Бюджетное право

Комягин Дмитрий Львович

Раздел третий

Ретроспектива и перспектива развития бюджетного дела в россии

 

 

Глава 10

История бюджетных реформ в россии

Современная длящаяся бюджетная реформа является продолжением длительной эволюции бюджетного дела в России. Всякий раз реформа государственных финансов происходила в России как реакция на внешние вызовы, своего рода адаптация к меняющимся условиям.

Отсчет заметных с позиции сегодняшнего дня бюджетных реформ в России можно начать с эпохи Петра Великого. В 1708 г. изменилось территориальное устройство России: она была разделена на губернии во главе с генерал-губернаторами, а в 1717 г. вместо пестрой системы приказов учредили новые центральные органы власти – девять коллегий, три из которых занимались финансами. За каждой из губерний была закреплена доля общегосударственных расходов на армию, флот, дипломатию. Для этого доходы и расходы были централизованы на уровне губернаторов, т. е. доходы, собранные в губерниях, сразу здесь же использовались. Возможно, это была попытка ввести единство кассы на региональном уровне, «слить государственные доходы и расходы». Составлялись и общегосударственные росписи, но эта деятельность не носила систематического характера. Реформы Петра можно назвать масштабной модернизацией, причиной которой стали военные потребности.

Вопросы единства государственной росписи (бюджета) решались в ходе следующей значимой реформы, которая датируется 1801–1811 гг.В 1802 г. были учреждены Кабинет министров и министерства, в том числе Министерство финансов, на которое было возложено, кроме прочего, регулярное составление государственной росписи доходов и расходов. Данная реформа связана с именем выдающегося государственного деятеля той эпохи Михаила Михайловича Сперанского, которому принадлежит такой письменный памятник, как План финансов, представляющий собой план государственных преобразований в финансовой сфере.

Бюджетные правила, единство кассы и гласность бюджета появились в России со следующими масштабными государственными преобразованиями, проводимыми в начале 1860-х годов. Бюджетная реформа в этот период связана с именем государственного контролера Валериана Алексеевича Татаринова. Комиссией под его руководством были разработаны Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений, утвержденные в 1862 г. В том же году было принято решение о всеобщей гласности государственной росписи доходов и расходов. Разработанный Татариновым план преобразований финансовой системы включал контроль за неукоснительным исполнением государственных смет и введение единства кассы, для чего все государственные доходы были сосредоточены в кассах государственного казначейства, откуда производились и расходы.

Следующий период значимых изменений в бюджетном деле России также прошел в рамках общей реформы государственного устройства. В 1906 г. было избрано первое представительное учреждение – Государственная дума, которая была наделена законодательной властью. Государственной думе были переданы полномочия обсуждать и утверждать бюджетные статьи (за исключением военных и некоторых иных расходов). Именно с этого момента государственную роспись доходов и расходов в России следует именовать бюджетом.

В советский период развития бюджетного дела к результатам предыдущих реформ добавился новый элемент – включение бюджета в систему государственных планов. В экономических концепциях может по-разному оцениваться соотношение государственного планирования и рыночной конкуренции. Однако плановую сущность бюджета отрицать невозможно, бюджет сам является планом финансовой деятельности государства (публично-правового образования). Государственный бюджет Союза ССР базировался на ежегодно утверждаемых показателях народно-хозяйственного плана, которые имели натуральное выражение. Бюджетное и народно-хозяйственное планирование представляли собой два тесно связанных и взаимообусловленных процесса, протекающих одновременно. Начиная с 1956 г. обсуждение и утверждение народно-хозяйственного плана и бюджета происходили на одной сессии Верховного Совета СССР. Можно прогнозировать, что сходными отношениями будут связаны процесс государственного стратегического планирования и бюджетный процесс, с которыми должны быть сопряжены процедуры государственных закупок.

Бюджетная реформа в постсоветский период разделилась на несколько хронологически последовательных этапов, связанных с достижением разных целей.

Первоначально, после периода общего расстройства государственного управления и финансового хозяйства вследствие революционного преобразования государственного устройства (после 1991 г.), стояла цель наведения элементарного порядка, или воссоздания системы государственных финансов. Требовалось выровнять значительный дефицит бюджетов, упорядочить бюджетный процесс, сбалансировать бюджетную систему, регламентировать межбюджетные отношения. Данные задачи решались посредством принятия необходимых законов и подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих бюджетные отношения, путем утверждения принципа единства кассы и создания инфраструктуры органов федерального казначейства. Первый этап бюджетной реформы завершился в 2000 г., после вступления в силу основного финансового закона – Бюджетного кодекса Российской Федерации, который был принят двумя годами раньше. БК РФ явился тем фундаментом, на котором продолжалось дальнейшее развитие.

