§ 1. Регулирующая роль государства США в сфере экономики и социальных отношений

К концу XIX — началу XX в. Америка превращается в страну классического корпоративного капитализма, в которой без всяких ограничений действовали гигантские тресты, монополии, ограничивающие свободу рыночной конкуренции, диктующие такие условия существования частному предпринимательству, которые приводили к удушению их конкурентов, к разорению среднего и мелкого бизнеса. Первый антитрестовский Закон Шермана ("Акт с целью защиты торговли и коммерции от незаконных ограничений и монополии") был принят здесь в 1890 г., но он не стал, как утверждалось, "хартией промышленной свободы", имел весьма ограниченный эффект и часто применялся не по прямому назначению, так как произвольное судебное толкование закона приравнивало профсоюзы к монополиям, а забастовки рабочих — к "сговорам с целью ограничения торговли".

Углубление социального расслоения, бедственного положения рядовых американцев в условиях затяжной экономической депрессии этого времени вели к росту недовольства против корпоративного капитала среди средних слоев, рабочих, фермерства, прогрессивной интеллигенции (прогрессистов), осуждающих монополии как угрозу для благосостояния народных масс. В стране возникает широкое антитрестовское движение, сопровождаемое ростом активности рабочих профсоюзов, непрекращающейся борьбой беднейших слоев, требующих государственной системы социальной защиты и пр.

Требование "обновления" экономической и социальной политики все настойчивее начинает звучать и в обеих партиях: республиканской и демократической. Сначала эти требования выдвигаются как оппозиционные руководству партий, затем они все больше захватывают умы партийной верхушки, правительственных кругов, что и находит выражение в конечном счете в изменении политики президента-республиканца Теодора Рузвельта (1901–1909 гг.), выступившего с идеями "нового национализма", а с 1913 г. президента-демократа Вудро Вильсона (1913–1921 гг.), провозгласившего неолиберальную теорию "новой демократии", "новой свободы". Основой теории "нового национализма" Т. Рузвельта стало требование расширения прерогатив президента с тем, чтобы национальное правительство стало осуществлять контроль над деятельностью трестов с целью их регулирования, обуздания "нечестной игры".

Первый закон ("Акт об ускорении разбирательства и разрешения процессов по справедливости"), принятый в 1903 г. в осуществление этой программы, предусматривал меры ускорения судопроизводства по антитрестовским делам, как делам, имеющим "большое общественное значение", и в силу этого — "приоритет над другими делами". За ним последовал Закон о создании Министерства торговли и труда, в функции которого, в частности, входили сбор информации и рассмотрение "нечестной деятельности корпорации". В 1906 г. принимается закон, давший Междуштатной торговой комиссии, созданной еще в 1887 г., право устанавливать пределы повышения железнодорожных тарифных ставок и пр. Требования "честной игры" Т. Рузвельт распространял и на отношения рабочих с предпринимателями, выступая за мирное арбитражное урегулирование споров между ними, но одновременно требуя ограничений профсоюзной активности.

Программа "новой демократии" Вудро Вильсона основывалась на трех принципах: индивидуализм, свобода личности и свобода конкуренции. Будучи кандидатом прогрессистов на президентских выборах, он объявил себя врагом монополий, требуя не уничтожения трестов, как сами прогрессисты, и не регулирования их по методам Т. Рузвельта, а снятия всех препон для развития бизнеса, прежде всего среднего и мелкого, путем обуздания "нечестной конкуренции", результатом которой, как он считал, и был монополизм.

С этой целью на основе Закона о тарифах 1913 г. правительством была проведена ревизия тарифов. Были также повышены налоги на доходы, снижены торговые пошлины, расширены возможности импорта, установлен определенный контроль над банками. В его правление были начаты первые процессы по разделу корпораций — монополий на основе Закона Шермана.

Важным шагом на пути установления контроля над банковской деятельностью стало создание в 1913 г. Федеральной резервной системы (ФРС) во главе с Советом управляющих, в который входили Министр финансов, Контролер денежного обращения и 15 членов, назначаемых президентом с согласия Сената.

Состоящая из 12 национальных резервных банков соответствующих районов страны, аккумулирующих значительные финансовые резервы, ФРС была призвана осуществлять контроль над выпуском банкнот, имеющих значение денежных знаков, устанавливать проценты банковского кредита. Ей вверялись функции налогового агента государства и пр. ФРС, выполняя функции государственного эмиссионного банка, до настоящего времени играет решающую роль в регулировании финансово-денежной системы страны.

В целях сбора соответствующей информации и привлечения к суду лиц и корпораций, замеченных в применении "нечестных методов", нарушающих антитрестовский Закон Шермана, была создана также в 1914 г. на основе "Акта о федеральной торговой комиссии" Федеральная торговая комиссия.

В годы "новой демократии" произошел важный сдвиг и в рабочей политике. Были приняты законы о 8-часовом рабочем дне для женщин и детей, о материальной ответственности предпринимателей за несчастные случаи на производстве.

Государство все решительнее начинает вторгаться в сферу социальных конфликтов. Согласно Закону Клейтона 1914 г. ("Акта, дополняющего существующие законы против незаконных ограничений и монополий и для других целей"), уточнявшему формулировки Закона Шермана, запрещалось, в частности, практиковавшееся ранее применение последнего к профсоюзам.

Реформы "прогрессистской эры" представляли собой еще первые крайне непоследовательные шаги по пути приспособления американского государства и общества к новой обстановке, возникшей в связи с превращением США в экономически мощную страну корпоративного капитала. С этого времени регулирование экономики и социальных отношений начинает занимать все более важное место в деятельности государства, в законодательстве.

Еще больше отходит государство от политики "невмешательства", от старой роли "ночного сторожа" после вступления США в 1917 г. в первую мировую войну. Меняется, однако, главное направление его регулирующего вмешательства в экономическую и социальную сферы. Не борьба с монополизмом корпораций, все больше богатеющих в условиях подготовки к войне, и затем и самой войной, а военная мобилизация экономики, планомерное материальное обеспечение военных нужд выступает на первый план с этого времени.

Решительное расширение государственного контроля над производством, пресечение анархических тенденций в экономике, вызванных крайним обострением конкурентной борьбы монополистического капитала за получение военных прибылей, потребовали создания единого центра по руководству военными предприятиями, транспортом, средствами связи, снабжения населения и армии продовольствием и пр. Результатом этого стали усиление власти президента, введение чрезвычайного законодательства, создание ряда административных военно-регулирующих государственных органов, а вместе с тем принудительное картелирование в ряде отраслей промышленности.

