы являются средством покрытия расходов, закреплен также законодательством Федеративной Республики Германия и, можно сказать, является общепринятым. Иногда данный принцип именуют также запретом резервирования фондов.

Принцип совокупного покрытия реализуется сразу на стадии составления проекта бюджета. Существование бюджетных фондов является известным отступлением от принципа совокупного покрытия расходов бюджета.

Сбалансированность

Принцип сбалансированности бюджета (бюджетное равновесие) означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации дефицита бюджета.

Принцип сбалансированности можно представить как формулу баланса бюджета, которая содержит три параметра: доходы бюджета (Д), расходы бюджета (Р) и источники финансирования дефицита бюджета (ИФДБ). Соотношение будет следующее: Р = Д +/– ИФДБ. Источники финансирования дефицита могут иметь как положительное значение (поступления), так и отрицательное значение (выплаты) (схема 1.10).

Первоначально (до конца XIX в.) правильной формулой баланса бюджета считалось его «золотое сечение», т. е. равенство доходов и расходов: Р = Д. Новые экономические концепции (часто связанные с воззрениями Дж. Кейнса) изменили такой подход. Небольшой дефицит бюджета стал считаться полезным для развития экономики.

Современная формула баланса бюджета, помимо идеи постоянного дефицита бюджета, имеет в своей основе подход к учету средств бюджета с точки зрения метода начислений, когда не любое кассовое поступление в бюджет может быть отнесено к доходам и не любая выплата из бюджета является расходом. Дело в том, что многие кассовые поступления означают увеличение обязательств и уменьшение активов (например, займы, доходы от реализации ценных бумаг и др.), а многие выплаты, наоборот, означают уменьшение обязательств и увеличение активов публично-правового образования, меняя баланс в положительную сторону (например, погашение кредита и др.). Необходимость объективной картины и вызвала появление источников финансирования дефицита бюджета как одного из его параметров.

Большой ущерб для принципа сбалансированности бюджета – установление новых расходов бюджета в ходе его исполнения (корректировка бюджета).

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета подразумевает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицита бюджета в обязательном порядке отражаются в соответствующих бюджетах.

Этот принцип связан с неписаным принципом универсальности бюджета, который означает соединение в нем всех публичных доходов и расходов. Принцип универсальности нашел отражение в легальном определении бюджета, согласно которому бюджет представляет собой форму (единственно возможную) образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения публичных задач. Существование децентрализованных публичных финансов является отступлением от принципа универсальности, и можно выявить прямую зависимость между соблюдением принципа полноты (универсальности) бюджета и наличием твердой (сильной) власти центрального правительства. При слабом центральном правительстве публичные финансы имеют тенденцию к децентрализации, идет постепенное отступление от принципа полноты бюджета.

Соблюдение принципа полноты бюджета связано с возможностью проведения контроля над поступлением доходов и осуществлением расходов. Объем децентрализованных, не нашедших отражения в бюджете публичных доходов и расходов непрозрачен и может быть проверен лишь при проведении мероприятий последующего контроля. Доходы и расходы бюджета, напротив, в полном объеме подвергаются предварительному и текущему контролю.

Достоверность

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Бюджет может быть достоверен только в том случае, если будут достоверны положенные в его основу расчеты и документы.

Бюджет – документ, обращенный в будущее. Он содержит прогностические оценки расходов, которые должны быть совершены в будущем финансовом году, а также оценку доходов, которые государство планирует собрать за тот же период. Поэтому полного совпадения прогнозных данных может не произойти. Но публично-правовое образование имеет разнообразные средства, чтобы обеспечить исполнение своего бюджета как по расходам, так и по поступлениям. В то же время, если параметры бюджета не будут соответствовать социально-экономической реальности, последствия исполнения нереалистичного бюджета не замедлят сказаться как в экономической, так и в социальной сфере.

Прозрачность

Принцип прозрачности (открытости), или транспарентности (от англ. transparency), является выражением общеправового принципа гласности. Прозрачность означает обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, а также самих проектов бюджетов и процедур их утверждения, полноту и доступность иных сведений о расходах бюджетов, стабильность и преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового годов. Утверждение секретных статей допускается только в составе федерального бюджета.

Реализация принципа прозрачности бюджета обеспечивается (схема 2.4):

открытостью деятельности органов власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов;

• наличием и соблюдением формализованных требований к ведению бюджетного учета, составлению и предоставлению бюджетной отчетности;

• рассмотрением и утверждением законодательными органами основных показателей бюджетной отчетности;

• формированием и предоставлением бюджетной отчетности в соответствии с общими принципами, необходимыми и достаточными для проведения международных сравнений.

С точки зрения международных финансовых организаций фискальная прозрачность необходима для того, чтобы граждане, а также участники внутренних и внешних финансовых рынков могли правильно оценить текущее и будущее финансовое положение государства. Своевременное опубликование бюджетной документации помогает понять намерения правительства и в силу обратной связи поставить правительство в конструктивные рамки. Аргументом в пользу прозрачности выступает то, что она устанавливает своеобразную систему сдержек для необоснованных и ошибочных решений.

Существуют международные критерии определения прозрачности государственных финансов. В 1986 г. Международный валютный фонд выпустил «Руководство по государственной финансовой статистике», которое представляет собой комплекс концепций учета и классификаций по государственным финансовым операциям. Руководство носит исключительно рекомендательный характер. В апреле 1998 г. МВФ принял «Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере» (далее – Кодекс транспарентности), задуманное как пособие в помощь странам – членам МФВ в их стремлении к большей прозрачности в бюджетной сфере. Кодекс транспарентности также носит рекомендательный характер, охватывает более широкую область, нежели «Руководство по государственной финансовой статистике», и содержит четыре раздела: «Четкость функций и обязанностей», «Общедоступность информации», «Открытость процесса подготовки и исполнения бюджета и отчетности по бюджету» и «Гарантии достоверности».

Содержание вышеуказанных разделов отражает следующие основные позиции: обязательное отличие государственного сектора от остальной экономики, четкое определение ролей в сфере управления внутри государства; наличие правовых норм, регламентирующих выделение и расходование государственных средств; полную и детальную информацию о данных за два предшествующих бюджетных года и о прогнозах на два последующих года; публичное обязательство правительства о немедленном опубликовании налогово-бюджетной документации; отражение в бюджетной документации не только текущих цифр, но и целей бюджетной политики, иных макроэкономических задач, а также возможных факторов риска в сопоставимом виде. Форма бюджетных прогнозов должна облегчать анализ государственной политики в данной сфере и процедур отчетности, иначе говоря, требуется соответствие классификации бюджетных доходов и расходов международным стандартам; необходима интегрированная система учета, позволяющая надежно оценить задолженность по различного рода платежам.

Кроме того, состояние информации о бюджетах подлежит независимому гласному контролю, в частности, со стороны Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов РФ.

В России вплоть до 50-х годов XIX в. сведения о государственных доходах и расходах были засекречены и доступ к ним имели только министр финансов, комитет министров и император. В конце 50-х годов XIX в. – предположительно из-за недоверия к финансовому положению государства – Россия лишилась двух крупных иностранных займов, в которых на тот момент нуждалась. Вследствие критики извне и внутри страны Российская империя перестала практиковать бюджетную тайну. Это заставило принять решение об опубликовании государственной росписи на 1862 и последующие годы.

Вновь проблема прозрачности стала актуальна для Российской Федерации при возникновении «зачетов» в 1993–1998 гг. В то время сложилась ситуация, когда всевозможные неденежные формы расчетов с бюджетом искажали отчетность, делая непрозрачной как доходную, так и расходную его часть. Доклад ЦБ РФ от 17 сентября 1997 г. «О проблеме неплатежей в российской экономике и возможных путях ее решения»содержал положение о том, что правительству следует проводить заимствования, не допуская нерыночных, неденежных способов оформления своей задолженности (в виде взаимозачетов, налоговых освобождений и т. д.), что сделает последнюю более прозрачной.

Адресность и целевой характер

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Без полноценной реализации принципа адресности и целевого использования невозможно говорить об эффективности и результативности бюджетных расходов. Действия, приводящие к нарушению адресности бюджетных средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при их выделении, являются нарушением бюджетного законодательства и при наличии состава правонарушения влекут административную и уголовную ответственность.

Главная проблема, связанная с реализацией принципа адресного и целевого характера бюджетных средств, заключается в необходимости ясного и недвусмысленного формулирования цели их выделения. Данная цель должна быть закреплена на стадии планирования или даже еще раньше – в момент установления расходного обязательства. Целям расходов должны соответствовать измеримые показатели (индикаторы) их достижения. На практике органы государственного финансового контроля для определения цели применяют коды бюджетной классификации, по которой доведены те или иные лимиты ассигнований и объемы финансирования. При отсутствии ограничения кодами бюджетной классификации средства, выделенные, например, на оплату электроэнергии, можно направить на оплату капитальных расходов либо на выплату заработной платы. Однако сложившаяся на сегодняшний день арбитражная практика в целом позволяет сформулировать точку зрения судов таким образом, что наказуемым является недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства. Если же цель достигнута, но ее достижение сопровождалось неправомерными действиями, то, согласно некоторым судебным позициям, должностные лица могут быть привлечены к ответственности только за нарушение правил бухгалтерского учета.

Подведомственность расходов

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств могут получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от того главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств (ГРБС) не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям (РБС) и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей.

Следствием принципа подведомственности является то, что у получателя бюджетных средств может быть только один вышестоящий РБС и ГРБС. Передача ассигнований с целью направить их в адрес какого-либо неподведомственного получателя средств может происходить только через корректировку бюджета или сводной бюджетной росписи, в ходе которой ассигнования перераспределяются между ГРБС.

Перечень получателей, РБС и ГРБС федерального бюджета в соответствии с ведомственной подчиненностью имеется в сводном реестре, который ведется Федеральным казначейством. Включение в такой перечень означает право получателя (распорядителя) бюджетных средств на открытие соответствующего лицевого счета в органе Федерального казначейства.

Единство кассы

Данный принцип означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета. Этот принцип, как и принципы единства бюджета и единства бюджетной системы, является формой отражения в бюджетном процессе конституционного принципа единства государства. Принцип единства кассы стал реализовываться в нашей стране еще в XIX в. для обеспечения «большей сохранности денег и правильности их выдачи», так как «чем меньше касс, тем меньше случаев расхищения».

Известно централизованное и децентрализованное исполнение бюджетов в зависимости от наличия единства кассы. И.Х. Озеров считал движение от децентрализованного способа исполнения бюджета к централизованному восходящим и эволюционным, имеющим три этапа. Первый этап характеризуется тем, что кассы по сбору доходов и совершению расходов созданы по отдельным ведомствам; второй этап – централизацией всех касс в руках одного ведомства – министерства финансов; третий этап (наиболее совершенный) – созданием банковской системы государственных касс. Развитие кассового устройства в дореволюционной России остановилось на втором этапе, т. е. на централизации всех касс в едином ведомстве.

В Российской Федерации единство кассы законодательно утверждено с 1998 г. Сегодня оно выражается в существовании единого счета для каждого бюджета бюджетной системы, открытого в Банке России. Однако иногда банковский способ исполнения бюджета в России противопоставляется казначейскому, при этом последний выступает как безусловно прогрессивная альтернатива банковскому исполнению бюджетов. Такая точка зрения получила широкую общественную поддержку по итогам провальной финансовой политики начала 1990-х годов, когда после развала Госбанка СССР исполнение бюджета осуществлялось через многочисленные коммерческие банки на расчетных счетах, открываемых бюджетными учреждениями самостоятельно. Подобная децентрализация имела следствием абсолютную непрозрачность исполнения бюджета и многочисленные злоупотребления, регулярно приводящие к неисполнению запланированных бюджетом доходов и расходов.

Схема, существовавшая при данной организации исполнения бюджета, была такова, что Минфин России, перечисляя в начале года (или по мере поступления доходов) денежные средства на банковские счета бюджетополучателей, уже не имел доступа к этим средствам, в результате чего был вынужден брать кредиты у Банка России или коммерческих банков на покрытие кассового разрыва при исполнении бюджета. Такие кредиты породили колоссальную кредиторскую задолженность государства. В то же время широко раздавались бюджетные ссуды, которые долгие годы спустя отражались в составе государственного долга в качестве дебиторской задолженности. Одновременно отдельные распорядители и получатели бюджетных средств, используя предоставленную свободу в отношении распоряжения счетом по учету бюджетных средств, направляли данные средства не на запланированные в бюджете расходы (например, банковские депозиты), к тому же «забывали» платить по заключенным договорам на поставку товаров, работ и услуг для государственных нужд. В результате появился еще один вал кредиторской задолженности, позднее частично опосредованный в виде судебных решений о взыскании тех или иных сумм из бюджета.

Разумеется, обойтись в современных условиях без участия банков при исполнении бюджета невозможно, а в чистом виде банковское и казначейское исполнение бюджета не существует; в реальности оно смешанное с большей или меньшей долей банковского участия. Значение имеет соблюдение (или несоблюдение) принципа единства кассы (схема 2.5).

В качестве примера последовательно реализованного принципа единства кассы можно привести кассовое устройство Франции, хотя на сегодняшний день, благодаря современным банковским технологиям, в Российской Федерации и многих других странах функционирование единого счета бюджета осуществляется не менее эффективно, чем во Французской Республике. При этом наименование «казначейская система исполнения бюджета» впервые употреблялось именно по отношению к бюджету Франции. Во Франции все платежи осуществляются с контокоррентного (активно-пассивного) счета Государственного казначейства. Система бюджетного учета во Франции построена таким образом, что ежедневно остатки на счетах подразделений Государственного казначейства Франции перечисляются на единый счет, что позволяет министру финансов иметь оперативный (ежедневный, еженедельный, ежемесячный) отчет о состоянии государственной кассы. Центральный казначейский счет открыт в Банке Франции, ликвидностью средств на котором управляет агентство «Франс-Трезор», организованное как отдельный департамент Министерства экономики, финансов и промышленности Франции.

При исполнении федерального бюджета Федеративной Республики Германия все доходы и расходы Федерации также принципиально проводятся через центральный счет Федерации, который ведет Главная федеральная касса, созданная при федеральном министерстве финансов. Главная федеральная касса возглавляет систему федеральных касс.

Исполнение бюджета Австралийского Союза организовано таким образом, что каждое агентство (орган исполнительной власти, подчиненный федеральному правительству) имеет максимальную свободу действий. В частности, агентства наделены полномочиями самостоятельно открывать банковские счета как для внутриведомственных расходов (ведомственные счета), так и для выполнения уставных задач (управляемые счета). Кроме того, счета агентств подразделяются на счета доходов и расходов. При этом финансирование на внутриведомственные расходы доводится до агентств в виде единой суммы, которую можно перераспределять любым образом. Известна практика, когда агентства получали проценты по остаткам на их ведомственных счетах и выплачивали штраф в случае расходования остатка по счету. Однако все остатки на банковских счетах агентств в конце каждого рабочего дня переводятся на официальный государственный счет, открытый Департаменту финансов в Резервном банке Австралии. Таким образом, в Австралии также реализован принцип единства кассы.

Японский юрист Е. Ода принцип единства казначейства (кассы), предполагающий концентрацию всех финансовых ресурсов в едином казначействе, называет одной из важнейших гарантий единства бюджета.

Сущность принципа единства кассы объяснена В.А. Лебедевым, по словам которого единство кассы заключается в том, что «все государственные суммы стекаются в кассы, подведомственные министерству финансов, что дает возможность быстро узнать, сколько имеется средств в казне государства, а это много содействует безостановочному удовлетворению расходов. Замедление платежей, связанное с централизацией касс, неважно в сравнении с ясностью и правильностью всего денежного движения, обеспечиваемого единством кассы». За прошедшее столетие данная формулировка сохранила актуальность. Следует лишь уточнить, что в современных условиях господства безналичного денежного обращения и информационных технологий замедление платежей, связанное с единством кассы, отсутствует.

Характеризуя единство кассы, надо сказать о необходимости соблюдения сформулированного В.А. Лебедевым правила о том, чтобы не было соединения в одном лице хранения и распоряжения деньгами: 1) «никто не может хранить государственные деньги, если он не назначен на то от министерства финансов»; 2) «кто имеет на руках государственные деньги, тот не имеет права самостоятельно расходовать их»; 3) «кто имеет право распоряжаться деньгами, тот не может быть отчетным хранителем их». Такое построение правоотношений между участниками исполнения бюджета также означает реализацию принципа единства кассы.

Основным признаком, позволяющим говорить о наличии единства кассы при исполнении бюджета, является существование единого счета, на который зачисляются доходы и с которого осуществляются расходы бюджета. Фактически у бюджета может быть несколько счетов, один из которых основной (единый), а остальные технические (транзитные), не имеющие переходящего остатка.

Мировая практика подтверждает приоритет централизованного типа исполнения бюджета (на основе принципа единства кассы) перед децентрализованным. В качестве основных преимуществ можно назвать:

• наличие у правительства актуальной (ежедневной) информации о состоянии кассы (счетов) государства;

• наличие информации о движении средств по счетам бюджета, достоверное знание о сумме доходов бюджета, поступивших в любой период, и – для федеративного государства – о сумме доходов, поступивших в нижестоящие бюджеты;

• возможность правительства заранее прогнозировать кассовые разрывы при исполнении бюджета;

• полную прозрачность в отношении финансовых потоков, возникающих при исполнении бюджета (схема 2.5).

 

Можно выделить несколько классификаций расходов по разным признакам-основаниям: функциональному, экономическому, ведомственному, территориальному, по степени полезности и необходимости, по видам операций сектора государственного управления, а также исходя из времени планирования и периода осуществления расхода и т. д. (схемы 3.16-3.17).

 

Функциональная классификация

Первой из известных классификаций расходов бюджета является функциональная классификация. Разделение бюджетных расходов по функциональному признаку означает соотнесение их с публичными потребностями и функциями государства (муниципального образования).

Все функциональные расходы вслед за функциями государства можно разделить на внутренние и внешние.

Выделяются такие важнейшие разделы расходов бюджетов по функциональному признаку, как общегосударственные расходы (в их числе расходы на функционирование органов государственной власти, проведение выборов); расходы на национальную оборону; национальную безопасность (в том числе расходы на правоохранительную деятельность, деятельность по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций); национальную экономику (расходы на отдельные отрасли экономики, а также на связь, исследования космического пространства и т. д.); жилищно-коммунальное хозяйство; охрану окружающей среды; образование; культуру и средства массовой информации; здравоохранение и спорт; социальную политику и др. Следует отметить, что в основу действующей классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации положен функциональный признак (схема 3.2).

С течением времени основные функциональные разделы расходов бюджета видоизменялись. Однако среди них есть и неизменные. Это, например, общегосударственные расходы, или расходы на общее управление (на функционирование главы государства, парламента, исполнительной власти, прокуратуры и т. д.), расходы на безопасность (на поддержание правового порядка), на национальную оборону, на внутреннее управление (на развитие народного хозяйства, образование, науку, культуру, здравоохранение, иные социальные нужды) (схема 3.18).

 

Классификация по степени необходимости и полезности

Важнейшим критерием введения новых расходов является их соответствие государственным потребностям, поскольку «потребность, не вызываемая течением государственной жизни, не должна существовать, так как это фальшивая потребность». В связи с этим имеется способ классификации бюджетных расходов по степени их необходимости и полезности.

М.М. Сперанский считал этот способ основополагающим, все расходы он разделил на необходимые, полезные, избыточные и бесполезные. «Необходимыми расходами должно считать все те, без коих внутренняя и внешняя безопасность государства стоять не может; полезными – те, кои принадлежат единственно к гражданскому усовершенствованию; избыточными – те, кои принадлежат к некоторой роскоши и великолепию государства; наконец, излишние и бесполезные суть те, кои употребляются противу разума истинной государственной экономии, на предметы, для правительств посторонние и по существу своему принадлежащие к частной промышленности».

В настоящее время данная классификация не используется, но в свое время она вошла в план-наказ вновь образованному министерству финансов Российской империи, известный как План финансов М.М. Сперанского. Следует добавить, что согласно закону о бюджете КНР включение в бюджет расходов, не соответствующих утвержденным публичным целям и задачам, запрещается и подлежит строгому наказанию.

 

Экономическая классификация

Третий из известных критериев классификации расходов бюджета предполагает оценку их экономического содержания (экономическая классификация расходов). В первую очередь по данному критерию выделяются текущие и капитальные расходы бюджета.

К текущим расходам бюджета следует отнести: оплату труда государственных (муниципальных) служащих, соответствующие ей выплаты в государственные внебюджетные фонды, страховые взносы, оплату расходных материалов (например, канцелярских товаров, продуктов питания). К капитальным принадлежат расходы на приобретение оборудования и предметов длительного пользования, строительство объектов публичного назначения, капитальный ремонт, в том числе государственного (муниципального) жилого фонда.

Особый экономический вид расходов – финансовая помощь бюджетам других уровней. Создание государственных запасов и резервов, приобретение земли и нематериальных активов также являются разделами экономической классификации расходов.

 

Бюджетные ассигнования и бюджетные инвестиции

Бюджетные ассигнованиия – это предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Бюджетные ассигнования связаны скорее с экономическим, чем с функциональным разделением бюджетных расходов, но в целом их содержание носит комплексный характер.

Распределение расходов бюджета по направлениям бюджетных ассигнований – традиционный и привычный способ формирования расходов бюджета. Утвержденный представительным органом власти бюджет преобразуется в сводную бюджетную роспись доходов и расходов. Сводная бюджетная роспись, в свою очередь, представляет собой совокупность бюджетных ассигнований по разным направлениям расходов. Ассигнования распределяются по системе главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. До подведомственных главным распорядителям и распорядителям получателей бюджетных средств в пределах ассигнований доводятся лимиты бюджетных обязательств. Лимиты бюджетных обязательств определяют предельную цену государственных и муниципальных контрактов, заключаемых получателями бюджетных средств.

Из заключаемых государственных и муниципальных контрактов вытекают денежные обязательства – обязанности получателей бюджетных средств уплатить бюджету, физическому, юридическому лицу определенные денежные средства. Объем денежных обязательств не должен превышать объем доведенных лимитов бюджетных обязательств, в противном случае оплата контракта будет невозможна (схема 3.3).

Существуют следующие основные направления бюджетных ассигнований:

– на оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе на оплату государственных (муниципальных) контрактов;

– на социальное обеспечение населения;

– на предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам;

– на предоставление субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, физическим лицам;

– на выдачу межбюджетных трансфертов;

– на платежи и взносы субъектам международного права;

– на обслуживание государственного (муниципального) долга;

– на исполнение судебных актов по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями органов публичной власти и их должностными лицами (схема 3.4).

Каждое из направлений бюджетных ассигнований имеет подробную расшифровку на нескольких уровнях. Например, ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг направляются на обеспечение выполнения функций казенных учреждений, предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям, закупку для государственных (муниципальных) нужд (схема 3.5).

Обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает оплату труда работников и поставок товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд, уплату налогов, сборов и обязательных платежей, возмещение вреда, причиненного бюджетным учреждением при осуществлении его деятельности.

Закупка для государственных (муниципальных) нужд может включать закупки в целях оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам; бюджетные инвестиции; разработку, закупку и ремонт вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа; закупку товаров в государственный материальный резерв.

Бюджетные инвестиции выделяются среди расходов бюджета по экономическому признаку. Законодательно установлено, что бюджетные инвестиции – это бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества. Таким образом, целевым направлением бюджетных инвестиций является увеличение стоимости государственного (муниципального) имущества, т. е. казны, за счет расходов бюджета.

Иногда инвестиции относят к самостоятельному виду расходов бюджета, иногда их называют одним из видов капитальных вложений. Правильны обе точки зрения, так как, например, инвестиции в объекты недвижимости и инвестиции, имеющие долгосрочный характер, относятся к капитальным расходам, а инвестиции, не отвечающие этим признакам, могут и не быть капитальными расходами.

В самом широком смысле инвестиции понимаются как все виды активов (средств), вкладываемых в хозяйственную деятельность в целях получения дохода. Следует разделять понятия инвестиций и инвестиционной деятельности, смыслом которой называют процесс преобразования инвестиционных ресурсов во вложения.

С экономической точки зрения инвестиции можно рассматривать как осознанный отказ от роста текущего потребления в пользу относительно большего дохода в будущем (или будущей экономии расходов), который обеспечит и большее суммарное потребление. Или иначе: инвестиции – это «та часть дохода за данный период, которая не была использована для потребления».

Источником инвестиций могут быть в первую очередь сбережения, но также заемные средства и самые разнообразные активы, имеющие денежное выражение. Из такого понимания инвестиций вытекает понятие инвестирования, т. е. процесса вложения вышеуказанных активов в объекты инвестиций.

Имеются различные определения инвестиций как в законодательстве, так и в доктринальных источниках, но всех их объединяет следование этимологическому смыслу этого понятия, которое происходит от лат. invest – вкладывать, причем вкладывать ради будущего полезного результата. Впрочем, возможны иные варианты прочтения данного термина: от англ. in vest – в жилетку или (в большинстве переводов) от англ. investments – капиталовложения.

Последнее значение (investments – капиталовложения) будет исторически первым для российской реальности. О.А. Акопян отмечает, что до 1991 г., «когда началось формирование отечественного инвестиционного законодательства, понятие “инвестиции” подчинялось понятию “капитальные вложения”». Первоначально в российской правовой и экономической литературе, а также в нормативных правовых актах «инвестиции», «капиталовложения» и «основные средства» использовались как очень близкие по смыслу понятия, разные стороны одного явления.

На сегодняшний день «капитальные вложения» могут рассматриваться лишь как одна из форм инвестиционной деятельности, когда в качестве объекта вложения выступают основные средства. В международных отношениях трансграничные инвестиции давно представляют собой особое явление и предмет специального регулирования. Данное положение вещей нашло полное отражение в отечественном законодательстве. Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488-I «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» фактически трансформировался в два закона, которые определяют два разных подхода к понятию инвестиций. Первый подход связан с инвестициями в форме капитальных вложений, т. е. вложений в основные фонды. Второй подход регулирует коммерческую деятельность иностранных инвесторов, которая заключается во вложении ими средств в неограниченный круг объектов предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации.

Последний подход к инвестициям отражен во многих нормативных правовых актах, где в качестве возможного объекта для инвестирования прямо называются ценные бумаги, в том числе иностранных эмитентов. Такое инвестирование не может быть отнесено к капитальным вложениям.

Таким образом, понятие инвестиций является неоднозначным, зависит от того, в каком виде существуют инвестиции (только расходы, т. е. денежные средства, или любые имущественные и неимущественные активы), на какой объект направлена инвестиционная деятельность (на капитальные вложения или на приобретение неограниченного круга активов).

Бюджетные правоотношения отражают оба вышеназванных подхода к инвестициям. Во-первых, определенные расходы бюджета на капитальные вложения прямо названы бюджетными инвестициями. Во-вторых, средства бюджета могут вкладываться в разного рода активы. В таком случае мы имеем дело с суверенными фондами, которыми являются Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Данные фонды формируются за счет части доходов бюджета, их средства размещаются в иностранной валюте и финансовых активах. Размещение средств суверенных фондов имеет своей целью обеспечение их сохранности и получение дохода, т. е. по сути представляет собой тот вид инвестирования, который предусмотрен, например, Федеральным законом «Об инвестиционных фондах». Аналогичную деятельность осуществляет и Федеральное казначейство при управлении остатком средств на едином счете бюджета. Указанная деятельность, однако, не называется инвестиционной, и размещение временно свободных средств бюджета в финансовые активы не именуется в бюджетном законодательстве инвестициями.

Далее рассмотрим подробнее содержание бюджетных инвестиций, т. е. капитальных расходов бюджета. Бюджетные инвестиции заметно отличаются от иных видов, во-первых, по источнику и форме инвестиций и, во-вторых, по объекту. Во многих учебных курсах бюджетные инвестиции даже не рассматриваются как вид инвестиций. В таких учебных курсах понятие инвестиций главным образом связано с управлением пакетом приобретенных активов на рынках ценных бумаг и финансовых деривативов.

Бюджетные инвестиции относятся к одному из видов расходов бюджета, выделяемых по признаку экономического содержания расходной операции. Объектом бюджетных инвестиций практически всегда являются основные средства, а в качестве инвестиций выступают денежные средства, выделяемые из бюджета. При этом законодатель никак не намекает на то, что целью бюджетных инвестиций является будущая выгода (доход, прибыль или экономия). Этим (отсутствием будущей выгоды) понятие бюджетных инвестиций принципиально отличается от экономического понятия инвестиций в коммерческой сфере.

Из легального понятия бюджетных инвестиций можно заключить, что их целевым направлением является увеличение стоимости государственного (муниципального) имущества. Иначе говоря, происходит приращение имущественной части казны за счет уменьшения ее денежной части (бюджета). Если выразиться более обобщенно, то, исходя из определения, бюджетное инвестирование является одной из процедур, посредством которых происходит трансформация казны.

Перечисление бюджетных инвестиций уменьшает денежную часть казны и одновременно приводит к увеличению неденежной части казны, т. е. публичного имущества.

Бюджетное законодательство содержит классификацию бюджетных инвестиций, через которую раскрывается их содержание и виды.

Прежде всего, инвестиции в объекты недвижимости и инвестиции, имеющие долгосрочный характер, относятся к капитальным расходам. Подгруппы «Бюджетные инвестиции» и «Бюджетные инвестиции иным юридическим лицам» входят в группу «Капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности» единой классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Кроме того, существуют инвестиции за счет Инвестиционного фонда Российской Федерации, осуществляемые в рамках государственно-частного партнерства.

Бюджетные инвестиции в объекты государственной или муниципальной собственности согласно перечню видов расходов бюджетной классификации выступают как капитальные вложения в объекты недвижимого имущества государственной (муниципальной) собственности (код группы расходов – 400) следующих видов:

– бюджетные инвестиции на приобретение объектов недвижимого имущества федеральной собственности в государственном оборонном заказе (вид расходов – 411);

– бюджетные инвестиции на приобретение объектов недвижимого имущества государственной (муниципальной) собственности (вид расходов – 412);

– бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства в государственном оборонном заказе (вид расходов – 413);

– бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности (вид расходов – 414);

– бюджетные инвестиции в соответствии с концессионными соглашениями (вид расходов – 415).

Иными словами, в зависимости от объекта можно выделить бюджетные инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности, направленные на увеличение уже существующих объектов государственной (муниципальной) собственности, и бюджетные инвестиции, направленные на создание (приобретение) новых объектов. И в том и в другом случае особым образом учитываются бюджетные инвестиции в сфере государственного оборонного заказа.

Вновь приобретенные (созданные) за счет бюджетных инвестиций объекты могут быть переданы на праве оперативного управления или хозяйственного ведения государственным (муниципальным) учреждениям, унитарными предприятиям либо включены в общий нераспределенный массив казны.

Из бюджетных инвестиций, осуществляемых из федерального бюджета, выделяются бюджетные инвестиции на значительную сумму, бюджетные инвестиции федеральным загранучреждениям и унитарным предприятиям независимо от стоимости, решение о которых принимается Правительством РФ. Решение о прочих бюджетных инвестициях принимается в форме правовых актов главных распорядителей бюджетных средств.

В бюджетном учете бюджетные инвестиции обособляются следующим образом. Бюджетные инвестиции, планируемые к предоставлению юридическим лицам, утверждаются как отдельное приложение к закону (решению) о бюджете, где указываются адресаты, объем и цели предоставляемых бюджетных инвестиций (ст. 80 БК РФ). Бюджетные инвестиции капитального характера, выделяемые из федерального бюджета (иных бюджетных инвестиций законодательством не предусмотрено), включаются в федеральную адресную инвестиционную программу (ст. 179.1 БК РФ), которая является приложением к федеральному закону о федеральном бюджете.

Все бюджетные инвестиции, в том числе такие, которые адресуются юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями или унитарными предприятиями, имеют один характерный признак: предоставление инвестиций влечет увеличение публичной стоимости или возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов юридических лиц – адресатов бюджетных инвестиций.

Указанный признак означает, что выплаты из бюджета в форме инвестиций сопровождаются поступлением (увеличением) нефинансовых активов. Таким образом, с позиции статистики государственных финансов (СГФ) бюджетные инвестиции не являются чистыми расходами. Итог исполнения бюджета с точки зрения СГФ будет выражаться в чистых активах (ЧА), которые составляют сумму изменения нефинансовых (НФА) и финансовых (ФА) активов за вычетом изменения обязательств (О). Эти данные должны входить в баланс исполнения бюджета, который составляет часть бюджетной отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Однако баланс исполнения бюджета не является основным документом бюджетной отчетности. Итоговый отчет об исполнении бюджета, который утверждается представительным органом власти, включает данные по расходам, доходам и источникам финансирования дефицита бюджета (ст. 264.1 БК РФ). Согласно действующим правилам бюджетного учета и отчетности нефинансовые активы, в том числе полученные за счет бюджетных инвестиций, остаются за балансом бюджета, не влияют на итоговый отчет о его исполнении, который является итогом кассового движения денежных средств. Данное положение вещей оставляет без ответа неизбежно возникающий вопрос: насколько адекватно увеличение публичного имущества произведенным бюджетным инвестициям (расходам)?

Задачу измерения результата инвестиций нельзя назвать простой. Если вспомнить, что главным экономическим критерием инвестиций является будущий доход или экономия, то мы встаем перед необходимостью введения данного показателя в отчетность. Иными словами, результатом бюджетных инвестиций должно являться не увеличение массы публичного имущества (неденежной части казны), а будущая выгода [233]С этой точки зрения оправданно предложение О.А. Акопяна о телеологическом критерии для разграничения инвестиций. См.: Конюхова Т.В. Правовое регулирование бюджетных инвестиций // Журнал российского права. 2010. № 10. C. 114–119.
. Одним из направлений совершенствования бюджетного законодательства является установление механизма, который позволил бы увидеть будущие блага от бюджетных инвестиций.

 

Государственные и муниципальные закупки

Государственные и муниципальные закупки (закупки для публичных нужд) представляют собой, во-первых, одно из направлений бюджетных ассигнований на оказание государственных или муниципальных услуг (работ) и отдельный вид расходов казенных учреждений. Во-вторых, закупки для публичных нужд эволюционировали в самостоятельный межотраслевой правовой институт, регулирование которого осуществляется одновременно гражданским, бюджетным и специальным законодательством.

Источниками правового регулирования закупок для публичных нужд являются ГК РФ, БК РФ и специальный федеральный закон о контрактной системе, который принят во исполнение одновременно и БК РФ, и ГК РФ.

Кроме того, в рамках общих принципов и положений, установленных Законом о контрактной системе, действует ряд законов, которые регулируют закупки отдельных видов товаров или услуг для государственных нужд. В частности, это:

– поставки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд;

– выполнение государственного оборонного заказа, т. е. поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также поставки продукции в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами;

– закупки отдельными видами юридических лиц, в том числе государственными корпорациями, государственными компаниями, субъектами естественных монополий, организациями электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации твердых бытовых отходов, унитарными предприятиями, автономными и бюджетными учреждениями, хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования превышает 50 %, их дочерними организациями;

– поставки товаров для федеральных государственных нужд.

