Одним из первых документов, подписанных вступившим на престол Александром I, был указ об уничтожении Тайной экспедиции и отмене пыток. В манифесте от 2 апреля 1801 года император резко осудил развернувшуюся при его отце организацию тайного политического сыска.

Стали образовываться министерства. Возникло и Министерство внутренних дел с особенной канцелярией, занимавшейся политическими делами. Наряду с ней вскоре вырастает новое учреждение, о котором император, отправляясь в 1805 году в армию, говорил генерал-адъютанту Комаровскому: «Я желаю, чтобы была учреждена высшая полиция, которой мы ещё не имеем и которая необходима в теперешних условиях; для составления правил оной составлен будет комитет».

Перестраивая систему управления на французский лад, Александр, по-видимому, с особым интересом присматривался к устройству французской полиции. При всей его нелюбви к Наполеону последний должен был импонировать русскому самодержцу своей державностью, своим умением заставить себе повиноваться. К тому же иллюзорные угрозы, окружавшие Александра, были для Наполеона вполне реальными, и он умел с ними расправляться твёрдо и решительно. В этом деле основным его орудием была тайная полиция.

Созданное Наполеоном при помощи знаменитого Фу-ше Министерство полиции играло огромную роль в жизни страны. Вот как об этом вспоминалось во Франции двадцать лет спустя: "Фуше сумел дать сильный и грозный толчок французской полиции… Никого так не страшились префекты департаментов, как министра полиции; они слепо повиновались его малейшему распоряжению; казалось, что на самом оттиске его печати была надпись

«Повиновение!», и они говорили при получении депеш: «Прежде всего полиция».

С 1805 года й России начинается ряд попыток создать самостоятельный орган высшего полицейского управления на французский манер. Несмотря на отрицательное отношение не только к якобинской, но даже и к термидорианской республике и консульству, Александр окрестил рождённое им в 1807 году после двухлетних мук полицейское детище «Комитетом охранения общественной безопасности». Происходившая война с Наполеоном заставляла особенно беспокоиться о послушании пограничных губерний, недавно лишь присоединённых к империи и явно обнаруживших сепаратистские настроения. Можно было опасаться, что политика царского правительства не встречает ответа у польской шляхты или крымских крестьян. И деятельность комитета, не вобрав всего круга полицейских вопросов, сосредоточилась на полицейском умиротворении" окраинных губерний.

Нужно отметить, что учреждая и развивая тайную полицию, правительство пользовалось полным сочувствием общественных кругов. «На сих днях, – записал, например, СПЖихарев, – учреждён особый комитет для рассмотрения дел, касающихся до нарушения общественного спокойствия. Слава Богу. Пора обуздать болтовню людей неблагонамеренных: иные, может быть, врут и по глупости, находясь под влиянием французов, но и глупца унять должно, когда он вреден. А сверх того, не надобно забывать, что нет глупца, который бы не имел своих продолжателей… следовательно, учреждение комитета как раз вовремя».

Но возникший как межведомственное совещание министров, комитет этот, хотя и вырос довольно быстро в самостоятельную организацию и завёл собственную канцелярию, не мог удовлетворить правительство, и наряду с ним в 1810 году было учреждено специальное Министерство полиции, нарочито для этого выделенное из Министерства внутренних дел.

Подобная мера, явственно свидетельствовавшая о растущей недоверчивости правительства, уже не встретила особенно приязненного отношения со стороны высших кругов. Они чувствовали себя также взятыми на подозрение и резонно обижались. В позднейших своих воспоминаниях Ф.Ф.Вигель выразил это чувство, свалив, правда, вину на Сперанского, подражавшего якобы наполеоновским образцам: «Преобразователь России забыл или не хотел вспомнить, что в положении двух императоров была великая разница. Две трети подданных Наполеона почитали его хищником престола и всегда готовы были к заговорам и возмущениям: пока он сражался с внешними врагами, для удержания внутренних был ему необходим искусник Фуше. То ли было в России?»

Правительство, однако, держалось иного мнения и полагало, что без «искусника Фуше» ему не обойтись. Таковой обнаружился в лице недавно назначенного генерал-адъютанта и исполняющего должность петербургского генерал-губернатора А.Д.Балашова. Ему-то и было вручено управление новообразованным ведомством. В довольно широкий круг его ведения вместе с малоопределенными «происшествиями» и «неповиновением» входили шарлатанство, совращение, надзор за тюрьмами, арестантами, беглыми, раскольниками, притонодержателями, буянами, развратниками и пр., а рядом наблюдение за иностранцами, рекрутские наборы, сооружение мостов (совсем по регламенту Петра – улиц регулярное сочинение), продовольствие, корчемство и пр. Но главным движущим нервом министерства была его канцелярия «по делам особенным», куда входили все те дела, «которые министр полиции сочтёт нужным предоставить собственному своему сведению и разрешению».