Так, принятый в 1917 г. Закон о контроле над производством, сырьем и топливом давал президенту США широкие права для снабжения армии и флота всем необходимым, а также для предотвращения спекуляции. Законом предусматривались возможность реквизиции промышленных предприятий и их продукции за соответствующую компенсацию, право президента создавать специальные регулирующие органы, не обращаясь к конгрессу, непосредственно вмешиваться в производство и сбыт продукции, в трудовые отношения в промышленности.

С целью экономии продовольствия, обеспечения им вооруженных сил и населения была создана Продовольственная администрация. Топливная администрация была призвана упорядочить работу топливной системы, ликвидировать усилившиеся перебои с топливом и пр. Вслед за этим под контроль государства перешла вся транспортная система. Жесткому регулированию подверглась внешняя торговля. Военно-торговое управление взяло под свой контроль более тысячи наименований товаров, запрещенных к вывозу.

Координация дела снабжения США и их союзников, "изыскания и распределения материальных ресурсов, рабочей силы" передавалась в ведение единого Военно-промышленного управления (ВПУ). ВПУ добилось упорядочения и централизации военного снабжения, провело большую работу по стандартизации и унификации промышленных изделий, важнейших условий их конкурентоспособности на мировом рынке, в частности на рынке военной продукции. (Военные американские стандарты были широко приняты впоследствии и в других капиталистических странах.) Прямым отходом от антитрестовского законодательства стало принудительное картелирование промышленности в ряде отраслей. Проблема финансирования войны решалась за счет налоговой реформы, увеличившей подоходный и косвенные налоги с одновременным высоким отчислением от прибылей, особенно в военной промышленности. Вводился и ретроспективный налог на все прибыли с 1916 г.

Война, требующая особых условий политической стабильности, способствовала и дальнейшему усилению регулирующей роли государства в сфере социальных отношений, активизации его идеологических функций, в частности проповеди идеалов "классового партнерства".

С этой целью были созданы Военно-трудовое управление, призванное разрешать конфликты на предприятиях военной промышленности;Управление военно-трудовой политики, занимавшееся выработкой общих принципов национальной политики по вопросам условий труда рабочих, разрешения трудовых споров и других.

В государственные регулирующие органы включались лидеры профсоюзов, призванные от имени рабочих заключать соглашения с министерствами о ставках оплаты труда, о разрешении трудовых споров и пр. Непосредственно включился в разрешение трудовых споров и президентский аппарат. В 1917 г. была, например, создана специальная президентская посредническая комиссия во главе с министром труда, призванная разрешать наиболее острые трудовые конфликты.

С целью ослабления накала стачечной борьбы был принят и ряд других законов, предусматривающих право рабочих на коллективный договор, на 8-часовой рабочий день (в некоторых штатах) и пр. Эти декларированные права не обеспечивались соответствующими гарантиями и не соблюдались должным образом предпринимателями. Более того, они даже формально распространялись только на организованных в профсоюзы рабочих, т. е. на восьмую часть трудящихся, занятых в это время в промышленности и на транспорте.

Создание государственного военно-хозяйственного регулирующего аппарата, персонал которого состоял из представителей крупных корпораций почти всех промышленных центров страны, способствовало зарождению в США первых военно-промышленных альянсов, блоков военной верхушки с фабрикантами оружия, зачатков будущего военно-промышленного комплекса.

Мощным импульсом, усилившим вмешательство государства в экономику уже в условиях мирного времени, стал мировой экономический кризис 30-х гг. Он поставил перед американским капиталистическим обществом задачу поиска путей дальнейшего эволюционного развития капитализма, в ходе которого происходило осознание необходимости экономического и социального равновесия за счет всестороннего регулирования общественных процессов на базе стабильного роста производства и социальных компромиссов.

"Новый курс" Франклина Рузвельта. Мировой экономический кризис 1929–1933 гг. с особой силой поразил США, резко сократил объем производства, привел к расстройству финансы, вызвал повсеместное разорение и банкротство промышленных, торговых и финансовых фирм, массовую безработицу. Общий объем продукции американской промышленности составил в 1932 г. лишь около 54 % по сравнению с докризисным 1929 г. За годы кризиса прекратила существование пятая часть всех банков США, каждый третий рабочий был лишен работы, принудительно распроданы за неуплату долгов и налогов сотни тысяч фермерских хозяйств. При отсутствии государственной системы социальной защиты жертв обрушившихся на страну экономических бедствий кризис до предела обострил социально-классовые противоречия, привел к невиданным ранее в США выступлениям рабочих. Америка оказалась в предреволюционной ситуации, требующей коренной ломки всего старого уклада жизни.

Первые попытки остановить волну банкротств путем дарственного кредитования были предприняты в США 1932 г. правительством Гувера. С этой целью была создана Национальная кредитная корпорация, преобразованная в начале 1932 г. в Реконструктивную финансовую корпорацию. Другая правительственная организация — Федеральное фермерское бюро — была призвана поддерживать уровень цен на сельскохозяйственную продукцию. Эти мероприятия потерпели полную неудачу.

Правительство Гувера не смогло остановить сползания страны к надвигающемуся финансово-экономическому краху. ФРС не справлялась со своими задачами помощи банкам в условиях биржевых лихорадок, так как возглавляющий ее Совет управляющих не был в это время наделен необходимыми властными полномочиями. Он не мог ни устанавливать обязательных резервов депозитных банков, ни контролировать с полной ответственностью проведение операций на открытом рынке ценных бумаг и пр.

Весной 1933 г., когда кризис достиг своего апогея, на пост президента вступил кандидат демократической партии Ф. Рузвельт, дальновидный политик, понимавший необходимость радикальных мер для создания в стране эффективно действующего антикризисного механизма, проведения социальных реформ, способных приостановить развитие массового движения протеста в Америке по революционному пути.

Разработанная правительством Рузвельта программа антикризисных мер получила в истории США название"нового курса", основные реформы которого были проведены в период первых "ста дней" его президентства, когда Конгресс принял большое число законов, охватывающих все сферы социально-экономической и политической жизни страны.

Эта программа не носила спонтанного характера (как утверждало ранее большинство историков), еще в 1928 г. Ф. Рузвельт, став губернатором от демократической партии в штате Нью-Йорк, сформулировал доктрину "ответственности государства за судьбы своих граждан". Эта доктрина нашла воплощение в радикальной по тем временам программе реформ, предложенных им легислатуре штата, включающей в себя помощь фермерам и фермерским кооперативам, контроль за рынком сельскохозяйственных продуктов, решительное улучшение рабочего законодательства, поддержку школ, здравоохранения и пр. Там же Ф. Рузвельт получил и первый опыт социального реформаторства, когда законодательным собранием штата был принят беспрецедентный по тем временам Закон о чрезвычайной помощи безработным и была создана в целях проведения этого закона в жизнь Временная администрация помощи. Опыт создания соответствующих государственных органов, гарантирующих проведение чрезвычайных законов в жизнь, неукоснительно использовался Рузвельтом и в дальнейшем.