Наряду с этим существует значительный объем подзаконных актов, регулирующих особенности проведения конкурсных процедур и заключения государственных контрактов. Законодательство о закупках для публичных нужд граничит с законодательством о защите конкуренции, одной из целей которого является недопущение ограничения и устранения конкуренции со стороны органов публичной власти.

Можно проследить развитие законодательства о публичных закупках начиная с Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (утратил силу), которым было утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, где были введены понятия поставщика и заказчика, определены способы закупок и порядок проведения торгов.

Показательным является наименование вышеупомянутого указа Президента РФ: в нем сразу были обозначены две главные цели государственного регулирования в сфере закупок для публичных нужд. Первая цель – предотвращение коррупции, которое достигается за счет публичности и прозрачности проводимых процедур, а также разделения полномочий при проведении торгов. Вторая (по счету и по значению) цель – сокращение бюджетных расходов в результате конкурсных процедур.

Следующим этапом развития законодательства о закупках для публичных нужд стало принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (утратил силу). Данный закон на более высоком уровне регулировал полномочия участников процедуры закупок, содержал важные положения о порядке определения начальной цены контракта, национальном режиме закупок. Закон 94-ФЗ устанавливал и подробно регулировал возможные способы размещения заказов, в том числе через проведение различных видов конкурсов и аукционов, при закупках из единственного источника, а также особенности отдельных категорий закупок.

Современный вид правовое регулирование закупок для публичных нужд обрело после принятия Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Основным отличием вновь принятого закона от Закона 94-ФЗ является установление полной процедуры закупок для публичных нужд, которая получила в литературе наименование контрактной системы и может быть сопоставима по протяженности и количеству этапов с бюджетным процессом. Законом 94-ФЗ регулировался лишь один из этапов процедуры закупок – определение поставщиков или подрядчиков.

Процедура закупок для публичных нужд в наиболее общем виде включает следующие этапы:

– планирование закупок;

– определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

– заключение гражданско-правового договора (государственного или муниципального контракта);

– исполнение контракта (в части, не урегулированной гражданским законодательством);

– мониторинг закупок;

– аудит и контроль в сфере закупок (схема 3.6).

Гражданским законодательством устанавливается форма и порядок заключения государственных и муниципальных контрактов, которые относятся к категории гражданско-правовых договоров. В частности, ГК РФ содержит отдельные параграфы, регулирующие поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, подрядные работы для государственных или муниципальных нужд.

Сторонами по государственному или муниципальному контракту являются подрядчик, которым может быть любое юридическое или физическое лицо, и государственный (муниципальный) заказчик, которым может быть государственный орган, орган управления государственными внебюджетными фондами, казенное учреждение.

Обязательными условиями государственного или муниципального контракта являются объем и стоимость подлежащей выполнению работы, сроки, размер и порядок оплаты, способы обеспечения исполнения обязательств сторон.

БК РФ устанавливает понятия планов (графиков) закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд и реестров закупок за счет бюджетных средств, которые осуществляются без заключения контрактов. Учет заключенных контрактов и ведение реестров закупок осуществляется самими государственными и муниципальными заказчиками, а также специально уполномоченным органом. По общему правилу государственные и муниципальные контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, но БК РФ установлены исключения для следующих видов контрактов:

– на выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла которых превышает срок действия лимитов бюджетных обязательств (некоторые виды бюджетных инвестиций);

– предусматривающих встречные обязательства, не связанные с предметом их исполнения, – в пределах средств, предусмотренных государственными программами;

– энергосервисных договоров, в которых цена определена как процент стоимости сэкономленных энергетических ресурсов.

Законом о контрактной системе определяются основные понятия, в том числе «государственный заказчик», «государственный контракт, муниципальный контракт», а также принципы контрактной системы.

Государственным заказчиком является государственный орган, орган управления государственным внебюджетным фондом либо казенное учреждение, уполномоченные принимать бюджетные обязательства от имени Российской Федерации или субъекта РФ. Бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджета.

Государственный или муниципальный контракт – договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных или муниципальных нужд.

Планы закупок формируются на срок закона (акта) о бюджете, в них включается информация, установленная бюджетным законодательством. При формировании планов-графиков закупок устанавливаются начальная (максимальная) цена контракта, способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Важной частью планирования и заключения контрактов является их обязательное общественное обсуждение в установленных правительством случаях. Для обсуждения используется специальная единая информационная система

Способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) разделяются на конкурентные закупки и закупки у единственного источника.

Конкурентными способами являются открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений (схема 3.7).

Разница между конкурсом и запросом предложений, с одной стороны, аукционом и запросом котировок – с другой, заключается в том, что в первом случае выбираются лучшие условия исполнения контракта, а во втором – наименьшая цена контракта.

Запросы предложений и запросы котировок являются упрощенными формами заключения контрактов небольшой стоимости, предельный размер которой устанавливается Законом о контрактной системе.

Закрытые конкурсы и аукционы применяются в ограниченном количестве случаев, установленных Законом о контрактной системе, в частности:

– в случае наличия в конкурсной документации сведений, составляющих государственную тайну;

– при закупках услуг для управления ценностями Госфонда, услуг по страхованию, транспортировке, охране музейных коллекций, редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов, имеющих историческое, художественное или иное культурное значение;

– в случае закупок услуг для обеспечения деятельности судей, судебных приставов.

Закупка у единственного поставщика (без проведения конкурса) также осуществляется в ограниченных законом случаях, к которым, например, относятся:

– закупки у субъектов естественных монополий, центрального депозитария, организаций водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, газоснабжения, услуги подключения к сетям инженерно-технического обеспечения, хранения и ввоза (вывоза) наркотических средств и психотропных веществ;

– случаи, когда поставщик определен указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ;

– работы по мобилизационной подготовке;

– закупки на незначительную сумму;

– поставки российских вооружения и военной техники, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем;

– закупки вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы, в случае возникновения необходимости в оказании медицинской помощи в экстренной форме либо в оказании медицинской помощи в неотложной форме;

– поставки культурных ценностей для государственного музейного, библиотечного, архивного фондов, кино-, фотофонда и аналогичных фондов;

– закупки у учреждений уголовно-исполнительной системы;

– закупки произведений литературы и искусства определенных авторов.

Контроль в сфере закупок осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти путем проведения плановых и внеплановых проверок заказчиков, контрактных служб, конкурсных комиссий и их членов, специализированных организаций, операторов электронных площадок.

 

Классификация операций публично-правовых образований

Классификация операций сектора государственного управления, или классификация операций публично-правовых образований (далее – КОСГУ), отличается от всех традиционных классификаций бюджетных расходов. Согласно КОСГУ рассматриваются исключительно учетные операции в рамках сектора государственного управления экономикой общества. Насчитывается восемь типов операций, которым присвоены соответствующие коды: 1) доходы (100); 2) расходы (200); 3) поступление нефинансовых активов (300); 4) выбытие нефинансовых активов (400); 5) поступление финансовых активов (500); 6) выбытие финансовых активов (600); 7) поступление обязательств (700); 8) выбытие обязательств (800). Обобщенно можно сказать, что к операциям по КОСГУ относятся операции по доходам, расходам, изменению нефинансовых и финансовых активов и изменению обязательств.

Некоторые операции, традиционно относимые к расходам, не являются расходами согласно КОСГУ. Операциями по расходам КОСГУ могут быть только те из них, которые не влекут встречного увеличения или уменьшения обязательств, финансовых или нефинансовых активов. В качестве примера таких чистых расходов можно назвать оплату труда, начисления на нее, социальное обеспечение. Доходы и расходы непосредственно влияют на чистые активы публично-правового образования, абсолютный показатель которых вычисляется как сумма нефинансовых и финансовых активов за минусом обязательств. Разность доходов и расходов, исчисленных в соответствии с КОСГУ, может быть представлена как отчет об исполнении бюджета, выполненный на кассовой основе.

В связи с вышесказанным следует вспомнить давно известную классификацию расходов по признаку возвратности (на возвратные и безвозвратные, или потребительные). Например, безвозвратными расходами будут выплаты денежного содержания должностным лицам, на текущее содержание зданий и сооружений, т. е. те, которые нельзя отнести ни к инвестициям, ни к инновациям, ни к иным полезным вложениям, обещающим отдачу в будущем. Инвестиции, иные капитальные расходы, инновационные расходы можно с этой точки зрения отнести к расходам производительным, увеличивающим стоимость активов государства.

 

Ведомственная классификация

Следующий способ классификации бюджетных расходов – это ведомственная классификация, или классификация расходов в зависимости от субъекта, управляющего данными расходами (классификация по управлению).

Ведомственная классификация расходов должна быть связана с функциональной классификацией, но в реальности не совпадает с ней. Ведомственную классификацию можно увидеть в перечне главных распорядителей бюджетных средств, ежегодно устанавливаемом законом (решением) о бюджете (ведомственная структура расходов).

 

Территориальная классификация

Еще один вид подразделения – территориальная классификация расходов, или классификация расходов по признаку принадлежности, требует установления ответственности разных уровней публичной власти за выполнение публичных задач. Общегосударственные расходы (централизованные расходы) возлагаются на высший уровень власти, на центральный (федеральный) бюджет. Обеспечение иных задач закрепляется за региональным уровнем власти, а задачи местного значения – за местным уровнем.

Распределение расходов по территориальному признаку в первую очередь связано с конституционными положениями о предметах ведения Российской Федерации, предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 71–73 Конституции РФ).

В новейший период развития бюджетного законодательства распределение расходов бюджета по территориальному признаку связано с понятием расходного обязательства бюджета. Каждое расходное обязательство должно принадлежать только одному публично-правовому образованию и исполняется им самостоятельно. Принадлежность расходного обязательства устанавливается исходя из того, органом власти какого уровня был принят нормативный правовой акт или заключен контракт, установивший конкретное расходное обязательство. Расходные обязательства не передаются, не допускается установление одного расходного обязательства одновременно несколькими публично-правовыми образованиями.

Разграничение полномочий по финансированию расходных обязательств, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, установлено Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно этому же закону, как уже указывалось в гл. 2 учебника, полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, а также полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут передаваться последним для осуществления на основании федеральных законов. Финансовое обеспечение переданных таким образом полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ. Аналогичный порядок установлен для отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами.

 

Обыкновенные и чрезвычайные расходы

Среди бюджетных расходов выделяются также расходы обыкновенные и чрезвычайные. Обыкновенные расходы – расходы, повторяющиеся ежегодно. Чрезвычайные – такие расходы, которые не могли быть предусмотрены заранее. Это разграничение, однако, небесспорно, так как и чрезвычайные расходы могут возникать если не ежегодно, то периодически. Поэтому следует учитывать буквальное понимание чрезвычайных расходов как расходов, появляющихся в чрезвычайной ситуации или для решения чрезвычайных (отличных от обычных) задач. Отмечается, что «бюджет, основанием принятия которого является введение чрезвычайного положения, называется чрезвычайным бюджетом».

Бюджет государства в чрезвычайный и военный период существенно отличается от «мирного» бюджета. В этот период полностью видоизменяется весь бюджетный процесс, а действие законов и других нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс в обычное время, приостанавливается. Можно утверждать, что доходы бюджета в чрезвычайный период формируются за счет изъятия необходимого для чрезвычайных нужд имущества, а расходы осуществляются в упрощенном порядке. Особым образом учитывается государственный внутренний долг, а исполнение бюджета по источникам финансирования его дефицита может приостановиться. Добавим, что в чрезвычайный период все расходы бюджета ревизуются на предмет их необходимости и пригодности для решения чрезвычайных задач.

Помимо разграничения по времени возникновения – в мирный или чрезвычайный период – можно указать на более существенный признак разграничения чрезвычайных и обыкновенных расходов: возможность их прогнозирования. Если обыкновенные расходы являются плановыми, заранее прогнозируются и рассчитываются, то чрезвычайные расходы прогнозированию не поддаются. Например, В.А. Лебедев, обосновывая деление бюджета на обыкновенный и чрезвычайный, отмечал, что в первом случае доходы и расходы хотя и изменяются в цифрах, но соответствуют плану, а во втором – выходят за рамки этого плана.

Учитывая масштабы и растущий характер природных и техногенных катастроф, стихийных бедствий, промышленных аварий, увеличение связанного с ними материального ущерба, сегодня расходы на защиту населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их предотвращение и ликвидацию предусматриваются в бюджетах на постоянной основе по разделу «Расходы на национальную безопасность». Кроме того, средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) предназначены для решения задач, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций.

 

Постоянные и временные расходы

Наконец, еще одним способом классификации бюджетных расходов является их разграничение на постоянные и временные.

В дореволюционной науке финансового права под переменяемыми (временными) расходами, в отличие от постоянных, понимались расходы, размер которых не поддавался точному прогнозированию.

Современная ситуация, характеризующаяся инфляцией и экономической нестабильностью, позволяет утверждать, что ни один вид расходов в бюджете не может быть запланирован в одном и том же объеме даже два года подряд. Поэтому нынешняя классификация по признаку постоянства отличается от существовавшей ранее и тесно связана с современными понятиями программных и непрограммных расходов бюджета. Расходы бюджета, выраженные в целевых программах, имеют ясно установленную цель, достижение которой отменяет необходимость в дальнейшем планировании соответствующих расходов. Планирование непрограммных (постоянных) бюджетных расходов не связано с временным фактором. Такие расходы существуют в бюджете всегда, пусть даже в разном объеме. В качестве примера можно привести расходы на содержание зданий органов государственной власти, денежное содержание военнослужащих, государственных служащих, иные текущие расходы.

Сегодня лучшей практикой повышения эффективности расходов считается максимальное увеличение программной части бюджета. В связи с этим, однако, следует вспомнить классификацию бюджетных расходов на расходы на содержание государственного аппарата и расходы на удовлетворение собственно публичных потребностей (исполнение функций). Создание и реализация самих целевых программ требует квалифицированного и постоянно действующего аппарата и материального базиса для его функционирования. При переводе данных расходов, как и расходов на исполнение некоторых других публичных функций, в программную часть бюджета возникают сложности, так как осуществление тех или иных функций не может быть поставлено в зависимость от принятия соответствующей программы.

 

Ниже будут более подробно рассмотрены некоторые отдельные направления бюджетных расходов, исходя из их функциональной характеристики. Эти виды расходов обладают заметной спецификой, кроме того, их рассмотрение представляет познавательный интерес. В действительности все разделы классификации расходов бюджета обладают своей спецификой, так как их появление и обособление вызвано совокупностью сложных исторических и экономических процессов. Однако подробное рассмотрение всех без исключения видов расходов в учебном пособии сделает его слишком громоздким. Таким образом, в качестве примеров подробно будут рассмотрены расходы на оборону и расходы на образование. Схематично можно представить также особенности бюджетных расходов на здравоохранение (схема 3.8) и на реализацию социальной политики (схема 3.9).

 

Расходы на оборону

Значение и рост военных расходов

Неизменной составляющей бюджетных расходов во все времена были расходы военного характера. Содержание армии, обеспечение ее вооружением, продовольствием, обмундированием всегда являлось одной из важнейших забот государства, необходимой и вынужденной государственной потребностью, выраженной, как правило, в значительных суммах расходов.

Для России в силу исторических и геополитических особенностей задача тщательного планирования и осуществления расходов на оборону была и остается одной из важнейших задач государственного строительства, напрямую связанной с обеспечением национальной безопасности, успешным социально-экономическим развитием общества.

Военные расходы, имея непроизводительный характер, поглощают существенную часть национального богатства, на их покрытие уходят колоссальные финансовые ресурсы, позволяющие с известной долей условности выделять в рамках государственного бюджета одну из наиболее затратных его частей – военный бюджет.

Известный российский специалист в области государственных финансов и финансового права М.И. Боголепов почти сто лет назад заметил, что «поддержание мира и готовность к войне стоят так дорого, что создается впечатление, будто современные государства все время ведут войну… Кровь льется теперь реже, чем раньше, но современные народы постоянно истощаются в других отношениях: они истекают капиталами. Современная война – борьба машин и капитала».

С той поры мало что изменилось. Начиная с XIX в. и по сегодняшний день во всех крупных государствах расходы в мирное время по статье «оборона» составляют примерно треть от всех общегосударственных затрат. В период войны такие издержки могут даже превышать все расходы «мирного» бюджета. Это в полной мере относится и к России. По величине расходов на содержание военного ведомства в мирное время Россия уступала в конце XIX – начале XX в. только Великобритании. Военная организация России, по образному выражению одного из ученых начала ХХ в., представляла собой «огромного потребляющего Левиафана – многие миллионы людей, борющихся на земле, на воде и на воздухе, под землею и под водою, должны быть накормлены, одеты, обуты и вооружены целым арсеналом смертоносных орудий, начиная от самых грубых, кончая самыми сложными, являющимися последним словом техники XX в. Давать безостановочно пищу этому многомиллионноголовому Левиафану, напряженно поддерживая в нем силу его стальных мускулов, – задача технически очень трудная и экономически требующая регулярного расходования весьма крупных масс капитала».

Тенденция постоянного роста государственных расходов на национальную оборону имеет универсальный характер на протяжении всей истории человечества. Она наблюдается как в экономически развитых, так и в развивающихся странах, в которых на обеспечение потребностей армии уходит большая часть ВНП. В 2006 г. совокупные мировые военные расходы выросли на 3,5 % в постоянных ценах и составили 1158 млрд долл. Неофициальные данные на 2014 г. на порядок превосходят приведенные цифры.

После окончания «холодной войны» военные расходы продолжали увеличиваться стремительными темпами. Так, за период правления Дж. Буша-мл. военные расходы США выросли более чем в 2 раза. Имеются данные, что базовый бюджет министерства обороны в 2009 финансовом году увеличился на 7,5 % (в эти расходы не включены суммы на операции в Ираке и Афганистане).

По данным Стокгольмского института изучения мира, за период с 1996 по 2005 г. Китай стал ассигновать на оборону на 165 % больше средств, Саудовская Аравия – на 94 %, Индия – на 82 %. На 15 государств мира приходится 83 % совокупных военных расходов человечества, при этом на долю только США – около 46 %. Данная тенденция сохраняется и даже усиливается.

На протяжении всего XX в. наблюдался неуклонный рост военных расходов, обусловленный участием России и Советского Союза в двух мировых войнах, многочисленных локальных и региональных военных конфликтах, втянутостью нашего государства в экономически изнурительную гонку вооружений. Постоянное увеличение военных расходов объяснялось также тем, что военный бюджет «должен являться средством не только для подготовки могущественной армии, но и для понижения издержек будущей войны». А.А. Свечин (1878–1938), известный российский военный стратег, в своем капитальном труде «Стратегия» писал о том, что «военный бюджет должен обеспечить государству и капитальное оборудование на случай войны, и мобилизационные запасы, и значительные массы обученных в населении, дабы уменьшить в случае войны прогул на обучение в запасных частях, отрывающий в самое горячее время миллионы рабочих рук и от фронта и от работы в тылу».

1990-е годы ознаменовались тяжелейшим кризисом военных финансов в России. Государственная Дума Федерального Собрания РФ в постановлении от 23 октября 1998 г. отмечала, что к концу 1998 г. расходы на строительство и содержание Вооруженных Сил РФ были профинансированы всего на 36 %. В результате такого финансирования военная реформа фактически зашла в тупик даже в части сокращения численности войск: не произведены положенные выплаты более 27 тыс. военнослужащих, уволенных с действительной военной службы в связи с проведением военной реформы.

Хроническое недофинансирование армии и военно-промышленного комплекса в конце ХХ в. не замедлило привести к ощутимым негативным последствиям, заставившим руководство страны пересмотреть отношение государства к формированию военного бюджета.

Поворот наметился с началом XXI в. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации к основным задачам в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации отнесены подъем и поддержание на достаточно высоком уровне военного потенциала государства. Обеспечение военной безопасности Российской Федерации признано важнейшим направлением деятельности государства. Отмечено, что Российская Федерация делает все возможное для предотвращения войн и вооруженных конфликтов, отдавая при этом предпочтение политическим, дипломатическим, экономическим и другим невоенным средствам. В то же время национальные интересы Российской Федерации требуют наличия достаточной для ее обороны военной мощи.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (далее – Стратегия) основное внимание уделено системе обеспечения национальной безопасности, которая включает: силы обеспечения национальной безопасности (Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска и воинские формирования) и средства обеспечения национальной безопасности (технологии, технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства и др.). Создание и поддержание на должном уровне системы национальной безопасности требует постоянных финансовых затрат. В Стратегии отмечено, что военная безопасность обеспечивается путем развития и совершенствования военной организации государства и оборонного потенциала, а также выделения на эти цели достаточного объема финансовых, материальных и иных ресурсов.

Так называемый финансовый кризис несущественно отразился на запланированных расходах на национальную оборону, повлияв в основном на перераспределение ассигнований между статьями бюджетной классификации.

Понятие военного бюджета

Термин «военный бюджет» достаточно часто употребляется как в экономической, так и в юридической литературе в разных значениях.

Существует легальная дефиниция военного бюджета, введенная с 1 января 2007 г. для целей военно-экономического сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств. В данном документе военный бюджет определяется как часть государственного бюджета, предназначенная для военных расходов. В литературе иногда военный бюджет понимают как центральное звено военно-финансовой системы.

Термин «военный бюджет» в буквальном семантическом толковании означает тот бюджет, который появляется в особый период, т. е. в случае войны. А.Н. Козырин обращает внимание на то, что «бюджет, основанием принятия которого является введение чрезвычайного положения, называется чрезвычайным бюджетом».

Военный бюджет, определяемый как часть государственного бюджета, предназначенная для военных расходов, в действительности не является бюджетом. Такой «бюджет» на самом деле представляет собой только часть расходов бюджета, состоящую из совокупности ассигнований нескольким главным распорядителям бюджетных средств. Иными словами, речь идет о фрагменте единого государственного бюджета, имеющем особую общественную и государственную значимость.

Обычно расходы на нужды национальной обороны предусматриваются в центральном (государственном) бюджете, в некоторых случаях допускается передача отдельных расходов (как правило, на мобилизационную подготовку экономики) на региональный (субъекта Федерации) и даже муниципальный уровень.

В мирное время оказывается невозможным определить на практике долю средств государственного бюджета, предназначенную на нужды национальной обороны. С одной стороны, такие средства предусмотрены не только по военному ведомству, но и по иным, в том числе гражданским ведомствам. Так, средства на мобилизационную подготовку экономики запланированы практически для всех главных распорядителей бюджетных средств. С другой стороны, даже ассигнования по военному ведомству включают сугубо гражданские позиции. Помимо расходов по разделу «Национальная оборона» финансирование Вооруженных Сил осуществляется по разделам «Общегосударственные вопросы», «Жилищно-коммунальное хозяйство», «Образование», «Культура, кинематография и средства массовой информации», «Здравоохранение и спорт», «Социальная политика». Данное обстоятельство порождает проблему сквозного учета расходов на национальную оборону.

Военные расходы, объемлющие все расходы, связанные с подготовкой к войне и ее ведением, несмотря на неоднократно предпринимавшиеся попытки их консолидации в рамках государственного бюджета, продолжают оставаться в дисперсированном, необособленном состоянии.

Баланс соблюдения интересов личности, общества и государства при планировании военного бюджета

Стратегия национальной безопасности определяет национальные интересы как совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства.

Согласно военной доктрине Российской Федерации военная безопасность – это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних военных угроз.

Реализация принципа сбалансированности интересов личности, общества и государства в области расходов на национальную оборону осложняется тем обстоятельством, что жизненно важные интересы личности, как правило, не понимаются должным образом отдельными индивидуумами и даже общественными деятелями, порождая «мнимый» конфликт интересов. Зачастую необходимость и целесообразность мероприятий в области обороны осознается лишь тогда, «когда государство необходимо для обороны от внешних вторжений. В этот момент люди забывали свою вражду, “ненависть к начальству” и объединялись, чтобы сохранить свое коллективное существование».

В силу обстоятельств соблюдение баланса жизненно важных интересов личности и государства требует взвешенного, неспешного подхода и, на самом деле, пересмотра той идеологии, когда свободы и права личности доминируют над интересами государства. При отсутствии той сдерживающей «узды», которую представляет собой государство, не может идти речь о безопасности вообще, а все институты, обеспечивающие свободу и самореализацию личности, возможны только в рамках государства. Разумеется, и подчинение интересов личности государственным интересам имеет, как закреплено в Конституции Российской Федерации, границы, диктуемые необходимостью.

В литературе отмечается, что «сужение понятия “баланс” до “состояния равновесия” лишает его полноты содержания, игнорирует социально-политическое назначение, а также затрудняет выявление критериев его достижения и обеспечения в правовом государстве», а с непреложным мнением о высшей ценности частных интересов, их определяющем значении уже нельзя полностью согласиться, учитывая то обстоятельство, что «ослабленное государство – плохой защитник своих сограждан».

Применительно к военному бюджету принцип необходимости обеспечения баланса жизненно важных интересов личности и государства неожиданно проявляется также через принцип постоянного планирования и осуществления расходов на национальную оборону.

Как правило, военные расходы в мирное время представляются лишними, ненужными, тем более негативно воспринимаются предложения об увеличении этих расходов. В то же время оборонительная функция является важнейшей внешней функцией государства, независимо от политической конъюнктуры и частных мнений. Таким образом, меры по обеспечению обороноспособности и безопасности должны осуществляться постоянно, вне зависимости от наличия внешней угрозы. Наличие мощной, обученной и укомплектованной армии становится, помимо прочего, основным сдерживающим фактором для внешнего агрессора, а состояние безопасности дает возможность осуществления нормальной экономической деятельности внутри страны и за ее пределами. Еще одним аргументом в пользу обязательности постоянного планирования и осуществления военных расходов является сложность современных технологий, тем более – в области вооружений. Процесс формирования нужных заказов и их исполнения оказывается весьма длительным, диктует необходимость среднесрочного бюджетного планирования, а получение новых видов вооружений требует даже «прорыва» в научно-технической области. Разумеется, такие задачи не могут решаться дискретно, спонтанно.

При этом следует вновь напомнить о принципиальной разнице между публичными и частными финансами. Если в публичных финансах (при формировании государственного бюджета) объем необходимых расходов определяет объем требуемых доходов, то в частных финансах, напротив, невозможно выйти за пределы имеющихся средств. Государство, обладая целым комплексом способов мобилизации ресурсов (в диапазоне от внешних займов и продажи публичного имущества до введения новых налогов), в состоянии обеспечить расходы на оборону в необходимом объеме. Мнение о военных расходах как о непроизводительных высказывается только в период относительного благополучия, обеспеченного за счет этих расходов.

Военно-экономическое обеспечение военной безопасности согласно Военной доктрине Российской Федерации имеет главной целью удовлетворение потребностей военной организации в мирное время, в период непосредственной угрозы агрессии и в военное время. Иначе говоря, в зависимости от периода формирования (мирное время, период подготовки к войне и война) планирование расходов на национальную оборону принципиально различается.

В случае войны принцип соблюдения баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства уступает место принципу приоритета интересов обороны и безопасности государства. В качестве примера можно привести дореволюционные Правила о порядке испрашивания разрешения и ассигнования Военному министерству денежных средств на расходы, вызываемые военными обстоятельствами, принятые 9 августа 1914 г. В данных Правилах был сохранен принцип отделения чрезвычайных расходов от обыкновенной сметы военного ведомства, при этом для чрезвычайных расходов не требовалось одобрения Государственной Думы.

Расходы на оборону и публичные потребности

Взаимозависимость объемов и характера военных расходов и производительности труда, или, выражаясь современным языком, валового национального продукта, не является прямолинейной и односторонней.

Характеризуя государственные потребности, В.А. Лебедев отмечал, что первоначально главной потребностью государства было обеспечение внешней безопасности, т. е. содержание военной силы, но «она <…> не требовала больших расходов, а напротив, война представляла собой даже доходную статью: дань с покоренных народов была одним из крупных финансовых источников древнего государства. Содержание же войска не вызывало больших расходов, потому что в случае войны всякий гражданин превращался в воина и вооружался большей частью на свой счет, военное ремесло было принадлежностью привилегированного класса и не считалось тягостью».

Позже ситуация существенно изменилась и пришла к современному состоянию, когда военные расходы в подавляющей части обеспечиваются ассигнованиями из бюджета и являются одним из крупнейших направлений бюджетных расходов.

При этом до настоящего времени не утихает дискуссия по поводу оптимального соотношения военных расходов и общей массы расходов государственного бюджета. Давно замечено, что «соединение масс для военного обучения должно препятствовать успехам производительности, отвлекая большое число деятелей от производительных занятий», и пренебрегая хозяйством в ходе военных приготовлений, «можно истощить себя до наступления войны так, что при вторжении вооруженного неприятеля окажешься бессильным». «Войско могущественно влияет на население, его возрастание и физический характер», а «влияние войска на народное хозяйство заключается в общем отвлечении от мирных занятий, уменьшении производительности». Наконец, «расходы по содержанию войска в мирное время и по благовременному приготовлению средств для ведения войны поглощают значительное количество государственных доходов. Отвлеченное от чисто производительного дела специальными своими занятиями, войско не может найти в самом себе средств к обеспечению своего существования».

Правильное распределение ежегодных военных расходов вообще и отстаивание разумных запросов военного ведомства в отношении чрезвычайных расходов – задача общегосударственного масштаба и важности. Сложность в ее реализации представляло прежде всего ранжирование военных расходов по их неотложности и стратегической значимости. Одно из разъяснений возможной военно-бюджетной политики дал М.А. Газенкампф: «Государство не может, безнаказанно для своего благосостояния, делать в мирное время такие военные расходы, которые превышают его средства и истощают платежные силы народа. В военное время неизбежны и необходимы самые тяжкие жертвы для торжества над врагом, и тогда военное ведомство вправе требовать крайнего напряжения всех сил и средств государства и народа. Но в мирное время не только финансовое, но и само военное ведомство должно ставить себе задачей сокращение военных издержек до того наименьшего предела, который допускается требованиями боевой готовности вооруженных сил и условиями полного благоустройства их во всех отношениях. Военное ведомство не может и не должно предъявлять только требования, не заботясь о том, откуда возьмутся средства для их удовлетворения».

По мнению М.А. Газенкампфа, рост военных расходов требует того, чтобы каждый рубль, ассигнованный на военные издержки, «расходовался осмотрительно и, в чисто военном смысле, вполне производительно». Под «производительными военными расходами» он понимал те расходы, которые «совершенно необходимы для полного благоустройства вооруженных сил и для усовершенствования их боевой готовности». Те же расходы, без которых можно было обойтись на пути к достижению этих целей, следует считать непроизводительными.

Вывод, который сделал М.А. Газенкампф, следующий: «…задача всех без исключения расходчиков государственной казны на военные потребности – посильно стремиться к расходам производительным и к устранению расходов ненужных или малополезных. Только при общем сознании важности сбережения для государства всякого излишнего военного расхода, только при общих, дружных усилиях к разумному и полезному употреблению средств, ассигнованных на военные издержки, чины военного ведомства могут считать себя исполнившими свой долг перед отечеством».

А.В. Васильев отмечал в качестве одной из особенностей военных расходов то, что они представляли собой преимущественно расходы общего государственного управления, поскольку военное ведомство практически не производит расходов, связанных с взиманием доходов.

Вместе с тем современные вооруженные силы являются не только источником средств к существованию целого слоя населения, но и крупнейшим государственным заказчиком, заинтересованным в развитии новых технологий, стимулирующим открытия в области науки и техники. Это верно как для Российской Федерации, так и для зарубежных стран. Например, «для разработки новейших систем и видов вооружений в США сложилась и непрерывно совершенствуется мощная, развивавшаяся в течение десятилетий и хорошо финансируемая исследовательская инфраструктура, в которую входят государственные организации, частные компании, университеты». При этом в адрес частных компаний идет «подавляющая часть расходов, направляемых на создание инноваций военного назначения».

Таким образом, мнение о «безвозвратности» военных расходов не подтверждается, что диктует еще большую необходимость их надлежащего правового регулирования. В связи с этим повторим, что при отсутствии военных расходов в объеме, достаточном для поддержания надлежащего уровня обороноспособности государства, теряют смысл все иные бюджетные расходы, так как под угрозу ставится не только возможность осуществления экономической деятельности, но и суверенитет государства.

В новейшее время предпринимались попытки установить предельные объемы военных расходов, в частности, ограничить долю расходов федерального бюджета на национальную оборону относительно общего объема ВВП. Так, указами Президента Российской Федерации был установлен нижний предел расходов на национальную оборону в размере не менее 3,5 % от валового внутреннего продукта. Государственная Дума рассматривала законопроект о дополнении ст. 26 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» нормой о том, что расходы, предусматриваемые федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год по разделу «Национальная оборона», должны составлять не менее 3,5 % прогнозируемого объема валового внутреннего продукта Российской Федерации.

Использование данного показателя имеет смысл только в том случае, если расходы на военные цели (т. е. «военный бюджет», или часть государственного бюджета, предназначенная для военных расходов) будут совпадать с объемом расходов на национальную оборону. На практике этого не происходит: расходы по Министерству обороны являются лишь частью военного бюджета.

Содержание военных расходов

Несмотря на постоянную модернизацию, основные направления военных расходов с экономической точки зрения остаются неизменными.

Традиционным было разделение военных расходов на расходы на военный быт и на военную подготовку. Если подробнее, расходы на содержание вооруженных сил в России XIX – начала XX в. включали в целом затраты на личный состав, вооружение и военные запасы.

Исторически военные расходы подразделялись на расходы: 1) на содержание центральных, военно-окружных и местных военных учреждений; 2) хозяйственно-операционные – интендантское, артиллерийское, инженерное, учебное, военно-лечебное и другое довольствие войск; 3) не вошедшие в первые две группы. Кроме того, в соответствии с действовавшими в XIX в. постановлениями сметного, кассового и ревизионного порядка устанавливались так называемые оборотные расходы или платежи, производимые одним казенным управлением другому (например, за выполненные работы, приобретенное имущество и проч.).

В ежегодную стоимость содержания армии, выражавшуюся цифрой военного бюджета, включалась также величина затрат на сооружение, оборудование и вооружение крепостей, кораблей, устройство и содержание казарм, различных военных складов, снабжение армии лошадьми и транспортными средствами, продовольствием, содержание госпитальной и военно-судной части.

В настоящее время расходные обязательства на национальную оборону аналогичным образом складываются из расходных обязательств по расходам на: содержание военнослужащих; содержание имущественного комплекса вооруженных сил; государственный оборонный заказ; фундаментальные исследования и др. Как структура, так и правовое регулирование каждого из видов военных расходов имеет собственную эволюцию и особенную проблематику. Например, правовое регулирование расходов на обеспечение военнослужащих охватывает такие специальные направления, как финансирование государственных жилищных сертификатов, пенсионное обеспечение, обеспечение в районах боевых действий.

На рубеже XIX–XX вв. у России был опыт решения проблемы, связанной с тем, что количественные показатели сметы Военного министерства не всегда позволяли точно оценить подлинный объем государственных расходов на военные нужды. Одна из причин такого положения дел – несовершенство применявшейся тогда сметной (бюджетной) классификации.