БК РФ утвердил основные принципы построения бюджетной системы и организации бюджетного процесса, в числе которых был и принцип единства кассы, имеющий особое значение как основание любой бюджетной деятельности.

Вслед за воссозданием Федерального казначейства, установлением единства кассы и принятием БК РФ начался этап реформы, связанный с приведением обязательств публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований) в соответствие с их финансовыми возможностями.

Третьим этапом современной реформы является переход на среднесрочное бюджетное планирование; составление отчетности о финансовом положении государства на базе метода начисления; внедрение процедур внутреннего контроля и аудита, программного бюджета, реорганизация бюджетного сектора.

В целом нужно заметить, что все проводимые реформы в России (после Петра Великого) отличались основательностью. Было ясное видение целей и задач, предварительное изучение передового опыта иных стран, последующее принятие законов и проведение на их основе намеченных преобразований. Благодаря такому подходу основные результаты реформ не исчезали бесследно при социальных катаклизмах, и после кратковременного периода расстройства государственных финансов следовал этап более высокой организации.

Ярким примером выступает принцип единства кассы. В 1862 г. было принято решение о единстве кассы, затем исполнение государственного бюджета было передано Государственному банку. Революционные события 1917 г. вызвали хаос в финансовой сфере. Однако уже приблизительно через десять лет (в 1927–1928 гг.) было принято решение о создании Госбанка РСФСР, утвержден законом принцип единства кассы, а на Госбанк и на финансовые органы возложена его реализация. Принцип единства кассы последовательно и неукоснительно реализовывался вплоть до 1991 г. Следующее социально-экономическое потрясение (в 1990-х годах), как и ранее, характеризовалось расстройством государственных финансов, упразднением единой кассы бюджета, однако примерно через 10 лет единство кассы было вновь утверждено законом (БК РФ) и сегодня реализуется с использованием самых современных технологий. Кассовые полномочия при исполнении бюджета разделяют между собой Банк России и Федеральное казначейство, которое сегодня становится полноправным участником единой платежной системы.

В целом бюджетные реформы в России – это ответ на вызовы своего времени. Они всегда основывались на изучении передового мирового опыта, но в результате у Российской Федерации складывался собственный путь развития бюджетного дела.

 

Глава 11

Современная бюджетная реформа

 

Начало бюджетной реформы в Российской Федерации связано с преобразованием СССР в Российскую Федерацию. Бюджетная реформа представляет собой ядро более масштабной финансовой реформы, непосредственно связана с административной реформой, а также иными преобразовательными процессами.

Например, направления бюджетной реформы по внедрению программно-целевого метода бюджетного планирования и по инвентаризации расходных обязательств государства полностью соответствуют документам административной реформы. В них было указано, что в органах исполнительной власти должны быть внедрены принципы и процедуры управления по результатам, что может быть достигнуто через реализацию бюджетной реформы. В качестве основного направления административной реформы названа разработка ключевых измеримых показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти, что соответствует задачам бюджетной реформы.

Момент окончания бюджетной реформы определить невозможно, так как после реализации очередных задач и достижения поставленной цели в бюджетной сфере неизбежно возникают новые задачи. Они связаны, во-первых, с внутренними потребностями развития Российской Федерации и, во-вторых, с глобальными вызовами, на которые необходимо давать адекватный ответ. Процессы гармонизации правил и процедур, происходящие в мировом масштабе (в основном под влиянием МВФ), требуют изменений подхода к бюджетному контролю, учету, отчетности бюджета, а возникновение новых межгосударственных интеграционных объединений ставит вопросы о регулировании бюджетных отношений на наднациональном (надгосударственном) уровне. Постоянными движущими факторами российской бюджетной реформы являются накопление отечественного опыта и потребность в освоении и внедрении новых технологий.

В чем заключается бюджетная реформа в России? Реформирование в бюджетной сфере (начиная с 1991 г.) следует разделить на несколько параллельных направлений, которые могут быть рассмотрены по отдельности: изменение законодательства, реформирование межбюджетных отношений и реформирование бюджетного процесса. В рамках этих преобразований реформировались бюджетный контроль, бюджетная классификация, бюджетный учет и отчетность. Указанные выше направления бюджетной реформы взаимосвязаны, поскольку изменения в бюджетном законодательстве появляются как следствие совершенствования бюджетного устройства, бюджетного процесса и других институтов бюджетного права.