Одной из важнейших задач первого периода "нового курса" в 1933 г. была задача сохранения и по возможности укрепления финансово-экономической системы корпоративного капитала США, в сотрудничестве с которым Ф. Рузвельт видел единственный путь укрепления основ капиталистического строя. В целях сохранения политической стабильности требовалось и принятие незамедлительных мер социальной защиты населения.

Экономическая политика "нового курса" этого времени была направлена на восстановление полностью расстроенной банковско-финансовой системы. С этой целью на основании принятого Конгрессом Чрезвычайного банковского закона, предоставившего президенту широкие полномочия в финансовой сфере, был наложен временный арест на счета всех банков страны с целью их полной ревизии. После соответствующей проверки их кредитоспособности Министерство финансов подтвердило разрешение деятельности главным образом крупных банков (4507 национальных и 4517 штатных), что само по себе привело к притоку в них вкладов, пополненных новыми кредитами Реконструктивной финансовой корпорации. Огромное число мелких банков вынуждено было прекратить свое существование.

Вслед за этим был издан приказ президента об установлении полного контроля за золотом, находившимся в обращении. Экспорт золота был запрещен, обязательной сдаче резервным банкам, входящим в ФРС, подлежала вся золотая валюта граждан, превышающая 100 долл.

Ни один банк, кроме банков ФРС, не имел право иметь золотого запаса, что гарантировалось применением мер уголовной ответственности. Одновременно был разрешен выпуск новых денег, без золотого обеспечения. Это решение, означающее отход США от золотого стандарта, привело к резкому инфляционному скачку, погасить который и была призвана обновленная ФРС, функции которой в это время были значительно расширены. Она получила, в частности, право изменять размеры вносимых в нее денежных резервов, регулировать процентные ставки по банковским вкладам и пр. С этой же целью на основе Закона о банковской деятельности 1933 г. были созданы в 1934 г. Федеральная корпорация страхования вкладов (ФКСВ), а затем Федеральная корпорация страхования ссуд и сбережений (ФКСС), призванные восстановить доверие к банкам, защитить банковские вклады населения.

Закон 1933 г. предусмотрел страхование вкладов для всех банков — для федеральных банков это страхование стало обязательным, для банков штатов — добровольным. Закон устанавливал, что депозиты размером до 10 тыс. долл. должны страховаться на 100 %, 50 тыс. долл. — на 75 % и т. д. К началу 1934 г. около 80 % всех банков США застраховали свои депозиты.

В целях пресечения спекуляций вкладами, необоснованных предоставлений кредитов компаниям, владельцами акций которых выступали сами банки, были разделены депозитные и инвестиционные функции банков.

Правительство стремилось упорядочить и спекулятивную деятельность фондовых бирж, скандально процветавшую в предкризисный период. В развитие Закона 1933 г., в 1934 г. был принят Закон об обращении ценных бумаг, на основании которого была создана Федеральная комиссия по ценным бумагам и биржам (ФКЦББ). Закон 1934 г. предусматривал предоставление всем участникам рынка равных условий, гарантирующих свободный доступ к важнейшей информации о деятельности компаний. ФКЦББ была наделена правом регистрации всех ценных бумаг, выпускаемых в обращение. Она также строго следила за предоставлением инвесторам всех интересующих их сведений о деятельности компаний и пр.

Так как решения Совета управляющих ФРС были обязательными для всех банков, входящих в эту систему (то есть большинства банков страны), то ФРС приобрела в это время реальные возможности определять всю банковскую кредитно-финансовую деятельность страны (ФРС в роли централизованного федерального банка, контролирующего значительную часть банков страны, наряду с ФКСВ и ФКСС и ныне составляет основу регулирования денежно-кредитной, банковской системы США).

В середине 1933 г. был принят Закон о восстановлении промышленности (National Industrial Recovery Act — НИРА) — самый значительный в законодательстве "нового курса". Как указывалось в самом законе, он был принят с целью обеспечения "всеобщего благосостояния", путем установления координации с целью решения проблем массовой нищеты, достижения сотрудничества между рабочими и работодателями при содействии правительства, устранения и решения трудовых конфликтов, проблем разрушительной конкуренции, ведущих к снижению прибылей и сокращению инвестиций и занятости. Пагубные процессы понижения цен в условиях "разрушительной конкуренции" должны были пресечь"кодексы честной конкуренции", составляемые предпринимательскими ассоциациями, при участии профсоюзов, которые фиксировали строго определенные нормы производства и сбыта продукции, устанавливали уровень товарных цен, условия коммерческого кредита и пр. После утверждения президентом "кодексы" получали силу закона.

Как и начальная финансовая политика, промышленная политика 1933 г. предоставила явные преимущества крупному корпоративному бизнесу. Прямым свидетельством этой политики было приостановление на 2 года (на время действия НИРА) антитрестовского законодательства к "кодифицированным" предприятиям, более того, их принудительное картелирование.

НИРА должен был не только решить проблему стабилизации промышленности с помощью специально создаваемого государственного органа — Национальной администрации восстановления промышленности, но и снять остроту трудовых конфликтов с помощью мер социального маневрирования, удовлетворения некоторых требований рабочих, выдвигаемых ими в ходе массовой стачечной борьбы.

В ст. 7а НИРА в общей форме были провозглашены права рабочих на создание профсоюзов, коллективный договор, обязанности предпринимателей "соблюдать максимальную продолжительность рабочего времени, минимальный уровень оплаты и другие условия труда". Эти положения, однако, не сопровождались твердыми гарантиями их соблюдения со стороны предпринимателей.

Правительством был предложен типовой образец кодекса, который мог быть применен в любой отрасли промышленности. В нем в качестве минимального уровня заработной платы фиксировалась для промышленных рабочих оплата от 30 до 40 центов за рабочий час, а продолжительность рабочего времени ограничивалась 35 часами в неделю. С принятием кодексов была усилена роль профсоюзов как единственно законных представителей рабочих, что в значительной мере лишало права голоса неорганизованных рабочих.