Компетенция министра полиции определялась, таким образом, им самим, и роль его в государственных делах стала расти всё более чувствительно. В помощь себе он приблизил авантюриста Якова де Санглена, назначенного директором канцелярии министра и, как можно догадываться, явившегося соавтором нововведенной системы. Главными средствами почитались те, которые с таким успехом применял в Париже Фуше: шпионаж и провокация. Нужно, впрочем, отметить, что агентами на первых порах часто являлись доносители добровольные и только постепенно собрался ряд профессиональных шпионов и провокаторов. «Со времени войны с французами, – заносил в свой дневник С.П.Жихарев, – появился в Москве особый разряд людей под названием „нувелистов“, которых всё занятие состоит в том, чтобы собирать разные новости, развозить их по городу и рассуждать о делах политических». Опыт французской полиции говорил, что подобные люди благодаря своим широким общественным связям и повсеместной принятости могут оказывать в агентурной службе чрезвычайно важные услуги – преемник Фуше, Савари, характеризуя в своих мемуарах эту общественную разновидность, называет её для полиции «драгоценной». По этим двум путям и направились устремления Министерства полиции, вскоре окончательно реорганизованного, по словам графа В.П.Кочубея, в министерство шпионства. В записке на высочайшее имя, поданной Кочубеем в 1819 году, когда он принимал полицейское ведомство обратно в лоно Министерства внутренних дел, система Балашова описывается следующим образом: «Город закипел шпионами всякого рода: тут были и иностранные, и русские шпионы, состоявшие на жалованьи, шпионы добровольные; практиковалось постоянное переодевание полицейских офицеров; уверяют даже, что сам министр прибегал к переодеванию. Эти агенты не ограничивались тем, что собирали известия и доставляли правительству возможность предупреждения преступления, они старались возбуждать преступления и подозрения. Они входили в доверие к лицам разных слоёв общества, выражали неудовольствие на Ваше Величество, порицая правительственные мероприятия, прибегали к выдумкам, чтобы вызвать откровенность со стороны этих лиц или услышать от них жалобы. Всему этому давалось потом направление сообразно видам лиц, руководивших этим делом. Мелкому люду, напуганному такими доносами, приходилось входить в сделки со второстепенными агентами Министерства полиции, как например, с Сангленом и проч.».

Балашов создал себе независимое и выгодное положение в первом ряду бюрократического строя. Но стремление вверх и пристрастие к интриге оборвали его расцветавшую карьеру. Честолюбие министра петиции не могло примириться с главенствующим положением Сперанского, и он совместно с графом Армфельдтом, тоже любопытным типом «изящного и оплачиваемого изменника», повёл сложную интригу, не понимая, что Сперанский, застилая, правда, его самого, вместе с тем служит своеобразным громоотводом от монарших подозрений и гнева. После падения Сперанского они в первую очередь обратились на министра, растущая роль и опасные связи которого намечали самые рискованные перспективы. «Мне Палён не нужен, пришёл наконец к выводу император, – он хочет завладеть всем и всеми, это мне нравиться не может». С началом войны 1812 года Балашов, впрочем, сохраняя звание министра до самого закрытия министерства, фактически получает отставку и отправляется в армию, где, кажется, принимал участие в организации военной полиции.

Роль Министерства полиции в то время характеризуется тем, что временным председателем Совета Министров был назначен заместитель Балашова СКВязьмитинов. Но при нём, несомненно, деятельность министерства падает, был ли тому причиной преклонный возраст его, лишавший его возможности лично принимать, подобно Балашову, участие в полицейских авантюрах и, конечно, отражавшийся на размахе его энергии, или просто неумение и неприспособленность нового министра, но значение ведомства уменьшается, так что после смерти Вязьмитинова ему и не подыскивали преемников, превратив министерство снова в особое отделение Министерства внутренних дел, где граф Кочубей, не желавший марать свою аристократическую репутацию постыдным промыслом шпиона и, по словам мемуариста Вигеля, «как бы гнушавшийся этой честью», предоставил полиции значительно более скромное положение.

Неудачные попытки полицейской организации привели к новому разделению сыскных органов, поставленных под взаимный контроль. Вместо одного «искусника Фу-ше» появилось несколько. Так, столичная полиция, бывшая, как можно видеть из цитированных выше замечаний

Кочубея, одним из основных интересов упразднённого министерства, выделилась в особенную часть под началом санкт-петербургского генерал-губернатора Милорадовича. Столь деликатное дело было, однако, не совсем по плечу этому лихому «отцу-командиру», и, несмотря на несомненную его преданность, наряду с его полицией имелись и другие организации. «В Петербурге, – пишет А.И.Михайловский-Данилевский в „Русской старине“ за 1890 год, – была тройная полиция: одна в Министерстве внутренних дел, другая у военного генерал-губернатора, а третья у графа Аракчеева; тогда даже называли по именам тех из шпионов, которые были приметны в обществе, как-то: Новосильцова, князя Мещерского и других». Специальная полиция создавалась в армии – с 1815 года стали формироваться жандармские полки. «В армиях было шпионство тоже очень велико: говорят, что примечали за нами, генералами, что знали, чем мы занимаемся, играем ли в карты и тому подобный вздор», – пишет Михайловский-Данилевский. Специальные поручения получали и отдельные лица, как граф Витт, организовавший тайное наблюдение в южных губерниях.