 

§ 1. реформирование бюджетного законодательства

Непрерывное реформирование бюджетного законодательства происходит до настоящего времени. На конец 2016 г. из первоначальной редакции БК РФ продолжали действовать только три статьи: ст. 4 «Бюджетное законодательство и нормы международного права», ст. 37 «Принцип достоверности бюджета» и ст. 307 «Введение в действие настоящего Кодекса». БК РФ содержит значительный объем отмененных и вновь введенных статей, сложную нумерацию. В итоге вместо очередных изменений был разработан БК РФ в новой редакции.

Любопытно, что были приняты меры для защиты БК РФ от изменений несистемного, хаотичного характера. В 2013 г. в БК РФ, а также в НК РФ включена норма, согласно которой внесение изменений в эти кодексы, а также приостановление, отмена и признание утратившими силу их отдельных положений осуществляются отдельными федеральными законами и не могут быть включены в тексты федеральных законов, изменяющих другие законодательные акты.

Изменения и дополнения, внесенные в БК РФ, в первую очередь связаны с развитием всех направлений бюджетной деятельности, а также с распространением действия БК РФ на все более широкий круг правоотношений.

Например, в БК РФ были включены:

– в 2004 г. – новая глава 19.1 «Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации»;

– в 2005 г. – новая глава 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»;

– в 2007 г. – новый раздел 25.1 «Основы составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности», который состоит из глав «Основы составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности» и «Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности Российской Федерации».

С 1 января 2008 г. утратил силу Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» с одновременным переносом его содержания в гл. 4 БК РФ.

Просматривается перспектива расширения сферы правового регулирования БК РФ, связанная с его распространением на всех субъектов, которые охватываются понятием сектора государственного управления. Согласно рекомендациям МВФ по статистике государственных финансов в отчетность по операциям сектора государственного управления следует включать все государственные единицы и все нерыночные некоммерческие организации (далее – НКО), контролируемые и в основном финансируемые государственными единицами.

Такие НКО с правовой точки зрения являются негосударственными структурами, однако считается, что они проводят государственную политику и фактически представляют собой часть органов государственного управления. При проведении некоторых мер государственной политики органы государственного управления могут использовать некоммерческие организации, а не государственные учреждения. Примеры можно найти в области научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок, здравоохранения, безопасности, охраны окружающей среды, образования. НКО согласно рекомендациям МВФ является подконтрольной, если государственные органы определяют ее общую политику или программу деятельности, например, пользуясь правом назначать руководителей или используя финансовые рычаги. Признаком контролируемых НКО выступает реализация ими товаров, работ или услуг по нерыночным ценам.

Имеет место и обратный процесс – очищение БК РФ от правовых норм, не связанных с бюджетными правоотношениями, исключение коллизий. Яркий пример такого процесса – долгожданные изменения и дополнения, внесенные в 2013 г. в часть четвертую БК РФ, которая получила новое название «Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения».

Новая редакция части четвертой БК РФ устранила противоречия, связанные с применением уголовной и административной ответственности за нарушения в бюджетной сфере. В частности, прежняя редакция БК РФ содержала 18 ссылок на Кодекс об административных правонарушениях РСФСР, который утратил силу еще в 2002 г. Действовавшая с 2002 по 2013 г. редакция КоАП РФ устанавливала ответственность только за три из 18 видов нарушений бюджетного законодательства, указанных в БК РФ. Сегодня данная ситуация исправлена: в КоАП РФ включены все недостающие нормы, которые одновременно исключены из БК РФ.

После внесения изменений в часть четвертую БК РФ очевидных коллизий и пробелов в нем не остается и его содержание вполне адекватно требованию системности законодательства, не вступает в противоречие с иными законами и нормативными правовыми актами.

Из числа других законов (кроме БК РФ) следует назвать несколько важнейших, в которых отразились проводимые реформы в бюджетной сфере. Прежде всего это очередной этап реформы бюджетного контроля, завершившийся принятием нового Федерального закона от 5 апреля 2013 г. «О Счетной палате Российской Федерации», который заменил ранее действующий одноименный Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ. Вновь принятый закон был разработан вместе с Федеральным законом от 23 июня 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Ранее был принят Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Помимо названных законов, элементы бюджетного контроля в части полномочий парламента регулирует принятый в этот же период Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле». Следует отметить, что положения вышеуказанных законов вобрали в себя содержание Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой в 1977 г. на IX Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). В целом развитие бюджетного контроля характеризуется переходом от проверки правомерности и достоверности проведенных операций к проверке (аудиту) эффективности использования бюджетных средств, проверяется и оценивается достигнутый результат.