Примечательно также, что правительство отказалось включить в кодексы положения, которые могли идти вразрез с принципом равенства прав белых и цветных рабочих в вопросах занятости. Но эти дискриминационные меры исключались в кодексах крупных предприятий, транспорта, горнодобывающих отраслей. Дискриминация цветных рабочих на "некодифицированных" мелких предприятиях осталась нетронутой.

В кодексах должны были фиксироваться также в качестве первых мер помощи безработным и положения об организации общественных работ. С этой целью создавалась Ассоциация общественных работ (АОР), на организацию которой было выделено 3,3 млн. долл. Кроме того, проблемами безработицы должна была заниматься Администрация по оказанию чрезвычайной помощи (АОЧП) через прямые выплаты, дотаций штатам. Все эти меры, однако, не решили тяжелейших проблем безработицы.

Аграрная политика "нового курса" нашла воплощение прежде всего в Законе о регулировании сельского хозяйства (Agricultural Adjustment Act — ААА), предусматривающем создание специального административного органа по регулированию сельского хозяйства, который был призван сбалансировать спрос и предложение на продукты сельского хозяйства, поднять на них цены. С этой целью вводился одинаковый процент сокращения посевных площадей всех фермеров — и крупных и мелких, с выплатой компенсации за необработанные земли, что больно ударило по мелкому фермерству. В то же время группа крупного коммерческого фермерства, получив большую часть премиальных платежей, смогли благодаря этому интенсифицировать свое хозяйство и получить немалую прибыль. Сокращение посевных площадей для поднятия цен в голодающей Америке сопровождалось уничтожением уже готовой продукции, миллионов голов скота и пр.

Вместе с ААА был принят Закон о рефинансировании фермерских долгов, сокративший проценты по ипотечной задолженности фермеров и продливший сроки погашения их долгов. Через федеральные земельные банки фермерам был предоставлен заем более чем в 2 млрд. долл., который пошел главным образом на погашение их долгов, в чем непосредственно были заинтересованы и банки.

Вместе с политикой сокращения посевных площадей еще в 1936 г. стала проводиться политика восстановления плодородия почв. В 1936 г. эта политика была законодательно оформлена принятием Закона о сохранении плодородия почв и о квотах внутреннего рынка. Закон предусматривал выплату премиальных платежей собственникам земли, соглашавшимся изымать земли из-под посевов тех культур, которые ее истощали, что должно было, с одной стороны, повысить цены на продукцию сельского хозяйства, с другой — поднять плодородие почв.

Завершающим правовым актом аграрной политики "нового курса" стал Закон 1938 г., который усиливал государственный контроль за поступлением на рынок основных сельскохозяйственных продуктов, поддержание цен на которые отныне должно было достигаться не уничтожением "излишков", а их хранением с соответствующими государственными выплатами фермерам в счет еще не проданного урожая.

Вокруг экономической политики "нового курса" развернулась ожесточенная борьба уже в 1934 г. Против нее выступали и правые силы, которые считали "новый курс" чрезмерно радикальным, и левые, считавшие его (в силу продолжающегося бедственного положения значительных слоев населения, безрезультатности попыток правительства решить проблему безработицы и пр.) недостаточно решительным.

Не помогли кардинальному решению проблемы безработицы ни принятие еще в 1933 г. Закона о сокращении до 30 часов рабочей недели на крупных предприятиях (что привело к освобождению 6 млн. рабочих мест), ни создание Администрации по реализации общественных работ (АРОР), призванной проводить в жизнь программу строительства объектов инфраструктуры, в том числе военно-стратегического характера, ни израсходованные в процессе осуществления этих программ 13 млрд. долл.

Правая оппозиция "новому курсу" особенно сильна была среди представителей корпоративного капитала, тяготившихся государственным вмешательством в социальные отношения, особенно в части, касающейся условий труда рабочих и пр. Крайним проявлением этих оппозиционных настроений стало требование отказа от всяких реформ. Поддерживал оппозицию и Верховный суд США, который с консервативно-индивидуалистических позиций невмешательства государства в сферу частного предпринимательства объявил в мае 1935 г. о неконституционности НИРА, а затем в 1936 г. — ААА вместе с еще 9 законами.

Эти решения Верховного суда касались не только конституционности конкретных законов, они поставили на повестку дня более широкую, исторически важную проблему — о пределах вмешательства государства в экономику с целью ее урегулирования, в том числе и не в последнюю очередь за счет проведения социальных программ. Перед страной и ее президентом, таким образом, встал со всей остротой судьбоносный вопрос: куда идти — дальше, вперед по пути углубления реформ, или повернуть назад. Ф. Рузвельт пошел вперед. В 1936 г. ему предстояли выборы на второй президентский срок.

Во второй половине 30-х гг. меняется главное направление деятельности правительства Ф. Рузвельта, определяемое необходимостью проведения кардинальных социальных реформ. Так, провозглашенные ранее НИРА профсоюзные права не удовлетворяли требований рабочих. В результате непоследовательной социальной политики Ф. Рузвельта не было гарантировано законом право на стачку, не было закреплено традиционное требование американских рабочих "закрытого цеха", запрещающего предпринимателям путем "индивидуальных соглашений" принимать на работу нечленов профсоюза, что открывало путь к штрейкбрехерству, возможному срыву забастовки. Права профсоюзов нарушались и в силу необязательности их участия в определении условий труда рабочих путем заключения коллективных договоров и широкой возможности создания противостоящих профсоюзам "компанейских союзов", которые финансировались предпринимателями и использовались ими для подрыва организованной борьбы рабочих.

Закон о трудовых отношениях (Закон Вагнера), принятый в 1935 г., не только впервые в истории США провозгласил официальное признание прав профсоюзов, но и предусмотрел законодательные гарантии этих прав. В ст. 7 Закона перечислялись права рабочих, нарушение которых входило в понятие"нечестная трудовая практика" предпринимателей, которым запрещалось вмешиваться в создание рабочих организаций, в том числе и путем их финансирования (запрещение "компанейских союзов"), дискриминировать членов профсоюза при приеме их на работу (санкционировалась практика "закрытого цеха"), отказываться от заключения коллективных договоров с должным образом избранными представителями рабочих. Закон закреплял при этом так называемое "правило большинства", согласно которому от имени рабочих в договорных отношениях с предпринимателем могла вступать лишь та организация, которая признавалась большинством рабочих, т. е. их профсоюз.

Закон закреплял и право рабочих на забастовку. Но всем своим содержанием он был направлен на сужение оснований для массовых конфликтов. С этой целью был создан новый орган — Национальное управление по трудовым отношениям (НУТО), на который была возложена обязанность рассматривать жалобы рабочих на "нечестную трудовую практику" предпринимателя. Решения этого квазисудебного органа могли быть отменены только в судебном порядке.