Пересмотр порядка составления смет происходил в рамках общей бюджетной реформы. Специальная комиссия под руководством государственного контролера В.А. Татаринова предложила проект форм государственного бюджета и частных смет доходов и расходов, в основу которых был положен административный принцип (проект специальной комиссии утвержден Высочайшим повелением 22 мая 1862 г.). При этом комиссия рекомендовала принять выработанные ею формы смет «в руководство лишь в идее опыта на пять лет, с тем, чтобы по окончании этого срока министры и главноуправляющие представили о необходимых по указанию опыта изменениях в этих формах в Государственный совет».

Впоследствии формы и классификация отдельных смет неоднократно пересматривались, изменялись и дополнялись по различным причинам и мотивам, в том числе из-за выявленных недостатков и упущений, постоянного стремления ведомств к расширению своих прав по распоряжению кредитами, наконец, по причине возникновения новых потребностей. Однако все пересмотры и изменения в классификации отдельных смет делались, как правило, «без всякой связи с классификацией расходной росписи и нередко под влиянием лишь временной потребности». Подводя итог такой практике, М.П. Кашкаров в своем статистическом исследовании указывал: «…в настоящее время, собственно говоря, никакой общей системы в классификации расходов не существует, и не только статьи росписи, но и подразделения самих смет не заключают в себе тех данных, которые необходимы для вполне правильного суждения о расходах на удовлетворение той потребности, которая указывается текстом соответствующего ей отдела или подразделения».

В силу названных недостатков сметного планирования общая сумма затрат на военные нужды не могла быть непосредственно получена из Государственной росписи расходов, поскольку в итоговые показатели смет Военного и Морского министерств включались расходы, не имеющие ничего общего с содержанием армии и военного флота, тогда как в некоторые сметы гражданских ведомств заносились расходы на военные и военно-морские потребности.

В сметах Военного министерства нередко соединялись в одном параграфе огромные кредиты, не имеющие ничего общего ни по предмету назначения, ни по способу исчисления. Так, в § 4 сметы Главного интендантского управления значились кредиты на заготовление провианта, приварочные, порционные и кормовые деньги, а также расходы на содержание больных в лечебных заведениях. В § 5 той же сметы содержались кредиты: на наем помещений, порционные, квартирные деньги, а также средства на закупку лошадей.

Современное содержание расходов на оборону связано с понятием расходных обязательств, т. е. обязательств публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства соответствующего бюджета.

Расходные обязательства могут иметь разное содержание, в зависимости от которого их можно подразделить, например, на военные, социальные, культурные, образовательные и т. д. Таким образом, военные расходы можно определить как совокупность расходных обязательств, предназначенных для реализации целей обороны Российской Федерации, т. е. на военные цели, подлежащие исполнению в текущем финансовом году.

В соответствии со ст. 21 БК РФ раздел «Национальная оборона» является единым для всех бюджетов разделом классификации расходов бюджетов и состоит из следующих подразделов:

– Вооруженные Силы РФ;

– модернизация Вооруженных Сил РФ и воинских формирований;

– мобилизационная и вневойсковая подготовка;

– мобилизационная подготовка экономики;

– подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности;

– ядерно-оружейный комплекс;

– реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества;

– прикладные научные исследования в области национальной обороны;

– другие вопросы в области национальной обороны.

Содержание расходов на национальную оборону подробнее расшифровывалось в Указаниях о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации. Например, по подразделу «Вооруженные Силы» отражаются расходы на обеспечение деятельности в сфере наземной, морской, военно-воздушной, противоракетной и космической обороны, транспортные расходы мобилизационной и вневойсковой подготовки, расходы на аппарат военных атташе. По подразделу «Модернизация Вооруженных Сил» отражаются расходы по обеспечению деятельности военных прокуратур и военных следственных органов и т. д. Содержание Указаний о порядке применения бюджетной классификации подвижно и призвано обеспечить разрешение возникающих в процессе финансовой деятельности вопросов.

Как отмечалось выше, определить на практике долю средств федерального бюджета, предназначенных на военные расходы, затруднительно. Единственный способ оценить, хотя бы примерно, объем военных расходов – это проанализировать нормативные правовые акты, принятые в целях регулирования отношений по обороне и безопасности Российской Федерации. Совокупность вытекающих из таких нормативных правовых актов расходных обязательств и будет военными расходами, а соответствующие расходные обязательства на очередной финансовый год (бюджетные обязательства) составят военный бюджет.

Основным источником, устанавливающим расходные обязательства в области обороны и безопасности Российской Федерации, является Федеральный закон «Об обороне». Кроме того, расходные обязательства о области обороны определяются и рядом других федеральных законов: «О гражданской обороне»; «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (далее – Закон «О мобилизационной подготовке»); «О государственном оборонном заказе»; «О статусе военнослужащих» и т. д.

Имеется значительное количество подзаконных нормативных правовых актов, которые в совокупности могут дать представление о разнообразии современного военного бюджета (схема 3.10).

Военный бюджет в периоды мира и войны

Бюджет государства в состоянии войны существенно отличается от мирного бюджета в части как формирования доходов, так и осуществления расходов. В этот период полностью видоизменяется весь бюджетный процесс, а действие законов и других нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс в обычное время, приостанавливается. Можно утверждать, что доходы бюджета в случае войны будут формироваться за счет изъятия необходимого для нужд обороны страны имущества, а расходы осуществляться в упрощенном порядке по решению непосредственно Президента или главы Правительства Российской Федерации.

Великая Отечественная война отчетливо продемонстрировала все возможности максимальной централизации политического, экономического и военного руководства, что неизбежно отразилось на состоянии бюджетного процесса. Чрезвычайный (не предусмотренный действовавшей тогда конституцией) орган власти – Государственный комитет обороны – самостоятельно распределял и перераспределял ресурсы бюджетов 1942 и 1943 гг., составленных правительством (Совнаркомом), что свидетельствовало о существенном упрощении бюджетного процесса.

Упомянутые бюджеты были военными не только по процедуре их утверждения и исполнения, но и по источникам формирования. Наблюдалось существенное сокращение всех расходов, напрямую не связанных с обеспечением военных действий, в пользу военных расходов. В доход бюджета изымались неиспользованные остатки многих премиальных и поощрительных фондов, валютные резервы, заемные и оборотные средства Госбанка. Появились новые источники покрытия расходов бюджета военного периода: отчисления от прибыли государственных предприятий и организаций, мобилизация средств населения, надбавка к сельскохозяйственному и подоходному налогам с населения, военный налог, налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан, новые виды местных налогов (например, сбор с владельцев транспортных средств, включая велосипеды, сбор с владельцев скота и др.).

Одна из классификаций военных расходов рассматривает период их возникновения и осуществления. Большинство военных расходов (как ни странно) возникает в мирное время и существует на постоянной основе. Расходы, возникающие в переходный период (от мира к военному положению или, наоборот, от военного положения к мирной жизни), являются особенными. Тем более особенными (как по содержанию, так и по формированию, порядку осуществления) являются расходы в период чрезвычайного и военного положения. Мобилизационные расходы также подразделяются на те, которые осуществляются в мирное время и в особый период.

Дореволюционное законодательство различало два вида расходов военного времени: расходы подготовительного периода «на мероприятия по усилению боевой готовности армии и обеспечению ее на первое время по военному составу» (эти кредиты открывались по утвержденным докладам министра и причислялись к параграфам действующей сметы военного или морского министра) и на мобилизацию и ведение войны.

Расходы на мобилизационную подготовку и мобилизацию именовались также чрезвычайными. Отстаивание чрезвычайных расходов – часть военно-бюджетной политики. Характеризуя основные и чрезвычайные расходы, профессор Ф.А. Макшеев отмечал: «Так как обыкновенные расходы настоятельны и неотложны, то и назначение их не может встретить возражений; они назначаются ввиду неотвратимой силы. Не так обстоит дело с чрезвычайными расходами. Они не так настоятельны, особенно в глазах лиц, недостаточно ориентированных в военном деле, а потому является соблазн если не совсем отклонить эти расходы, то по крайней мере отложить их или в лучшем случае разложить на продолжительный период. А это очень неблагоприятно для дела государственной обороны».

Интересно обратиться к бюджетным процедурам осуществления военных расходов в случае войны, установленным в Российской империи в начале ХХ в. С момента объявления мобилизации военный и морской министры представляли смету на содержание отмобилизованных войск на четыре месяца по текущему довольствию, а также на другие нужды военного времени. Особое совещание после обсуждения полученных представлений устанавливало сумму отпускаемых кредитов. Решение его излагалось в документе, названном меморией.

«После утверждения верховной властью мемории Особого совещания разрешенные кредиты переходили в военный фонд. Туда же зачислялись и кредиты на покрытие расходов подготовительного к войне периода. Военный и морской министры, располагая неограниченными возможностями передвижения кредитов, могли использовать их для погашения любых военных расходов. По мере истощения финансовых ресурсов военного фонда его распорядители могли просить о пополнении средств в размере, необходимом на ближайшие четыре месяца. При этом они должны были представить ведомость о положении фонда ко дню исчисления нового аванса. В перечне расходов на последующие четыре месяца, готовившемся Военным министерством, приводились соображения и главные основания расчета в той форме и полноте, как это оказывалось возможным». В него включалась примерная сумма расходов, которая могла понадобиться, но не была предусмотрена при составлении перечня.

9 августа 1914 г. были приняты упомянутые выше Правила о порядке испрашивания разрешения и ассигнования Военному министерству денежных средств на расходы, вызываемыми военными обстоятельствами. В этом документе был сохранен принцип отделения чрезвычайных расходов от обыкновенной сметы военного ведомства.

Разумеется, при таком порядке в жертву оперативности осуществления расходов приносилась возможность предварительного и текущего контроля за этими расходами, что являлось предметом критики. Имелись и противоположные мнения. Например, Ф.А. Макшеев писал в 1905 г.: «С наступлением чрезвычайных обстоятельств военного времени обычный порядок по его медлительности и стеснительности совершенно неприменим, а потому вместо точного сметного исчисления представляется лишь общий перечень необходимых сумм, на все эти суммы министр финансов открывает кредит без заранее составленных стеснительных подразделений под общей рубрикой “военный фонд”. Хотя затем этот фонд разносится по подразделениям смет, Военное министерство сохраняет за собой неограниченное право передвижения кредитов по всем сметным подразделениям, даже из одной сметы в другую».

Военное министерство перечисляло средства военного фонда в полевые казначейства. Командующие армиями, начальники военноокружных управлений, командиры отдельных корпусов наделялись правом производить расходы, не считаясь со сметными назначениями. В период Русско-японской войны высшему строевому начальству разрешалось в экстренных случаях расходовать средства даже при отсутствии открытых кредитов за счет наличных кассовых средств.

Каких-либо современных процедур, заменяющих обычный порядок осуществления бюджетного процесса в чрезвычайный период, на сегодня законодательством не установлено.

Изучение эволюции военных расходов в России начиная с XVIII в. позволяет сделать вывод, что в чрезвычайных условиях накопленных мобилизационных ресурсов хватает лишь на начальный период военных действий. В случае если военные действия даже незначительно затягиваются, возникает необходимость поиска чрезвычайных источников покрытия военных расходов. Такими источниками являются национальное богатство в целом, в том числе государственный кредит, специальные военные налоги и, наконец, мобилизация сбережений и имущества физических и юридических лиц, всех доступных материальных ресурсов.

В современных условиях безналичного денежного обращения и функционирования финансовых рынков решение задач обороны диктует необходимость совершенствования мобилизационного плана в области денежного обращения, публичных финансов и финансовых рынков. Исторически мобилизационные мероприятия в области экономики состояли в мобилизации денежных средств на нужды обороны, что в современных условиях теряет смысл при отсутствии мероприятий по защите национальной валюты на финансовых рынках. Направлениями мобилизационного плана могут быть, например, такие (известные со времени Наполеона) как защита от атаки на валюту потенциального противника, вывод активов (особенно государственных) из зарубежных рынков, сокращение спекулятивных сделок на отечественных финансовых рынках (вплоть до прекращения торгов по ряду сделок), усиление (развертывание) системы полевых банков, вывод бюджетных средств из коммерческих банков, перевод финансовых активов в высоколиквидную форму.

В качестве вывода отметим, что в любых исторических и социально-экономических условиях расходы на национальную оборону возрастают в военное время, но не сокращаются по окончании войн или военных событий. Можно утверждать, что особенности развития организационно-правовых основ военных расходов в дореволюционный и послереволюционный периоды в значительной мере определяли социально-экономическое развитие Российской империи и Союза ССР. В современную эпоху надлежащее планирование и осуществление расходов на национальную оборону является неотъемлемым компонентом реализации оборонной функции государства.

 

Расходы на образование (просвещение)

Рост расходов на образование

Расходы на образование имеют значительный удельный вес в бюджетах большинства государств. Отмечается и повсеместная тенденция роста указанных расходов. Это характерно и для Российской Федерации. Например, с 214,7 млрд руб. в 2000 г. государственные расходы на образование выросли до 497,6 млрд руб. в 2011 г. В 2015 г. по разделу «Образование» только в федеральном бюджете предусмотрено 579,4 млрд руб., при этом следует учесть, что основное бремя расходов на образование несут региональные бюджеты.

Современная государственная экономическая политика исходит из прямой зависимости развития экономики и производства от уровня образованности общества. Расходы на образование нацелены на создание потенциала для устойчивого развития общества в будущем. Это положение вещей связано, помимо прочего, с вниманием к такой новой экономической категории, как человеческий капитал. В литературе приводятся оценки экспертов, согласно которым вследствие прироста человеческого капитала на 1 % происходит рост производительности труда на 3,81 %, что предполагает рост продолжительности обучения.

В Российской Федерации рост расходов на образование отчасти связан с решением о развитии международного сотрудничества в данной сфере, в связи с чем в 2003 г. расходы на образование сразу заметно выросли и сохранили данную тенденцию. В последние годы существенные дополнительные ассигнования выделяются на повышение конкурентоспособности российских вузов.

Расходы на образование в дореволюционный и советский периоды российской истории

В дореволюционный период расходы на образование планировались не в качестве отдельного раздела расходов бюджетов, а в рамках раздела «Просвещение» вместе с расходами на культуру. Аналогичным образом обстояло дело и в довоенные годы советского периода российской истории.

В дальнейшем расходы на образование планировались в структуре расходов на социально-культурные мероприятия, которые включали расходы на общеобразовательные школы, профессионально-технические, средние специальные и высшие учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, библиотеки, клубы, театры, печать, телевидение, радиовещание и другие мероприятия по просвещению и культуре, на больницы, детские ясли, санатории и другие учреждения здравоохранения и физической культуры; на пенсии и пособия.

Характерной чертой дореволюционных расходов на просвещение было то обстоятельство, что их значительная доля планировалась по духовному ведомству, через которое обеспечивалось начальное (церковно-приходские школы) и высшее (семинарии и духовные академии) образование. Данная освященная веками практика была резко прервана после общеизвестных событий политической истории России в 1917 г. Постановлением народного комиссариата по просвещению от 15 декабря 1917 г. «О передаче дела воспитания и образования из духовного ведомства в ведомство народного комиссариата по просвещению» предписывалось передать все церковные образовательные учреждения и школы «со штатами, ассигновками, движимым и недвижимым имуществом <…> ценностями, капиталами и ценными бумагами» в ведение народного комиссариата по просвещению. Окончательно данный переход был закреплен декретом Совета народных комиссаров от 21 января 1918 г. «Об отделении церкви от государства и школы от церкви». С этого момента финансовое обеспечение образования стало в полной мере ответственностью государства и целиком осуществлялось за счет государственного бюджета Союза ССР.

Почти сразу после этого была введена частичная плата за образование (см. постановление СНК СССР от 2 октября 1940 г. «Об установлении платности обучения в старших классах средних школ и в высших учебных заведениях СССР и об изменении порядка назначения стипендии», а также постановление СНК СССР от 1 ноября 1940 г. «О размерах платы за обучение в вечерних высших и средних учебных заведениях и в 8-10 классах средних школ взрослых»). Плата вводилась, «учитывая возросший уровень материального благосостояния трудящихся и значительные расходы Советского государства на строительство, оборудование и содержание. сети высших и средних учебных заведений».

Как и в настоящее время, в советский период расходы на образование планировались исходя из таких параметров, как контингент учащихся, ставки заработной платы преподавательскому персоналу, нормы материального обеспечения учащихся и объем капитального строительства.

Контингенты учащихся для высших учебных заведений (сегодня они именуются контрольными цифрами приема) устанавливались:

– в общих размерах для всего СССР и в отдельности для общесоюзных ведомств;

– для республиканских ведомств и республиканских высших учебных заведений;

– для отдельных административных единиц и техникумов.

В советский период осознавалась важность стабильного финансового обеспечения всеобщего начального и среднего образования, для чего использовался любопытный термин «твердый бюджет» (см. постановление СНК РСФСР от 14 июня 1934 г. «Об обеспечении начальной и средней школы твердым бюджетом и о предоставлении прав распорядителей кредитов директорам и заведующим школ»).

Источники расходов на образование

Финансовое обеспечение образования, как и публичных нужд в целом, осуществляется за счет различных источников, но основным источником покрытия данных расходов являются средства, выделяемые из бюджета.

Бюджетные ассигнования на образование предусматриваются в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации и связаны с реализацией государственного или муниципального задания на оказание образовательных услуг.

Другим источником выступают средства физических и юридических лиц, которые возникают в связи с предоставлением им платных образовательных услуг. Такие услуги предоставляются на основании договоров, предметом которых могут быть образовательные услуги, выходящие за рамки государственного или муниципального задания.

Особым источником покрытия расходов на образование выступают заемные средства банков в рамках образовательных кредитов, плата за которые может частично покрываться за счет бюджета.

В последние годы появился источник, связанный с международным сотрудничеством в сфере образования. В частности, существуют межгосударственные программы, за счет которых могут предоставляться средства в форме грантов, например, на поездки в рамках развития академической мобильности. На эти цели могут быть направлены как средства бюджетов бюджетный системы Российской Федерации, так и средства международных или межправительственных организаций.

Наконец, существуют средства образовательных учреждений от внебюджетной деятельности, которые должны направляться на решение уставных задач, т. е. финансовое обеспечение образовательной деятельности. Это, например, доходы от использования имущества, плата за общежитие, доходы от распоряжения долями или акциями в уставных капиталах хозяйственных обществ, учредителями которых являются образовательные организации высшего образования, возмещение затрат работодателя на обучение работника, который не отработал установленное в трудовом договоре время и уволился по собственному желанию, и иные.

Расходные обязательства в области образования (по элементам)

Акт публичной власти

Расходные обязательства на образование вытекают непосредственно из Конституции Российской Федерации. Согласно ст. 43 Конституции основное общее образование обязательно. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.

Более подробно содержание конституционного права на образование раскрывается в ст. 5 Закона об образовании, где установлено, что в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами гарантируется бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, на конкурсной основе – высшего образования. Обеспечиваются социально-экономические условия получения образования в течение всей жизни, в период получения образования обеспечивается также финансовое содержание лиц, нуждающихся в социальной поддержке, лиц с ограниченными возможностями, лиц, проявляющих выдающиеся способности.

Расходные обязательства на образование содержатся в целом ряде иных федеральных законов: «О науке и государственной научно-технической политике»; «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; «О статусе военнослужащих»; «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

В Федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике» можно выделить расходные обязательства в области образования, вытекающие из:

– права научного работника на дополнительное профессиональное образование;

– обязанности финансирования государственных академий наук (Российской академии наук, Российской академии образования, Российской академии архитектуры и строительных наук, Российской академии художеств) за счет средств федерального бюджета;

– ежемесячной денежной выплаты членам государственных академий наук;

– интеграции науки и образования на основе различных форм участия работников и обучающихся образовательных организаций высшего образования в научных исследованиях и экспериментальных разработках посредством создания лабораторий в образовательных организациях высшего образования, кафедр на базе научных организаций;

– грантов государственных фондов, передаваемых научно-педагогическим работникам, образовательным организациям высшего образования.

Федеральный закон «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» устанавливает расходные обязательства в области образования, вытекающие из:

– финансового обеспечения деятельности Российской академии наук;

– финансового обеспечения деятельности региональных отделений Российской академии наук;

– ежемесячных денежных выплат членам Российской академии наук.

Данные расходные обязательства связаны с обеспечением образования в силу того, что одной из основных целей деятельности Российской академии наук является укрепление связей между наукой и образованием. Кроме того, цель повышения степени интеграции науки и образования закреплена уставом Российской академии наук.

Федеральный закон «О статусе военнослужащего» закрепляет расходные обязательства в области образования, вытекающие из права граждан, проходивших военную службу по контракту, на обучение по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам высшего образования за счет средств, предусмотренных в соответствующих бюджетах.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе» можно выделить расходные обязательства в области образования, вытекающие из дополнительного профессионального образования гражданского служащего, в том числе обязательного повышения квалификации не реже одного раза в три года (ст. 62).

В подзаконных нормативных правовых актах, а также в законах субъектов РФ и в нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления также могут содержаться расходные обязательства в области образования, виды которых более подробно регламентированы бюджетной классификацией и актами о бюджете.

Например, из числа подзаконных актов федерального уровня, устанавливающих расходные обязательства в сфере образования, можно назвать следующие:

• Положение об организации профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки безработных граждан и незанятого населения, согласно которому в структуру затрат на профессиональное обучение безработных граждан и незанятого населения по направлению органов по вопросам занятости входят:

– оплата труда педагогических работников и лиц, осуществляющих теоретическое и производственное обучение (производственную практику), стажировку;

– оплата труда членов комиссий по аттестации лиц, закончивших обучение;

– оплата за квалификационные экзамены при получении поднадзорных профессий;

– оплата за получение при необходимости лицензии на осуществление деятельности по полученной профессии, специальности;

– оплата за разработку, приобретение, изготовление, экспертизу учебных планов и программ, учебно-методических материалов, средств обучения;

– оплата за приобретение, аренду и содержание необходимых для обучения учебно-производственных площадей, оборудования, инструментов, приспособлений, сырья, других материальных ресурсов;

– выплата безработным гражданам стипендии за весь период обучения;

– оплата при необходимости стоимости проезда (до места обучения и обратно) и расходов, связанных с проживанием граждан, направленных органами по вопросам занятости на профессиональное обучение в другую местность;

– оплата за медицинское освидетельствование при направлении на обучение в соответствии с перечнем профессий, специальностей, требующих медицинского освидетельствования;

– оплата при необходимости спецодежды, спецобуви и других средств индивидуальной защиты, а также спецпитания в период профессионального обучения граждан по направлению органов по вопросам занятости;

– затраты на развитие учебно-производственной базы учебных центров службы занятости, методическое обеспечение образовательного процесса, внедрение в образовательный процесс современных технологий и методик обучения;

• постановление Правительства РФ «Об обучении граждан Российской Федерации по программе военной подготовки в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования», предусматривающее:

– финансовое обеспечение обучения граждан в учебном военном центре, которое производится федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими полномочия учредителя высших учебных заведений;

– материально-техническое обеспечение деятельности учебных военных центров военной техникой, которое осуществляется Министерством обороны РФ.

Принадлежность расходного обязательства

Для решения вопроса о том, из бюджета какого уровня (федерального, регионального или местного) должно осуществляться обеспечение расходов на образование, следует вновь обратиться к Конституции Российской Федерации. Статьей 72 Конституции установлено, что общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Таким образом, расходы на образование должны возлагаться на федеральный и региональные бюджеты.

В Законе об образовании подробно перечислены полномочия федеральных органов власти, полномочия Российской Федерации в сфере образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, полномочия органов государственной власти субъектов РФ и полномочия органов местного самоуправления в сфере образования.

Этому распределению соответствует распределение расходных полномочий (в том числе в сфере образования), закрепленное Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В указанном законе перечислен ряд расходных обязательств из числа предметов совместного ведения, установленных Конституцией, которые полностью финансируются за счет бюджетов субъектов РФ. На реализацию данных полномочий может выделяться из федерального бюджета финансовая помощь в виде субвенций, но ответственность за обеспечение расходов возлагается на субъекты РФ. Это расходы на:

– обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек по установленным органами государственной власти субъектов РФ нормативам;

– организацию предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов РФ, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных образовательных организациях субъектов РФ;

– финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек по установленным нормативам;

– организацию предоставления среднего профессионального образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение общедоступного и бесплатного среднего профессионального образования;

– организацию предоставления дополнительного образования детей в государственных образовательных организациях субъектов РФ;

– организацию предоставления дополнительного профессионального образования в государственных образовательных организациях субъектов РФ;

– поддержку изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности;

– организацию профессионального образования и дополнительного профессионального образования лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, государственных гражданских служащих и работников государственных учреждений субъекта РФ;

– участие в обеспечении профессионального образования и дополнительного профессионального образования лиц, замещающих выборные муниципальные должности, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.

Иные расходные обязательства в сфере образования несет на себе Российская Федерация, данные расходы планируются при составлении проекта федерального бюджета.

За рубежом бремя расходов на образование в разных пропорциях ложится на центральный и региональные бюджеты. Например, в США и Канаде расходы на образование имеют значительный удельный вес в региональных и местных бюджетах.

Размер (порядок расчета)

Размер расходных обязательств в сфере образования определяется несколькими способами, которые связаны со специфическими понятиями контрольных цифр приема обучающихся и нормативов финансовых затрат в области образования.

Контрольные цифры приема (вместе с квотами для целевого приема) предусмотрены Законом об образовании (финансовое обеспечение обучения по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам высшего образования осуществляется из расчета не менее чем 800 студентов на каждые 10 000 человек в возрасте от 17 до 30 лет, проживающих в Российской Федерации), нормативы финансовых затрат на оказание образовательных услуг определяются исходя из различных критериев в соответствии с образовательными стандартами в расчете на одного обучающегося.

Нормативы подушевого финансирования чаще всего принимаются вместе с законами о бюджете на очередной год. При этом отдельно утверждается норматив каждого типа и вида образовательной организации для городской и сельской местности.

Контрольные цифры приема используются для формирования государственного или муниципального задания. Далее, исходя из нормативов финансовых затрат по образовательным стандартам, рассчитывается необходимый финансовый объем, который планируется в бюджете. По особым нормативам рассчитываются расходы на капитальное строительство (инвестиции).

В настоящее время вместо понятия «финансирование» для определения процесса расходования средств в сфере образования используется термин «финансовое обеспечение». Это связано с тем, что кроме обычного сметного финансирования осуществляется также выделение субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания.

Субсидии предоставляются на безвозвратной и бесплатной основе на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания, т. е. документа, который устанавливает требования к составу, качеству, объему, содержанию, условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг (схема 3.12). Рассчитываются субсидии, как и государственное задание, с учетом нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг на образование и нормативных затрат на содержание соответствующего государственного (муниципального) имущества. Субсидии негосударственным образовательным учреждениям могут предоставляются в целях возмещения финансовых затрат, связанных с организацией образовательного процесса, а также возмещения недополученных доходов.

Нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования должны устанавливаться с учетом следующих особенностей:

– нормативы на оплату труда педагогических работников должны обеспечивать общий уровень их средней заработной платы за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемый в соответствии с решениями органов государственной власти. Расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных образовательных организаций не могут быть ниже уровня средней заработной платы в соответствующем субъекте РФ;

– для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, нормативные затраты должны предусматривать затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся.

Адресат

Конечным адресатом расходных обязательств в сфере образования, через которого может оцениваться их эффективность, являются обучающиеся и их родители, а также такой коллективный субъект права, как семья.

Однако граждане и семьи получателями бюджетных средств не являются, так как не относятся к участникам бюджетного процесса. Получателем большинства бюджетных ассигнований на образование, представляющих собой часть расходов годового бюджета, являются образовательные организации, к числу которых могут относиться государственные и муниципальные учреждения образования, а также духовные и частные образовательные организации. Кроме того, бюджетные средства могут получать кредитные организации (в виде покрытия части платы за предоставленные образовательные кредиты).

Государственные и муниципальные образовательные учреждения могут существовать в трех предусмотренных гражданским законодательством видах: автономные, бюджетные и казенные [323]Статья 123.22 ГК РФ.
, что связано с состоявшейся реформой государственных учреждений. Собственники указанных учреждений (Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование) обладают по отношению к ним разным объемом полномочий.

Специфическим видом бюджетных и автономных учреждений, выступающим адресатом расходных обязательств в сфере образования, являются государственные фонды поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности; через них выделяются исследовательские и иные гранты, которые могут служить целям интеграции науки и образования.

Содержание

Ассигнования на образования в настоящее время представляют собой самостоятельный раздел бюджетной классификации расходов. Это подчеркивает значимость расходов на образование и означает, что данные расходы могут содержаться во всех бюджетах бюджетной системы Российской Федерации.

Данный раздел должен аккумулировать расходы на целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства и состоит из следующих подразделов:

– дошкольное образование;

– общее образование;

– начальное профессиональное образование;

– среднее профессиональное образование;

– профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации;

– высшее и послевузовское профессиональное образование;

– молодежная политика и оздоровление детей;

– прикладные научные исследования в области образования;

– другие вопросы в области образования.

Очевидно, что список направлений расходов на образование не является исчерпывающим. Более детально структура расходов на образование, которые планируются в бюджете, прописана в Указаниях Минфина России о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации (далее – Указания).

Согласно Указаниям:

по подразделу 0701 «Дошкольное образование» отражаются расходы на дошкольное образование детей раннего детского возраста и обеспечение деятельности дошкольных образовательных организаций;

по подразделу 0702 «Общее образование» отражаются расходы на начальное, основное и среднее общее образование, а также на содержание и обеспечение учебного процесса общеобразовательных организаций, обеспечение деятельности организаций дополнительного образования;

по подразделу 0704 «Среднее профессиональное образование» отражаются расходы на образование в профессиональных образовательных организациях по программам подготовки квалифицированных рабочих, служащих и специалистов среднего звена, а также на обеспечение деятельности профессиональных образовательных организаций и специальных учреждений для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением;

по подразделу 0705 «Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации» отражаются расходы на образование в организациях дополнительного профессионального образования по программам повышения квалификации и профессиональной переподготовки, а также на обеспечение их деятельности;

по подразделу 0706 «Высшее и послевузовское профессиональное образование» отражаются расходы на подготовку высококвалифицированных кадров по образовательным программам высшего образования, а также на обеспечение деятельности организаций высшего образования;

по подразделу 0707 «Молодежная политика и оздоровление детей» отражаются расходы по организации оздоровительной кампании детей и молодежной политике, а также расходы организаций, осуществляющих обеспечение этой деятельности;

по подразделу 0708 «Прикладные научные исследования в области образования» отражаются расходы на развитие прикладных научных исследований в указанной области и образовательных организациях высшего образования;

по подразделу 0709 «Другие вопросы в области образования» отражаются расходы на обеспечение деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления, учреждений, осуществляющих руководство и управление в сфере образования, разработку и осуществление общей политики, планов, программ и бюджетов в области образования, управление ими и др., расходы организаций, осуществляющих обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования, а также расходы на реализацию межгосударственных договоров Российской Федерации, предоставление субсидий юридическим лицам в указанной сфере деятельности и расходы на иные вопросы в области образования, не отнесенные на другие подразделы данного раздела.

Кроме того, некоторые особенные направления расходов на образование можно увидеть в государственных программах. Например, Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013–2020 годы включает многочисленные подпрограммы и целевые статьи, в числе которых, например:

– программа повышения квалификации инженерно-технических кадров;

– стипендии Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации для обучающихся по направлениям подготовки (специальностям), соответствующим приоритетным направлениям модернизации и технологического развития экономики Российской Федерации;

– стипендии нуждающимся студентам первого и второго курсов федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования;

– программы интеграции в экономику российских выпускников ведущих университетов мира «Глобальное образование», в том числе расходы федерального бюджета, направленные на реализацию мероприятий по повышению академической мобильности студентов и обучению российских граждан в лучших мировых университетах;

– грант Президента Российской Федерации лицам, проявившим склонности к техническому и гуманитарному творчеству, изобретательству, поступившим на обучение в образовательные организации высшего образования;

– субсидии негосударственным образовательным организациям, имеющим аккредитацию, на оказание государственных услуг по реализации образовательных программ среднего профессионального образования и образовательных программ высшего образования;

– субсидии на возмещение части затрат по невозвращенным кредитам;

– субсидии на возмещение кредитным организациям части процентов по выданным образовательным кредитам;

– государственная поддержка ведущих университетов Российской Федерации в целях повышения их конкурентоспособности среди ведущих мировых научно-образовательных центров и программ развития федеральных, национально-исследовательских и ведущих классических университетов;

– мероприятия, связанные с участием, подготовкой и проведением чемпионатов по профессиональному мастерству, проводимых международной организацией «WorldSkills International» (в том числе оплата обеспечительного взноса);

– субсидия на проведение Северо-Кавказского молодежного форума «Машук»;

– субсидии на возмещение части затрат в связи с предоставлением учителям общеобразовательных учреждений ипотечного кредита;

– субсидии на выплату ежемесячного денежного вознаграждения за классное руководство;

– субсидии на поощрение лучших учителей;

– субсидии на создание в общеобразовательных организациях, расположенных в сельской местности, условий для занятий физической культурой и спортом;

– подпрограмма «Развитие системы оценки качества образования и информационной прозрачности системы образования»;

– подпрограмма «Вовлечение молодежи в социальную практику»;

– премии лауреатам конкурса молодежных проектов Всекавказского молодежного форума;

– обеспечение деятельности фонда «Русский мир», направленной на развитие русского языка в стране, поддержку программ его изучения за рубежом, популяризацию русского языка и литературы в мире.

Помимо Государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013–2020 годы, существовали и существуют иные федеральные целевые программы, в рамках которых содержались ассигнования на образование. Это:

– «Русский язык»;

– «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России»;

– «Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008–2011 годы»;

– «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России»;

– Проект «Модернизация региональных систем общего образования»;

– «Наша новая школа».

Программа модернизации региональных систем общего образования предусматривает приобретение оборудования (учебно-лабораторное, учебно-производственное, спортивное и компьютерное оборудование, оборудование для организации медицинского обслуживания обучающихся, оборудование для школьных столовых); приобретение транспортных средств для перевозки обучающихся; пополнение фондов школьных библиотек; развитие школьной инфраструктуры (текущий ремонт с целью обеспечения выполнения требований к санитарно-бытовым условиям и охране здоровья обучающихся, а также с целью подготовки помещений для установки оборудования); модернизация общеобразовательных учреждений путем организации в них дистанционного обучения (увеличение пропускной способности и оплата интернет-трафика, обновление программного обеспечения и приобретение электронных образовательных ресурсов) и т. д.

Многие из перечисленных направлений расходов на образование возникли вместе с появлением приоритетного национального проекта «Образование» в 2005 г., которым, например, были введены стимулирующие выплаты за классное руководство, инновационные школы, сельский школьный автобус, интернетизация образования.

Таким образом, бюджетные расходы в сфере образования отличаются преемственностью и длительной историей, значительным разнообразием, множественностью вовлеченных в их администрирование субъектов и специфическими приемами расчета и планирования. Расходные обязательства в области образования содержатся в значительном количестве нормативных правовых актах, в том числе в Конституции РФ, международных договорах, федеральных и региональных законах и подзаконных нормативных правовых актах и актах местного самоуправления (схема 3.11).