Вопросы формирования расходов бюджета и его последующего исполнения непосредственно связаны с реформой закупок товаров, работ и услуг для публичных нужд. Законодательство Российской Федерации о публичных закупках основано одновременно на положениях БК РФ и ГК РФ. Итоги реформирования в данной сфере отразились в принятии Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который заменил действующий ранее Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Принципиальным отличием вновь принятого закона от действовавшего прежде является то, что теперь урегулированы все этапы публичных закупок: планирование; определение поставщиков (подрядчиков); заключение контракта от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования; особенности исполнения этих контрактов; мониторинг, аудит и контроль в сфере закупок. Задача, которую следует решить в ближайшем будущем, заключается в интеграции бюджетного процесса и процедуры государственных закупок, во взаимной оптимизации этих процессов.

Завершение очередного этапа реформы сектора публичных учреждений связано с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», которым были внесены изменения в ГК РФ, федеральный закон «О некоммерческих организациях» и ряд других законов, регулирующих отраслевые особенности публичных учреждений. Ранее бы принят Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

Публичные учреждения, будучи участниками бюджетного процесса, непосредственно реализуют бюджетную деятельность как по осуществлению расходов, так и по мобилизации доходов бюджетов. Первое время (на момент начала бюджетной реформы) существовал, как уже говорилось выше, только один вид учреждений, основанных на публичной (государственной или муниципальной) собственности, – бюджетные учреждения. После проведенной реформы появилось три вида публичных учреждений: казенные, бюджетные и автономные. При этом казенные учреждения соответствуют тем бюджетным учреждениям, которые существовали до начала преобразований, а новые бюджетные учреждения представляют собой переходную форму для тех, которые не вполне вписываются в образ, определенный для казенных или автономных учреждений.

Разница между тремя видами учреждений заключается главным образом в степени свободы по отношению к своему учредителю – Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию. Наибольшей свободой обладает автономное учреждение, которое вправе самостоятельно открывать расчетные счета в коммерческих банках и осуществлять бухгалтерский учет по правилам, установленным для организаций производственно-хозяйственной сферы. Учредители не несут субсидиарной ответственности по обязательствам автономных и бюджетных учреждений. Бюджетные учреждения уже не наделены правом открытия банковских счетов и осуществляют свою деятельность с использованием лицевых счетов, открытых им в органах Федерального казначейства. Однако жесткий контроль в отношении бюджетных учреждений отсутствует, они вправе маневрировать своими расходами в пределах общего остатка на лицевом счете. По обязательствам казенных учреждений субсидиарная ответственность учредителя сохраняется, казенные учреждения осуществляют свою деятельность с использованием лицевых счетов, открытых им в органах Федерального казначейства, на основании бюджетной сметы, которая является сводом установленных им лимитов по принятию обязательств в разрезе кодов бюджетной классификации.

Казенными учреждениями, как правило, являются органы публичной власти, а бюджетными и автономными – учреждения науки, культуры, искусства, образования, здравоохранения.

Планируемый результат реформы публичных учреждений заключался в повышении их конкурентоспособности и устранении ситуации, связанной с возникновением задолженности учредителя по обязательствам публичных учреждений. Об итогах данной реформы говорить пока сложно, так как она – в процессе реализации.

Еще одно направление бюджетной реформы, которое можно увидеть через призму законодательной деятельности, это реформирование государственного стратегического планирования. Бюджет по своему существу является финансовым планом, который составляется для реализации общего государственного стратегического плана (народно-хозяйственного плана, плана социально-экономического развития) и играет вторичную роль по отношению к стратегическому плану. При отсутствии системы стратегического планирования бюджет выполняет несвойственные ему функции. Понимание данной проблемы первоначально нашло отражение в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике», во исполнение которого был принят Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Этот закон предусматривает координацию стратегического управления и мер бюджетной политики. Одним из базовых документов государственного стратегического планирования в законе называется долгосрочная бюджетная стратегия.

Изменения в бюджетном законодательстве, как правило, являются следствием реализации бюджетной политики, проводимой Президентом и Правительством Российской Федерации.