Разношёрстность и спутанность надзора доходили до такой бессмыслицы, что сам «без лести преданный» государю граф Аракчеев находился под бдительным наблюдением агентов своего коллеги и до некоторой степени конкурента Милорадовича. «Квартальные следили за каждым шагом всемогущего графа, – вспоминал декабрист Батеньков. – Полицмейстер Чихачев обыкновенно угодничал и изменял обеим сторонам. Мне самому граф указал на одного из квартальных, который, будучи переодетым в партикулярное платье, спрятался торопливо в мелочную лавочку, когда увидел нас на набережной Фонтанки». Города кишели шпионами, зорко следившими за каждым происшествием, из которого можно было создать «дело». Получая скудное жалованье, они ложились на обывателя тяжёлым дополнительным налогом. Иностранец Май несколько раз в своих записках останавливается на характеристике нравов петербургской полиции. Он рисует портрет полицейского агента, беззастенчиво наглого в своих вымогательствах и почтительно-униженного, лишь только его ушей коснётся звон серебра. Правда, одновременно автору приходится признаться, что иностранцы не только терпят от полиции, но зачастую и сами приходят к ней на помощь и тогда своими повадками мало чем отличаются от туземных агентов. В этих ролях подвизаются и немцы, и итальянцы, и даже французы – по словам Мая, он краснел, когда писал эти строки.

Хотя правительство и держалось довольно высокого мнения о своей системе («Наша внешняя полиция не оставляет желать ничего лучшего», – писал императору министр внутренних дел граф Кочубей), на самом деле она приносила не очень богатые плоды. Сбивчивость и неуверенность правительственных распоряжений толкали полицейские органы в самые различные стороны, а персональный состав не обладал достаточной квалификацией для самостоятельных действий. Добровольные шпионы, вербовавшиеся в более высоких общественных слоях, нагромождали в своих донесениях небылицы, что хотя и вызывалось их усерднейшим ра-чительством, но ставило правительство в затруднительное положение. Что же касается профессионалов, то именно о них писал Батеньков, «Разнородные полиции были крайне деятельны, но агенты их вовсе не понимали, что надо разуметь под словами карбонарии и либералы и не могли понимать разговора людей образованных. Они занимались преимущественно только сплетнями, собирали и тащили всякую дрянь, разорванные и замаранные бумажки, и доносы обрабатывали, как приходило в голову. Никому не были они страшны…»

Дело кончилось грандиозным скандалом. О существовании охватившего всю страну заговора начальника столичной полиции графа Милорадовича осведомила только пуля Каховского. Начавшееся в грохоте декабрьских пушек царствование прежде всего озаботилось реорганизацией полицейского наблюдения. Так возникло III Отделение.

Но вернёмся немного назад – к специальной полиции в армии.

Отдельный корпус жандармов сложился из двух элементов: жандармского полка, нёсшего военно-полицейскую службу в войсках, и их жандармских частей корпуса внутренней стражи. Жандармы в войсках впервые появляются 10 июня 1815 года, когда главнокомандующий Барклай де Толли предписал избрать в каждом кавалерийском полку по одному благонадёжному офицеру и пяти рядовых, на коих возложить наблюдение на бивуаках и на кан-тонир-квартирах, отвод раненых во время сражений на перевязочные пункты, поимку мародёров и т. д. Чины эти наименованы жандармами и отданы в распоряжение корпусных командиров. 27 августа того же года отдельные жандармские команды уничтожены, а взамен того Борисоглебский драгунский полк переименован в жандармский, и на него возложена полицейская служба при войсках. Корпус внутренней стражи образован в 1810 году; чины его несли воинские обязанности по обучению запасных рекрутов и полицейские – по содействию гражданским властям при поимке воров и разбойников, в случаях неповиновения властям, при взыскании податей, недоимок и т. д. В непосредственном распоряжении каждого губернатора находилась полицейская драгунская команда, числившаяся в составе корпуса внутренней стражи, но подчинённая гражданскому начальству. Последнее обстоятельство признано было неудобным и повело к преобразованию в 1817 году: полицейские драгунские команды ликвидировались, а в составе внутренней стражи сформированы жандармские части, распределённые по столицам, губернским и главным портовым городам; при этом столичные жандармские дивизионы подчинены обер-полицмейстерам столиц, а губернские и портовые жандармские команды – командирам местных гарнизонных батальонов. Высочайшим указом 25 июня 1826 года учреждена новая должность шефа жандармов. На этот пост был назначен А.Х.Бенкендорф, и ему подчинены все жандармы, как состоящие при войсках (жандармский полк), так и числящиеся по корпусу внутренней стражи, но жандармский полк до 1842 года ведался шефом только в инспекторском отношении.