 

Рассмотрим различные доктринальные классификации публичных доходов.

Хронологически первой является классификация источников публичных доходов в зависимости от возрастания силы принуждения, которая используется при их получении. Для этой классификации вводится понятие источника публичных доходов, дающее более широкие возможности обобщения. Такую классификацию можно именовать эволюционной и исторической, но с долей условности, так как все перечисленные ниже виды доходов возникали в разные эпохи и в разных государствах иногда одновременно, а иногда и в обратной последовательности.

Классификация публичных доходов, построенная на зависимости от силы принуждения, позволяет рассмотреть следующие их источники: дар, средства правителя, публичное имущество, казенные промыслы, регалии, пошлины, налоги (схема 4.6).

 

Дар

Полное отсутствие принуждения характерно для получения дара или пожертвования государству, которое бывает чаще в натуральной, но встречается и в денежной форме. Зачастую пожертвование направлено непосредственно на удовлетворение публичных нужд, без фиксации перехода права собственности из частной в публичную.

В настоящее время активно развивается институт государственно-частного партнерства. Известны понятия квазиналогов и парафискальных платежей, которые широко используются в современной практике публичного управления и представляют собой обязательные сборы, устанавливаемые в публичных интересах в пользу лиц, не являющихся органами публичной власти. Такие платежи не могут относиться к публичным доходам, так как принадлежащие государству (публично-правовому образованию) фонды денежных средств здесь не затрагиваются.

Роль частных пожертвований в удовлетворении публичных нужд не стоит недооценивать: она была значительной во все времена. Например, М.И. Ростовцев замечает, что «своим блеском города (Римской империи при Флавиях и Антонинах) были обязаны почти исключительно щедрости высших, зажиточных слоев населения». П.П. Гензель, иллюстрируя принципиально добровольный характер сбора с граждан средств на публичные нужды в античном мире, указывает, что «если не хватало и монопольных источников или военной добычи, то все же как-нибудь покрыть дефицит надо было, и, естественно, правительство обращается в таких случаях ко всем гражданам. Тогда все полноправные граждане были обязаны внести каждый поровну на покрытие расходов по такому экстренному случаю». Вообще, подобные сборы (эйсфора) в Древнем мире не были постоянными, а финансовую стабильность греческих и римских городов поддерживала система литургий (натуральных повинностей). «Античное сообщество <…> ожидало, что каждый его член готов пожертвовать своими личными интересами в пользу его интересов. Так сформировалась система “литургий”, общественных обязанностей, включавших и подневольный труд, при котором привилегированные и зажиточные классы несли ответственность за бедняков. <…> Система литургий античного мира была такой же древней, как само государство. Обязанность каждого подданного поддерживать государство своим трудом и своими средствами, с одной стороны, и ответственность уполномоченных правительством лиц за добросовестное исполнение своих обязанностей, с другой, были фундаментальными правовыми понятиями в восточных монархиях и в качестве таковых были восприняты в эллинистических государствах».

Следует заметить, что практически все виды благотворительной деятельности направлены на реализацию публичных функций: оказание помощи пострадавшим при стихийных бедствиях; защиту семьи, материнства, детства и отцовства; просвещение; охрану окружающей среды и т. д. Большинство случаев добровольного волонтерства связано с социальным служением, которое является бременем государства. Таким образом, публичные нужды зачастую могут удовлетворяться за счет не бюджетных средств, а добровольных частных взносов. Существует широкий спектр иных, помимо выплат из бюджета, способов удовлетворения публичных нужд: преференции, налоговые льготы и вычеты, государственно-частное партнерство и т. д. Источником удовлетворения публичных нужд здесь выступает национальный доход.

Массовые добровольные пожертвования в государственную казну не единожды имели место в русской истории в период чрезвычайного положения вследствие войн, стихийных бедствий.

Ярким примером пожертвования является патриотический порыв, который был проявлен гражданами в годы Великой Отечественной войны 1941–1945 гг. За четыре года войны непосредственно от населения в государственный бюджет поступило 270 млрд руб., что составило свыше четверти всей суммы бюджетных доходов. Эта сумма включала добровольные взносы и пожертвования в фонды обороны и Красной Армии, государственные займы, государственные лотереи, вклады в сберегательные кассы, добровольное личное страхование, налоги. Из них добровольные пожертвования составили свыше 17 млрд руб. деньгами, 13 кг платины, 131 кг золота, 9519 кг серебра, драгоценности на 1,7 млрд руб., иностранную валюту на 15 млн руб., облигации государственных займов свыше чем на 4,5 млрд руб., вклады в сберегательных кассах более чем на 0,5 млрд руб. Известно о целевых сборах на постройку танковых колонн на предприятиях, в организациях, а также в храмах Русской православной церкви. Общая сумма взносов на танковые колонны составила 5873 млн руб., что оказалось достаточным для постройки 30 522 танков.

Еще одним примером обеспечения публичных нужд за счет пожертвований является меценатская деятельность по покровительству науке и искусству. Немало государственных музеев и учреждений искусства, представляющих собой национальное достояние, было основано частными лицами на частные пожертвования.

 

Средства правителя

Средства правителя известны как исторический источник покрытия публичных расходов, не связанный с принуждением. Правитель, по убеждениям Средних веков, должен был обладать достаточными средствами для управления государством.

Такие доходы могли происходить от «домен», т. е. земель и иного имущества, закрепленного за государем, а позже слились с прочим имуществом казны, которое в целом именуется domains publiques, что восходит к Кодексу Наполеона.

 

Доходы от domains publiques

Прямые доходы от публичного имущества (или домена, от фр. domains publiques) – следующий источник бюджетных доходов, не связанный с принуждением. Доходы можно получать как непосредственно от эксплуатации имущества (плоды земли, сокровища недр), так и от владения и распоряжения имуществом (аренда и продажа). Еще в эпоху Союза ССР считалось, что сумма доходов от «советского хозяйства» являлась основным доходом государственного бюджета.

Доходов от имущества, а тем более от добровольных пожертвований, всегда было по разным причинам недостаточно, в связи с чем до настоящего времени идет дискуссия о нецелесообразности владения публичным имуществом, необходимости его «оптимизации» и немедленного избавления от излишнего имущества. Похожую дискуссию можно встретить и на страницах трудов ученых начала прошлого века. Остановимся на ней подробнее.

Итак, какие доказательства приводились в пользу отчуждения публичной (казенной) собственности?

В первую очередь высказывалось мнение о неэффективности государственного хозяйства, которое даже носит убыточный характер и бремя содержания которого ложится на государственный бюджет. Такой вывод следовал из общего правила о том, что если имущество не приносит доход и не служит публичному благу, то оно излишне. Даже в том случае, если казенное хозяйство не было убыточным, обращалось внимание на незначительность (по сравнению с налогами) объема доходов от использования такого имущества.

Следующим (вторым) аргументом в поддержку отчуждения недвижимого имущества было удобство продажи публичного имущества как способа покрытия долгов (наряду с публичным кредитом).

Третий аргумент в пользу отчуждения публичной недвижимости заключался в том, что обширные владения, находясь в публичной собственности, изъяты из хозяйственного оборота, что негативно отражается на состоянии экономики.

Все вышеперечисленные, а также некоторые другие аргументы, однако, могут быть охарактеризованы как радикальные, т. е. принадлежащие лишь одной из экономических школ, отличающейся крайними взглядами.

Еще один, четвертый (пожалуй, сильнейший) аргумент в пользу отчуждения публичного имущества состоял в достижении (в отдельных случаях) благой цели при наделении землей и жильем неимущих и безземельных граждан. Такие граждане в будущем переходят из категории социально незащищенного класса в категорию исправных налогоплательщиков. Здесь следует заметить, что при безвозмездной передаче публичного имущества не может идти речь о каких-либо доходах.

Убедительными представляются и аргументы за сохранение публичного хозяйства, которые приводит, например, И.И. Янжул.

Во-первых, утверждение о неэффективности и убыточности публичного хозяйства опровергается тем обстоятельством, что такое хозяйство убыточно ничуть не больше, чем хозяйство крупного акционерного общества. Относительное несовершенство государственного хозяйства выявляется лишь в сравнении его с мелким частным хозяйством, и то не с любым, а с образцовым. Зачастую земля, переданная в частные руки, становится предметом торга, т. е. отвлекает граждан от производительного труда, вместо того чтобы выступать в качестве предмета приложения труда, средства производства.

Во-вторых, владение обширной недвижимостью с точки зрения источника покрытия чрезвычайных расходов может облегчить получение займов, выступая в качестве обеспечения.

В-третьих, получение дохода от публичного имущества не сопряжено ни с какими жертвами для граждан, в отличие от налога. Земля растет в цене, в силу чего имеется возможность увеличивать земельную ренту.

Наконец, в-четвертых, против масштабного отчуждения публичного имущества выступает необходимость поддержания силы и твердости государственной власти (поддержание должного уровня национальной безопасности). Публичное имущество представляет собой основу этой силы, которая гораздо меньше, чем финансовые активы, подвергается инфляции. Возникает вопрос о том, какое имущество является отчуждаемым и какое не может быть отчуждено? Ответ: не связанное с исполнением публичных функций отчуждается, необходимое для решения публичных задач и поддержания безопасности (внутренней, внешней, экономической, экологической) – сохраняется. В разное время в России необходимым было сохранение в публичной собственности железных дорог, почты. Сегодня, например, представляется опасной приватизация лесов, воспроизводство которых лежит за пределами жизни целого поколения.

Убедительным и сбалансированным представляется мнение И.И. Янжула о том, что государство должно по мере возможности удерживать домены в своих руках и отчуждать их лишь ввиду настоятельной нужды и с большой осторожностью, при этом желательно, чтобы отчуждение происходило мелкими участками и по преимуществу не в собственность, а в наследственное пользование.

В целом следует добавить, что решение об отчуждения публичного имущества (в особенности земли), как правило, носит нефискальный характер и связано с политическими, экономическими и иными причинами.

Доходы от продажи земель, находящихся в публичной собственности, по сути являются чрезвычайным источником доходов, хотя в настоящее время отнесены к неналоговым доходам бюджета. Аналогичными являются доходы от приватизации, которая представляет собой возмездное отчуждение имущества, находящегося в публичной собственности. Сама по себе приватизация может быть мерой крайней или мерой планируемой, исходя из этого будет различаться и характер доходов от продажи публичного имущества. Однако неизменным остается то обстоятельство, что главной целью приватизации не является извлечение доходов. Данная цель может быть второстепенной либо не планироваться вовсе, а в качестве задач при продаже публичного имущества могут решаться такие, как реструктуризация публичной собственности, избавление от бремени содержания непрофильных активов, стимулирование определенных отраслей экономики, политические, социальные задачи.

 

Доходы от казенных промыслов

Следующим видом публичного дохода являются доходы от казенных промыслов, которые не связаны с доминирующим положением государства на рынке. Извлечение таких доходов еще не предполагает принуждение, но с течением времени эти доходы могут принимать характер регалий.

 

Регалии

Регалии, согласно определению И.И. Янжула, – казенные промыслы, в которых государство имеет какое-либо преимущество перед прочими лицами, т. е. такие «промысловые источники дохода, которыми государство пользуется преимущественно или исключительно для себя, совершенно не допуская частной конкуренции или же значительно ограничивая последнюю». Можно определить регалии как государственные монополии в какой-либо отрасли экономики, хотя монополия не всегда очевидна.

Прибегая к регалиям как способу извлечения дохода, государство переходит границу ненасилия: здесь уже присутствует государственное принуждение. С одной стороны, можно и не обращаться к услугам государственной монополии. С другой стороны, отсутствие альтернативы означает необходимость использования именно этих услуг. Например, так обстояло дело с почтовой регалией. Иное дело – винная и табачная регалии.

Необходимо понимать, что наличие (отсутствие) принуждения при регалиях будет относительным, ибо само государство создает и регламентирует рынок, на котором потом выступает как один из участников. По этой причине, несмотря на формальное заключение договора, некоторые услуги являются безальтернативными для юридического или физического лица.

Отмечается промежуточное положение регалий между частноправовыми и общественно-правовыми доходами, в силу чего они подразделяются на регалии, в которых государство: 1) выступает наравне с частными предприятиями, не ограничивая конкуренцию (такими были казенные железные дороги, оружейные, фарфоровые заводы, доходы от государственных лотерей и др.); 2) в нефискальных интересах ограничивает или совсем исключает конкуренцию (монетное дело, в свое время – почтовое дело и др.); 3) в фискальных интересах ограничивает или исключает конкуренцию (горная, соляная, табачная, спичечная регалии).

Следует признать очевидным, что для покрытия непрерывно возрастающих публичных расходов доходов от добровольных пожертвований, от публичного имущества и от регалий со временем стало недостаточно. Следующим видом дохода, как и некоторые регалии, связанным с принуждением, являются пошлины.

 

Пошлина

Пошлина – сбор, взимаемый с частных лиц в пользу государства, когда эти лица вступают в соприкосновение с государственными учреждениями. Семантическое происхождение этого слова объясняется В.И. Далем как то, что пошло с товару (денежный сбор с привозного товара, или мыто, очистка), а также как давний обычай, старина, древность, то, что издавна пошло, повелось. Согласно НК РФ государственная пошлина – сбор, взимаемый с его плательщиков при их обращении в государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и (или) к должностным лицам, которые уполномочены на совершение в отношении этих плательщиков юридически значимых действий. Под сбором, в свою очередь, согласно ст. 8 НК РФ понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц. Его уплата, как и уплата пошлин, является одним из условий совершения в отношении плательщика государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу лицензий.

Заметна близость пошлины к налогам. Более того, пошлины отнесены к налоговым доходам. В то же время налог, в отличие от пошлины, равно распространяется на всех и не влечет каких-либо обязательств по совершению действий. Вместе с тем у пошлины имеется общая черта с регалией: плательщик пошлины в обоих случаях прибегает к услугам государственных (муниципальных) организаций. Разница состоит в том, что регалии соответствует передача овеществленных товаров, работ и услуги, а пошлине – совершение юридически значимых действий, которые не могут быть вовлечены в рыночный оборот, так как не имеют рыночной стоимости.

Некоторые виды пошлины носят принудительный характер. Показательна здесь пошлина за рассмотрение дел в суде. Суды являются органами государственной власти и обладают исключительной компетенцией осуществлять правосудие. Иной возможности прибегнуть к правосудию, кроме обращения в суд, не существует, а значит, при обращении суд необходимо уплатить государственную пошлину. Кроме того, не подлежит обсуждению размер пошлины, равно как и ставка налога: они устанавливаются законом (актом органа местного самоуправления).

Имеются различные способы взимания пошлины и налогов. Как правило, они уплачиваются путем перечисления средств в безналичной форме в доход бюджета. Часто предоставляется возможность платить пошлину непосредственно в кассу учреждения в наличной форме. Наконец, существует способ уплаты государственной пошлины через специальные акцизные марки или клейменую бумагу (гербовая пошлина), использование которых подтверждает оплату пошлины.

Неуплата пошлины влечет отказ от совершения юридически значимых действий, но если такие действия все-таки совершены, взыскание пошлины (в качестве сбора) не отличается от взыскания налога.

 

Налог

Налог как источник публичных доходов «резко отделяет государственное хозяйство от частного». Это основной источник пополнения современного бюджета и яркий пример государственного принуждения. Если сравнить, например, средства самообложения граждан в муниципальном образовании и налог, то последний будет отличаться и характером установления (без прямого волеизъявления граждан, исключительно законом), и принудительным характером взимания, подкрепляемым мощью государственного аппарата. Зарубежное законодательство главным квалифицирующим признаком налога зачастую называет не его принудительный характер, а безвозмездность. Согласно Положению о налогах и платежах (Abgabenordnung) Германии налоги определяются как денежный платеж, осуществляемый не в связи с совершением определенных действий в пользу налогоплательщика, собираемый публичными органами власти в целях формирования доходов бюджета. Оксфордский словарь для определения «Tax Revenue» использует следующую характеристику: «payments to government without expecting direct benefitor return by the tax payer…», т. е. платеж в пользу правительства, не влекущий прямых выгод для плательщика, но направленный на общую пользу (The Oxford English Dictiоnary. Vol. XI).

Налоговое законодательство в Российской Федерации (и других странах) является настолько развитым, что возникла отдельная подотрасль финансового права – налоговое право. Существует также кодифицированный нормативный правовой акт – НК РФ, что, видимо, и породило идею законодательного разделения бюджетных доходов на налоговые и неналоговые.

Нельзя не отметить, что налог по своей природе является юридической конструкцией и выбивается из перечисленного ряда источников публичных доходов. Налоговые доходы выделяются по специфическому методу или способу их мобилизации (установления и изъятия).

Дело в том, что налог не может быть назван непосредственным источником бюджетных доходов, в отличие от дара, средств правителя, публичного имущества, промыслов, регалий, пошлин. В действительности источником налогового дохода является то, что именуется в российском налоговом законодательстве объектом налогообложения, те реализация товаров (работ, услуг), имущество, прибыль, доход, расход или иное обстоятельство, имеющее стоимостную, количественную или физическую характеристику, с наличием которого законодательство о налогах и сборах связывает возникновение у налогоплательщика обязанности по уплате налога (ст. 38 НК РФ).

Сам налог определяется как обязательный индивидуальный безвозмездный платеж (ст. 8 НК РФ), но отличается от иных обязательных платежей (например, штрафов, природно-ресурсных платежей, экологического сбора, таможенных пошлин) наличием юридического состава, тех элементов налогообложения, к которым относятся объект, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления, порядок и срок уплаты (ст. 17 НК РФ). Нельзя не заметить, что реализация товаров (работ и услуг) и имущество могут служить источником и для неналоговых доходов бюджета.

Необходимо, понять, в какой момент налог перестает быть таковым и становится доходом бюджета, т. е. в каком случае правоотношения регламентируются налоговым, а в каком – бюджетным законодательством.

Обязанность по уплате налога является исполненной с момента предъявления налогоплательщиком в банк поручения на перечисление суммы налога в бюджет (при наличии достаточного остатка) или внесения наличных средств в кассу, отделение почтовой связи (ст. 45 НК РФ). С этого момента отчуждение собственности налогоплательщика в виде индивидуального безвозмездного платежа (ст. 8 НК РФ) произошло, и внесенная сумма уже является не налогом, а доходом соответствующего бюджета. Такой доход еще не зачислен на единый счет бюджета, а только перечислен. После зачисления на единый счет бюджета доход считается зачисленным [405]Разделение на зачисленные и незачисленные касается всех видов доходов, а не только налогов.
. С этого момента (момента зачисления дохода, как налогового, так и неналогового, на единый счет бюджета) информация о нем становится доступной соответствующему администратору доходов и доход может быть учтен.

Справедливым будет утверждать, что налог несопоставим с другими источниками публичных доходов и действительно является особенной категорией.

 

Обязательные страховые взносы

Обязательные взносы являются относительно новым явлением среди видов публичных доходов. Они имеют много общих черт с пошлинами и налогами, но также свои особенности и отличия.

Появление обязательных страховых взносов связано с наличием в бюджетной системе Российской Федерации обособленных государственных внебюджетных фондов, которые, несмотря на название, представляют собой самостоятельные бюджеты и проходят весь бюджетный процесс параллельно и в непосредственной связке с другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. Это Пенсионный фонд Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования Российской Федерации и территориальные фонды обязательного медицинского страхования субъектов РФ.

Указанные внебюджетные фонды созданы для реализации положений Конституции Российской Федерации, гарантирующих гражданам право на пенсионное и социальное обеспечение, медицинскую помощь и охрану здоровья, т. е. на социальное страхование. Социальное страхование обеспечивается за счет обязательных страховых взносов.

Первоначально «государственное призрение» в России осуществлялось за счет добровольных благотворительных пожертвований. Историю социального призрения можно вести с постановления Стоглавого собора 1551 г., который обратил внимание на необходимость упорядочения помощи нуждающимся. Было постановлено, что средства на благотворительность выделяются частными лицами, а контроль за их использованием осуществляют духовенство и целовальники: «Да повелит благочестивый царь всех больных и престарелых отписать по всем городам, отдельно от здоровых строев, и в каждом городе устроить богадельни мужские и женские, где больных престарелых и неимущих куда голову подклонить довольствовать пищей и одеждой, а боголюбцы пусть милостыню и все потребное им приносят, да приставят к ним здоровых строев и баб стряпчих, сколько будет пригоже. Священникам добрым, целовальникам или городским людям смотреть, чтобы им насильства и обиды от стряпчих не было, священники должны приходить к ним в богадельни, поучая их страху Божию, чтобы жить в чистоте и покаянии и совершать все требы. Чтобы здоровые строи с женами по богадельням не жили, а питались бы от боголюбцев, ходя по дворам, которые же могут работать – работали бы».

Известен указ царя Федора Алексеевича 1682 г., который можно именовать программой благотворительности. Здесь особо говорилось о том, что следует оградить благотворительную деятельность от профессиональных нищих. Многочисленные указы Петра Великого о помещении нуждающихся, больных, увечных в госпиталя, богадельни, о «кормовых деньгах», о пенсиях военнослужащим продолжили политику Федора Алексеевича. В царствование Екатерины Великой приказы общественного призрения были открыты в 40 губерниях, на частные пожертвования были учреждены сиротские дома, больницы, богадельни для убогих, дома для неизлечимо больных и душевнобольных. Значительную роль в социальном обеспечении (социальном служении) играли попечительства при православных церквях.

Из простых актов милосердия благотворительная деятельность в России к XVIII в. под опекой государства превратилась в разветвленную сеть благотворительных учреждений. Помимо общественных учреждений, многие государственные ведомства имели в своей структуре социальные учреждения. Заметим, что даже Министерство финансов ведало обществами трезвости.

Средства приказов общественного призрения, которые создавались на добровольные пожертвования и функционировали как своеобразные финансовые учреждения, формировались:

– из пенных денег (половина некоторых недоимок и штрафов);

– из средств, предусмотренных в государственном бюджете на содержание в больницах гражданских арестантов и низших служителей казенных ведомств, содержание военнослужащих в больницах приказов общественного призрения;

– из штрафов за выдачу паспортов цыганам (с 1809 г.);

– из кружечного сбора в церквях (с 1812 г.);

– из залоговых сумм, которые было разрешено вносить в приказы общественного призрения с тем, чтобы там оставалась часть процентов от оборота (с 1816 г.);

– из многочисленных единовременных выплат разным приказам и одновременно всем приказам (например, остатки городских доходов 1821 г., остатки от пересылки в Сенатскую типографию для печатания объявлений);

– за счет освобождения от пошлин при покупке недвижимости и наследуемых (жертвуемых) имуществ.

К началу XX в. возник вопрос и о необходимости обязательного страхования рабочих. Одним из этапов развития государственного социального страхования явилось принятие закона 1903 г. «О вознаграждении граждан, потерпевших вследствие несчастного случая, рабочих и служащих, а равно членов их семейств на предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности» и закона 1912 г. «О страховании рабочих на случай болезни и несчастных случаев», которыми данные обязанности возлагались на работодателей.

В целом социальное страхование в имперский период российской истории, несмотря на преимущественно добровольный характер, отличалось значительными масштабами и одновременно бессистемностью. Иначе говоря, система обязательных страховых взносов в это время только зарождалась.

В советский период российской истории в соответствии с идеологической установкой о том, что благотворительность – явление, свойственное лишь классовому обществу, где имеет место хроническое пребывание части общества в бедности и нищете, был создан Наркомат государственного призрения (1917 г.), переименованный в Наркомат социального обеспечения (1918 г.), который ведал помощью инвалидам войны, их семьям, старикам, несовершеннолетним, охраной материнства и младенчества, выплатой пенсий и пособий.

В эпоху СССР существовало всеобщее бесплатное медицинское обслуживание, а также всеобщее социальное страхование. Бюджет социального страхования входил отдельной составной частью в структуру государственного бюджета СССР. Таким образом, расходы на социальное страхование являлись частью расходов государственного бюджета.

Исследователями выделяются пять этапов появления и развития обязательных страховых взносов в Российской Федерации.

Первый этап (начало 1990-х – 1998 г.) связан с образованием государственных фондов социального страхования, установлением обязанности работодателей по уплате страховых взносов. В этот период правовое регулирование страховых взносов осуществлялось налоговым законодательством.

Второй и третий этапы (1999–2001 гг.) связаны с объединением страховых взносов в единый социальный налог с сохранением принципа поступления платежей отдельно в каждый фонд. В эти периоды сохранялось правовое регулирование обязательных страховых взносов налоговым законодательством.

Четвертый этап (2002–2009 гг.) характеризуется введением специальных обязательных страховых взносов – на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (зачисляются в ФСС РФ) и на обязательное пенсионное страхование (зачисляются в ПФ РФ). При этом понятие единого социального налога еще сохраняется, но правовое регулирование осуществляется параллельно с налоговым законодательством также специальными законами.

Пятый этап (с 2010 г.) связан с окончательной отменой единого социального налога и введением обязанности страхователей уплачивать страховые взносы отдельно в ПФ РФ, ФСС РФ, ФФОМС и ТФОМС. Данный период характеризуется полным переходом от налоговых к страховым принципам уплаты платежей. С этого времени законодательство Российской Федерации о страховых взносах было отделено от налогового законодательства.

В настоящее время можно говорить и о шестом этапе развития законодательства о страховых взносах, которые вновь с 2016 г. включены в НК РФ как самостоятельный (вслед за налогами и сборами) вид обязательных платежей.

Основу правового регулирования обязательных страховых платежей составляют НК РФ, специальный закон о страховых взносах и законы, регулирующие взимание страховых взносов на обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также обязательное медицинское страхование неработающего населения. Особенности уплаты страховых взносов по каждому виду обязательного социального страхования устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Под страховыми взносами в законодательстве понимаются обязательные платежи на обязательное пенсионное страхование, обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, на обязательное медицинское страхование, взимаемые с организаций и физических лиц в целях финансового обеспечения реализации прав застрахованных лиц на получение страхового обеспечения по соответствующему виду обязательного социального страхования (ст. 8 НК РФ).

НК РФ установлены обязательные элементы страховых взносов, к которым относятся: объект обложения страховыми взносами; база для исчисления страховых взносов; расчетный период; тариф страховых взносов; порядок исчисления страховых взносов; порядок и сроки уплаты страховых взносов. Ранее, до последних изменений в НК РФ, основы правового регулирования обязательных страховых платежей и порядок их уплаты были закреплены рядом специальных законов.

В целом обязательные страховые взносы можно назвать формой реализации идеи «налога на бедных», которая возникла в России еще в конце XIX в.

Законодательством предусмотрены следующие виды обязательных страховых взносов:

– страховые взносы на обязательное пенсионное страхование;

– страховые взносы на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством;

– страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

– страховые взносы на обязательное медицинское страхование.

Взносы на обязательное социальное страхование не входят в систему налогов и сборов и в соответствии с бюджетным законодательством отнесены к неналоговым доходам.

В то же время обязательные страховые взносы имеют некоторые признаки налоговых платежей, в числе которых обязательность, периодичность уплаты и принудительный механизм взыскания, установленные специальным законом. Принципиально не различаются цели взимания страховых взносов и налогов, и в том и в другом случае – публичные. Страховые взносы служат в конечном счете для обеспечения социальной функции государства, равно как и налоги, целью взимания которых является финансовое обеспечение деятельности государства и муниципальных образований.

Отличие страховых взносов от налогов выражается том, что они после поступления в бюджет персонифицируются, имеют возвратный характер, который реализуется через выплаты при наступлении страхового случая. Существуют споры по поводу наличия у страховых взносов признака безвозмездности, связанные со страховым характером возникающих отношений. Такие отношения всегда имеют двусторонний возмездный характер. Уплата налога, напротив, не приводит к возникновению корреспондирующей обязанности государства оказать налогоплательщику встречную услугу, совершить в его пользу какие-либо действия.

Конституционный суд РФ высказывал позицию о том, что налоги и страховые взносы имеют разное целевое предназначение, а значит, и различную социально-правовую природу, что не позволяет рассматривать страховой взнос на обязательное пенсионное страхование как налоговый платеж, характеризующийся признаками индивидуальной безвозмездности и безвозвратности.

Одновременно в отношении возможности применения норм НК РФ о смягчающих обстоятельствах к правоотношениям со страховыми взносами во внебюджетные фонды КС РФ отметил, что «то обстоятельство, что объектом противоправного посягательства в данном случае являются правоотношения по внесению платежей, направляемых не в бюджет Российской Федерации, а в фонды, действующие на основе принципов социального страхования и социальной солидарности граждан, не может предопределять принципиально иной подход к публично-правовой ответственности за нарушения в этих правоотношениях по сравнению с ответственностью, установленной Налоговым кодексом Российской Федерации».

В заключение этого подраздела перечислим еще раз элементы обязательных страховых взносов, которые устанавливаются одноименным законодательством. Это плательщики (страхователи), объект обложения, база для начисления страховых взносов, порядок исчисления и уплаты, расчетный и отчетный периоды и тарифы страховых взносов в зависимости от фонда зачисления и категории плательщиков.

Понятием, объединяющим все вышеперечисленные виды публичных доходов, будет понятие источника публичного (бюджетного) дохода. Налог сам по себе источником публичного дохода не является, он представляет собой как бы второй извод из различных источников доходов, которые с точки зрения налогового права выступают в качестве объектов налогообложения. Понятие источника публичного дохода снимает отмеченное в научной литературе противоречие между понятиями «налоги, сборы, обязательные платежи» (налоговое законодательство) и «налоговые поступления» (бюджетное законодательство). В то же время остается возможность рассмотрения публичных доходов через иные классификации.

 

Понятие публичного кредита

Учение о публичных финансах с момента его окончательного оформления состояло из трех частей: государственные расходы, источники удовлетворения государственных расходов (доходы) и государственный кредит, который также имел целью удовлетворение государственных расходов. Со временем государственный кредит превратился в специфическую область знаний.

Публичный (государственный и муниципальный) кредит в современной доктрине финансового права понимается в широком и узком смысле.

В широком смысле публичный кредит определяется как отношения, в которых публично-правовое образование (государство и муниципальное образование) выступает должником (заемщиком) или кредитором (займодавцем), а также гарантом. В узком смысле публичный кредит означает заимствование публично-правовым образованием средств у населения либо иностранных государств, кредитных организаций, иных лиц, т. е. сводится к вопросам государственного (муниципального) долга (схема 5.1).

Обобщенное легальное определение государственного (муниципального) кредита отсутствует.

Доктринальные определения публичного кредита могут рассматривать его как с экономической, так и с правовой точки зрения. Государственный кредит как экономическая категория – система отношений, возникающих в связи с привлечением государством на добровольных основах для использования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов, или совокупность экономических отношений между государством в лице его органов власти и управления, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами – с другой, при которых государство выступает в качестве заемщика, кредитора и гаранта.

Государственный кредит как правовая категория – это самостоятельный институт бюджетного права, представляющий собой совокупность правовых норм, регулирующих правоотношения по привлечению государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности.

Часто публичный (государственный и муниципальный) кредит именуют институтом финансового права в целом, т. е. помещают его за рамки бюджетного права. Однако следует признать, что в настоящее время публичные заимствования, кредиты и гарантии не существуют вне бюджетных правоотношений и всегда отражаются в бюджетном учете. За пределами правового регулирования бюджетного законодательства находятся отношения, связанные с общими вопросами эмиссии и обращения ценных бумаг, но БК РФ содержит отсылку на специальный закон, регулирующий особенности эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг. Данный закон является составной частью бюджетного законодательства.

Законодательством Российской Федерации утверждено несколько легальных определений для фрагментов государственного кредита: понятия государственного долга, внешних долговых требований, бюджетного кредита, государственных заимствований, целевого иностранного кредита и его разновидностей, к которым относятся связанные кредиты иностранных государств, нефинансовые кредиты международных финансовых организаций.

Государственный (муниципальный) долг представляет собой обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием.

Внешние долговые требования Российской Федерации – финансовые обязательства иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией как кредитором.

Бюджетный кредит – денежные средства, предоставленные бюджетом другому бюджету, юридическому лицу, иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основе.

Государственный финансовый кредит – форма бюджетного кредита, когда Российская Федерация предоставляет денежные средства иностранному заемщику в объеме и на условиях, предусмотренных межправительственным соглашением.

Государственный экспортный кредит – форма бюджетного кредита, когда за счет бюджетных средств осуществляется оплата товаров и услуг, экспортируемых в пользу иностранного заемщика, в объеме и на условиях, предусмотренных межправительственным соглашением (противоположность – связанный и нефинансовый кредит).

Государственные заимствования Российской Федерации (внутренние и внешние) – государственные займы, осуществленные путем выпуска государственных ценных бумаг, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, международных финансовых организаций и иных субъектов международного права.

Целевой иностранный кредит – вид государственных заимствований, который представляет собой форму финансирования проектов, включенных в специальную государственную программу, путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями данных проектов на возвратной и возмездной основе.

Связанные иностранные кредиты (иностранных государств или граждан) – целевые кредиты, при которых закупки осуществляются в основном в стране кредитора.

Нефинансовые кредиты международных финансовых организаций – целевые кредиты для инвестиционных проектов или структурных реформ при участии и за счет международных финансовых организаций.

Государственная (муниципальная) гарантия – вид долгового обязательства, в силу которого Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование обязаны при наступлении гарантийного случая уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета согласно условиям даваемого гарантом обязательства.

 

Публичный и частный кредит

Свойствами публичного кредита являются:

– возвратность;

– возмездность (платность);

– срочность (устанавливается срок возврата);

– добровольность;

– целевой характер.

Иногда свойства публичного кредита именуют его принципами. Это связано с тем, что по своим свойствам публичный кредит отличается от иных способов покрытия публичных расходов, в частности от налогов.

Для понимания сущности публичного кредита имеет смысл также сравнить его с частным кредитом. При этом нужно сразу заметить, что частный кредит возник раньше и во многом определил содержание публичного. Публичный кредит по своим приемам и методам не отличается от частного, до настоящего момента заимствуя у него новые приемы и идеи в этой области.

В то же время до сих пор идет дискуссия об отраслевой принадлежности кредита. Еще М.Ф. Орлов отмечал, что «кредит публичный, или государственный, кроме имени и цели, имеет мало подобия с кредитом государственным». В научной литературе выделяются следующие отличия публичного кредита от частного:

– при частном кредите кредитор вправе использовать все предусмотренные законом меры принуждения, чтобы вернуть одолженные деньги; при государственном кредите, наоборот, преимущество остается за государством, несмотря на его статус должника;

– частные долгосрочные займы предполагают обеспечение, в то время как государство может заключать займы на самые продолжительные сроки без залога или обеспечения;

– присущие государству долговечность и суверенитет дают ему возможность пользоваться такими формами и условиями займов, которые не под силу частному лицу (принудительные займы; непогашаемые займы; займы, погашаемые до срока; и т. п.);

– государство может пользоваться значительным кредитом даже в тех случаях, когда его финансовое хозяйство расстроено, что совершенно невозможно для частного хозяйства, находящегося в подобном положении.

Вместе с тем частный и публичный кредиты равным образом являются возвратными, возмездными, срочными и добровольными.