Другим направлением деятельности правительства "нового курса" стало создание (впервые в истории Америки) разветвленной государственной системы социальной защиты населения. В 1935 г. был принят первый Закон о социальном страховании и другие законы помощи бедным.

Закон о социальном страховании предусматривал социальную помощь престарелым, безработным и некоторым категориям нетрудоспособного населения. Он не распространялся, однако, на сельскохозяйственных рабочих, домашнюю прислугу, государственных служащих, затрагивая, таким образом, интересы только половины всех работающих по найму лиц. Кроме того, уровень страховых выплат, фонд которых создавался за счет налогов на предпринимателей и самих рабочих, был крайне низок. Пенсии по старости назначались с 65 лет, пособия по безработице выплачивались около 10 недель в году.

В 1935 году было начато проведение широкой программы помощи фермерам. Создана Администрация по переселению, которая в начале 1937 г. была преобразована в Администрацию по охране фермерских хозяйств, в обязанности которой входило строительство лагерей для сельскохозяйственных рабочих и мигрантов, оказание помощи беднейшим фермерам путем их переселения на более плодородные земли, создание сбытовых кооперативов мелких фермеров и пр.

Свидетельства переориентации политики Ф. Рузвельта, его отхода от сотрудничества с крупным корпоративным капиталом можно найти и в принятии ряда законов, ограничивающих засилие монополий. Так, например, Закон 1935 г. о регулировании держательских компаний в сфере предприятий общественного пользования ставил под жесткий государственный контроль все держательские фирмы, обеспечивающие потребности страны в газе и электроэнергии. Был принят также новый налоговый закон, значительно увеличивший налоги со сверхприбыльных корпораций и лиц с наиболее высоким уровнем доходов.

Антирузвельтовская кампания протеста, носившая в это время особенно яростный характер (Рузвельта обвиняли в том, что он посягает на "священные устои частной собственности", развязывает в стране гражданскую войну и пр.), провалилась. Он был избран президентом на второй срок прежде всего благодаря провозглашенному им курсу на "повышение личного благосостояния и расширение возможностей для масс народа".

Успешное дальнейшее проведение в жизнь этого курса Ф. Рузвельт видел и в осуществлении его плана судебной и административной реформы, предусматривающего, в частности, увеличение возможного числа членов Верховного суда до 15 человек (если судьи, достигшие 70 лет, не уходили в отставку), создание специального Исполнительного управления президента (ИУП) и двух новых министерств: Министерства общественных работ и Министерства социальных услуг, которые должны были упорядочить деятельность множества возникающих в это время регулирующих ведомств и агентств.

Судебная реформа провалилась из-за опасения конгресса, что она нарушит систему "сдержек и противовесов", предоставив президенту слишком большие полномочия, а также благодаря изменению позиций обновленного в своем составе Верховного суда, который признал конституционность Закона Вагнера и Закона о социальном страховании, а к концу 30-х гг. по существу перестал возражать против любых мер экономического регулирования.

Административная реформа была воплощена в жизнь в 1939 г., когда было создано ИУП, в состав которого включались Аппарат Белого дома, Бюджетное бюро и Управление планирования национальных ресурсов. Отказав президенту в создании двух новых министерств, конгресс предоставил ему неограниченное право осуществлять реорганизацию федеральных агентств, результатом чего и было создание двух новых структурных подразделений президентской власти — Федерального агентства общественных работ и Агентства ценных бумаг, которые на постоянной основе должны были, наряду с другими ведомствами, руководить осуществлением принятых программ. Тем самым было окончательно признано право президента на регулирование экономических и социальных отношений и на создание с этой целью постоянно действующего административного механизма.

Совершенствование методов государственного регулирования экономики и социальных отношений (в частности, проведение активной политики в области бюджета и кредита, направленной на обеспечение устойчивого уровня спроса, производства и занятости) становится со времени проведения "нового курса" главной задачей всех ветвей власти американского государства.

Решая эту задачу, американский конгресс в 1946 г. принял Закон о занятости, который впервые официально возложил на президента ответственность за состояние американской экономики. На основании этого закона был создан Совет экономических консультантов, который должен был представлять главе государства ежегодный доклад с тщательным анализом экономической конъюнктуры. Доклад становился основой экономического послания президента конгрессу в начале каждой его сессии и последующей выработки конгрессом рекомендаций как государственным органам, так и частным лицам, "с целью достижения максимального или высокого уровня занятости".

Впоследствии были приняты и другие законы, дополняющие, корректирующие законодательство "нового курса", но главные направления экономической и социальной политики американского государства оставались неизменными. Одним из таких корректирующих законов в сфере социальных отношений стал, в частности, Закон Тафта-Хартли 1947 г., внесший существенные поправки в Закон Вагнера.

Закон Тафта-Хартли 1947 г. Закон Вагнера (принятый в 1935 г. в кризисной ситуации, преследовавший не в последнюю очередь политические цели Ф. Рузвельта перед очередными выборами) создал определенный дисбаланс политических сил, ограничивая свободу действий, "нечестную трудовую практику" только предпринимателей, что не могло не вызвать бурного протеста с их стороны. Борьба вокруг Закона 1935 г. началась сразу же после его принятия. В нее включились возникшая в это время антирузвельтовская организация "Американская лига свободы", такие крупные организации американского бизнеса, как "Национальная ассоциация промышленников", "Торговая палата" и др. До 1937 г. борьба велась за признание закона неконституционным, затем за пересмотр его конгрессом, в котором за последующие 10 лет было рассмотрено 200 соответствующих законопроектов. В 1947 г. такой пересмотр состоялся, был принят Закон Тафта-Хартли, который действует до сих пор.

Закон Тафта-Хартли призван был создать механизм пресечения незаконных забастовок, а также предотвращения политизации профсоюзов. Достижение этих целей правящие круги видели в проведении политики дальнейшей интеграции профсоюзов в регулирующий социальные отношения государственный механизм, а также в наделении президента значительными правами для предотвращения конфликтов в промышленности, особенно тех, которые угрожали общественной безопасности. Закон пресекал ряд направлений "нечестной трудовой практики" профсоюзов: запрещал некоторые виды забастовок, в том числе вторичные бойкоты (то есть бойкоты тех предпринимателей, которые не являлись непосредственными нанимателями бастующих рабочих), стачки солидарности, пикетирование предприятий с тем, чтобы добиться от предпринимателя заключения договора с. профсоюзом, который не прошел установленной законом процедуры его официального признания, забастовки государственных служащих, стачки, создающие угрозу национальной безопасности, и др. Допустимые формы забастовок оговаривались рядом условий: введением двухмесячного "охладительного периода", обязательным извещением предпринимателя о намерении провести забастовку, голосованием рабочих перед объявлением забастовки и пр.