 

§ 2. реформирование межбюджетных отношений и бюджетного процесса

Следующим, после изменения законодательства, аспектом бюджетной реформы выступает совершенствование межбюджетных отношений. Бюджетная система Российской Федерации в силу ее федеративного территориального устройства имеет сложный характер. Субъекты РФ неоднородны, в состав Российской Федерации входят национальные республики, а также различные по масштабам края, области, автономная область и автономные округа, города, имеющие особый статус, – Москва и Санкт-Петербург. Кроме того, в силу исторических и географических причин субъекты РФ неравны экономически. Некоторые из них имеют достаточную или даже избыточную доходную базу для покрытия собственных расходов и могут служить донорами для других субъектов РФ, иные бюджеты не могут покрыть свои расходы без помощи федерального бюджета. Выравнивание уровня доходов всех бюджетов, обеспечение стабильности и сбалансированности бюджетной системы в целом – задачи, постоянно стоящие на повестке дня. Все сказанное выше касается и местных бюджетов, которые находятся в сложных отношениях как с органами власти субъекта РФ, на территории которого они расположены, так и с органами федеральной власти. Кроме того, в бюджетную систему Российской Федерации как самостоятельные элементы входят социальные бюджеты: Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

В советский период существовал государственный бюджет СССР, который включал государственные бюджеты союзных республик, союзный (центральный) бюджет и бюджет социального страхования. Эта система имела иерархический характер и была строго бездефицитна. После распада Союза ССР баланс бюджетной системы был разрушен, и ее пришлось воссоздавать заново уже на условиях значительно большей, чем в Союзе ССР, самостоятельности каждого бюджета.

Опыт реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации представляется ценным источником информации для организации такого рода деятельности и отразился в следующих программных документах:

– в период с 1999 по 2001 г. – в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах, утвержденной постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862. Этот документ ознаменовал переход от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам РФ к единым правилам ее распределения. Была начата работа по закреплению расходных полномочий каждого уровня бюджетной системы;

– в период с 2002 по 2005 г. – в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584. На данном этапе реформа была направлена на устранение противоречия между высокой децентрализацией бюджетных ресурсов и излишней централизацией налогово-бюджетных полномочий. Была отмечена незавершенность становления местного самоуправления. В ходе реализации программы было завершено разграничение расходных полномочий между федеральной властью, регионами и местными органами власти. Значительно сокращена практика делегирования федеральных полномочий субъектам РФ и муниципальным образованиям без предоставления адекватных источников их финансового покрытия;

– в период с 2006 по 2008 г. – в Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006–2008 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р. В данный период происходило дальнейшее повышение качества управления публичными финансами и эффективности бюджетных расходов. Характерно, что в этот и последующие периоды межбюджетные отношения реформировались вместе с бюджетным процессом. Такая интеграция произошла в рамках Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004–2006 годах, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Реформирование реализовывалось на федеральном, региональном и местном уровнях;

– в период с 2010 по 2013 г. – в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 8 августа 2009 г. № 1123-р. Уже из названия данного программного документа видно, что реформирование «спустилось» на субфедеральный уровень, совершенствуя вопросы оказания услуг публичной властью.

Перечисленные программные документы служили основой для принятия региональных документов. Кроме того, была начата разработка российского кодекса лучшей практики для субъектов РФ и муниципальных образований в сфере управления региональными и муниципальными финансами, который включает наиболее совершенные инструменты этой деятельности. Реформа строится на основе не только российского опыта, но и опыта разных стран как с федеративным, так и с унитарным государственным устройством, как с романо-германской, так и с англосаксонской правовой системой. В числе стран, опыт которых изучен, – Австрия, Австралия, Индия, Канада, Аргентина, Мексика, США, Бельгия, Германия, Швейцария, Франция, Италия, Испания, Дания, Норвегия, Швеция, страны Центральной и Восточной Европы, Великобритания, Япония, Новая Зеландия.

Еще один аспект бюджетной реформы отразился в изменении бюджетного процесса. Реформирование бюджетного процесса было сосредоточено главным образом на повышении эффективности (результативности, экономности) бюджетных расходов, а также на совершенствовании бюджетного планирования. В рамках реформирования бюджетного процесса появились такие инструменты бюджетного планирования, как расходные обязательства и целевые программы, существенно реорганизована бюджетная классификация, произошел переход на скользящий трехлетний бюджет. Опыт реформирования бюджетного процесса также основан на лучшей мировой практике, переработанной с учетом отечественных условий, и отражен в следующих программных документах:

– в Концепции единого казначейского счета, одобренной распоряжением Правительства РФ от 23 января 2000 г. № 107-р. Данный документ связан с созданием единого казначейского счета бюджетов;

– Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р. Здесь на базе достигнутого уровня управления бюджетом ставятся более сложные задачи: увязывание стратегического планирования с бюджетным планированием, использование всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, таможенных, тарифных и т. д.), применяемых для достижения целей государственной политики;

– Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», одобренной распоряжением Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 1275-р, в рамках которой продолжается создание системы «Электронный бюджет».