Очевидное отличие публичного кредита от частного – в субъектном составе, который включает государство (публично-правовое образование) в качестве кредитора или заемщика. Из этого отличия вытекает возможность обойтись без обеспечения при государственных заимствованиях. Частный кредит, напротив, сопровождается залогом, гарантиями, поручительством и иными допустимыми гражданско-правовыми способами обеспечения обязательств.

Различается и правовое регулирование частного и публичного кредитов: вопросы государственного и муниципального долга регулируются БК РФ, вопросы займа и частного кредита – гражданским законодательством. При этом предельный объем государственного внутреннего и внешнего долга по кредиту определяется законом о бюджете и не может превышать определенные параметры, которые вычисляются как доля доходов бюджета без учета финансовой помощи. Еще одно отличие публичного кредита от частного заключается в его цели, которая всегда является некоммерческой и направлена на удовлетворение публичных потребностей (схема 5.2).

 

Возникновение публичного кредита

Первоначально государственный кредит возник как чрезвычайный источник покрытия государственных расходов. В свое время А.А. Исаев отмечал, что государственный кредит вызван к жизни поиском источника для покрытия чрезвычайных расходов государства. Как правило, такие чрезвычайные расходы были обусловлены войной, стихийными бедствиями. В дальнейшем государственный кредит использовался также и для покрытия таких расходов (проектов), которые выпадали из обычного течения жизни.

Государственный кредит появился по мере эволюции публичных финансов, после исчерпания иных способов покрытия непрерывно растущих государственных расходов. Чтобы убедиться в этом, можно рассмотреть по очереди другие исторически известные способы покрытия чрезвычайных расходов: налоги; экономию бюджетных средств; продажу металлического фонда и сокровищ государства; военную добычу; отчуждение публичного имущества (схема 5.3).

Налоги характеризуются применением государственного принуждения и по сути представляют собой насильственное отчуждение частного имущества граждан. В силу этого налоговое бремя, которое возлагается на граждан и на предпринимателей, имеет предел и не должно быть чрезмерным. Ситуация, когда налоги превышают возможности налогоплательщиков, имеет негативные социальные и экономические последствия. Кроме того, в этом случае повышение ставок налогов (введение новых налогов) не достигает своей цели – обнищавшие плательщики не могут дать больше, чем они имеют.

Экономия бюджетных средств (бюджетные остатки) существует не всегда, этот источник быстро исчерпаем и может применяться только при наличии определенного запаса финансовых ресурсов. Секвестр (сокращение) бюджетных расходов имеет очевидные негативные последствия в виде недофинансирования запланированных расходов и, как следствие, недостижения запланированных публичных целей и задач. В любом случае секвестр не является источником новых финансовых ресурсов, он не решает задачи покрытия чрезвычайных расходов.

Металлический фонд государства (сокровища, запасы) создавался в первую очередь для обеспечения устойчивости национальной валюты, денежного обращения. Цель покрытия чрезвычайных расходов здесь всегда выступала как вторичная. При этом металлический фонд, как и бюджетная экономия, быстро исчерпаем и недостаточен. Не урегулирован и механизм «песочных часов», по которому денежная часть казны могла бы перетекать в неденежную (в период экономического благосостояния) и наоборот (при ухудшении экономической ситуации).

Военная добыча (контрибуция), если рассматривать ее как результат ведения захватнической, «неправой» войны, в целом не является допустимым источником покрытия публичных расходов.

Отчуждение казенных имуществ (продажа земли и приватизация), так же как и использование металлического фонда и сокровищ, исторически выступает источником покрытия чрезвычайных расходов. Этот источник тоже является исчерпаемым. Кроме того, поспешная продажа государственного имущества с целью покрытия расходов бюджета является неразумной финансовой политикой и всегда будет невыгодным предприятием. Прежде всего продажа публичного имущества может быть вызвана политическими или макроэкономическими соображениями (например, перестройка структуры экономики, оптимизация структуры государственного имущества) и лишь в последнюю очередь преследовать цель пополнения бюджета. Масштабная продажа государственного имущества способна нанести ущерб национальной безопасности, которая выражается в сохранении государственного суверенитета, и в силу этого ограничена узкими рамками.

Итак, рассмотрев недостатки и преимущества различных способов покрытия чрезвычайных расходов, подробно рассмотрим также преимущества и недостатки публичного кредита.

Преимущества:

– публичный кредит является не насильственным, а добровольным способом получения средств от населения и может быть использован там, где невозможно введение или повышение ставок налогов;

– в результате кредита (инвестиций) увеличивается общее народное благосостояние;

– в умеренных размерах публичный кредит не подрывает основы экономики, а, напротив, вовлекает в оборот праздно лежащий капитал;

– публичный кредит представляет собой хорошее и надежное вложение капиталов для населения, так как государство является вечным контрагентом;

– публичный кредит оживляет экономику, выступая средством (носителем) обращения товаров, обязательств и др.

Недостатки:

– по мере развития публичного кредита нация развращается (появляется класс тунеядцев-рантье, увеличивается имущественное расслоение);

– в случае иностранных заимствований появляется зависимость от иностранных держав;

– увеличение объема публичного кредита влияет на повышение цен, т. е. на инфляцию;

– налоговое бремя в действительности возрастает, так как возврат кредита должен осуществляться в конечном итоге за счет налоговых платежей (схема 5.4).

В связи с критикой публичного кредита следует еще раз напомнить выражение Егора Францевича Канкрина (министр финансов России 1823–1844 гг.), который именовал следствие публичного кредита (бумажные деньги) «сладким ядом». К. Маркс называл государственный кредит взятым заранее налогом. На тему ответственности перед будущими поколениями при осуществлении государственных заимствований рассуждал в свое время также Джеймс Джефферсон в письме Джеймсу Мэдисону.

Вместе с тем одним из аргументов, который становился решающим при выборе между установлением нового налога и использованием кредита, является идея о переложении на следующие поколения части платы за блага, которыми они будут пользоваться после реализации инвестиций. В связи с этим можно привести мнение по поводу теории государственных займов Михаила Михайловича Сперанского: «…мало есть понятий, кои бы столько делали чести разуму человеческому».

Итак, в период возникновения и развития публичного кредита высказывались серьезные аргументы за него, имелись аргументы и против. Сегодня эти аргументы сохраняют свою силу, несмотря на длительную историю развития публичного кредита. Имеется и взвешенная, средняя позиция, когда кредит рассматривается как чрезвычайный источник покрытия расходов, который допустим с осторожностью при условии последующего погашения. Важно, чтобы кредит, если он не связан с ликвидацией чрезвычайной нужды, не использовался на текущие нужды, а был производителен, т. е. расходовался на капитальные инвестиции.

В каких случаях прибегают к государственным заимствованиям? Более ста лет назад профессор Демидовского юридического лицея Андрей Алексеевич Исаев выделял принципы-условия государственного заимствования. К ним относились:

– благородная цель (не для излишних расходов или роскоши, а для будущих благ),

– наличие у населения свободных остатков средств;

– удовлетворительное состояние публичного хозяйства (в части налогообложения);

– публичность (гласность) всех заимствований.

К этому, конечно, прибавляется доверие заемщиков, особенно при заимствовании у населения.

Есть целый спектр иных мнений о том, в каких случаях можно прибегать к публичному кредиту (заимствованию). Данные мнения отражают эволюцию научных и политических взглядов на публичный кредит вплоть до начала ХХ в.:

– первоначально доминировало мнение, что государство не должно прибегать к заимствованию, а само должно предоставлять кредит в требуемом объеме;

– представители политэкономической науки пришли к мнению о том, что заимствования допустимы в крайних случаях, если нет иных возможностей спасения государства;

– появилось мнение о допустимости периодического заимствования, в том числе в целях регулирования денежного обращения, в случае циклических спадов в экономике, при сокращении собираемости налогов, т. е. при целом ряде экономических обстоятельств (схема 5.5).

Иными словами, кредит из чрезвычайного способа покрытия публичных расходов эволюционировал в обычный экономический инструмент государственного управления, который может применяться во всех случаях, когда отсутствует риск потерять доверие.

Однако на этом эволюция взглядов на публичный кредит не остановилась. Практика показала, что сумму долга по кредиту не нужно индексировать (следует избегать соглашения о выкупной цене), правильным будет установить купонные платежи и облегчить обращение кредитных обязательств как инструмента расчетов.

В условиях хронической нужды в средствах возврат кредитов оказался нелегким делом, невозврат же неизбежно приводил к утрате правительством доверия и невозможности нового займа. На фоне этой ситуации появилась идея «отвержденного» кредита. Возврат основного долга менялся на уплату вечных процентов, что сразу и декларировалось в условиях займа. Идея оказалась удачной, так как сами векселя, подтверждающие обязательства государства, получили некоторое хождение в виде товара, т. е. сформировали новый рынок. В дальнейшем такая эмиссия «отвержденных» векселей получила название выпуска ассигнаций (суть скрытые долги, по замечанию М.М. Сперанского), которые накапливались в виде государственного долга. Долг при этом выражался не в номинале ассигнаций, а в объеме процентов, подлежащих уплате. Ассигнации же в некоторых отношениях выступали почти как настоящие деньги. До превращения их в деньги оставался, если выражаться точнее, один шаг – отмена процентов. Появились специальные биржи, где оперировали профессиональные торговцы (имевшие наименование спекуляторов). Можно еще раз отметить, что развитие публичного кредита следует считать одной из предпосылок появления бумажных денег (см. приложение 2 «Образцы ценных бумаг Российской империи»).

Однако, несмотря на то что уплате по кредиту подлежали только проценты, эти проценты, будучи вечными, накапливались, что имело кумулятивный эффект и ложилось тяжким грузом на государство, выражаясь современным языком – существенно искажало публичный баланс. Появился еще один негативный фактор – векселя все время падали в цене, обращаясь на рынке: чем больше их выпускалось, тем меньшую цену за них давали «спекуляторы». Это имело негативные экономические последствия – замедление промышленного роста, затруднение новых займов.

Появилось следующее решение – создание фонда погашения, или выкупного фонда, из которого осуществлялся выкуп облигаций (векселей). Фонд формировался, по современной терминологии, за счет «неинфляционных источников». После создания фонда погашения рыночная стоимость государственных векселей повысилась. По мере накопления опыта процедура оптимизировалась. Например, первоначально выкупались самые старые векселя, заранее были известны объем выкупа и время. В силу этого непосредственно перед выкупом векселя подскакивали в цене, создавался ажиотаж (от «ажио» – дисконт, обменный курс). В дальнейшем облигации выкупались постоянно и равномерно, независимо от выпуска, что исключило возможность игры на повышение и понижение.

Очень важным было отмеченное М.М. Сперанским обстоятельство, связанное с тем, что ценные бумаги (облигации), обеспеченные золотом, серебром или товарами недвижимостью, обращаясь, не должны искусственно увеличивать стоимость товаров, цену вещей. «Чрезмерная эмиссия влечет повышение стоимости вещей, смешивает все расчеты. Производительность труда ослабевает, стоимость реальных товаров уменьшается, а стоимость бумаг не страдает». Ценные бумаги, основанные на предположениях (сюда относятся и современные финансовые деривативы – фьючерсы, опционы, свопы, иные финансовые инструменты), прибавляют к стоимости вещей стоимость рисков, т. е. создают инфляцию. Рекомендованное М.М. Сперанским контрольное соотношение привязывает обменное «ажио» к ссудному проценту (ставке кредитования).

 

Прежде всего публичный кредит подразделяется на государственный и муниципальный. В отношениях по государственному кредиту стороной выступает Российская Федерация и (или) субъекты РФ, а в отношениях по муниципальному кредиту – муниципальное образование.

Другое крупное подразделение публичного кредита дает два самостоятельных его вида – долговые требования (публично-правовое образование выступает кредитором) и публичные заимствования, которые соответствуют понятию государственного и муниципального долга (публично-правовое образование выступает должником). Государственные или муниципальные гарантии (публично-правовое образование выступает гарантом) не могут быть в силу своей специфики отнесены ни к долговым требованиям, ни к публичным заимствованиям, но в силу прямого указания в законе включены в состав государственного или муниципального долга как долговые обязательства.

Государственные и муниципальные заимствования вправе осуществлять Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Заимствования могут быть внутренними (в валюте Российской Федерации) и внешними (в иностранной валюте).

Российская Федерация может получать иностранный кредит в иностранной валюте от других государств, кредитных организаций, иностранных лиц, международных организаций, других субъектов международного права. Субъекты РФ вправе получать кредит только от кредитных организаций, иностранных лиц и международных финансовых организаций. Муниципальное образование внешних кредитов не получает, а муниципальный долг может формироваться исключительно за счет кредитов, получаемых от кредитных организаций в валюте Российской Федерации. Кроме того, долговые обязательства всех видов бюджетов могут формироваться за счет поступлений из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Среди внешних заимствований выделяют целевой иностранный кредит, который включает связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц (закупки за счет средств иностранных государств, иностранных юридических лиц в основном в стране кредитора) и нефинансовые кредиты международных финансовых организаций (закупки преимущественно на конкурсной основе в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций) (схема 5.6).

Можно также выделить экономические виды публичного кредита, среди которых – вышеупомянутый непогашаемый («отвержденный») кредит; связанные кредиты; целевые кредиты, товарные и денежные кредиты, обеспеченные кредиты и бюджетные кредиты.

Свою классификацию имеет также государственный и муниципальный долг, который складывается в результате внутренних и внешних заимствований, государственных гарантий и иных долговых обязательств, принятых государством (схема 5.7). Государственный долг тоже может быть внутренним (в валюте Российской Федерации) и внешним (в иностранной валюте).

Государственный и муниципальный долг (долговые обязательства, его составляющие) бывает краткосрочным (до одного года), среднесрочным (1–5 лет), долгосрочным (5-30 лет).

С понятием государственного и муниципального долга связано понятие долговых обязательств, из которых он состоит. Известны следующие виды долговых обязательств :

– кредиты, получаемые от иностранных государств, международных организаций, кредитных организаций, иностранных юридических лиц и иных субъектов международного права;

– государственные и муниципальные ценные бумаги и проценты по ним;

– бюджетные кредиты, привлеченные из другого бюджета;

– государственные гарантии;

– иные долговые обязательства.

Структура государственного и муниципального долга Российской Федерации позволяет рассмотреть долг публично-правового образования в разрезе его обязательств.

 

Государственные и муниципальные ценные бумаги

Правовые основы участия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, устанавливаются БК РФ и принятым в соответствии с ним специальным законом.

Понятие и виды ценных бумаг определяются законодательством о ценных бумагах, которое также применяется к рассматриваемым правоотношениям. Ценная бумага должна соответствовать следующим признакам:

– закреплять совокупность имущественных и неимущественных прав, подлежащих удостоверению, уступке и безусловному осуществлению с соблюдением установленных законом форм и порядка;

– размещаться выпусками;

– иметь равные объем и сроки осуществления прав внутри одного выпуска вне зависимости от срока приобретения.

Государственными ценными бумагами Российской Федерации признаются ценные бумаги, выпущенные от имени Российской Федерации, государственными ценными бумагами субъекта РФ – выпущенные от имени субъекта РФ, муниципальными ценными бумагами – выпущенные от имени муниципального образования.

Государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть следующих видов:

– облигации;

– акции;

– иные эмиссионные ценные бумаги.

Выделяют рыночные и нерыночные (именные) ценные бумаги, которые могут выпускаться как в документарной, так и в бездокументарной форме.

Эмитентами государственных и муниципальных ценных бумаг выступают соответственно Правительство Российской Федерации или уполномоченный им орган исполнительной власти; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ либо его финансовый орган; местная администрация. Они должны быть наделены законом или муниципальным правовым актом правом на осуществление заимствований. Эмитент принимает решение об эмиссии государственных или муниципальных ценных бумаг, которая должна осуществляться в соответствии с принимаемыми им генеральными условиями эмиссии и обращения ценных бумаг и условиями эмиссии и обращения ценных бумаг данного вида.

В рамках выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг могут устанавливаться серии, разряды, номера ценных бумаг, может быть установлено деление выпуска на транши.

Генеральные условия эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг утверждаются в форме нормативных правовых актов соответственно Российской Федерации, субъекта РФ и местной администрации.

Генеральные условия должны включать указание на:

– вид ценных бумаг;

– форму выпуска ценных бумаг;

– срочность данного вида ценных бумаг (краткосрочные, долгосрочные, среднесрочные);

– валюту обязательств;

– особенности исполнения обязательств;

– ограничения (при наличии таковых) оборотоспособности ценных бумаг и круга лиц, которым они могут принадлежать.

Условия эмиссии и обращения государственных муниципальных ценных бумаг существуют в форме нормативного правового акта Российской Федерации, нормативного правового акта субъекта РФ или правового акта местной администрации. Условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг подлежат государственной регистрации уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Условия эмиссии должны включать следующие элементы:

– вид ценных бумаг;

– минимальный и максимальный сроки обращения;

– номинальную стоимость одной ценной бумаги в рамках одного выпуска;

– порядок размещения;

– порядок осуществления прав, удостоверенных ценными бумагами;

– размер дохода или порядок его расчета;

– иные существенные условия эмиссии и обращения.

Для начала эмиссии выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг должно приниматься решение о параметрах (условиях) выпуска, в числе которых:

– наименование эмитента;

– дата начала размещения;

– дата или период размещения;

– форма выпуска;

– указание на вид ценных бумаг;

– номинальная стоимость одной ценной бумаги;

– количество ценных бумаг выпуска;

– дата погашения;

– наименование регистратора, осуществляющего ведение реестра владельцев, либо указание на депозитарии, которые осуществляют учет прав владельцев ценных бумаг;

– информация о соблюдении предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга;

– иные условия, имеющие значение для размещения, обращения и исполнения обязательств по ценным бумагам.

Обязательства по государственным и муниципальным ценным бумагам могут быть дополнительно гарантированы Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием.

 

Бюджетный кредит

Бюджетный кредит – это денежные средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету, а также юридическому лицу, иностранному государству и иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах. Иными словами, при осуществлении бюджетного кредита публично-правовое образование выступает в качестве кредитора (займодавца), в отличие от отношений, связанных с государственным (муниципальным) долгом, где оно является должником (заемщиком).

Исходя из понятия бюджетного кредита, можно выделить его виды в зависимости от получателя кредита:

– бюджетные кредиты публично-правовым образованиям (Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям);

– бюджетные кредиты российским юридическим лицам;

– бюджетные кредиты иностранным юридическим лицам;

– бюджетные кредиты иностранным государствам (схема 5.8).

Можно сказать, что понятием бюджетного кредита охватываются

все отношения, связанные с предоставлением средств из бюджета на возвратной и возмездной (платной) основах. В некоторых случаях бюджетный кредит может выступать как продолжение целевого иностранного кредита, когда средства от иностранного кредитора перераспределяются дальше в рамках национальной бюджетной системы. Бюджетные кредиты за счет средств полученного целевого иностранного кредита могут передаваться Российской Федерацией субъектам РФ, муниципальным образованиям и юридическим лицам в соответствии с программой государственных внешних заимствований.

Существуют также бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов, которые предоставляются Российской Федерацией субъектам РФ или муниципальным образованиям за счет особенного источника – остатка средств на едином счете федерального бюджета и в пределах двенадцатой части доходов бюджета субъекта РФ или местного бюджета на соответствующий год. Данный кредит выступает как один из инструментов управления остатком на едином счете бюджета и одновременно как форма финансовой помощи другим бюджетам бюджетной системы.

Бюджетные кредиты иностранным государствам и иностранным юридическим лицам также имеют две разновидности:

– государственные финансовые кредиты, при которых Российская Федерация предоставляет денежные средства иностранному заемщику в порядке и на условиях, предусмотренных межправительственным соглашением;

– государственные экспортные кредиты, при которых за счет бюджетных средств осуществляется оплата товаров, работ и услуг, экспортируемых в пользу иностранного заемщика – импортера в порядке и на условиях, установленных межправительственным соглашением.

Бюджетные кредиты предоставляются на основании гражданско-правового договора. В то же время предоставление бюджетных кредитов связано с рядом обязательных условий, установленных бюджетным законодательством:

– возмездность (платность);

– возвратность;

– срочность;

– отсутствие непогашенной задолженности по обязательным платежам в бюджет (для юридических лиц) и по выданным ранее бюджетным кредитам;

– целевой характер;

– обеспечение исполнения обязательства (для юридических лиц);

– предварительная проверка финансового состояния юридического лица;

– согласие получателя бюджетного кредита на проведение контроля за соблюдением целей, порядка и иных условий использования кредита.

К отношениям по предоставлению бюджетных кредитов применимы нормы гл. 42 ГК РФ «Заем и кредит», в особенности связанные с целевым займом, согласно которым заемщик обязан обеспечить возможность осуществления займодавцем контроля за целевым использованием суммы займа. Кроме того, к бюджетным кредитам применяются нормы ГК РФ, связанные со списанием денежных средств без распоряжения клиента, которое допускается ГК РФ в установленных законом случаях. Таким случаем может быть невозврат бюджетного кредита и процентов по нему.

Нормы, регулирующие правоотношения по предоставлению и использованию бюджетных кредитов, расположены в БК РФ в главе, посвященной дефициту бюджета и источникам его финансирования. Таким образом, для публично-правового образования, предоставившего кредит, бюджетные кредиты учитываются в составе источников финансирования дефицита бюджета. Публично-правовое образование, получившее бюджетный кредит, включает его в состав долговых обязательств, т. е. невозвращенный бюджетный кредит является частью государственного или муниципального долга.

Бюджетный кредит предоставляется в пределах сумм, установленных законами (решениями) о бюджете, на срок не более пяти лет – для субъектов РФ и не более трех лет – для муниципальных образований.

Цели, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов также устанавливаются ежегодными законами (решениями) о бюджете. Например, такими целями могут быть частичное покрытие дефицитов бюджетов; покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов; мероприятия, связанные с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий.

Способами обеспечения возврата бюджетного кредита и процентов по нему могут быть:

– банковские гарантии;

– поручительства;

– государственные или муниципальные гарантии;

– залог имущества в размере не менее 100 % предоставляемого кредита (схема 5.9).

При нарушении сроков возврата и (или) использовании не по целевому назначению бюджетного кредита задолженность может не только взыскиваться за счет предоставленного обеспечения, но также удерживаться из доходов, подлежащих зачислению в бюджеты, или средств, предусмотренных для перечисления в бюджеты. Кроме того, для взыскания кредитов установлен повышенный срок исковой давности – пять лет.

 

Государственные и муниципальные гарантии

Государственная (муниципальная) гарантия (далее – гарантия) представляет собой долговое обязательство, согласно которому публично-правовое образование, выступающее гарантом, обязуется при наступлении гарантийного случая уплатить бенефициару по его письменному требованию определенную денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета.

Гарантия может рассматриваться и как особый способ обеспечения бюджетного или коммерческого кредита.

Предоставление государственных или муниципальных гарантий не связано с перечислением бюджетных средств, денежные средства выплачиваются лишь при наступлении гарантийного случая. На данном основании расходы на покрытие государственных (муниципальных) гарантий в бюджете не планируются. Можно утверждать, что исполнение публично-правовым образованием своих гарантийных обязательств является редким случаем. Таким образом, отнесение государственных гарантий в состав государственного долга вместе с реальными долговыми обязательствами – вопрос дискуссионный.

В то же время бюджетное законодательство устанавливает, что общая сумма выданных гарантий включается в состав государственного или муниципального долга с момента выдачи гарантии, а не с момента наступления гарантийного случая. Законом о бюджете должны быть предусмотрены бюджетные ассигнования на возможное исполнение выданных государственных гарантий, т. е. резервируется сумма погашения долгового обязательства. Средства, полученные в случае реализации регрессного требования, а также в счет исполнения обязательств, права требования по которым перешли от бенефициара к гаранту, отражаются уже как возврат бюджетных кредитов.

В отличие от бюджетного кредита, предоставление государственных и муниципальных гарантий регулируется в первую очередь бюджетным законодательством. Нормы гражданского законодательства, связанные с обеспечением исполнения обязательств, в частности, с предоставлением банковских гарантий, к государственным и муниципальным гарантиям не применяются. В научной литературе существует мнение, что в государственных и муниципальных гарантиях находит свое отражение одновременно и частное и публичное начало.

Это можно проиллюстрировать содержанием постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», в котором разъясняется, что государственная (муниципальная) гарантия не является поименованным в гл. 23 «Обеспечение исполнения обязательств» ГК РФ способом обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств. К правоотношениям по предоставлению государственных и муниципальных гарантий подлежат применению нормы ГК РФ, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, и нормы соответствующих статей БК РФ. Законодательство о рынке ценных бумаг и законодательство о банкротстве также определяют, что государственная или муниципальная гарантия является самостоятельным способом обеспечения обязательств.

Государственные и муниципальные гарантии могут быть следующих видов:

– для обеспечения основного обязательства;

– для возмещения ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера;

– для обеспечения существующих обязательств;

– для обеспечения обязательств, которые возникнут в будущем;

– гарантии с обеспечением и без обеспечения;

– с правом отзыва и без права отзыва;

– гарантии по таким обязательствам, где невозможно установить бенефициара в момент выдачи или бенефициарами является неопределенный круг лиц.

Гарантия предоставляется в письменной форме и должна содержать следующие положения:

– наименование гаранта (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование) и наименование органа, выдавшего гарантию;

– обязательство, в обеспечение которого выдается гарантия;

– объем обязательств гаранта и предельная сумма гарантии;

– гарантийный случай;

– наименование принципала;

– указание на безотзывность гарантии или условия ее отзыва;

– основания для выдачи гарантии;

– дата выдачи и срок действия;

– порядок исполнения гарантом обязательств по гарантии;

– порядок сокращения предельной суммы гарантии при исполнении гарантии;

– наличие или отсутствие права регрессного требования гаранта к принципалу.

Как и при предоставлении бюджетных кредитов, предоставление государственных и муниципальных гарантий связано с соблюдением ряда условий, в числе которых:

– проведение анализа финансового состояния принципала;

– предоставление обеспечения по регрессному требованию к принципалу в связи с исполнением гарантии;

– отсутствие у принципала и его поручителей просроченной задолженности по обязательным платежам в бюджет, а также неурегулированных обязательств по выданным ранее гарантиям.

Проведение анализа финансового состояния принципала не является обязательным в двух случаях:

– при обеспечении обязательств по возмещению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера;

– при выдаче гарантии без права регрессного требования гаранта к принципалу.

Для условия предоставления обеспечения по удовлетворению регрессного требования к принципалу также установлены исключения в связи с исполнением обязательства. Обеспечение не требуется в случаях:

– когда принципалом является Российская Федерация, субъект РФ;

– при предоставлении государственной гарантии для обеспечения обязательств по возмещению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера;

– если гарантией не предусмотрено право регрессного требования гаранта к принципалу.

Известно еще одно условие предоставления гарантии – проведение конкурсного отбора среди претендентов на получение гарантии. Однако практика конкурсного отбора показала его нецелесообразность, в связи с чем он не проводится. На региональном уровне вместо конкурсного отбора практикуется оценка (экспертиза) гарантируемого проекта.

Компетенция правового регулирования государственных и муниципальных гарантий распределена следующим образом: определение общего порядка и принципов предоставления гарантий по всем бюджетам осуществляется Российской Федерацией, а предоставление гарантий относится к компетенции того публично-правового образования, в обязательствах которого они учитываются; право предоставления государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации. Предоставление субъектами РФ и муниципальными образованиями гарантий в иностранной валюте не допускается (исключения установлены законом) (схема 5.10).

 

Иные долговые обязательства

Примером иных долговых обязательств, ранее отнесенных на государственный внутренний долг, главным образом являются долговые обязательства советского периода. В частности, таковыми могут быть:

– государственные долговые товарные обязательства в виде облигаций, целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления, включая легковые автомобили, целевые чеки, целевые вклады на приобретение легковых автомобилей;

– утраченные вклады граждан в Гострудсберкассы СССР, Российский республиканский банк Сбербанка СССР, Сбербанк РСФСР;

– государственные ценные бумаги СССР и РСФСР;

– обязательства организации государственного страхования СССР до 1 января 1992 г.;

– облигации внутреннего выигрышного займа 1982 г. и иные долговые обязательства бывшего СССР (схема 5.11).

Кроме того, в соответствии с Договором от 4 декабря 1991 г. «О правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР» Российская Федерация унаследовала также советские внешние долговые обязательства.

Внутренние долговые обязательства СССР ведут свое начало от займов в период Великой Отечественной войны, когда они сыграли свою роль в покрытии расходов на оборону. Займы были продолжены и далее, в целях осуществления послевоенных строек. Постановлением ЦК КПСС и СМ СССР от 19 апреля 1957 г. «О государственных займах, размещаемых по подписке среди трудящихся Советского Союза» было предусмотрено прекращение выпуска займов начиная с 1958 г. и сделана отсрочка погашения ранее выпущенных займов сроком на 20 лет. Выплаты производились лишь по 3 %-ному внутреннему выигрышному займу 1948 г. и государственному займу развития народного хозяйства 1957 г. (выплаты по этим займам были предусмотрены еще законами о федеральном бюджете на 1995 и 1996 гг.).

В 1982 г. был выпущен государственный 3 %-ный внутренний выигрышный свободно обращающийся заем. Выкуп облигаций Государственного выигрышного займа 1982 г. и их обмен на облигации Российского внутреннего выигрышного займа 1992 г. производился учреждениями Сбербанка России с 1 октября 1992 г. по 1 октября 1993 г. из расчета 160 руб. на 100 руб. номинала облигаций.

10 августа 1995 г. Правительство Российской Федерации на основании Закона РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» разрешило Минфину России выпустить в 1995–1998 гг. государственный сберегательный заем. Облигации государственного сберегательного займа выпускались в документарной форме на предъявителя.

Отдельно следует остановиться на казначейских налоговых освобождениях и казначейских обязательствах. Данные обязательства имели своей целью ликвидацию сложившейся системы неплатежей в период с 1992 г., но в действительности только усугубили ситуацию.

Согласно Временному порядку проведения зачета задолженности федерального бюджета по казначейским налоговым освобождениямказначейское налоговое освобождение имело в номинале сумму, необходимую для погашения части задолженности федерального бюджета перед предприятиями и организациями (по поставленным товарам, работам, услугам). Казначейское налоговое освобождение принималось в счет погашения задолженности организации по уплате налогов. Казначейские налоговые освобождения являлись именными и передаче не подлежали.

В соответствии с Положением о порядке размещения, обращения и погашения Казначейских обязательств Казначейские обязательства являлись государственными ценными бумагами, имели срок погашения, по ним выплачивался купонный доход. Казначейские обязательства могли обмениваться на налоговые освобождения.

Фактически обращение казначейских налоговых освобождений (КНО) отменяло бюджетный процесс, выступало в качестве его альтернативы. Налоги, которые должны были платиться в денежной форме, в доход бюджета не поступали, исполнения бюджета по доходам не происходило. Отменялось также и исполнение бюджета по расходам: вместо финансирования на оплату контрактов выдавались указанные бумаги. Экспертами КНО были поименованы денежными суррогатами.

В разные годы в состав иных обязательств по государственному долгу включались также:

– задолженность по централизованным кредитам, предоставленным организациям агропромышленного комплекса, организациям потребительской кооперации, организациям, осуществлявшим завоз продукции и товаров в районы Крайнего Севера;

– задолженность перед владельцами блокированных валютных счетов, счетов в клиринговых, специальных и замкнутых валютах, открытых во Внешэкономбанке до 1 января 1992 г., другие обязательства.

 

Бюджетные фонды

Место института бюджетных и внебюджетных фондов в системе бюджетного права ясно не определено. Во-первых, многие бюджетные и внебюджетные фонды формируются за счет особых источников бюджетных доходов, оставаясь частью общего бюджета публично-правового образования. Это позволяет рассматривать некоторые бюджетные фонды в рамках института публичных доходов.

Во-вторых, некоторые внебюджетные фонды, наоборот, будучи организационно самостоятельными, существуют за счет субсидий из центрального бюджета публично-правового образования. Многие бюджетные фонды в действительности представляют собой обособленные расходы бюджета публично-правового образования. Это позволяет рассматривать некоторые бюджетные и внебюджетные фонды в рамках института публичных расходов.

Наконец, в-третьих, инвестиционный характер некоторых бюджетных фондов не позволяет отнести их ни к расходам, ни к доходам бюджетов. В этом случае бюджетные фонды связаны с отношениями публичного кредита, выступают источниками покрытия дефицита бюджета (схема 6.11).

Социальные фонды являются организационно обособленными и обладают значительной самостоятельностью, что позволяет говорить и о существовании их как элементов бюджетной системы. Эти фонды имеют форму самостоятельных бюджетов, которые проходят все стадии бюджетного процесса.

В первоначальный период развития бюджетной системы Российской Федерации существовало значительное количество целевых бюджетных фондов, которые были созданы для решения определенных государственных задач. До 2001 г. в Российской Федерации существовали:

– Федеральный дорожный фонд Российской Федерации;

– Федеральный экологический фонд Российской Федерации;

– Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;

– Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;

– Федеральный фонд Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции;

– Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов;

– Государственный фонд борьбы с преступностью;

– Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации;

– Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии;

– Фонд по охране озера Байкал;

– иные.

Данные фонды определялись как целевые бюджетные фонды, которые образуются в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов и должны использоваться на цели, соответствующие назначению целевых фондов.

Неограниченным было и число целевых бюджетных фондов на уровне субъектов РФ.

На региональном уровне в разное время создавались внебюджетные и бюджетные фонды в целях реализации планов жилищного строительства, дорожного строительства, инвестирования по направлениям социально-экономического развития, поддержки малого и среднего предпринимательства, природоохранных и экономических мероприятий, поддержки и развития социальной инфраструктуры и социальной защиты низкооплачиваемых слоев населения.

Средства региональных внебюджетных фондов формировались за счет:

– процентов по целевым ссудам;

– платы за оказание разного рода услуг;

– установленных законодательством субъекта РФ обязательных отчислений;

– добровольных имущественных взносов;

– специальных штрафов за загрязнение окружающей среды;

– сборов с отдельных категорий участников экономической деятельности, иных сумм.

В одних случаях государственные бюджетные и внебюджетные фонды субъектов РФ являлись частью расходов и доходов регионального бюджета, в других – представляли собой самостоятельную некоммерческую организацию. Например, согласно Закону Республики Ингушетия «О государственных внебюджетных фондах Республики Ингушетия» государственными внебюджетными фондами Республики Ингушетия являются не имеющие членства некоммерческие организации, учреждаемые органами государственной власти.

С 2001 г. вышеперечисленные целевые бюджетные фонды в Российской Федерации были ликвидированы. Однако с 2002 г. они появились вновь. Отличием этих фондов от существующих ранее являлось то, что они были направлены не на развитие отдельных направлений и отраслей народного хозяйства, а на регулирование межбюджетных отношений.

При этом следует заметить, что целевые бюджетные фонды в некоторых областях проявили заметную жизнеспособность. В частности, это дорожные фонды, средства которых направлены на финансирование затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования. В настоящее время дорожный фонд – часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов. Расходы на дорожное хозяйство (на федеральном уровне) осуществлялись и через бюджетные ассигнования, предусмотренные Федеральному дорожному агентству. Другой пример касается созданной в 2008 г. государственной корпорации Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства, срок существования которой ограничен законом.