На основе специального положения закона о защите прав рабочих от профсоюзов была значительно усилена правовая регламентация деятельности профсоюзов, в частности закон подробно регулировал порядок заключения коллективных договоров, рассматривал, каким условиям должен отвечать профсоюз, добивающийся права участия в коллективно-договорных отношениях, требовал от руководителей профсоюзов подписки о непричастности к деятельности Коммунистической партии, подачи ежегодных отчетов Министерству труда о своих финансовых делах и пр. Профсоюзам было отказано в праве делать взносы в избирательные фонды лиц, добивающихся избрания на федеральные должности.

Запретив договор "закрытого цеха" и ограничив возможность заключения договора "союзного цеха" (условия договора "союзного цеха" предусматривают право предпринимателя принимать на работу нечленов профсоюза, но требуют в течение короткого времени вступления вновь нанятых рабочих в профсоюз. Право запрещать договор "союзного цеха" было закреплено за штатами. Это положение было включено в законы "О праве на труд" многих штатов), закон тем самым существенно ограничил право профсоюзов диктовать предпринимателям условия найма рабочей силы.

Вновь созданный орган, Федеральная служба посредничества и примирения, должен был разрешать споры между предпринимателями и рабочими путем коллективных переговоров их представителей. Но главная роль в деле проведения в жизнь положений закона отводилась Национальному управлению по трудовым отношениям (НУТО) и судам, которым принадлежало право вынесения запретительных приказов в отношении незаконных забастовок, рассмотрения гражданских исков и уголовных дел, касающихся ложных показаний о не принадлежности к Коммунистической партии, политической деятельности профсоюзов и пр.

Закон создавал также постоянно действующий президентский механизм для пресечения "недозволенной профсоюзной активности". Президент мог запретить стачку на 80 дней, если, с его точки зрения, она "угрожала национальным интересам", мог обратиться в суд для вынесения судебного приказа о запрещении стачки, назначить арбитражную комиссию для рассмотрения трудового конфликта.

Антипрофсоюзная ограничительная направленность Закона Тафта-Хартли была усилена Законом Лэндрама-Гриффина 1959 г., поставившего профсоюзы под еще больший контроль государственных органов, которые получили право регулировать проведение выборов в профсоюзные органы, определять размеры членских взносов, требовать представления в Министерство труда отчетов, копий уставов, постановлений профсоюзов и пр.

Положения Закона Тафта-Хартли неоднократно подкреплялись впоследствии решениями Верховного суда США. Например, в 1984, 1985 гг. Верховный суд запретил оказывать давление на рабочих с тем, чтобы они вступали в профсоюз (однако разрешил вести среди них "разъяснительную работу"), поддержал практику запрета "закрытого цеха", предоставил компаниям, "испытывающим финансовые трудности", право разрывать трудовые отношения с организованными в профсоюз рабочими и пр.

Закон Тафта-Хартли, при всей своей антипрофсоюзной направленности, привел к более жесткому упорядочению отношений между трудом и капиталом, внес видимую лепту в достижение согласия между ними и тем самым способствовал укреплению политической стабильности, в чем интересы американских предпринимателей и американских профсоюзов никогда не расходились.

Законодательство 60-х гг. в рамках программы "борьбы с бедностью" Л. Джонсона. Наиболее активный период социального реформаторства США падает после "нового курса" Ф. Рузвельта на 60-е гг., когда президентом-демократом Л. Джонсоном была провозглашена программа создания "великого общества", выполнение которой было призвано амортизировать проявление социальной напряженности в стране, стимулировать развитие экономики путем обеспечения соответствующего уровня занятости, потребления и пр.

Центральным и наиболее многообещающим звеном программы была "борьба с бедностью", вызванной к жизни значительным ростом числа американских граждан, живущих ниже уровня бедности (согласно официальным данным, их насчитывалось в 1964 г. 36,4 млн. человек, или около 20 % населения страны), к числу которых были отнесены прежде всего цветные американцы, престарелые, не имеющая постоянной работы молодежь, низкоквалифицированные и сельскохозяйственные рабочие, многодетные семьи и семьи без отцов.

Программа была принята в период экономического процветания Америки и социального брожения, мощного движения за гражданские права, студенческих волнений, антивоенных выступлений против позорной войны во Вьетнаме. Ее принятию способствовало демократическое большинство в обеих палатах конгресса, поддержка профсоюзов, Национального совета крестьян и других общественных организаций. Против выступила большая часть деловых кругов США, так как осуществление программы "борьбы с бедностью" (требующей многомиллионных государственных затрат) предполагало перераспределение средств, полученных от наиболее состоятельной части населения, облагаемой высокими налогами, в пользу нуждающихся, облагаемых низкими налогами.

Проведение программы в жизнь началось с принятия в 1964 г. Закона об экономических возможностях, которым предусматривались мероприятия по профессиональной подготовке и обучению главным образом молодежи, особенно безработной, в рамках создаваемых "трудовых корпусов", "молодежных корпусов по месту жительства"; выдачи льготных займов бедствующим фермерам и сельскохозяйственным рабочим и пр.

В 1965 году последовало издание законов о начальном и среднем школьном образовании, а затем о высшем образовании, призванных способствовать повышению образовательного уровня малообеспеченной молодежи. В том же году были введены программа "медикейт", предусматривающая оплату медицинских счетов получателей пособий по бедности, за бортом которой оставались, однако, те, кто такого пособия не получал (то есть третья часть всех бедняков), и программа "медикэр" — помощи пенсионерам в оплате их счетов по болезни.

В этом же году началось осуществление программы субсидирования части расходов бедняков на продукты питания в виде продуктовых купонов, обмениваемых в магазинах на небольшое количество дешевых продуктов. В рамках законов о жилищном строительстве и городском развитии 1965, 1968 гг. были приняты некоторые меры по оказанию помощи малообеспеченным семьям в аренде квартир и финансировании строительства дешевых жилищ.

Была принята также серия законов по регулированию бизнеса, в частности, с целью сокращения числа гибнущих людей в автокатастрофах, улучшения охраны труда, укрепления здоровья промышленных рабочих, значительно повышены федеральные ассигнования штатам для борьбы с преступлениями, для создания транспортных транзитных систем.

Осуществление программы потребовало создания новых специализированных агентств. Для содействия местным органам в их "войне с бедностью" было создано специальное Ведомство экономического содействия и пр.