 

Глава 12

Трансформация бюджетной ответственности. политическая ответственность в сфере публичных финансов

Одним из перспективных, но пока потенциальных направлений развития бюджетных правоотношений является формирование норм политической (стратегической) ответственности в бюджетной сфере, которая может быть связана с результатами стратегического контроля.

Наиболее близка к ответственности за нарушения бюджетного законодательства ответственность за недостижение целей бюджетного планирования. По своему существу бюджет представляется элементом общего государственного плана развития и непосредственно из него вытекает. При этом законодательство не содержит норм, обязывающих обеспечить достижение стратегических целей и показателей, на которые в конечном счете направлены бюджетные средства.

Закон о стратегическом планировании включает главу, которая именуется «Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов в сфере стратегического планирования». Данная глава, однако, состоит из единственной статьи, гласящей, что лица, виновные в нарушении законодательства и иных нормативных правовых актов в сфере стратегического планирования, несут дисциплинарную, гражданско-правовую и административную ответственность (уголовная ответственность не упоминается). Таким образом, предполагается, что за нарушение законодательства о стратегическом планировании наступает юридическая ответственность (за исключением уголовной). Такая ответственность, будучи ретроспективной, или негативной, в отличие от позитивной ответственности, обычно связана с совершением правонарушения.

Какие конкретно правонарушения могут считаться нарушениями законодательства о стратегическом планировании?

Трудовой кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и тем более Гражданский кодекс Российской Федерации непосредственных составов правонарушений в области стратегического планирования не содержат. Косвенным образом защищать отношения по стратегическому планированию может только ст. 19.7 «Непредставление сведений (информации)» КоАП РФ.

Ответственность государственного гражданского служащего по соблюдению законодательства Российской Федерации устанавливает Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Аналогичные обязанности несет муниципальный служащий. В целом законность является основным принципом государственной и муниципальной службы, а также любой правовой деятельности, в том числе и политических партий. Ответственность (позитивная) является принципом деятельности Правительства РФ.

Однако нарушение законодательства о стратегическом планировании и недостижение запланированных целей стратегического планирования существенно различаются между собой. Ответственность за недостижение целей стратегического планирования (некачественное планирование, недостижение запланированного социально-экономического эффекта) в Законе о стратегическом планировании не упоминается вовсе. Остается говорить лишь о политической ответственности, которая иногда выступает в качестве последствия нарушений, выявленных в ходе парламентского контроля.

Рассмотрим политическую ответственность подробнее.

Единого общепринятого мнения о содержании политической ответственности не существует. Можно предположить, что такая ответственность является позитивной, в отличие от негативной (ретроспективной) юридической ответственности. Позитивная ответственность иногда рассматривается как аспект юридической ответственности. Но и в этом случае позитивная ответственность не является принудительной, а представляет собой постоянную, добровольную и глубоко осознанную ответственность личности за свое поведение.

Призыв к политической ответственности как призыв к совести и здравому смыслу политических деятелей используется в парламентской и межправительственной риторике. В этом смысле можно понимать политическую (позитивную) ответственность как связанную с нормами нравственности, морали. Но такая точка зрения представляется небесспорной. Дело в том, что политическая ответственность не предполагает свободы выбора для субъекта такой ответственности, не является исключительно моральным, внутренним его выбором, а непосредственно связана с внешней оценкой его деятельности.

Для пояснения данного утверждения уместно обратиться к области знаний, именуемой «этология», которая первоначально возникла как наука о поведении животных (биологических объектов) в зависимости от различных факторов, но сегодня изучает и поведение человека. В отличие от животного, поведение человека определяют не только условия внешней среды и иные биологические факторы, но также социальные факторы и психологические установки. В рамках данного направления исследований (которое иначе именуется исторической этологией и находится на пересечении права, психологии, социологии) выделяются цивилизации «стыда» и цивилизации «вины».

Цивилизациями «стыда» можно назвать древние китайскую и японскую цивилизации, античную Грецию с ее бесчисленным количеством полисов-государств. На примере античных греческих государств видно, что стыд, мотивирующий поведение граждан, возник из агонального духа (от греч. αγώνας – борьба), когда стремление к состязаниям становится главным принципом и структурообразующим элементом почти во всех сферах общественной жизни. С точки зрения древнего грека, не было худшего наказания, чем испытать публичный позор. Речь о моральной самооценке здесь вовсе не идет – имеет значение только мнение общества.