С 2002 г. в Российской Федерации появились такие бюджетные фонды, как Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (образуется из дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ), Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития.

С 2006 г. в составе федерального бюджета были образованы Инвестиционный фонд Российской Федерации и инвестиционные фонды субъектов РФ – как часть средств бюджетов, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.

С 2003 г. появился бюджетный фонд нового вида – Стабилизационный фонд, который в отличие от резервных фондов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, местных администраций можно назвать резервным фондом всего государства. На базе Стабилизационного фонда были созданы Резервный фонд Российской Федерации и Фонд национального благосостояния (Фонд будущих поколений).

Стабилизационный фонд Российской Федерации представлял собой часть средств федерального бюджета, которые аккумулировались за счет превышения цены на нефть над ее базовой ценой, подлежал обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета, т. е. вместе с заменившими его Резервным фондом и Фондом будущих поколений, безусловно, может быть отнесен к типу суверенных фондов, которые заслуживают особого рассмотрения.

 

Суверенные фонды

Термин «суверенный фонд благосостояния» был введен в научный оборот в 2005 г. А. Розановым, который определил такие фонды методом исключения: принадлежащие государствам активы, не являющиеся государственными пенсионными фондами или резервными активами, поддерживающие национальные валюты.

Суверенные фонды не являются также государственными международными золотовалютными резервами и инвестиционными фондами (прямых инвестиций, взаимными фондами, хедж-фондами и др.).

Выделяются следующие признаки суверенных фондов: активы фондов находятся в государственной собственности; они обособлены от иных государственных активов и обязательств (признак «суверенности»); фонды созданы для достижения различных публичных целей (например, страхование от рисков кризисных явлений в экономике, избавление от нежелательной ликвидности, сбережение средств для будущих поколений); деятельность по управлению фондами не связана с осуществлением денежно-кредитной и валютной политики, управлением публичными пенсионными фондами. Кроме того, фонды формируются при помощи определенного набора источников (например, профицит платежного баланса, поступления от экспорта определенных товаров и т. д.).

Считается, что первые суверенные фонды появились в американском штате Техас, где в 1854 г. был основан фонд в целях финансирования государственного начального и среднего образования, который формировался за счет поступлений от аренды земель штата. В 1876 г. был создан резервный фонд для финансирования образования в университетах штата (в особенности в Техасском университете агрокультуры и машиностроения), который существует и по сей день; управление им осуществляет основанная в 1996 г. управляющая компания Университета Техас.

Появлению суверенных фондов способствовали открытия и разработка месторождений нефти, а затем и других полезных ископаемых, и первыми источниками их формирования были доходы от экспорта природных ресурсов: нефти (Кувейт, штат США Аляска, Норвегия, Венесуэла, Оман), меди (Чили), фосфатов (Кирибати), алмазов (Ботсвана). Впоследствии суверенные фонды, формируемые посредством таких источников, получили название «сырьевых».

Документом международной рабочей группы по подготовке свода общепринятых принципов и практик деятельности суверенных фондов МВФ, получившим известность как «Принципы Сантьяго», суверенные фонды определены как специализированные инвестиционные фонды или структуры, находящиеся в собственности сектора государственного управления. Создаваемые в целях достижения макроэкономической стабильности и повышения качества управления государственными финансами, такие фонды владеют и управляют активами для выполнения финансовых задач и реализуют инвестиционные стратегии, включающие инвестирование в зарубежные финансовые активы.

Источниками формирования суверенных фондов обычно выступают профицит платежного баланса, государственные операции с иностранной валютой, поступления от приватизации, бюджетный профицит и доходы от товарного экспорта биржевых товаров. Они представляют собой разнородную группу, состоящую из бюджетных стабилизационных фондов, сберегательных фондов, корпораций по инвестированию резервов, фондов развития и пенсионных резервных фондов без прямых пенсионных обязательств.

По источникам образования суверенные фонды делятся на товарные, или сырьевые (commodity-based funds), и нетоварные, или несырьевые (non-commodity-based funds), фонды, получающие активы из валютных резервов государства. В качестве особой разновидности выделяют суверенные фонды, финансируемые за счет прибыли от добычи природных невозобновляемых ресурсов (non-renewable resource funds). Несырьевые суверенные фонды, формируемые за счет профицита государственного бюджета и дополнительных источников (например, приватизации), малочисленны в сравнении с сырьевыми (Сингапур, Малайзия, Китай, Новая Зеландия, Австралия и т. д.) (схема 6.13).

По основным целям деятельности суверенные фонды подразделяются на:

– стабилизационные фонды, создаваемые государствами, богатыми природными ресурсами;

– сберегательные фонды, распределяющие накопленные материальные ценности между поколениями;

– резервные инвестиционные корпорации для снижения издержек от сохранения резервов или реализации инвестиционной политики с высокой доходностью;

– фонды развития, создаваемые для финансирования приоритетных социально-экономических проектов;

– резервные пенсионные фонды, имеющие пенсионные или какие-либо неопределенные обязательства на государственном балансе.

Суверенные фонды могут также рассматриваться как субъекты международных инвестиционных отношений. С этой точки зрения особое значение имеет проблема защищенности инвестиций суверенных фондов от претензий, возникающих из государственных заимствований, как ключевое условие их функционирования. В этом смысле их международный статус напоминает статус золотовалютных резервов.

По правовым основаниям деятельности можно выделить суверенные фонды: действующие на основании законов (большинство, например, в Австралии, Норвегии, провинции Альберта (Канада), Сан-Томе и Принсипи, Восточном Тиморе и Российской Федерации); действующие на основании указов глав государств (Азербайджан, Казахстан). Для создания постоянного резервного фонда Аляски были внесены изменения в конституцию.

По организационно-правовой форме суверенные фонды могут быть:

– независимыми юридическими лицами (Государственный нефтяной фонд Азербайджана, Инвестиционное управление Кувейта, Корейская инвестиционная корпорация, Инвестиционное управление Катара и Инвестиционное управление Абу-Даби в ОАЭ, Инвестиционное агентство Брунея, Национальный пенсионный резервный фонд Ирландии, Фонд будущего Австралии);

– государственными корпорациями, деятельность которых регламентирована законом (Государственная инвестиционная корпорация и компания Темасек (Temasek) в Сингапуре, Китайская инвестиционная корпорация);

– отдельными денежными счетами, принадлежащими правительству, без образования юридического лица (Государственный пенсионный фонд «Глобальный» Норвегии, Резервный фонд и Фонд национального благосостояния в Российской Федерации).

Наконец, с точки зрения интеграции в бюджетную систему суверенные фонды могут быть входящими в состав государственного (центрального, национального, федерального) бюджета (Норвегия, Казахстан и Российская Федерация) и внебюджетными (Азербайджан).

Отчеты фондов, их достоверность должны подтверждаться независимым внешним аудитором из частного сектора или органом государственного финансового контроля (в Российской Федерации это Счетная палата, в провинции Альберта Канады – Генеральный ревизор).

Существуют и иные дополнительные основания классификации суверенных фондов.

Появление суверенных фондов в Российской Федерации ведет отсчет с Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2001 г., согласно которому «…часть бюджета должна строиться на источниках доходов, связанных с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой. Она может формировать резерв для обеспечения стабильного развития в менее благоприятные годы, а также для решения масштабных стратегических задач. По этой части возможны и должны обсуждаться и поправки, и замечания. Полагаю, что такого рода разделение бюджета позволит предотвратить проедание дополнительных доходов».

В 2004 г. в Бюджетный кодекс РФ была введена новая глава 13.1 «Стабилизационный фонд Российской Федерации» (далее также – Фонд), которая раскрывала понятие Стабилизационного фонда РФ, порядок его формирования и использования средств, порядок управления, учет и отчетность по операциям со средствами Фонда. Стабилизационный фонд РФ являлся частью федерального бюджета, но подлежал уже обособленному учету. Его формирование происходило за счет дополнительных доходов федерального бюджета, образуемых в результате превышения цены на нефть сырую марки «Юралс» над ее базовой ценой и остатков средств федерального бюджета на начало финансового года. Средства Стабилизационного фонда РФ могли использоваться на финансирование дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой, если накопленный объем Фонда превышал 500 млрд руб. Объемы использования средств Фонда определялись федеральным законом о бюджете на соответствующий финансовый год. В 2005 г. часть средств была направлена на погашение внешних долгов Российской Федерации и покрытие дефицита Пенсионного фонда.

В 2008 г. Стабилизационный фонд был преобразован в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (в первой редакции – Фонд будущих поколений). Резервный фонд создавался с целью минимизации рисков российской экономики в случае резкого падения цен на энергоносители на мировых рынках, а Фонд национального благосостояния – с целью обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ.

Резервный фонд формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств фонда не достигает его нормативной величины.

Фонд национального благосостояния формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает его нормативной величины. Можно сказать, что Резервный фонд и Фонд национального благосостояния представляют собой сообщающиеся сосуды: при избытке доходов Резервного фонда его часть переходит в Фонд национального благосостояния (схема 6.14).

Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов, номинированных в разрешенной иностранной валюте (долларах США, евро, фунтах стерлингов, австралийских долларах, канадских долларах, швейцарских франках и иенах):

– долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;

– долговые обязательства международных финансовых организаций;

– депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях и в Банке России.

Средства Фонда национального благосостояния могут размещаться в разрешенную иностранную валюту и следующие виды финансовых активов:

– долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;

– долговые обязательства международных финансовых организаций;

– депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях, в Банке России, государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»;

– долговые обязательства и акции юридических лиц, в том числе российские ценные бумаги;

– паи (доли участия) инвестиционных фондов;

– субординированные депозиты в российских кредитных организациях и субординированные облигации российских кредитных организаций, связанные с финансированием проектов, на основании распоряжений Правительства Российской Федерации.

Основные функции, связанные с принятием управленческих решений, осуществляет Минфин России, тогда как Банк России выполняет техническую работу, связанную с обеспечением их реализации. Средства нефтегазовых доходов федерального бюджета, Резервного фонда и Фонда национального благосостояния учитываются на отдельных счетах, открытых Казначейству России в Банке России на основании договора банковского счета (схема 6.15).

Одним из инструментов бюджетной политики, связанной с регулированием суверенных фондов в Российской Федерации, является так называемое бюджетное правило. Оно представляет собой закрепленную в БК РФ цену отсечения как ориентир для направления доходов на расходы и сбережения в суверенные фонды или, наоборот, из суверенных фондов – на расходы бюджета.

Бюджетное правило относится к категории инструментов бюджетной политики, именуемых фискальными правилами (numerical fiscal rules), которые можно определить как долгосрочные ограничения на фискальную политику государства, устанавливающие предельные количественные значения для определенных макроэкономических показателей.

 

§ 3. способы регулирования межбюджетных отношений

Приобретают ли бюджеты новые функции в силу включения их в бюджетную систему? На этот вопрос следует ответить положительно.

В большей степени для федерального бюджета, но также для бюджетов субъектов РФ и даже местных бюджетов характерна функция межбюджетного регулирования в отношении нижестоящих бюджетов, которая возникает исключительно как следствие нахождения этих бюджетов в бюджетной системе. Объективная необходимость финансового выравнивания обеспеченности территорий требует изучения как отечественного, так и зарубежного опыта правового регулирования.

Первым направлением межбюджетного регулирования является правильное (в соответствии с принципом субсидиарности) распределение источников доходов и компетенции по расходам между центром и регионами.

Второе направление межбюджетного регулирования – предоставление финансовой помощи, которое должно осуществляться по прозрачной и объективной методике в определенных законом случаях и формах.

Финансовая помощь, предоставляемая, как правило, из бюджетов вышестоящего уровня – нижестоящим, осуществляется в форме субсидий, дотаций и субвенций и в зависимости от цели может быть инвестиционной (для реализации инвестиционных проектов), текущей, выравнивающей и стимулирующей (схема 6.16).

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидии и субвенции именуются межбюджетными трансфертами. Они являются средствами, предоставляемыми одним бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Помимо дотаций, субсидий и субвенций допускаются иные формы межбюджетных трансфертов (схема 6.17).

Дотации – это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Субсидии – средства, предоставляемые в целях софинансирования расходов за счет двух и более бюджетов.

Субвенции – целевые средства, выделяемые в случае возложения на бюджеты выполнения расходных обязательств, закрепленных за вышестоящим бюджетом.

В отличие от дотаций субсидии и субвенции имеют целевой характер, но, как и дотации, являются безвозмездными и безвозвратными. Субсидии, предоставляемые для инвестиций, могут сопровождаться передачей имущества или имущественных прав на создаваемую собственность. Как правило, дотации, субсидии и субвенции выступают в качестве текущей финансовой помощи.

Еще одной формой межбюджетных отношений является бюджетный кредит, который предоставляется из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы на платной и возмездной основе.

Источники предоставления межбюджетных трансфертов учтены в федеральном бюджете особым образом. Они выделены среди расходов бюджета в Фонд финансовой поддержки регионов (для дотаций), Фонд компенсаций (для субвенций) и Фонд софинансирования расходов (для субсидий) (схема 6.18).

В части регулирования финансовых отношений между центром и регионами интересен опыт Федеративной Республики Германия, конституция которой содержит раздел, посвященный публичным финансам. Федерация может оказывать финансовую помощь из своего бюджета землям и общинам, только если их собственных ресурсов недостаточно для осуществления проекта. Конституция Германии содержит положение о том, что Федерация и земли раздельно несут расходы на решение своих задач, а решение федеральных задач центром должно сопровождаться доведением до земель необходимых финансовых ресурсов. В отличие от российской практики, в Германии финансовая помощь из центра поступает исключительно на инвестиционные цели (ст. 104а Основного закона ФРГ). В то же время во исполнение принципа гармонизации отдельным конституционным законом устанавливается порядок выравнивания финансовых возможностей земель.

В рамках модели государственного бюджета во избежание дисбаланса в бюджетной системе бюджеты нижестоящих публично-правовых образований утверждаются (согласовываются) вышестоящими органами власти. Такая практика сохранилась, например, в Китае, во Франции, во многих унитарных государствах. Следует, однако, подчеркнуть мировую тенденцию перехода к сложным межбюджетным отношениям по образцу федеративных.

В отношении бюджетной системы Российской Федерации следует отметить то обстоятельство, что она постоянно эволюционирует под влиянием международного опыта и в зависимости от изменений в государственно-территориальном устройстве, сохраняя историческое своеобразие (схема 6.19).

 

Контрольные вопросы

1. Дайте определения понятиям «бюджетное устройство» и «бюджетная система».

2. Как связано бюджетное устройство и территориальное государственное устройство?

3. Из каких элементов состоит бюджетная система?

4. Какие модели построения бюджетных систем вам известны?

5. Как можно описать структуру бюджетной системы Российской Федерации?

6. Как вы представляете себе уровни бюджетной системы?

7. Какие свойства может иметь бюджетная система?

8. Чем отличается бюджетная система Союза ССР от бюджетной системы Российской Федерации?

9. Какую роль в бюджетной системе играет центральный бюджет?

10. Какое место в бюджетной системе Российской Федерации занимают государственные внебюджетные фонды? Бюджетные фонды?

11. Что представляют собой суверенные фонды?

12. Какие существуют способы регулирования межбюджетных отношений?

13. Что такое межбюджетные трансферты?

14. Чем отличаются между собой субсидии, субвенции и дотации?

15. В чем разница между субсидиями, субвенциями, дотациями и бюджетным кредитом, который предоставляется из одного бюджета в другой бюджет бюджетной системы Российской Федерации?

 

Рекомендуемая литература

Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М., 2002.

Бюджетная система Союза ССР: сб. законодательных материалов / сост. С.С. Глезин. М., 1947.

Бюджетный кодекс Российской Федерации. Поглавный науч. – практ. коммент. / рук. авт. колл. д.ю.н., проф. А.А. Ялбулганов; отв. ред. д.ю.н., проф. А.Н. Козырин. М.: Библиотечка «Российской газеты», 2012. Т. XI–XII. C. 61–74,512–528.

Евдокимов А.Н. Бюджет как элемент бюджетной системы: отечественный и зарубежный опыт // Финансовое право. 2007. № 7. С. 13–20.

Козырин А.Н. Бюджетно-финансовая система столицы: постатейный комментарий главы 5 Устава города Москвы // Публично-правовое регулирование экономических отношений: альманах ЦППИ. Вып. 2. М., 2010.

Комягин Д.Л. Бюджетное право России: бюджетное устройство и бюджетная система // Публично-правовые исследования. 2011. № 3–4. C. 115–135.

Комягин Д.Л. О бюджетной системе и современном бюджетном законодательстве Китая // Реформы и право. 2010. № 4. C. 55–56.

Королев С.В. Финансовый федерализм в Германии, Австрии и Швейцарии. СПб., 2005.

Публичные финансы Российской Федерации: новые подходы к правовому регулированию. М., 2007. C. 5-42.

Руководство по статистике государственных финансов Международного валютного фонда (Washington, 2001): .

Силуанов А.Г. Оценка расходных потребностей субнациональных бюджетов в целях бюджетного выравнивания // Финансы. 2011. № 6. C. 3–8.

Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб., 2004.

Ялбулганов А.А., Егорова М.О. Основы бюджетного права и бюджетного устройства Германии // Реформы и право. 2007. № 1. С. 71–83.

Rozanov А. Who Holds the Wealth of Nations? // Central Banking Journal. 2005. Vol. 15. No. 4: .

 

В бюджетный процесс вовлечено значительное количество участников, обладающих своими специальными бюджетными полномочиями. Перечень участников бюджетного процесса и их полномочия закреплены в гл. 18–19 БК РФ. Участниками бюджетного процесса в той или иной форме являются все государственные и муниципальные (публичные) органы власти, независимо от принадлежности к законодательной, исполнительной или судебной ее ветви. Многие органы государственной власти выступают в бюджетном процессе сразу в нескольких ролях. Например, финансовый орган в силу своих основных полномочий выполняет функции организатора бюджетного процесса. Одновременно он является главным распорядителем в отношении различных бюджетных ассигнований, в том числе и на исполнение судебных решений о взыскании из соответствующей казны, главным администратором источников финансирования дефицита бюджета, главным администратором доходов бюджета. В то же время, являясь казенным учреждением, финансовый орган выступает и в качестве получателя бюджетных средств.

Полномочия в бюджетном процессе, т. е. права и обязанности его участников, многочисленны и уникальны. В самом общем виде можно назвать такие полномочия, как полномочия по регулированию бюджетного процесса (нормотворческие), полномочия по организации и обеспечению бюджетного процесса, кассовые полномочия, распорядительные полномочия, контрольные полномочия и некоторые иные.

Законами субъектов РФ могут быть закреплены особенности полномочий для участников бюджетного процесса субъекта РФ, а актами представительных органов местного самоуправления – для участников бюджетного процесса муниципального образования. Однако такие особенности должны находиться в рамках полномочий, установленных БК РФ, и не вступать с ними в противоречие.

Рассмотрим полномочия отдельных участников бюджетного процесса (схема 7.3).

 

Президент российской федерации

Президент Российской Федерации имеет две группы полномочий в бюджетном процессе. Он выступает, во-первых, как участник бюджетного процесса федерального уровня и, во-вторых, как высший орган, определяющий бюджетную политику на очередной финансовый год и плановый период для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Президент разрабатывает и направляет Федеральному Собранию ежегодное послание, в котором определяются основные направления бюджетной политики Российской Федерации. Возможность направления и обсуждения посланий Президента предусмотрена в ст. 100 Конституции Российской Федерации. С момента обнародования послания отсчитывается начало бюджетного цикла. Данное полномочие является основным полномочием Президента Российской Федерации в бюджетном процессе.

Как участник законодательного процесса федерального уровня Президент подписывает и обнародует принятый Федеральным Собранием федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и федеральный закон об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год. Пунктом 1 ст. 3 БК РФ установлено, что Президент Российской Федерации вправе издавать указы, регулирующие бюджетные правоотношения, которые не могут противоречить бюджетному законодательству. Следует, однако, иметь в виду, что к ведению Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации отнесен только федеральный бюджет, ответственность за разработку и исполнение которого несет согласно ст. 114 Конституции Правительство Российской Федерации. Все общие вопросы, касающиеся бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, детально урегулированы бюджетным законодательством. В силу этих обстоятельств практика издания Президентом указов, регулирующих бюджетные правоотношения, на сегодняшний день отсутствует. Регулирование бюджетного процесса Президентом Российской Федерации является вторжением в компетенцию законодательной или исполнительной власти и может быть вызвано лишь особыми обстоятельствами. Например, в период до принятия БК РФ из-за многочисленных пробелов в правовом регулировании издавались указы Президента, в основном по вопросам бюджетной дисциплины и государственного финансового контроля.

Можно утверждать, что Президент Российской Федерации обладает некоторыми контрольными полномочиями в бюджетном процессе. К полномочиям Контрольного управления Администрации Президента Российской Федерации прямо отнесена проверка исполнения ежегодных посланий Президента. Кроме того, вопросы бюджетной деятельности могут звучать в иных программных документах, отдельных указах, распоряжениях, поручениях Президента Российской Федерации, проверку исполнения которых осуществляет также Контрольное управление Администрации Президента.

Наконец, законодательством предусмотрено создание резервного фонда Президента Российской Федерации, средства которого используются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов на основании указов и распоряжений Президента. Распоряжение резервным фондом и контроль использования средств резервного фонда, таким образом, относятся к полномочиям Президента Российской Федерации в бюджетном процессе.

 

Высшие должностные лица публично-правовых образований

Высшие должностные лица субъектов РФ и муниципальных образований обладают сходными с Президентом Российской Федерации полномочиями по определению бюджетной политики применительно к соответствующим бюджетам, но не должны своими решениями противоречить тезисам, изложенным в бюджетном послании Президента.

Должность высшего должностного лица субъекта РФ согласно ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» может быть установлена конституцией или уставом субъекта Российской Федерации.

Глава муниципального образования согласно ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является высшим должностным лицом муниципального образования и в соответствии с уставом муниципального образования избирается населением на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава.

 

Законодательные (представительные) органы публичной власти

Законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления являются участниками бюджетного процесса, наделенными нормотворческими (регуляционными) и контрольными полномочиями. Содержание нормотворческих полномочий составляет принятие двух видов ежегодных законов (актов): законов или актов о бюджете и об утверждении отчетов об их исполнении. Кроме того, представительные органы власти принимают законы о внесении изменений в БК РФ, НК РФ, иные законы, влияющие на формирование доходов соответствующего бюджета или устанавливающие новые расходные обязательства. Контрольные полномочия представительного органа связаны с проведением предварительного и последующего финансового контроля. Предварительный контроль осуществляется до принятия закона о бюджете, главным образом в ходе его рассмотрения и утверждения, а последующий контроль – в ходе утверждения закона (акта) об утверждении отчета об исполнении бюджета.

На федеральном уровне представительным органом государственной власти является Федеральное Собрание Российской Федерации. Федеральное Собрание согласно ст. 95 Конституции Российской Федерации состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы, статус и порядок формирования которых установлены гл. 5 Конституции Российской Федерации и федеральными законами от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». По общему правилу федеральные законы принимаются Государственной Думой и считаются одобренными Советом Федерации, если за них проголосовало более половины от общего числа членов палаты (простое большинство) или они в течение 14 дней не были рассмотрены (ст. 105 Конституции РФ). Однако федеральные законы о федеральном бюджете и иные финансовые законы, а также некоторые другие законы должны быть обязательно рассмотрены в Совете Федерации.

Согласно преамбуле Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» система законодательных и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ устанавливается им самостоятельно в соответствии с конституционным строем и данным законом, регулируется конституциями, уставами и иными законами субъектов РФ.

Законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления согласно ст. 153 БК РФ рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют предварительный и последующий бюджетный контроль (непосредственно и через специализированные органы), а также формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих соответствующий бюджетный контроль. На федеральном уровне органом, созданным законодателем для контроля за исполнением федерального бюджета, является Счетная палата Российской Федерации, статус которой определяется Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации». На уровне субъектов РФ и муниципальных образований также создаются контрольно-счетные органы, полномочия которых определены Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и соответствующими законами (актами) субъектов РФ и муниципальных образований.

Контрольные полномочия, которыми наделены представительные органы, реализуются как непосредственно от своего имени (от имени Совета Федерации или от имени Государственной Думы – на федеральном уровне), так и от имени каждого члена парламента.

В частности, в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Совет Федерации или Государственная Дума от своего имени, а также любой член Совета Федерации и Государственной Думы, каждый от своего имени, могут направить запрос Председателю Правительства, членам Правительства Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, председателю Центрального банка Российской Федерации, в том числе по бюджетным вопросам. Возможны создание парламентских комиссий и проведение парламентских слушаний по отдельным бюджетным вопросам, существует практика периодического отчета высших должностных лиц исполнительной власти, в том числе главы финансового органа, перед законодательным (представительным) органом власти.

За рубежом распространена такая форма парламентского контроля, как отчет членов правительства и других должностных лиц перед парламентом, когда соответствующее должностное лицо обязано дать разъяснения относительно обоснованности любого расхода, произведенного подчиненным ему ведомством. В ряде стран (например, в Великобритании) такие отчеты носят обязательный характер, что является гарантией от злоупотреблений, связанных со свободой уполномоченных должностных лиц в перераспределении назначения ассигнований в рамках общей суммы.

Однако, несмотря на наличие контрольных полномочий, главной обязанностью в бюджетном процессе у законодательного органа остается рассмотрение и принятие ежегодных законов – о бюджете и об утверждении отчетов об исполнении бюджетов (которые по сути являются актами последующего контроля), без чего бюджетный процесс будет существенно затруднен. Рассмотрение законов осуществляется представительными органами власти по утвержденному регламенту. Например, на федеральном уровне Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации утвержден постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. и определяет в числе прочего особенности рассмотрения федерального закона о федеральном бюджете. Порядок рассмотрения и утверждения соответствующих бюджетов, внесения изменений в бюджет подробнее урегулирован в гл. 21–23 БК РФ, а порядок рассмотрения отчетов об исполнении бюджетов – ст. 264.5, 264.6, 264.10, 264.11 БК РФ (схема 7.4).

 

Исполнительные органы публичной власти

Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами на утверждение представительных органов, утверждают распределение межбюджетных трансфертов. Они обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение представительных органов власти, а также осуществляют управление государственным (муниципальным) долгом (схема 7.5).

Таким образом, бюджетные полномочия органов исполнительной власти осуществляются на всех стадиях бюджетного процесса, что позволяет именовать их организационными, или обеспечивающими. Ответственность за прохождение бюджета на всех стадиях лежит на высших органах исполнительной власти. Для Российской Федерации таким органом является Правительство Российской Федерации, статус и полномочия которого закреплены Конституцией Российской Федерации (гл. 6) и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Согласно ст. 104 Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства. В число конституционных полномочий Правительства входит обеспечение проведения в Российской Федерации единой финансовой (в том числе бюджетной) политики. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» этот орган осуществляет полномочия в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики (ст. 15), в число которых, помимо вышеизложенных, включено обеспечение совершенствования бюджетной системы.

Существование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в системе органов государственной власти субъектов РФ предусмотрено ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Руководитель высшего исполнительного органа власти субъекта РФ может также являться и его высшим должностным лицом, что должно быть предусмотрено конституцией или уставом соответствующего субъекта РФ.

Исполнительно-распорядительным органом муниципального образования согласно ст. 34, 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является местная администрация, которая наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Главой местной администрации, как правило, является глава муниципального образования.

Исходя из содержания БК РФ, под исполнительными (исполнительно-распорядительными) органами подразумеваются высшие органы исполнительной власти. В то же время в число исполнительных (исполнительно-распорядительных) органов, помимо правительства или иного высшего органа исполнительной власти, могут включаться также финансовые органы, которые разделяют с высшим органом исполнительной власти организационные полномочия, а кроме того, большая часть главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, главных администраторов и администраторов доходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Полномочия разного уровня распорядителей и администраторов бюджетных средств следует рассмотреть отдельно.

 

Финансовые органы. минфин россии

Финансовые органы входят в число исполнительных органов, а полномочия финансового органа федерального уровня – Министерства финансов Российской Федерации – выделены особо и действительно являются особенными. Легальное определение финансового органа выглядит следующим образом: это Минфин России, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов РФ (финансовые органы субъектов РФ), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).

Финансовые органы наделены полномочиями по организации бюджетного процесса, а также нормотворческими (регуляционными) полномочиями. Финансовые органы представляют проект соответствующего бюджета с необходимыми документами и материалами в правительство (иной высший орган исполнительной власти) для внесения в представительный орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности. Финансовые органы ежемесячно составляют и представляют в правительство отчет о кассовом исполнении бюджета.

Минфин России – федеральное министерство. Руководство его деятельностью осуществляет Правительство Российской Федерации. Минфин России имеет в подчинении Федеральное казначейство, Федеральную службу по регулированию алкогольного рынка, Федеральную налоговую службу, Федеральную таможенную службу. Следует заметить, что последние две службы являются главными администраторами основного массива доходов федерального бюджета. Ранее Министерство финансов также курировало различные отрасли промышленности, которые служили источником государственных доходов. Например, в состав вновь образованного Министерства финансов в 1802 г. вошли департаменты государственных имуществ, горных и соляных дел, внешней торговли и разных податей и сборов, в 1818 г. из Министерства внутренних дел передается департамент мануфактур и внутренней торговли.

Бюджетное законодательство содержит подробный и обширный перечень полномочий Минфина России, который включает полномочия по принятию нормативных правовых актов и полномочия, связанные с организацией и обеспечением бюджетного процесса, управлением государственным долгом и иные. В целом перечень полномочий Минфина России соответствует перечню полномочий, установленному Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, однако ряд полномочий из данного Положения не нашли отражения в БК РФ. Это, например, некоторые полномочия, связанные с исполнением функций Федеральной налоговой службы: утверждение порядка ведения Единого государственного реестра юридических лиц, Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей и др. (схема 7.6).

Законодатель особо выделил исключительные полномочия руководителя Минфина России, которые составляют его персональную ответственность. Министр финансов имеет исключительное право утверждать сводную бюджетную роспись федерального бюджета, лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета, давать разрешение на предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета. Такие полномочия не связаны с какой-то особенной формой их реализации, так как утверждение перечисленных документов осуществляется приказами Минфина России в обычном порядке.

В соответствии с БК РФ министру финансов Российской Федерации приданы некоторые специальные полномочия в отношении главных распорядителей средств федерального бюджета. В частности, министр финансов имеет право запретить главным распорядителям бюджетных средств (ГРБС) изменять целевое назначение бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств; назначить в федеральные органы исполнительной власти и казенные учреждения уполномоченных по федеральному бюджету при установлении случаев нецелевого использования бюджетных средств; запретить получателю средств федерального бюджета осуществление отдельных расходов (по представлениям Счетной палаты РФ или Федерального казначейства); выносить ГРБС и органам управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации обязательные для исполнения предписания о ненадлежащем исполнении бюджета (схема 7.7).

 

Федеральное казначейство

Федеральное казначейство наделено в бюджетном процессе преимущественно кассовыми полномочиями и осуществляет функции кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, т. е. проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. Фактически Федеральное казначейство выполняет роль кассира «внутри органов публичной администрации. Оно оперирует денежными средствами, выполняя распоряжения других органов. Казначейство выступает как уполномоченный, как приказчик административных органов, выполняющий операции по получению денег и платежам». Порядок выполнения данного полномочия урегулирован приказами Федерального казначейства. Некоторые полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов могут быть переданы органам исполнительной власти субъектов РФ по специальному соглашению.

Кроме того, Федеральное казначейство наделено обширными контрольными полномочиями, которые охватывают все виды предварительного контроля, а также – в определенных случаях – и последующего контроля. Федеральное казначейство наделено также отдельными нормотворческими полномочиями, несмотря на то что в системе федеральных органов исполнительной власти оно имеет статус федеральной службы.

Федеральное казначейство осуществляет предварительный контроль за непревышением использования ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, распределенных ГРБС (а также РБС) между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными ассигнованиями и кассовыми расходами; непревышением бюджетных ассигнований и лимитов, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями и кассовыми расходами; соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе; наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с установленным порядком санкционирования расходов возникновение у него денежных обязательств; правильностью оформления платежного поручения или кассовой заявки для списания средств бюджета, возврата излишне уплаченных или излишне взысканных доходов; правильностью распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Кроме того, Федеральное казначейство осуществляет предварительный и последующий контроль за использованием средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; соблюдением требований бюджетного законодательства получателями финансовой помощи, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций (схема 7.8).

Полномочия Федерального казначейства закреплены также в Положении о Федеральном казначействе.

Федеральное казначейство не является кредитной организацией, но является участником единой платежной системы Банка России, что дает ему возможность самостоятельно осуществлять определенные расчетные операции, необходимые для выполнения функций по кассовому исполнению бюджета.

Можно сказать, что Федеральное казначейство само по себе представляет платежную систему для участников бюджетных правоотношений. Все администраторы средств федерального бюджета (по расходам, доходам и источникам финансирования дефицита бюджета) для осуществления своих полномочий в бюджетном процессе открывают лицевые счета в Федеральном казначействе и его территориальных органах (управлениях и отделениях), которые созданы по субъектам РФ, городам, районам и районам в городах. Лицевые счета бывают различных видов, порядок их открытия и обслуживания устанавливается Федеральным казначейством.

Федеральное казначейство производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений с учетом возвратов (зачетов, уточнений) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; осуществляет управление операциями со средствами на едином счете федерального бюджета; устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения всех бюджетов; осуществляет составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета; ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составляет и представляет в Минфин России информацию и отчет о кассовом исполнении федерального бюджета; составляет бюджетную отчетность об исполнении федерального бюджета и представляет ее в Минфин России; составляет и представляет в Минфин России отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов и др.

Полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации явились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. КС РФ установил, что оспариваемые законоположения не ограничивают право субъекта РФ самостоятельно исполнять свой бюджет и самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью – средствами бюджета субъекта РФ, поскольку проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта РФ и кассовым выплатам из него осуществляется Федеральным казначейством в целях централизованного учета информации о состоянии публичных финансов в целом на основе реализации конституционных полномочий Российской Федерации по финансовому регулированию, обеспечивающему наиболее эффективное функционирование всей бюджетной системы и оптимальную организацию межбюджетных отношений.

Федеральное казначейство осуществляет, помимо прочих, необычные полномочия, связанные с управлением остатком на едином счете бюджета, которые заключаются в размещении временно свободных средств бюджета на финансовых рынках, в депозитах, в ценных бумагах, иных активах. Кроме того, в рамках управления остатком средств на едином счете Федеральное казначейство осуществляет предоставление бюджетных кредитов и сделки прямого РЕПО. Перечень инструментов, которые используются для указанной деятельности, постоянно расширяется.

Главной целью управления остатком на едином счете бюджета является обеспечение сохранности средств бюджета, с тем чтобы в соответствии с кассовым планом исполнения бюджета либо по решению уполномоченного органа в нужный момент предоставить необходимый кассовый ресурс. Сопутствующим главной цели является получение прибыли, которая зачисляется в бюджет как источник его финансирования. В странах Западной Европы (Франция, Германия) сходные функции выполняют специализированные агентства при правительствах этих стран, имеющие организационную самостоятельность.