Усилия правительства не привели к осуществлению всех намеченных программ, так как они не были обеспечены с самого начала соответствующими государственными ассигнованиями (несмотря на повышение ставок социального страхования, налога на бизнес и пр.), которые в 1966 г. были ограничены в связи с увеличением бюджетного дефицита, вызванного ростом эскалации войны во Вьетнаме, усилением инфляции.

Задача построения "великого общества", свободного от бедности и безработицы, таким образом, не была решена. Последовавший вслед за этим циклический кризис перепроизводства 1973–1975 гг. еще больше обострил в США проблему занятости. Только по официальным данным, в 1975 г. в Америке было 8,3 млн. полностью безработных.

Вместе с тем следует отметить, что социальные программы "борьбы с бедностью", явившиеся прямым продолжением социальных реформ Ф. Рузвельта, так же как и ныне действующие многочисленные социальные программы, определили постоянное действие общей, хотя и неоднородной тенденции в изменении общественных отношений, которая выражается не только в повышении социальной защищенности бедных слоев американского общества, в политике выравнивания уровней доходов населения, но и в возрастании доли коллективных форм собственности, укреплении экономической независимости и правовой охраны личности.

Этому способствует осознание необходимости целенаправленной социальной политики помощи бедным, слабо защищенным слоям населения не только его правящими кругами, но и большинством американского народа. Если в 1935 г. в Конгрессе США велись ожесточенные споры вокруг принятия законов о введении в стране системы социального страхования, то впоследствии эти вопросы в конгрессе уже не поднимались, а диспуты сводились к тому, как лучше обеспечить платежеспособность системы — за счет введений новых налогов или сокращения многочисленных пособий.

"Демократический" президент Б. Клинтон одержал победу на выборах в 1992 г., обещая Америке использование опыта "нового курса" с целью осуществления "подлинных перемен": расширения размеров государственных инвестиций на социальные нужды, помощи школам, ликвидации бездомности, решения проблемы медицинского страхования для всего населения и пр. Реализация всех этих обещаний наталкивается, однако, на жесткие преграды роста бюджетного дефицита страны.

§ 2. Основные изменения в государственном аппарате

Разветвленному государственному аппарату США удавалось на протяжении длительного времени и удается до сих пор приспосабливаться к новым условиям, выдерживать социально-политические кризисы в рамках буржуазно-парламентских демократических форм и процессов.

Конституционная государственная структура, созданная более 200 лет тому назад в аграрной стране, демонстрирует уникальную историческую преемственность, способность удерживать определенную политическую устойчивость и в высокоразвитой индустриальной сверхдержаве.

Показателем относительной политической стабильности, не исключающей не только периодов социальной напряженности, но и открытых социально-политических конфликтов, является неизменное нахождение у власти США одной из двух партий: демократической или республиканской. Если до второй мировой войны и в первые десятилетия после войны политическое лидерство держала главным образом демократическая партия, то в последние 19 лет (с 1969 по 1991 г.), за вычетом четырехлетия президента-демократа Картера (1977–1981 гг.), государственный аппарат возглавляла республиканская партия. И только в 1992 г. к власти, наконец, вновь пришли демократы (вместе с победой на президентских выборах Б. Клинтона). При этом ни одна из партий не смогла стать партией "устойчивого большинства", о чем свидетельствует неизменный рост "независимых" избирателей и участившееся "раздельное голосование" (сплит-тикет), когда один и тот же избиратель поддерживает представителей разных партий на выборах президента и в конгрессе, а также "раздельное правление", когда президент принадлежит к одной партии, а большинство конгресса — к другой.

Развитие американского государства в рамках буржуазно-парламентских форм и политического плюрализма происходило в XX в. путем эволюционных изменений в деятельности тех или иных звеньев государственного аппарата. Этому способствовали и усилившаяся независимость государства от противоборствующих классовых интересов, в условиях крайнего усложнения политических процессов в стране, и наличие мощного "среднего класса", опоры демократических порядков, и гибкого механизма двухпартийной системы, в который, благодаря целому ряду исторических причин, а также принятой обеими партиями политической линии "социальной ответственности", интегрирована значительная часть рабочих, фермеров, интеллигенции, негров и других этнических меньшинств.

Соперничество республиканской и демократической партий является не непримиримой войной за захват власти, а соревнованием за лучший правительственный курс и его проведение с опорой на поддержку большинства избирателей. Длительное нахождение республиканцев у власти, при всех недостатках избирательной системы, явилось свидетельством такой поддержки. Приход же к власти демократов в 1992 г. не стал потрясением основ американской государственности.

Эволюционному приспособлению политической системы страны и ее государственного аппарата к меняющимся политическим условиям способствовала также изначально присущая Конституции США открытость, ее несвязанность жесткими формами, что допускает (при сохранении основополагающего принципа "разделения властей" и механизма "сдержек и противовесов") саморегуляцию уровней власти и отдельных ее ветвей, возможность "переливания" властных полномочий между отдельными частями государственного аппарата.

Эволюционным политическим процессам США, при всей их сложности, способствовала и однородная национальная культура, создание которой было определено изначально заданной ассимиляцией представителей различных наций, отсутствием религиозного конформизма, а также утверждением общенациональной идеологии буржуазного прагматизма, индивидуализма, патриотизма с основополагающей идеей равенства возможностей каждого в достижении вершин благополучия своими способностями и трудом ("великая американская мечта"). Не последнюю роль в эволюционных процессах политического развития играет и мощный экономический потенциал страны, дающий "политическому классу" широкие возможности для социального маневрирования, для проведения социальных реформ.

Действие всех этих факторов не умаляет значения в истории американской демократии ни организованных форм демократического движения, ни борьбы американцев за свои права, приведших и к введению всеобщего избирательного права, и к ликвидации крайних форм расовой дискриминации и к кардинальным социальным реформам.

Поправки к Конституции США. Реформы избирательного права. Конституционное законодательство США последних семи десятилетий мало затронуло структуру конституционных органов государственного аппарата и их компетенцию и касалось главным образом одного института — президентской власти. Поправки XX (1933 г.), XXII (1951 г.), XXV (1967 г.) определили, в частности, порядок вступления в должность президента, ввели ограничение времени пребывания на посту президента двумя сроками, предоставили право замещения должности президента при соответствующих обстоятельствах вице-президенту.

Более важное политическое значение имели реформы в избирательном праве, проведенные путем принятия трех поправок к Конституции: XIX (1920 г.), XXIV (1964 г.), XXVI (1971 г.). Эти поправки привели к демократизации крайне разнообразных норм избирательного права, действующих в штатах, которым отводилась основная роль в правовом регулировании выборов.