Цивилизации «вины», напротив, опираются на внутреннюю самооценку, совесть и стыд в христианском значении этих слов. По выражению Вл. Соловьева: «Я стыжусь, следовательно, существую». Приходится признать, что постоянное внутреннее осознание своей вины и, значит, обладание чувством ответственности за свои поступки достигается далеко не каждым индивидом, может являться результатом огромного труда по самовоспитанию или воспитываться на протяжении поколений.

В любом случае понятие политической ответственности неприменимо к состоянию «внутренней виновности». Политическая ответственность связана с общественной оценкой. Сегодня угрозы остракизма и общественного порицания недостаточно для того, чтобы говорить о мотивации надлежащего поведения «экономического человека». Более того, скандал даже является желанной ситуацией, повышающей политический рейтинг.

Это означает, что политическая ответственность нуждается в конкретизации и должна существовать не только как позитивная, но и как ретроспективная. Нужно сказать, что еще несколько десятков лет назад существовала противоположная ситуация, и это порождало мнения о том, что недопустимо сведение политической ответственности только к ретроспективной форме. Изменившиеся реалии настоящего времени вновь требуют достижения необходимого баланса между ретроспективным и позитивным аспектами политической ответственности. В противном случае политическая ответственность неизбежно превратится в популистскую риторику. Например, от всеобщей классовой борьбы – к всеобщей борьбе за либертарианские права личности.

По мнению судьи Конституционного Суда РФ К.В. Арановского, «даже прямое нарушение не так вредит правам и свободам, как обещание “иллюзорных прав”. Нарушение во всяком случае оставляет само право несомненным, а призрачные права, их пустота и неправда разрушают веру в подлинность прав, в их обязывающую силу и подтачивают уважение к свободе. Необеспеченные права порождают выборочное правопользование, выгоды которого достаются напористым или предпочитаемым во славу распорядительного начальства, но вопреки конституционным началам равноправия». Исправить положение может политическая ответственность; «исполнительная, законодательная политическая власть с необходимостью зависит от общественного самочувствия».

Следует сказать, что правовая практика уже выработала различные правовые формы политической ответственности: перед избирателями, обществом в целом, главой государства (региона), а также перед группой государств.

Политическая ответственность в конституционном праве – это политическая ответственность правительства. Она характерна главным образом для стран с парламентской формой правления, но реализуется и в странах со смешанной формой правления. Контроль парламента за правительством и механизмы его реализации обычно подробно прописаны в национальных конституциях. На практике имеет место солидарная политическая ответственность всего правительства перед парламентом, например при выражении недоверия премьер-министру, и индивидуальная ответственность, например в форме отзыва политической партией выборного лица.

Наиболее распространенной формой политической ответственности в зарубежных государствах является постановка вопроса о доверии правительству [885]См.: Правовое регулирование экономических отношений: альманах / под ред. А.Н. Козырина. М., 2008.
. Парламентом может быть инициирована резолюция порицания. В ряде государств наряду с коллективным вотумом недоверия правительству применяется институт индивидуальной ответственности министров. В научной литературе отмечается, что единственной действительной санкцией в связи с политической ответственностью министров во Франции является потеря должности, принудительное удаление от власти.

Содержание политической ответственности правительства перед парламентом может иметь разный объем. В учебной литературе упоминается, что в Великобритании в 1990-х, при консерваторах, представители верховной исполнительной власти настаивали на том, что они отвечают за крупные политические решения, а не за технические сбои и просчеты, допущенные гражданскими служащими в ходе выполнения политических решений. Предполагалось, что министры должны нести ответственность, только если умышленно ввели в заблуждение Парламент. Данная позиция, однако, не была поддержана избирателями.

В Российской Федерации политическая ответственность может выражаться в ответственности глав регионов и муниципального образования перед главой государства и перед органами представительной власти в случае явных провалов в проведении экономической политики, невыполнения предвыборных обещаний. Формами ответственности являются уже упомянутый отзыв депутата, досрочные выборы по инициативе представительных органов, роспуск парламента, уход в отставку правительства, отрешение от должности президента. Такие механизмы устанавливаются федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.