 

Центральный банк российской федерации

Центральный банк Российской Федерации (Банк России) обладает в бюджетном процессе следующими полномочиями: разрабатывает и представляет совместно с Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики, которые используются при составлении и утверждении бюджетов, осуществляет кассовое обслуживание счетов бюджетов, которые открывает в учреждениях ЦБ РФ Федеральное казначейство (схема 7.9). Кроме того, Банк России совместно с Федеральным казначейством устанавливает порядок ведения государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах.

ЦБ РФ отнесен к участникам бюджетного процесса на федеральном уровне, но его полномочия действуют и в отношении всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Счета для учета бюджетных средств открываются органами Федерального казначейства или иными уполномоченными органами в учреждениях Банка России на основании договора банковского счета. Банк России осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов.

Средства федерального бюджета и средства государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России, который осуществляет операции с ними, а также со средствами бюджетов субъектов РФ и средствами местных бюджетов без взимания комиссионного вознаграждения. Так же безвозмездно Банк России осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга.

 

Уполномоченные кредитные организации

Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета, привлекаются в бюджетный процесс на основании агентского соглашения для осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов. Кроме того, кредитные организации привлекаются в тех случаях, когда невозможно обеспечить обслуживание счета бюджета или отдельных банковских операций в учреждении Банка России (например, при отсутствии такого учреждения на удаленных территориях, а также для получения денежной наличности). К услугам уполномоченных банков и кредитных организаций прибегают в случае размещения временно свободных остатков средств бюджета на банковских депозитах. Например, такая возможность предусмотрена для Фонда национального благосостояния. Еще одним полномочием, которое может быть возложено на кредитную организацию в бюджетном процессе, являются функции агента Правительства России по обслуживанию долговых обязательств Российской Федерации.

В качестве агентов должны выбираться кредитные учреждения, отвечающие признакам надежности и экономической устойчивости.

 

Органы финансового контроля

Законодательство не содержит определения государственного финансового контроля. В науке финансового права под финансовым контролем понимают осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных и муниципальных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной и муниципальной собственности.

Фактически на сегодняшний день понятие государственного (муниципального) контроля совпадает с понятием финансового контроля. Бюджетный контроль, т. е. финансовый контроль, осуществляемый в ходе бюджетного процесса, включает контроль за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного и муниципального внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. К органам государственного (муниципального) финансового контроля относят органы, специально созданные для осуществления контрольных функций. В то же время, помимо вышеуказанных, контрольными полномочиями в бюджетной сфере (полномочиями по финансовому контролю) обладают ГРБС, главные администраторы доходов и главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета, Федеральное казначейство, Контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации, для которых контрольная функция не является основной.

БК РФ относит к органам государственного и муниципального финансового контроля всех профессиональных участников бюджетного процесса, созданных специально для осуществления внешнего финансового контроля как основной функции. В частности, это Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, которые создаются представительными органами власти в соответствии с федеральными законами от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и осуществляют все виды внешнего контроля (предварительный и последующий). Органами финансового контроля согласно БК РФ являются также контрольные органы исполнительной власти субъектов РФ и местных администраций, которые осуществляют внешний последующий контроль.

Органы государственного финансового контроля подразделяются на органы внешнего и внутреннего финансового контроля, в зависимости от того, какую ветвь власти представляет тот или иной контрольный орган. К органам внешнего контроля относятся Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы законодательных органов власти субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований. Органы внутреннего финансового контроля – это органы государственного (муниципального) финансового контроля исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, Федеральное казначейство.

Все эти органы осуществляют предварительный финансовый контроль (до платежа, а также экспертизу проектов бюджетов) и последующий финансовый контроль (после платежа, а также внешнюю проверку отчетов об исполнении бюджетов, проверку законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы бюджета), проводят анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе. Рассмотрим их полномочия по отдельности.

 

Счетная палата российской федерации

Счетная палата Российской Федерации осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Ее функции включают: организацию и проведение оперативного контроля исполнения федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок отдельных разделов и статей бюджетов, экспертизу проектов бюджетов, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета; анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом; подготовку и представление в Совет Федерации и Государственную Думу заключений по исполнению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов в отчетном году; подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации (схема 7.10).

 

Региональные и муниципальные контрольные органы

Такими органами являются специализированные контрольные органы исполнительной власти, а также финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Они контролируют правомерное, целевое и эффективное совершение операций получателями и распорядителями средств соответствующего бюджета; соблюдение получателями средств бюджетных кредитов, инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий их получения, использования и возврата. Финансовые органы реализуют свои контрольные полномочия в ходе подготовки отчета об исполнении бюджета, проверяя и подводя итог исполнению бюджета его участниками.

 

Контрольно-счетные органы субъектов российской федерации и муниципальных образований

Данные органы по отношению к соответствующим бюджетам имеют полномочия, аналогичные полномочиям Счетной палаты РФ. В частности, контрольно-счетные органы осуществляют контроль за исполнением бюджета и соответствующего бюджета территориального государственного внебюджетного фонда; экспертизу проектов законов о бюджетах; внешнюю проверку годовых отчетов об исполнении бюджетов; контроль за законностью, результативностью, эффективностью и экономностью использования средств бюджетов; контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом; контроль за законностью, результативностью, экономностью и эффективностью предоставления межбюджетных трансфертов. Некоторые полномочия контрольно-счетных органов можно выделить в группу полномочий по аудиту: оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов, законности предоставления государственных гарантий и поручительств, иных обеспечений исполнения обязательств по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями; финансово-экономическая экспертиза проектов нормативных правовых актов в части установления расходных обязательств соответствующего бюджета: анализ бюджетного процесса и подготовка предложений по его совершенствованию (схема 7.11).

 

Администраторы бюджетных средств

Администраторы бюджетных средств – общее название для всех участников бюджетного процесса, обладающих полномочиями по принятию решений о зачислении, перечислении, распределении, списании бюджетных средств, т. е. обладающих распорядительными полномочиями. К администраторам бюджетных средств относятся главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств (при исполнении бюджета по расходам), главные администраторы и администраторы доходов бюджета (при исполнении бюджета по доходам), главные администраторы и администраторы источников дефицита бюджета (при исполнении бюджета по источникам финансирования его дефицита).

Администраторы бюджетных средств, как правило, обладают распорядительными и контрольными полномочиями в бюджетном процессе. Главные администраторы бюджетных средств в пределах своей компетенции обладают также отдельными нормотворческими полномочиями, детально регламентируя для подведомственных учреждений процедуру формирования бюджетных проектировок и бюджетной отчетности.

 

Главный распорядитель бюджетных средств

Главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств (ГРБС) – орган государственной власти (государственный орган), управления государственным внебюджетным фондом, местного самоуправления, местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Полномочия ГРБС являются распорядительными и реализуются при исполнении бюджетов по расходам. Фактически у ГРБС имеются все полномочия, которые возможны при осуществлении расходов бюджета, за исключением кассовых. Полномочия распорядителей бюджетных средств (РБС) по сравнению с полномочиями ГРБС более узкие, в связи с тем что РБС подведомственны ГРБС, не имеют права взаимодействовать с финансовым органом при планировании бюджета и подготовке отчета о его исполнении, подотчетны и подконтрольны ГРБС.

ГРБС обеспечивают результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ими бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств (т. е. обладают некоторыми контрольными полномочиями); формируют перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств; ведут реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований; осуществляют планирование соответствующих расходов бюджета, составляют обоснования бюджетных ассигнований. ГРБС составляют, утверждают и ведут бюджетную роспись, распределяют бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняют соответствующую часть бюджета; вносят предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств; вносят предложения по формированию и изменению сводной бюджетной росписи; определяют порядок утверждения бюджетных смет подведомственных бюджетных учреждений (схема 7.12).

Ведомственная структура расходов бюджета, в которой содержится перечень ГРБС, ежегодно утверждается в качестве приложения к закону о бюджете. Каждому ГРБС федерального бюджета присвоен трехзначный код, который является номером соответствующей главы расходов в сводной бюджетной росписи и составляет первые три цифры в классификациях доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета. Если ГРБС является также главным администратором доходов бюджета или главным администратором источников финансирования дефицита бюджета, присвоенный ему номер не меняется. Аналогичный порядок существует для ГРБС других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Федеральным казначейством ведется сводный учет ГРБС, РБС и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета.

К ГРБС относятся все министерства, службы и агентства в системе органов исполнительной власти, аналогичные органы субъектов РФ и муниципальных образований. Кроме того, ГРБС на федеральном уровне в разное время являются или являлись Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Государственная Дума, Совет Федерации, Счетная палата РФ, Генеральная прокуратура РФ, Управление делами Президента, наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры и здравоохранения (например, Государственный Эрмитаж, Национальный исследовательский центр «Курчатовский институт», Государственный академический Большой театр, Российский фонд фундаментальных исследований, Государственная корпорация «Росатом» и др.).

ГРБС осуществляют внутриведомственный контроль своих учреждений (распорядителей и получателей бюджетных средств) в части правомерного эффективного и целевого использования средств бюджета, правомерности администрирования доходов и источников финансирования дефицита бюджета (ИФДБ). Кроме того, ГРБС готовят бюджетную отчетность, необходимую для составления отчета об исполнении бюджета, и обеспечивают контроль за соблюдением получателями финансовой помощи (субвенций, межбюджетных и иных субсидий) условий, установленных при ее предоставлении. Для реализации контрольных полномочий ГРБС вправе создавать подразделения внутреннего финансового контроля и аудита. Периодичность проведения проверок исполнения смет подведомственных учреждений устанавливается каждым ГРБС самостоятельно. Положительной практикой является проведение таких проверок не реже одного раза в два года. Законодательством Союза ССР была установлена практика ежегодной документальной ревизии подчиненных учреждений.

 

Распорядитель бюджетных средств

Распорядитель бюджетных средств (РБС) является органом государственной власти, органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, органом местной администрации или казенным учреждением, имеющим право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Число иерархичных уровней РБС бюджетным законодательством не регламентировано, но должно оптимизироваться в сторону уменьшения в целях сокращения бюджетных расходов и временных издержек, связанных с распределением бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, а также уменьшения погрешности при составлении бюджетных проектировок и бюджетной отчетности.

 

Главный администратор доходов

Главный администратор доходов бюджета – определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти или местного самоуправления, орган управления государственным внебюджетным фондом, ЦБ РФ, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета (схема 7.13).

Перечень главных администраторов доходов бюджета ежегодно утверждается законом (актом) о бюджете, где также можно увидеть закрепленные за данным администратором виды доходов бюджета. Основной объем доходов бюджетов Российской Федерации курируется двумя службами – ФНС России и ФТС России, однако большинство ГРБС выступает одновременно и в качестве главных администраторов по тому или иному виду доходов. Например, Генеральная прокуратура РФ администрирует поступления от применения такой меры уголовной ответственности, как конфискация в бюджет денежных средств, Федеральное казначейство администрирует невыясненные поступления в бюджет, Минкультуры России – государственную пошлину за право вывоза культурных ценностей и т. д.

 

Администратор доходов

Администратор доходов бюджета – орган государственной власти или местного самоуправления, орган управления государственным внебюджетным фондом, ЦБ РФ, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством: контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты доходов; их начисление и учет; взыскание задолженности; принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним.

Администраторы доходов формируют и представляют главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления его полномочий.

Главные администраторы, как и администраторы доходов бюджетов, обладают распорядительными полномочиями в бюджетном процессе, кроме того, они осуществляют начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним; осуществляют взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов; принимают решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы; принимают решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Администраторы доходов бюджета с полномочиями главного администратора могут осуществлять отдельные бюджетные полномочия главного администратора доходов, в ведении которого они находятся.

 

Главный администратор и администратор источников финансирования дефицита бюджета

Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета – определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета (схема 7.14).

Перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета с указанием закрепленных за ними источников финансирования можно увидеть в приложении к ежегодному закону о бюджете.

Администратор источников финансирования дефицита бюджета – орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета.

Главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета планируют (прогнозируют) поступления и выплаты по источникам финансирования дефицита бюджета; контролируют полноту и обеспечивают своевременность поступлений в бюджет и выплат из бюджета, источников финансирования его дефицита; формируют и представляют бюджетную отчетность.

Выделяются главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета, осуществляющие операции с источниками внутреннего финансирования дефицита бюджета и операции с источниками внешнего финансирования дефицита бюджета.

Администратор источников финансирования дефицита бюджета с полномочиями главного администратора осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, в ведении которого он находится.

 

Получатель бюджетных средств

Получатели бюджетных средств, кроме принятия и оплаты бюджетных обязательств, составляют и исполняют бюджетную смету; обеспечивают результативность, целевой характер использования предусмотренных им бюджетных ассигнований; вносят ГРБС и РБС предложения по изменению бюджетной росписи; ведут бюджетный учет; формируют и представляют бюджетную отчетность получателя бюджетных средств.

Признаком получателя бюджетных средств является открытый ему лицевой счет получателя бюджетных средств в территориальном органе Федерального казначейства, а также внесение его в сводный реестр ГРБС, РБС, главных администраторов и администраторов доходов, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита бюджета. Получателями бюджетных средств не всегда являются казенные учреждения, это могут быть, например, воинские части, не наделенные правами юридического лица, иные территориально удаленные обособленные или структурные подразделения органов государственной власти.

В бюджетном процессе известен также иной получатель бюджетных средств [641]См.: Порядок открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденный приказом Федерального казначейства от 29 декабря 2012 г. № 24н // БНА. 2013. № 20.
. Это получатель бюджетных средств, осуществляющий операции с бюджетными средствами (в том числе в иностранной валюте) на счете, открытом ему в учреждении Банка России или кредитной организации, а также казенное учреждение, находящееся за пределами Российской Федерации и получающее бюджетные средства от главного распорядителя бюджетных средств в иностранной валюте.

Существуют такие получатели бюджетных средств федерального бюджета, которые имеют право в соответствии с бюджетным законодательством и другими нормативными правовыми актами осуществлять операции со средствами, поступающими во временное распоряжение (получатель средств федерального бюджета, осуществляющий операции со средствами во временном распоряжении). Средства временного распоряжения не находятся в собственности публично-правового образования, в связи с чем Федеральным казначейством для их учета открываются отдельные лицевые счета.

 

Казенные, бюджетные и автономные учреждения

Эти три вида государственных и муниципальных учреждений имеют разный бюджетно-правовой статус, который отличается объемом полномочий и степенью подконтрольности в бюджетном процессе. Названные виды государственных и муниципальных учреждений появились в результате реформы, основные положения которой отразились в Федеральном законе от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (схема 7.15).

Бюджетное законодательство регулирует полномочия казенных учреждений в бюджетном процессе. Казенные учреждения согласно ГК РФ являются одним из видов государственных и муниципальных учреждений. Большинство участников бюджетного процесса имеют статус государственных или муниципальных учреждений. Как правило, получатели бюджетных средств являются казенными учреждениями. Исключение составляют обособленные подразделения (филиалы и представительства) учреждений, которые могут выступать самостоятельными получателями бюджетных средств. Некоторые органы власти вовсе не имеют статуса юридического лица (Президент РФ, Правительство РФ и др.). Прочие участники бюджетного процесса выступают в форме автономных, бюджетных или казенных учреждений (схема 7.16).

Казенное учреждение представляет собой тип государственных и муниципальных учреждений, который существовал первоначально, до вышеуказанной реформы (тогда он назывался «бюджетное учреждение»), и может быть охарактеризован как мельчайшая единица государственного или муниципального управления, теснейшим образом связанная с учредителем. Публично-правовое образование несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения, которое использует свои средства через лицевые счета, открытые в соответствующем органе Федерального казначейства. Казенное учреждение не вправе распоряжаться переданным ему имуществом; оно получает бюджетные средства на основании утвержденной бюджетной сметы; его основная деятельность (в отличие от автономного и бюджетного учреждений) финансируется за счет бюджета, а полученные им доходы от оказания платных услуг и иной деятельности зачисляются в бюджет. Казенное учреждение заключает контракты от имени публично-правового образования в соответствии с законодательством о государственных и муниципальных закупках.

Бюджетные учреждения, в отличие от автономных учреждений, не наделены правом открытия банковских счетов и осуществляют свою деятельность с использованием лицевых счетов, открытых им в органах Федерального казначейства. Статус бюджетных учреждений регулируется уже не бюджетным законодательством, а ГК РФ и Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Жесткий предварительный контроль за расходными операциями бюджетных учреждений (в отличие от казенных учреждений) отсутствует, они могут маневрировать своими расходами в пределах общего остатка средств на лицевом счете.

Бюджетное учреждение вправе распоряжаться переданным ему имуществом, за исключением недвижимого имущества, а также особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником. Публично-правовое образование не несет субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетного учреждения, которое отвечает всем своим имуществом, за исключением недвижимого имущества, а также особо ценного движимого имущества. Бюджетные средства передаются бюджетному учреждению в форме субсидий в соответствии с заданиями учредителя. Заключение бюджетным учреждением контрактов осуществляется от своего имени, но по правилам, установленным законодательством о государственных и муниципальных закупках.

Автономные учреждения обладают наибольшей свободой среди всех типов публичных учреждений и действуют на основании специального закона, который наделяет их правом открытия счетов в коммерческих банках, правом самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности и самостоятельного распоряжения имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником. Публично-правовое образование не несет субсидиарной ответственности по обязательствам созданного им автономного учреждения, которое отвечает всем своим имуществом, также за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником. Бюджетные средства автономное учреждение может получать на основании государственного задания учредителя (публично-правового образования) в форме субсидий. На заключение автономным учреждением контрактов не распространяется действие законодательства о государственных и муниципальных закупках.

Существует проблема, вытекающая из отсутствия субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам автономных и бюджетных учреждений. При отсутствии имущества, достаточного для удовлетворения всех требований, обычный должник может быть подвергнут процедуре банкротства, что исключается для государственных и муниципальных учреждений, которые ликвидируются по решению учредителя. Другой проблемой является коллизия, связанная с особенностями статуса имущества автономного и бюджетного учреждений, которое находится у них на праве оперативного управления. В то же время автономное и бюджетное учреждения могут самостоятельно, без согласия и уведомления собственника, распоряжаться имуществом, приобретенным за счет внебюджетных источников, что противоречит понятию оперативного управления имуществом.

Еще одним аспектом, связанным с бюджетно-правовым статусом государственных и муниципальных учреждений, является то обстоятельство, что с точки зрения практики Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) при решении вопроса об отнесении юридического лица к государственным или частным лицам организационно-правовая форма не имеет значения. Данный вопрос решается ЕСПЧ в связи рассмотрением жалоб на действия публичных компаний, за которые государство несет ответственность. Определение публичного или частного статуса организации осуществляется ЕСПЧ на основании комплексного исследования, которое включает, например, степень зависимости от органов публичной власти, порядок назначения руководящего органа, сведения о собственнике имущества компании, осуществление публичных функций. При таком комплексном подходе существует практика, когда на государство возлагается ответственность, например, за действия акционерных обществ с публичным участием или за действия организаций коммунального хозяйства.

 

В Российской Федерации исполнение бюджетов начинается 1 января, заканчивается 31 декабря текущего финансового года и осуществляется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана (схема 7.23).

Исполнение бюджета может именоваться также кассовым устройством (кассовым строем) и в связи с этим неотделимо от содержания и реализации принципов единства кассы и подведомственности расходов бюджета (схема 7.24). Кассовые полномочия при исполнении бюджета обычно разделены между центральным банком и казначейством (которое входит в систему органов исполнительной власти). Однако известны такие модели устройства государственных касс, когда кассовые полномочия целиком возложены на государственный банк или, наоборот, когда участие банков не было предусмотрено. Следует заметить, что без банковского участия исполнение бюджета происходило только в историческом прошлом – в эпоху, предшествующую безналичному денежному обращению. Сегодня исполнение бюджетов не обходится без участия банков (схема 7.25).

Бюджет исполняется по трем основным направлениям: по доходам, по расходам и по источникам финансирования дефицита бюджета, которые регулируются раздельно; каждое из них имеет своих участников и особенные этапы (схема 7.26).

Обеспечение исполнения бюджета возложено на Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган субъекта РФ или местную администрацию. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган.

Федеральное казначейство наделено полномочием по кассовому обслуживанию исполнения всех бюджетов, что является формой реализации принципа единства кассы, а Банк России осуществляет кассовое обслуживание счетов бюджета. Все операции по зачислению доходов бюджета и выплатам из бюджета осуществляются Федеральным казначейством с единого счета бюджета, который открывается им для каждого бюджета в учреждениях Банка России. Полномочия Федерального казначейства могут быть при соблюдении ряда условий переданы органам исполнительной власти субъектов РФ на основании специальных соглашений. Федеральное казначейство имеет возможность осуществлять различный (минимальный и расширенный) объем полномочий при исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Значительная роль при исполнении бюджета отводится также администраторам бюджетных средств, которые участвуют в мобилизации доходов и распределении и осуществлении расходов бюджета.

При исполнении бюджета по доходам, по расходам или по источникам финансирования дефицита бюджета равным образом сначала уточняются и доводятся до каждого администратора, распорядителя и получателя бюджетных средств показатели сводной бюджетной росписи. После утверждения бюджета каждый главный распорядитель и главный администратор распределяет выделенные ему ассигнования по подведомственной сети, утверждает лимиты бюджетных обязательств (ограничения по принятию денежных обязательств) своим подведомственным учреждениям и направляет их в финансовый орган, формирующий уже сводную бюджетную роспись, на основе которой осуществляется дальнейшее исполнение бюджета.

Данный этап исполнения бюджета можно именовать этапом доведения росписи. Помимо сводной бюджетной росписи составляются также план кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета.

 

Исполнение бюджета по доходам

Исполнение бюджета по доходам состоит из нескольких последовательных самостоятельных этапов, которые характеризуются особенным содержанием и составом участников, появляющихся на каждом этапе правоотношений.

Исполнение бюджета по доходам осуществляется непрерывно по мере предъявления в банк плательщиками (например, налогоплательщиком, плательщиком сбора, арендатором публичного имущества) платежных документов на перечисление средств на счет бюджета (этап перечисления). С этого момента налог, иной платеж превращаются в доход бюджета, именуемый незачисленным доходом (схема 4.9).

Следующим этапом является зачисление доходов бюджета на единый счет для учета и распределения доходов бюджетов бюджетной системы (этап зачисления). Затем по установленным законодательством правилам и нормативам происходит распределение Федеральным казначейством доходов по единым счетам бюджетов бюджетной системы (этап распределения). На единые счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации денежные средства должны попадать с единого счета Федерального казначейства, на котором аккумулируются все доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Именно после этапа распределения доходов информация о поступивших доходах становится доступной для главных администраторов и администраторов доходов, которые приступают к исполнению своих полномочий (схема 7.27).

Возложение на Федеральное казначейство функций по распределению доходов между бюджетами различных уровней является оптимальным как с точки зрения полноты и достоверности их учета, так и с точки зрения защиты прав плательщиков, которым не требуется составлять по одному обязательству несколько платежных документов на перечисление долей в бюджеты разных уровней.

Все вышесказанное верно в отношении перечисления и зачисления как налоговых, так и неналоговых поступлений в бюджет.

Заключительным этапом исполнения бюджета по доходам являются уточнение и возврат излишне или ошибочно полученных сумм. После распределения Федеральным казначейством доходов по единым счетам бюджетов администраторы доходов получают информацию о поступивших суммах, которая выверяется с использованием собственных расчетных данных. По итогам выверки может быть принято решение о возврате или зачете излишне уплаченных сумм. Не прошедшие идентификацию платежи переходят в разряд невыясненных платежей и подлежат либо возврату, либо уточнению, например в части назначения платежа или кода бюджетной классификации. Возврат излишне или ошибочно уплаченных сумм в доход бюджета осуществляется также по заявлению плательщика в адрес администратора соответствующего дохода. В том случае, если возврату подлежит сумма излишне уплаченного или взысканного налога, возможен зачет налога в счет будущих платежей или недоимки по другим налогам в соответствии с нормами налогового законодательства.

Важен вопрос о наличии надлежащей правовой регламентации обмена информацией между органами Федерального казначейства и администраторами того или иного вида доходов бюджета. С одной стороны, для исполнения своих функций администраторы должны иметь актуальную информацию о соответствующих доходах, зачисляемых в бюджет. С другой стороны, порядок передачи информации должен быть четко структурирован и закреплен – без этого невозможно введение электронного обмена информацией. Для обеспечения исполнения федерального бюджета по доходам главные администраторы поступлений принимают нормативные правовые акты, регулирующие порядок принятия администраторами соответствующих доходов решений о возврате, корректировке, зачислении, зачете доходов.

При исполнении бюджета по доходам (так же как и при исполнении бюджета по расходам, по источникам финансирования дефицита) участникам бюджетного процесса для совершения операций открываются лицевые счета в территориальных органах Федерального казначейства. В данном случае открываются лицевые счета главным администраторам и администраторам доходов.

 

Исполнение бюджета по расходам и по источникам финансирования дефицита бюджета

Исполнение бюджета по расходам предусматривает следующие этапы:

– уточнение и доведение бюджетной росписи;

– принятие обязательств;

– подтверждение денежных обязательств;

– санкционирование оплаты денежных обязательств;

– кассовый расход;

– подтверждение исполнения денежных обязательств (схема 7.28).

Как было указано выше, этап росписи (распределение, утверждение и доведение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств) является общим для исполнения бюджета по расходам, по доходам и по ИФДБ. Исполнение бюджетов по расходам начинается с этапа принятия денежных обязательств, вслед за ним идут этапы подтверждения денежных обязательств и санкционирования (проверки) перед оплатой. Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется первоначально получателем бюджетных средств (государственным или муниципальным заказчиком) и заключается в оформлении соответствующих итоговых документов (например, акт приема-передачи объекта основных средств), после чего происходит санкционирование соответствующего платежа со стороны Федерального казначейства (иного уполномоченного органа). Санкционирование одновременно является методом финансового контроля, так как включает разнообразные проверки правомерности платежа.

На подзаконном уровне подробно регламентируются основания предоставления авансов из бюджетов бюджетной системы. По общему правилу выплаты из бюджета до подтверждения поставки соответствующих товаров, выполнения работ или оказания услуг не допускаются. Авансирование поставки товаров, работ и услуг возможно для контрактов по капитальному строительству, поставкам по государственному оборонному заказу, оплате поставок коммунальных услуг, электричества, услуг связи и т. д. При исполнении бюджета по значимым государственным проектам существует также практика казначейского сопровождения платежей, которая предполагает, что выделенные суммы не перечисляются поставщикам и подрядчикам на расчетные счета в коммерческих банках, а используются ими со специально открываемых в органах Федерального казначейства лицевых счетов для «неучастников» бюджетного процесса. В этом случае деятельность Федерального казначейства напоминает практику Госбанка СССР по открытию кредитов различного рода организациям для выполнения государственных заданий.

Принятие бюджетных обязательств фактически означает заключение государственного или муниципального контракта уполномоченным государственным или муниципальным заказчиком. Из данных контрактов возникают денежные обязательства перед поставщиками и подрядчиками, которые подлежат оплате за счет бюджетных средств.

Денежное обязательство – обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки. Иными словами, денежное обязательство по сути представляет собой гражданско-правовое обязательство, вытекающее из сделки. В случае отсутствия соответствующих расходов в сводной бюджетной росписи и утвержденных лимитов бюджетных обязательств санкционирование платежа не происходит и денежное обязательство не может быть оплачено. Гражданско-правовая сделка, однако, сохраняет свою силу, и при отсутствии выплат контрагентом (публично-правовым образованием) кредитор (поставщик товаров, работ и услуг по заключенному договору) вправе обратиться за защитой своих интересов в суд.

Государственные учреждения как юридические лица выступают в гражданском обороте, руководствуясь закрепленным в ст. 421 ГК РФ принципом свободы договора. Вместе с тем положение вещей таково, что казенное учреждение принимает обязательство не за счет собственных средств, а за счет средств бюджета. На основании ГК РФ собственник имущества (публично-правовое образование) несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенных учреждений.

В связи с этим законодательством установлено, что любая гражданско-правовая сделка, подлежащая оплате за счет бюджетных средств, совершается от имени публично-правового образования в форме государственного контракта посредством проведения того или иного вида конкурса. Кроме того, в связи с этим государственные и муниципальные учреждения разделены на автономные, бюджетные и казенные, причем по обязательствам автономных и бюджетных учреждений публично-правовое образование не несет субсидиарной ответственности.

Любопытен механизм, применявшийся в Германии в начале прошлого века. Если расходный документ вызывал сомнения в части законности платежа, орган, осуществлявший кассовое исполнение бюджета, отсылал документы плательщику – распорядителю бюджетных средств без оплаты, с объяснением причин. Если после этого плательщик в письменной форме настаивал на осуществлении платежа, такой платеж производился под личную ответственность распорядителя. При этом оплата считалась вынужденной и подлежала пристальному вниманию со стороны органов государственного финансового контроля.

После подтверждения денежных обязательств посредством составления актов, предоставления счетов, счетов-фактур и иным способом, подтверждающим исполнение контракта, наступает этап санкционирования расходов бюджета, которое совершается органами Федерального казначейства. При санкционировании расходов проверяются наличие контрактов, первичных и иных бухгалтерских документов, служащих основанием для списания средств бюджета, соответствие представленной заявки лимитам бюджетных обязательств и в целом законность операции (схема 8.5). Санкционирование расходов федерального бюджета осуществляется в соответствии с особым порядком, установленным финансовым органом.

После санкционирования операций происходит кассовый расход, который документально подтверждает исполнение денежных обязательств получателей бюджетных средств перед физическими и юридическими лицами.

Общее неукоснительно соблюдаемое правило таково: объем ассигнований не может быть меньше объема лимитов бюджетных обязательств, отражаемых в бюджетной смете. Объем финансирования (если он установлен финансовым органом), в свою очередь, не может превышать лимит бюджетных обязательств. Соответственно, платеж совершается в пределах лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования. Бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств вытекают из сводной бюджетной росписи, а объемы финансирования – из кассового плана Федерального казначейства. Ответственность за непревышение утвержденных лимитов бюджетных обязательств несут органы Федерального казначейства.

При исполнении бюджета по расходам (как и по доходам, а также по источникам финансирования дефицита бюджета) обязательным элементом является открытие распорядителям и получателям средств бюджета, иным участникам бюджетного процесса лицевых счетов в органах Федерального казначейства (схема 7.29). Открытие и режим лицевого счета не подпадают под действие правил о договоре банковского счета и не являются предметом регулирования гражданского права. При этом открывается лицевой счет по разрешительной надписи руководителя и главного бухгалтера органа Федерального казначейства на заявлении на открытие лицевого счета. Зачастую можно встретить упоминание об открытии учреждениям кредитов при исполнении бюджета. Это означает, что исполнение бюджета по расходам в соответствии с принципами единства кассы и совокупного покрытия расходов или универсальности бюджета осуществляется вне зависимости от хода исполнения бюджета по доходам. На лицевых счетах Федерального казначейства фактически открываются кредиты для бюджетополучателей, которые они используют для запланированных расходов (схема 7.30).

На лицевых счетах Федерального казначейства могут учитываться не только средства, распределяемые из бюджетов бюджетной системы РФ, либо доходы бюджетов в соответствии со сводной бюджетной росписью, но также доходы от оказания платных услуг государственными и муниципальными бюджетными и автономными учреждениями и суммы, переданные публично-правовому образованию во временное распоряжение. К таким суммам относятся, например, средства, находящиеся на депозите суда, суммы, взысканные судебными приставами в пользу юридических и физических лиц на основании исполнительных документов, некоторые залоговые суммы (схема 7.31).

Исполнение бюджета по ИФДБ напоминает исполнение федерального бюджета одновременно и по доходам, и по расходам. Дело в том, что ИФДБ могут иметь как положительное, так и отрицательное значение, т. е. возможны как выплаты из бюджета, так и поступления в бюджет. В зависимости от этого исполнение бюджета будет идти по правилам исполнения расходов или исполнения доходов.

 

Отдельные процедуры при исполнении бюджета

С исполнением бюджета связаны некоторые отдельные процедуры. Такие процедуры возникают в сфере конфликта интересов и обусловлены сложными отношениями, которые не поддаются общему правовому регулированию.

Ярким примером здесь является исполнение судебных актов о взыскании из бюджета, которое регулируется законодательством об исполнительном производстве, а также гражданским и арбитражным процессуальным законодательством. Принудительное списание средств со счетов бюджета неизбежно является вмешательством в бюджетный процесс, т. е. возникает коллизия указанных норм с бюджетным законодательством. Другой пример – деятельность казенных учреждений по оказанию платных услуг, которая является областью пересечения бюджетного и гражданского законодательства.

Наконец, еще один пример – введение временного финансового управления в публично-правовом образовании. По сути оно представляет собой внешнее управление в условиях финансовой несостоятельности публично-правового образования, что вызывает аналогию с процедурами банкротства и т. д.

Можно перечислить следующие отдельные процедуры при исполнении бюджета:

– открытие казенными и бюджетными учреждениями расчетных счетов в коммерческих банках или учреждениях Банка России на основании специальных разрешений (счета иных получателей бюджетных средств);

– учет и использование при исполнении бюджета средств, находящихся в собственности юридических и физических лиц (счета для учета средств, находящихся во временном распоряжении);

– исполнение судебных решений за счет средств бюджетов бюджетной системы (подробно регламентируется в гл. 24.1 БК РФ);

– введение временной финансовой администрации.

Открытие казенными и бюджетными учреждениями расчетных счетов в учреждениях Банка России и иных кредитных организациях (что является нарушением принципа единства кассы) связано, во-первых, с операциями бюджетных и казенных учреждений за пределами Российской Федерации, операциями по зачету денежных обязательств, по реструктуризации долга, операциями по связанным кредитам правительств иностранных государств, банков и фирм при закупках товаров, работ и услуг в стране кредитора и, во-вторых, с открытием лицевых счетов так называемым «иным получателям бюджетных средств», которые могут использовать бюджетные средства самостоятельно через счет в учреждении Банка России или кредитной организации. Такие счета имеют исключительный характер, например, связаны с интересами государственной безопасности. Разрешение на их открытие федеральному учреждению утверждается непосредственно министром финансов РФ и направляется в соответствующий орган Федерального казначейства по месту открытия счета вышестоящего распорядителя для данного получателя средств федерального бюджета. В дальнейшем владелец счета «иного получателя бюджетных средств» в банке предоставляет в орган Федерального казначейства отчетность, которая необходима для формирования общего (сводного) кассового отчета об исполнении бюджета. Заметим, что такая процедура актуальна только в отношении казенных и бюджетных учреждений, которые по общему правилу не могут иметь счетов в банке. Автономные учреждения обладают правом открытия счетов в коммерческих банках.

Использование средств, находящихся в собственности юридических и физических лиц, осуществляется через специальные счета, открываемые органам Федерального казначейства в учреждениях Банка России и в иных кредитных учреждениях для учета средств, поступающих во временное распоряжение бюджетных и казенных учреждений. Эти средства при наступлении определенных условий подлежат возврату владельцу или передаче по назначению (например, суммы залога). Публично-правовое образование не является собственником таких средств, так как они переданы лишь на временное хранение. В качестве примера можно назвать средства, поступающие органам предварительного следствия и дознания, подразделениям Федеральной службы судебных приставов, судебные депозиты.

Лицевой счет для учета операций со средствами во временном распоряжении открывается клиенту в органе Федерального казначейства по месту открытия ему лицевого счета получателя средств бюджета. Каждому клиенту может быть открыт только один лицевой счет для учета операций со средствами во временном распоряжении при наличии законодательных и иных нормативных правовых актов, являющихся основанием для осуществления операций с такими средствами.

Средства, находящиеся во временном распоряжении, не должны учитываться в доходах бюджета. Остаток таких средств после завершения финансового года остается доступным для распоряжения владельцу лицевого счета.

Еще одной процедурой при исполнении бюджетов являлось существование у казенных учреждений счетов по учету средств от так называемой приносящей доход деятельности. Речь идет о внебюджетных средствах казенных учреждений, источником которых является не бюджет, а плата за оказание услуг.

 

Исполнение судебных актов о взыскании из бюджета регулируется специальной главой БК РФ и относится к исполнению бюджета.

Применение бюджетного законодательства при наличии специального законодательства, посвященного исполнению судебных актов, является необычным решением, вызывает много вопросов. Возникают также вопросы о том, существует ли принудительный порядок исполнения судебных актов о взыскании из бюджетов бюджетной системы; допустимо ли исполнение судебных актов о взыскании с финансового органа этим же финансовым органом; почему взыскание из государственной (муниципальной) казны, которая состоит из нераспределенного публичного имущества и бюджета, приравнивается к взысканию только из бюджета и др.

Сегодня право на взыскание из казны в случае незаконных действий органов публичной власти устанавливается целым рядом законов. Прежде всего это ГК РФ, а также БК РФ, законодательство о безопасности, НК РФ, Таможенный кодекс Таможенного союза ЕврАзЭси т. д. Кроме того, возмещаются убытки, понесенные вследствие правомерных действий органов власти. Такие нормы, в частности, закреплены ст. 16.1 ГК РФ, законодательством об обороне, градостроительным законодательством, законодательством о ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и т. д.

 

Ранние теории об имущественной ответственности государства

Первоначально (обозримый период – с XVIII в.) зарубежное и российское законодательство не содержало положений, которые допускали бы возмещение со стороны государства убытков, причиненных незаконными действиями его должностных лиц. Однако необходимость такой компенсации осознавалась и была обоснована в ряде теорий. Существовала теория, которая выводила ответственность государства за должностное лицо из частноправовых положений ответственности за представителя. Такой подход был вызван отождествлением государства и государя, который ставил (назначал) своих доверенных лиц. С XIX в. чиновников уже нельзя было отождествлять со слугами князя (государя), к тому же их назначение производилось уже не лично монархом, тем более на местном уровне, в связи с чем теория «доверителя» утратила актуальность.

Страховая теория ответственности государства (казны) за его должностное лицо перед пострадавшим, как перед застрахованным лицом, предполагала, что из фактов гражданства и уплаты налогов вытекает право компенсации в случае причинения убытков должностным лицом государства. Конечно, аналогии между страховым договором и ответственностью государства быть не может, так как по страховому договору права и обязанности несут обе стороны, а в рассматриваемом случае – только «застрахованное» лицо. Кроме того, имущественная ответственность государства перекладывается на всех налогоплательщиков, а не на страхователя, которым выступает государство.

Теория страхования может быть рассмотрена как интерпретация не выдерживающей критики теории рисков, согласно которой страхуются риски, связанные с деятельностью государственных должностных лиц. Возможность подобного страхования априори допускает незаконные действия органов власти как обычную норму поведения, фактически дает на них санкцию.

 

Виды возмещаемого вреда

Убытки за вред, причиненный государством, с самого начала подразделялись на убытки от виновных действий должностных лиц и убытки, причиненные правомерными действиями. Виновные действия должностных лиц разделялись на действия при исполнении должностных обязанностей и действия, не связанные с должностными обязанностями. Различалась последовательность ответственности государства: или субсидиарная, которая следует после обращения взыскания к должностному лицу (в случае его виновных действий), или прямая, когда взыскание обращается сначала к государству, а лишь затем, в порядке регресса со стороны государства, к должностному лицу (современная конструкция).

Сегодня судебные акты о взыскании из бюджетов естественным образом делятся на судебные акты, возникающие из споров, связанных с договорными отношениями, и судебные акты, возникающие из споров, связанных с властной деятельностью публично-правового образования (его должностных лиц). Данная дихотомия обозначена издавна. Например, в цитировавшемся труде Н.И. Лазаревского уже в оглавлении выделена имущественная ответственность за неправильные действия должностных лиц как «представителей казны по ея имуществам» и как органов публичной власти, или, иначе говоря, «в области обязательственных отношений» и «в области отношений публично-правовых». На общепринятый способ разделения результатов административной деятельности на «властные акты» (лежащие в сфере публичного права) и все иные, которые регулируются частным правом, указывали и другие исследователи.

С точки зрения исполнения судебных актов за счет бюджета сегодня можно выделить, исходя из характера задолженности, три вида судебных актов:

– судебные акты о возмещении убытков от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц;

– судебные акты о взыскании сумм, связанных с денежными обязательствами по государственным и муниципальным контрактам (договорам);

– судебные акты о взыскании сумм по обязательствам из государственного долга (схема 7.32).

Разница между указанными видами судебных актов заключается, во-первых, в природе возникновения задолженности. Это могут быть обязательства из причинения вреда (внедоговорной вред), обязательства, связанные с неисполнением договорных обязательств, и, наконец, связанные с неисполнением обязательств из публичного кредита (государственного долга).

Во-вторых, различаются возможности планирования соответствующих выплат. В случае деликтной задолженности планирование выплат не представляется возможным, в остальных случаях объем неисполненных обязательств известен задолго до вынесения судебного решения.

В-третьих, различен состав участников процедуры. При взыскании убытков из причинения вреда от незаконных действий (взыскание из казны) таким участником в силу прямого указания ст. 1071 ГК РФ должен быть финансовый орган публично-правового образования и орган власти, действиями которого нанесен ущерб. В случае договорной задолженности участником должно быть учреждение, не исполнившее обязательство, и его главный распорядитель бюджетных средств. В случае обязательств из государственного долга предполагается участие органа власти, выступающего эмитентом ценных бумаг либо иных долговых инструментов.

Начиная с 2010 г. появились также судебные акты о взыскании компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, для которых установлены некоторые особенности их исполнения.

 

Субъект ответственности

Далее, разбирая тему имущественной ответственности государства и муниципальных образований (государственной и муниципальной казны), следует обозначить еще несколько важных моментов. Это определение лица, которое представляет интересы казны (интересы публично-правового образования) в судебном процессе и при исполнении судебного акта; соотношение понятий вреда и убытков от действий органов публичной власти; вопрос вины при взыскании убытков с государства.

Государственная или муниципальная казна, являясь имуществом, не может выступать в качестве ответчика в суде или должника по исполнительному документу.

Не являются ответчиками и должностные лица, действиями которых был причинен вред. В постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» отмечается, что при удовлетворении исков, предъявленных в соответствии со ст. 16, 1069 ГК РФ, в резолютивной части решения суда должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит ГК РФ, и в данном случае действует общее правило о том, что публично-правовое образование отвечает всем принадлежащим ему имуществом, составляющим казну. Иначе говоря, под казной ВАС РФ подразумевает имущество, а под ответчиком – публично-правовое образование, что прямо следует из ГК РФ.

Заметим, что, если муниципальное образование или субъект РФ окажутся не в состоянии ответить по своим долгам, за них в конечном счете понесет ответственность непосредственно государство, т. е. Российская Федерация. В частности, КС РФ неоднократно высказывался о том, что бюджет муниципального образования не существует изолированно, а бюджетная самостоятельность реализуется им «во взаимосвязи с конституционными принципами функционирования бюджетной системы Российской Федерации как единой системы, имеющей своим предназначением эффективное распределение и перераспределение финансовых ресурсов, посредством которого происходит финансовое обеспечение функций, возложенных на каждый из уровней публичной власти в Российской Федерации» и «недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований влечет необходимость осуществления бюджетного регулирования в целях сбалансирования соответствующих бюджетов».

Можно добавить, что регулирование доходов муниципальных образований осуществляется федеральным законодательством, которым исчерпывающе разграничены расходные полномочия. По сути, с точки зрения бюджетных правоотношений местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление, несмотря на то что Конституция Российской Федерации разделяет государственную и местную власть.

Как упоминалось выше, интересы публично-правового образовании в суде представляют уполномоченные государственные органы и органы местной администрации. Согласно ст. 1071 ГК РФ в случае возмещения вреда за счет казны от ее имени выступает соответствующий финансовый орган.

 

Основания для взыскания из казны. вина

Очевидно, что при возмещении из казны вреда, причиненного правомерными действиями органов публичной власти, вопрос о вине не рассматривается. При рассмотрении вопроса возмещения из казны ущерба от незаконных действий, по сложившейся практике, вина должностного лица во внимание не принимается, а разбирается трехчастный юридический состав, который складывается, во-первых, из факта незаконных действий (бездействия) или издания незаконного акта, во-вторых, из наличия убытков, причиненных пострадавшему лицу, и, в-третьих, из наличия причинно-следственной связи между причиненными убытками и незаконными действиями (бездействием) или актами публичной власти. Отсутствие постановки вопроса о вине говорит о том, что не имеет значения, действовало ли должностное лицо, причинившее ущерб, во исполнение должностных обязанностей или нет. Имеет значение использование властных полномочий. В том случае, если власть не применялась, будет отсутствовать причинно-следственная связь между убытками и действиями должностного лица.

Правовым основанием для принятия судебных решений о возмещении убытков являются нормы ГК РФ, согласно которым убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. Статья 1069 ГК РФ говорит о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, и конкретизирует, что этот вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.

Ясного указания о том, совпадают ли понятия убытков от незаконных действий органов государственной власти и вреда, причиненного незаконными действиями, законодательство не содержит, но, исходя из правоприменительной и судебной практики, можно сделать вывод, что и в понятие убытков, и в понятие вреда вкладывается одинаковое содержание. Можно предположить, что в ГК РФ речь идет об убытках из причинения вреда, или о восстановлении нарушенного права посредством получения компенсации в денежной или иной форме. Убытки могут включать в себя не только реальный ущерб, но и, например, упущенную выгоду и судебные расходы, в том числе на оплату услуг представителя (адвоката).

Частным случаем вреда, указанного в ст. 1069 ГК РФ, является вред, причиненный в результате «незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности». Такой вред также возмещается за счет казны независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.

 

Исполнение судебных актов о взыскании из казны: история вопроса

Очень быстро судами были вынесены решения о возмещении государством ущерба на сумму, превышающую возможности бюджета. Позже действие ст. 30 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» было приостановлено законами о федеральном бюджете на соответствующие годы, а с вступлением в силу ГК РФ закон и вовсе утратил силу.

В то же время согласно Федеральному конституционному закону от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» вступившие в законную силу постановления судов являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Аналогичная норма продублирована в ГПК РФ и АПК РФ.

В связи с этим на основании ныне утратившего силу Федерального закона «Об исполнительном производстве» судебные приставы-исполнители стали возбуждать исполнительное производство о взыскании средств с государства или публично-правовых образований. Они использовали весь спектр полномочий для обеспечения принудительного взыскания: арест счетов бюджета, бесспорное списание средств бюджета, обращение взыскания на имущество.

Пагубные последствия вмешательства судебных приставов в бюджетный процесс носили масштабный характер: арест счета бюджета мог парализовать исполнение бюджета, блокировалось финансирование не только бюджетных программ, государственных контрактов, иных расходов, но и социальных выплат, в том числе заработной платы в государственных учреждениях. Списание судебным приставом средств бюджета, предназначенных на иные цели, порождало новые задолженности и, как следствие, новые судебные решения о взыскании из бюджета. Если вспомнить, что бюджет представляет собой финансовый план, в основе которого лежит баланс доходов, расходов и источников финансирования дефицита, то понятно, почему вследствие вмешательства судебных приставов в бюджетный процесс составление бюджета как плана теряло смысл.

Для заполнения пробела правового регулирования был издан приказ Минфина России от 23 ноября 1998 г. № 236 «О совершенствовании организации работы по возмещению вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов». Здесь впервые было установлено, что выплата средств для возмещения вреда производится Минфином России на основании письменных заявлений граждан и юридических лиц с приложением постановлений (определений) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, а также исполнительных листов судебных органов. Каких-либо сроков для оплаты или возврата поступивших документов определено не было.

Приказ, однако, не решил проблему негативных последствий от вмешательства судебных приставов-исполнителей в бюджетный процесс, так как не отменял и не изменял нормы Федерального закона «Об исполнительном производстве» 1997 г. Таким решением явилось введение ст. 239 БК РФ режима иммунитета бюджетов, согласно которому обращение принудительного взыскания на средства бюджетов не допускалось.

Некоторое время порядок исполнения судебных актов о взыскании из федерального бюджета регулировался федеральными законами о федеральных бюджетах на соответствующие годы, что позже было признано Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции.

После установления иммунитета бюджетов злободневность приобрела другая сторона проблемы: при отсутствии принудительного порядка исполнения судебных актов о взыскании из бюджетов возмещение ущерба стало добровольным действием должника.

Дальнейшая хроника событий, предшествующих появлению в БК РФ специальной главы, регулирующей исполнение судебных актов о взыскании из бюджета, следующая.

С 2000 г. начала применяться ст. 158 БК РФ, согласно которой в суде о взыскании ущерба от незаконных действий в качестве ответчика должен был выступать главный распорядитель бюджетных средств, были утверждены Правила исполнения Минфином России судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти. Данный порядок распространялся только на взыскание убытков из казны Российской Федерации, т. е. убытков, причиненных федеральными органами государственной власти и их должностными лицами. Исполнение судебных решений о взыскании убытков из казны субъектов РФ или муниципальных образований должно было регулироваться нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований. Такое регулирование носило дискретный, несплошной характер.

Указанным Порядком был установлен уточненный комплект документов, предъявляемых взыскателем в Минфин России, сроки для исполнения судебных решений, был изменен порядок оплаты – теперь денежные средства перечислялись непосредственно Минфином России за счет специально планируемых для этого ассигнований. Кроме того, был установлен ограниченный перечень оснований для возврата представленных для исполнения документов.

Одновременно были утверждены Правила исполнения требований исполнительных листов и судебных приказов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета.

Таким образом, исполнение судебных решений о взыскании убытков от незаконных действий органов публичной власти и их должностных лиц (взыскание из казны) и взыскание убытков по неисполненным договорным обязательствам были разделены.

Однако два вышеуказанных постановления Правительства РФ в целом не решили проблему исполнения судебных актов о взыскании из бюджетов. Конституционный Суд РФ указал, что регулирование исполнения судебных актов выходит за рамки полномочий Правительства РФ. Кроме того, постановления Правительства РФ действовали только в отношении федеральных органов исполнительной власти, оставляя за пределами правового регулирования взыскание из казны субъектов РФ или местной казны.

В итоге Федеральным законом в БК РФ была введена гл. 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», а в ст. 1 Закона об исполнительном производстве было внесено дополнение, согласно которому порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам и организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливается бюджетным законодательством Российской Федерации.

Таким образом, появлению гл. 24.1 в БК РФ предшествовала долгая серия разных попыток урегулировать многочисленные коллизии, возникающие в связи с исполнением судебных актов о взыскании из бюджетов.

 

Общие процедуры исполнения судебных актов о взыскании из казны

Взыскание из казны на основании судебных актов в настоящее время фактически тождественно взысканию из бюджета, так как процедуры обращения взыскания на неденежную часть казны не установлены.

Специальная глава БК РФ, посвященная исполнению судебных актов о взыскании из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включает два порядка исполнения судебных актов о взыскании из казны (бюджета).

Первый порядок связан с исполнением судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных и муниципальных органов и их должностных лиц.

Второй порядок касается исполнения судебных актов, связанных со взысканием с казенных учреждений убытков от неисполнения ими договоров (контрактов).

Порядок взыскания с бюджетных учреждений урегулирован не БК РФ, а федеральным законом «О некоммерческих организациях». В целом данный порядок соответствует порядку, установленному БК РФ для казенных учреждений.

Взыскание с автономных учреждений осуществляется по общим правилам в соответствии с Законом об исполнительном производстве, но в том случае, если взыскание обращается на счета в коммерческих банках.

Бюджетные и автономные учреждения отвечают по своим долгам собственными средствами, их учредители (Российская Федерации, субъекты РФ и муниципальные образования) субсидиарной (дополнительной) ответственности не несут.

Отдельного порядка для исполнения судебных решений по обязательствам из государственного или муниципального долга не предусмотрено. Процедура, которая применяется к исполнению таких судебных решений, зависит от формулировки резолютивной части решения суда. В том случае, если взыскание производится «с Российской Федерации в лице Минфина России» или из казны Российской Федерации, возможно предъявление исполнительного документа Минфину России для исполнения в порядке, предусмотренном БК РФ. В том случае, если взыскание производится с Минфина России как с учреждения – эмитента ценных бумаг, исполнительный документ может быть предъявлен в территориальный орган Федерального казначейства по месту открытия Минфину России лицевых счетов как казенному учреждению. На практике в обоих случаях возможно альтернативное исполнение решения суда.

Два вышеуказанных порядка исполнения судебных актов, установленных БК РФ, имеют одинаковые перечни: исполнительных документов, принимаемых к исполнению; документов, входящих в комплект, направляемый на исполнение; оснований для возврата поступивших исполнительных документов.

Исполнительные документы для взыскания из бюджета

Перечень исполнительных документов, принимаемых к исполнению, включает только исполнительные листы и судебные приказы, выдаваемые судами. Иные исполнительные документы для взыскания из бюджетов не принимаются.

В соответствии с процессуальным законодательством исполнительные листы арбитражного суда выдаются на основании судебного акта, вступившего в законную силу, судом, который рассмотрел дело по существу. По общему правилу по одному делу выдается один исполнительный лист. Исключение возможно, если имеется несколько взыскателей, несколько должников либо исполнение осуществляется в различных местах. Обычно исполнительный лист выдается взыскателю либо по его ходатайству направляется для исполнения непосредственно арбитражным судом.

Исполнительные листы о присуждении права на компенсацию за нарушение права на судопроизводство или исполнение судебных актов в разумный срок и о взыскании в доход бюджета направляются судом на исполнение независимо от наличия ходатайства взыскателя.

К исполнительному листу о взыскании из бюджета, если он направляется судом, должна быть приложена заверенная судом копия судебного акта, на основании которого выдан исполнительный лист. Одновременно у взыскателя имеется обязанность представить заявление с указанием платежных реквизитов для перечисления денежных средств. Выдача исполнительных листов судами общей юрисдикции производится по правилам разд. VII ГПК РФ «Производство по делам, связанным с исполнением судебных постановлений и постановлений иных органов». ГПК РФ не содержит перечня требований к исполнительным листам и делегирует полномочия по установлению формы исполнительного листа Правительству Российской Федерации.

В случае утери исполнительного листа или судебного приказа предъявляется его дубликат, выданный на основании соответствующего определения суда, который тоже необходимо приложить к комплекту документов, направляемых на исполнение. Правительством Российской Федерации утверждены Правила изготовления, учета, хранения и уничтожения исполнительных листов и формы бланков исполнительных листов: для Верховного Суда РФ, арбитражных судов, федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей субъектов РФ. Предусмотрены средства защиты для бланков исполнительных листов, а также их сквозная нумерация с указанием порядкового номера, установлено требование по их хранению в условиях, исключающих порчу и хищение.

Содержание исполнительных листов, выдаваемых арбитражными судами, также регламентируется процессуальным законодательством. Еще один общий перечень обязательных реквизитов для исполнительных документов (за исключением судебных приказов) установлен Законом об исполнительном производстве. Выдача судебного приказа производится судами общей юрисдикции на основании норм, содержащихся в гл. 11 ГПК РФ, в определенных в ней случаях. Содержание судебного приказа также установлено ГПК РФ.

Суммы для взыскания из бюджета должны быть указаны в валюте Российской Федерации. В случае если взыскание из бюджета номинировано не в рублях, то из содержания норм бюджетного законодательства вытекает необходимость перевода взысканной суммы в рубли. При этом законодательством не регламентировано, на какую дату и по какому курсу производится пересчет судебного решения в рубли. По действующей практике такой пересчет производится судом по заявлению взыскателя об изменении способа и порядка исполнения судебного акта на основании расчета, представленного взыскателем, по курсу на дату рассмотрения заявления.

Сроки предъявления исполнительных листов к исполнению, перерыв сроков предъявления к исполнению и порядок восстановления пропущенного срока установлены процессуальным законодательством и Законом об исполнительном производстве. Общий срок предъявления исполнительного листа и судебного приказа к исполнению составляет три года. Сокращенный срок предусмотрен для исполнительных листов арбитражных судов, выданных после восстановления пропущенного для исполнения срока (три месяца). Для взыскания периодических платежей срок не предусмотрен.

Комплект документов

Вторым по счету перечнем является список документов, которые должны быть приложены к исполнительному листу, направляемому на исполнение:

– заверенная судом копия судебного акта, на основании которого выдан исполнительный лист;

– заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета, подписанное взыскателем;

– определение суда о выдаче дубликата исполнительного листа (если предъявляется дубликат) либо о восстановления срока предъявления его к исполнению (если таковое имеется);

– заверенная доверенность представителя (или нотариальная ее копия), иной документ, удостоверяющий полномочия представителя (например, приказ о назначении временно исполняющим обязанности руководителя организации).

Отсутствие какого-либо документа служит основанием для возврата заявления. Судебный приказ не требует приложения указанных документов, так как выдается без оформления судебного решения и содержит в себе необходимые платежные реквизиты.

Копия решения суда выдается согласно инструкциям по делопроизводству суда. Подлинник решения суда остается в судебном деле, а сторонам по делу выдаются его копии, которые заверяются подписью судьи или секретаря (помощника, специалиста) суда, печатью суда (в отдельных случаях – гербовой печатью суда). Подпись и должность лица, заверившего копию, должны быть расшифрованы, проставляется дата заверения. На копии проставляется отметка о вступлении решения суда в законную силу или о том, что оно было изменено. Копия судебного акта, состоящая из нескольких листов, должна быть прошита, листы пронумерованы, а место их скрепления опечатано по правилам делопроизводства. Установлена форма заявления взыскателя (различная для физического и юридического лица).

Основания для возврата

Третий перечень содержит основания для возврата документов, поступивших на исполнение. Такой возврат не означает невозможность исполнения и не препятствует повторному предъявлению документов после устранения причин возврата. В частности, основаниями возврата документов являются:

– непредставление заявления с указанием реквизитов, заверенной копии решения суда, доверенности либо определения суда о выдаче дубликата исполнительного листа, о восстановлении срока предъявления его к исполнению;

– несоответствие представленных документов установленным законодательством (ГПК РФ, АПК РФ и Законом об исполнительном производстве) требованиям, например, отсутствие какого-либо обязательного реквизита на исполнительном документе, отмена судебного акта, истечение срока доверенности и т. д.

– нарушение срока предъявления исполнительного документа к исполнению;

– получение от взыскателя или из суда заявления или судебного акта об отзыве исполнительного документа;

– отмена судебного акта.

Возврат документов по перечисленным выше основаниям производится взыскателю (за исключением отзыва судом исполнительного документа и отмены судебного акта).

Перечень оснований для возврата, установленный БК РФ, является исчерпывающим, в силу чего возврат (равно и неисполнение) документов по непредусмотренным БК РФ основаниям может быть обжалован в суде.

В случае ликвидации, реорганизации или переименования должника при наличии его правопреемника для исполнения судебного акта необходимо оформление процессуального правопреемства. В этом случае выносится судебный акт (определение суда) о процессуальном правопреемстве, который должен быть приложен к комплекту документов, направляемых на исполнение.

В ситуации, когда должник – казенное учреждение ликвидирован без правопреемства, исполнение выданного исполнительного документа о взыскании с данного учреждения невозможно. Однако существует возможность обращения в суд о взыскании долга с главного распорядителя бюджетных средств (представителя собственника) ликвидированного учреждения в порядке субсидиарной ответственности на основании ст. 123.22 ГК РФ. В этом случае исполнительный лист о взыскании с ГРБС предъявляется в орган Федерального казначейства по месту открытия его лицевого счета. Взыскание с публично-правового образования по долгам бюджетного или автономного учреждения ГК РФ не предусмотрено.

Таким образом, в процедуре исполнения судебных актов можно выделить этап проверки поступивших документов на соответствие законодательству, после чего начинается собственно исполнение исполнительного документа.

Содержание проверки документов на соответствие законодательству одинаково для исполнения судебных решений о возмещении вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц (выполняется финансовым органом) и для исполнения судебных актов о взыскании с бюджетных и казенных учреждений долгов по их денежным обязательствам (выполняется Федеральным казначейством и иными органами, уполномоченными на ведение лицевых счетов казенных учреждений субъектов РФ и муниципальных казенных учреждений).

Содержание следующего за проверкой документов этапа исполнения судебных актов о взыскании из бюджета, который связан уже с оплатой исполнительных документов, различается для исполнения судебных актов о возмещении убытков от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц и для исполнения судебных актов о взыскании по договорным обязательствам казенных учреждений.

Следует также заметить, что проблема исполнения судебных актов о взыскании из бюджетов бюджетной системы имеет технический аспект. Не существует правовых препятствий для автоматизации затратного документооборота, связанного с оформлением и пересылкой исполнительных документов и судебных решений о взыскании из бюджета между судом, финансовыми органами и Федеральным казначейством. В том случае, если бы информация о вынесенных судебных актах о взыскании из бюджета поступала в органы Федерального казначейства, финансовые или иные уполномоченные органы непосредственно из суда, взыскателю оставалось бы только представить платежные реквизиты для перечисления денежных средств. Такие реквизиты могут быть представлены и в суд, в этом случае исполнение судебных актов еще более упростилось бы, так как взыскатель был бы исключен из числа лиц, участвующих в процедуре исполнения судебных актов.

 

Процедура исполнения судебных актов о возмещении вреда из бюджета

Состав компенсации

Долгое время в Российской Федерации порядок выплат из казны для возмещения ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц регулировался Положением о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г., который, в свою очередь, был утвержден Законом СССР от 24 июня 1981 г. Данное Положение не вполне утратило силу и сегодня применяется в части, не противоречащей УПК РФ и иным законам.

Было установлено, что ущерб, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.

Возмещению подлежали следующие убытки:

1) утраченный заработок и другие трудовые доходы;

2) пенсия или пособие, выплата которых была приостановлена;

3) имущество (в том числе деньги, денежные вклады и проценты на них, облигации государственных займов и выпавшие на них выигрыши, иные ценности), конфискованное или обращенное в доход государства;

4) штрафы, взысканные во исполнение приговора суда; судебные издержки и иные суммы, выплаченные гражданином в связи с незаконными действиями;

5) суммы, выплаченные за оказание юридической помощи.

Процедура возмещения ущерба была установлена Инструкцией по применению Положения о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденной Минюстом СССР, Прокуратурой СССР, Минфином СССР 2 марта 1982 г. и согласованной с Верховным Судом СССР, МВД СССР и КГБ СССР.

Гражданин, у которого возникало право на возмещение ущерба (на основании постановления оправдательного приговора, прекращения уголовного дела за отсутствием события преступления, за отсутствием состава преступления или за недоказанностью участия в совершении преступления, прекращения дела об административном правонарушении), имел право в течение шести месяцев после получения соответствующего извещения обратиться в органы дознания и следствия либо в суд (в случае вынесения оправдательного приговора) для определения размера выплат.

Данные органы в месячный срок обязаны были вынести соответствующее постановление (определение) с подробным расчетом возмещаемых сумм, которое могло быть обжаловано в вышестоящий орган или в прокуратуру. Постановление (определение) предъявлялось гражданином в финансовый отдел исполнительного комитета районного (городского) Совета народных депутатов для получения чека. Выплата сумм по чекам финансовых органов производилась учреждениями Госбанка СССР.

В настоящее время некий аналог вышеописанного порядка установлен правилами о реабилитации гл. 18 УПК РФ. Право на реабилитацию включает право на возмещение имущественного вреда, устранение последствий морального вреда. Вред, причиненный гражданину в результате уголовного преследования, возмещается государством в полном объеме независимо от вины органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора и суда. Право на реабилитацию, в том числе право на возмещение вреда, возникает у гражданина в случае вынесения оправдательного приговора, в связи с отказом государственного обвинителя, при отсутствии состава преступления, события преступления, заявления потерпевшего (по отдельным составам преступлений), в случае непричастности к преступлению, полной или частичной отмены вступившего в законную силу обвинительного приговора суда. Право на возмещение вреда имеет также любое лицо, незаконно подвергнутое мерам процессуального принуждения в ходе производства по уголовному делу.

Корреспондирует с УПК РФ норма ст. 1070 ГК РФ, согласно которой вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта РФ или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом.

Согласно УПК РФ суд в приговоре, определении, постановлении, а прокурор, следователь, дознаватель – в постановлении признают за оправданным лицом, в отношении которого прекращено уголовное преследование, право на реабилитацию. Одновременно реабилитированному направляется извещение с разъяснением порядка возмещения вреда, связанного с уголовным преследованием. Возмещение реабилитированному имущественного вреда согласно ст. 135 УПК РФ включает возмещение:

1) заработной платы, пенсии, пособий, других средств, которых он лишился в результате уголовного преследования;

2) конфискованного или обращенного в доход государства на основании приговора или решения суда имущества;

3) штрафов и процессуальных издержек, взысканных с него во исполнение приговора суда;

4) сумм, выплаченных им за оказание юридической помощи;

5) иных расходов.

Судом на основании решения, приговора или постановления выдается исполнительный документ, подлежащий оплате из бюджета.

Виды судебных решений

Помимо исполнительных документов по судебным решениям о возмещении вреда от незаконных действий органов публичной власти и их должностных лиц, на исполнение в финансовые органы могут поступать также исполнительные документы, выданные на основании судебных решений:

– о взыскании обязательств из государственного (муниципального) долга;

– о присуждении компенсаций за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок;

– о возмещении убытков от правомерных действий органов публичной власти (вред при военных маневрах, медицинский вред, вред при осуществлении градостроительной деятельности, осуществлении правосудия и т. д.).

Более точным будет назвать последнюю категорию актами о возмещении внедоговорного вреда, причиненного органами публичной власти и их должностными лицами.

Перечень категорий судебных решений, подлежащих исполнению финансовым органом, не является закрытым. Финансовый орган исполняет судебные акты по «иным искам о взыскании денежных средств за счет казны» Российской Федерации, субъекта РФ или органа муниципального образования соответственно (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей бюджетных средств).

Порядок выплат

Исполнение судебных актов о возмещении вреда финансовыми органами после проверки поступивших документов на соответствие законодательству начинается с определения органа публичной власти (учреждения), который представлял интересы публично-правового образования в судебном процессе. Таким лицом по искам о возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных и муниципальных органов или их должностных лиц, выступает главный распорядитель бюджетных средств по ведомственной принадлежности.

Если государственный (муниципальный) орган, являвшийся ГРБС на момент возникновения спора, утратил этот статус (в связи с передачей полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), то надлежит привлекать орган, обладающий полномочиями на момент рассмотрения дела в суде. Если и такой орган отсутствует (полномочия не переданы иному органу), привлекается финансовый орган публично-правового образования. Судами общей юрисдикции вследствие неоднократно высказанной позиции Верховного Суда РФ по искам к Российской Федерации в качестве ответчика, как правило, привлекается Минфин России, а не ГРБС. Данная позиция основана на том, что нормы БК РФ не применимы к спорам, в которых одной из сторон выступают граждане.

Ответчик (должник) обязан направить в финансовый орган информацию о результатах рассмотрения дела и обжалования судебного акта, что необходимо для предотвращения оплаты не вступившего в силу или отмененного судебного решения [732]Порядок организации работы по исполнению судебных постановлений о взыскании за счет казны Российской Федерации денежных средств по погашению государственного долга в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов 1990 года, целевых расчетных чеков с правом приобретения легковых автомобилей в 1991–1995 годах, утвержденный совместным приказом Минфина России № 336 и Федерального казначейства № 307 от 16 декабря 2005 г.
.

Отдельно регламентировано исполнение судебных актов по обязательствам, вытекающим из государственного долга 136 . Данные акты исполняются Минфином России в соответствии с общими правилами, но особым образом установлена процедура изъятия оригиналов ценных бумаг у их владельцев, которая осуществляется Минфином России и управлениями Федерального казначейства по субъектам РФ. Оплата исполнительных документов производится после проверки подлинности поступивших от владельцев ценных бумаг.

Исполнение судебных актов о взыскании вреда от незаконных действий органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований осуществляется в порядке, аналогичном порядку, установленному для Российской Федерации, и в соответствии с федеральным законодательством. Это отвечает принципу единства бюджетной системы, который требует единого порядка для исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В целях конкретизации полномочий органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных органов принимаются нормативные правовые акты субъектов РФ и акты муниципальных образований по вопросам организации работы по исполнению судебных актов о взыскании из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Зачастую такие акты принимаются в форме регламентов исполнения государственной или муниципальной услуги. Под услугой по исполнению судебных актов при этом может пониматься процесс организации администрацией исполнения требований судебного акта по перечислению средств в пользу взыскателя. Пользователями услуги выступают как физические, так и юридические лица, подавшие исполнительные документы на исполнение. В некоторых случаях исполнение судебных актов, предусматривающих взыскание за счет казны муниципального образования, именуется муниципальной функцией.

Часто вышеуказанные регламенты совмещают в себе две процедуры: исполнение судебных актов о взыскании вреда от незаконных действий органов публичной власти и исполнение судебных актов по денежным обязательствам казенных и бюджетных учреждений.

В случае неисполнения судебного акта финансовым органом в трехмесячный срок взыскатель вправе обратиться в суд о признании незаконного бездействия государственного (муниципального) органа с последующей компенсацией убытков. Под влиянием практики Европейского суда по правам человека и во исполнение п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод был принят Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок», который распространяется на отношения, связанные с исполнением судебных актов о взыскании из бюджетов. Компенсация за нарушение права на судопроизводство и на исполнение судебного акта в разумный срок присуждается судом с учетом принципов разумности, справедливости и судебной практики.

При исчислении компенсации важное значение имеют сроки. Срок исполнения решения суда исчисляется с момента поступления надлежаще оформленного исполнительного документа на исполнение до момента окончания исполнительного производства. Иногда течение срока может продолжаться и после списания средств со счета бюджета – в случае ошибки в банковских реквизитах при перечислении денежных средств по вине должника или в случае исполнения решения о периодических выплатах. В этом случае решение суда будет неисполненным и срок не прерывается до фактического исполнения.