В этих случаях политическая ответственность очень близка (или аналогична) конституционно-правовой ответственности, которая понимается как ответственность субъектов публичной власти, выраженная в мерах политического характера. Такой вид политической ответственности ранее именовался ответственностью министров [891]Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. Т. XXII. СПб., 1897. C. 386.
. Сегодня политическая ответственность предусматривается не только для министров, но и для действующих президентов в форме процедуры импичмента с задействованием законодательной и судебной ветвей власти. Однако политическая ответственность главы государства «встречается чрезвычайно редко и не имеет серьезного значения в свете отношений ветвей власти».

По мнению ряда специалистов, политическая ответственность сочетается с конституционно-правовой, но отделяется от нее на том основании, что наступает без совершения деликта (правонарушения). Предлагается рассматривать конституционно-правовую ответственность в тесной взаимосвязи с политической на основе бинарного подхода, где предпосылкой реализации такой ответственности является несоответствие народного избранника политическим ожиданиям электората, а форма реализации предполагает юридический процессуальный механизм.

Следует отметить, что понятие политической ответственности применяется не только к выборным и назначаемым представителям публичной власти, но также к политическим партиям, предпринимателям и представителям разных профессий.

Собственный смысл имеет понятие политической ответственности в теории международного права. В наиболее общем виде это ответственность государств за совершение преступлений против мира и безопасности человечества, а более предметно – обязанность субъекта международного права устранить вред, причиненный другому субъекту международного права в результате нарушения международно-правового обязательства. Существует мнение, что политическая ответственность в международном праве является ограниченной, т. е. основанной на вине.

Материальная ответственность в международный отношениях выражается в форме реституций и репараций, т. е. возмещения вреда в натуре или в виде выплат, а политическая ответственность – в форме сатисфакций, т. е. удовлетворения нематериальных требований о возмещении ущерба политическим интересам и достоинству государства. Сатисфакции выражаются в сожалении, удовлетворении, сочувствии, взятии обязательства привлечь виновных к ответственности. Страны Европейского Союза могут нести особенную политическую ответственность перед Советом Европы.

Помимо государств, политическую ответственность по международному праву могут нести также международные организации, но данный вопрос не является достаточно разработанным.

Представляется, что и в сфере государственного хозяйства мероприятия стратегического контроля могут заканчиваться не подготовкой закрытой аналитической информации, а комплексом мер политической ответственности, сочетающих в себе позитивные и негативные аспекты. В связи с этим должен быть найден необходимый баланс между ними. Предпосылкой применения негативной ответственности по результатам стратегического контроля является наличие системы целевых показателей для документов стратегического планирования, формирование которых контролируется Счетной палатой РФ.

Практика конституционного и международного права показывает, что политическая ответственность может существовать в конкретных правовых формах. Следует искать новые механизмы политической ответственности, вытекающие из мероприятий стратегического контроля.

Например, предвыборная программа или иные публичные обещания кандидатов на выборные должности публичной власти в случае их избрания могут и должны быть незамедлительно реализованы в документы стратегического планирования с указанием конкретных мероприятий. Промедление или отказ от подготовки таких документов должны вызывать вопрос о доверии или об отзыве должностного лица до окончания его полномочий.

Нужно обозначить и некоторые проблемы применения политической ответственности. Основной из них является несовпадение сроков реализации целей и задач, установленных в документах стратегического планирования, и срока полномочий должностного лица, их инициировавшего или утвердившего.

Актуальным примером такого несовпадения может быть решение о переводе натуральных социальных льгот в денежные выплаты, получившее название «монетизация», последствием которого стали масштабные выплаты по судебным решениям. В результате этих выплат запланированный экономический эффект достигнут не был. В качестве примеров приведем также стратегические решения об искусственном создании «Большой Москвы», инновационного центра «Сколково», оценить последствия которых можно будет нескоро.

Другой проблемой является возможность искажения результата вследствие ненадлежащего исполнения. Данный вопрос, однако, решается путем использования категории позитивной ответственности, когда лицо (политическая сила) принципиально берет на себя полную ответственность и за правильность принятого решения, и за его реализацию.

Еще одна проблема – отсутствие субъекта ответственности в случае коллегиального стратегического решения. Здесь, однако, следует вспомнить о возможности солидарной ответственности политического объединения.

Несмотря на обозначенные проблемы, развитие политической ответственности в сфере государственного хозяйства и публичных финансов надо признать перспективным. Элементы негативной и позитивной политической ответственности могут быть самыми разнообразными, но их полное отсутствие сегодня является насущной проблемой, которая требует решения в интересах дальнейшего развития страны.