Поправкой XIX были предоставлены избирательные права женщинам. Женское избирательное право очень долго ограничивалось в США. Первый прорыв в этой области произошел в штате Кентукки, когда право участвовать в выборах советов школьных округов было предоставлено незамужним женщинам, владевшим собственностью, а в 1869 г. в штате Вайоминг были предоставлены избирательные права женщинам в законодательный орган.

Поправка XXIV отменила ограничения избирательных прав на федеральных выборах "в связи с неуплатой какого-либо избирательного или иного налога". Избирательный налог существовал до принятия поправки в 11 южных штатах и, хотя он был небольшим, лишал права голоса около 10 млн. бедняков, в основном негров. В некоторых штатах (Алабама, Миссисипи и др.) этот налог носил кумулятивный характер, при котором человек, решивший принять участие в выборах, должен был заплатить налог за все предшествующие годы.

В 1965 году Законом об избирательных правах действие поправки было распространено на выборы в штатах, а в 1966 г. Верховный суд признал, что установление налога на выборах в штатах является нарушением конституционного принципа "равной защиты закона".

Поправка XXVI снизила возрастной избирательный ценз на федеральных выборах до 18 лет, аналогичные изменения имели место во всех штатах.

Принятые поправки и соответствующие законы не смогли, однако, гарантировать труднодостижимого (или просто недостижимого) в силу как объективных, так и субъективных причин всеобщего характера выборов в США. Так, на выборах в американский конгресс применяется мажоритарная система, при которой в каждом округе избирается 1 депутат, причем побеждает кандидат, набравший относительное большинство голосов, больше, чем каждый из его соперников в отдельности. Эта система приводит к тому, что доля мест, полученных той или иной партией в конгрессе, не соответствует числу собранных ею голосов по стране. Недостатки мажоритарной системы усугубляются так называемой электоральной геометрией, при которой "нарезка" неравных по количеству жителей избирательных округов часто проводилась с нарушением принципа: равное количество депутатов от равного количества жителей. Начиная с 60-х гг., стала осуществляться политика устранения электоральной геометрии. В 1962 г. было принято решение Верховного суда (по "делу Бейкер"), в котором подчеркивалось, что избирательные округа должны быть "существенно равными". Последующий отход Верховного суда Бергера от этой установки, допускающий отступление от требования "один человек — один голос" в 16,4 %, способствовал тому, что в конституциях штатов, принятых в последнее время, стали закрепляться нормы представительства с учетом численности населения.

Продолжают действовать в избирательном праве штатов некоторые цензы (несмотря на отмену наиболее одиозных из них), например ценз оседлости. Для президентских выборов он равен 30 дням, для других выборов — в зависимости от законов соответствующих штатов.

Сами избирательные кампании в США всех уровней требуют огромных денежных затрат, что доступно или очень богатым людям, или тем, кто может рассчитывать на финансовую помощью американских корпораций и компаний, которые главным образом и финансируют президентские избирательные кампании и выборы в конгресс. Причем сумма денежного обеспечения избирательных кампаний, несмотря на усилия правительства ограничить ее, растет из года в год. В последние 20 лет на президентских выборах она возросла по меньшей мере в 10 раз. Несмотря на запрет в настоящее время оказывать непосредственно финансовую поддержку корпораций кандидатам на выборные должности, деньги передаются тому или иному кандидату иными путями, через подставных лиц, через Комитеты политических действий (КПД). После их появления в 40-х гг. по инициативе профсоюзов, когда по Закону Смита-Конелли 1943 г. профсоюзам было отказано в праве вкладывать свои средства в политические кампании, в 60-х гг. стали широко создаваться КПД бизнеса и промышленности. Уже в начале 80-х гг. общее число КПД достигло 8 тыс., из них 1700 были созданы корпорациями.

В целях ограничения баснословных избирательных расходов в 1971 г. был издан закон, ограничивающий общую сумму пожертвований со стороны физических и юридических лиц в фонд избирательных кампаний президента и членов конгресса, но он вместе с тем санкционировал создание КПД, за исключением организаций, имеющих контракты с правительством. Поправка, внесенная в Закон в 1974 г., требует полного раскрытия источников и способов расходования средств, полученных на избирательные кампании.

Давление, оказываемое на будущих конгрессменов компаниями — пожертвователями денежных средств, привело к введению государственного финансирования избирательных кампаний. Однако возможность получения этих средств доступна не каждому кандидату. Если кандидаты в президенты двух крупных политических партий получают автоматическое право на субсидии от государства, то независимые кандидаты или кандидаты других партий — только с условием получения не менее 5 % голосов всех участвующих в предыдущих выборах. Претенденту на выборах в конгресс нужно также доказать, что его поддержат избиратели. Аргументом поддержки служат пожертвования, по крайней мере, 5 тыс. долл. от вкладчиков, дающих каждый не более 250 долл. в любых 20 из 50 штатов.

Выборы в Америке не стали действительно всеобщими и из-за массового абсентеизма, который особенно усилился в последние десятилетия. И в президентских выборах, и в выборах в конгресс принимает участие, как правило, немногим более половины всего самодеятельного населения США. Во время президентских выборов 1984 г., например, 60 млн. американцев, имевших право голоса, не зарегистрировались в качестве избирателей. Из 115 млн. зарегистрированных 23 млн. не приняли участия в выборах. Таким образом, общий процент участвовавших в выборах избирателей не достиг даже 53 %. За Р. Рейгана проголосовало лишь около 30 % американцев, имевших право голоса, за его преемника Дж. Буша — немногим более четверти всех избирателей.

Не могут избежать избирательные кампании США и противоправной практики организации клеветнических кампаний против конкурента, незаконного финансирования избирательных кампаний, политического шпионажа и пр. Преступное использование электронной аппаратуры для подслушивания в штаб-квартире демократической партии (в отеле "Уотергейт"), организованное в ходе избирательной кампании с ведома президента-республиканца Р. Никсона, привело последнего (после шумного расследования "уотергейтского дела") к отставке вследствие угрозы импичмента.

О масштабах "грязной политики" и безуспешных попытках пресечь ее свидетельствует, например, то, что в 17 американских штатах законодательно запрещены "безответственные или умышленно фальшивые утверждения" накануне выборов, в 3 — политический шантаж, в 9 — распространение "ложных заявлений" и пр.

Законодательство, направленное на искоренение недостатков избирательного права США, по признанию самих американцев, оставалось и остается до сих пор одним из самых малоэффективных. Наиболее ярким примером этого может служить продолжавшаяся более столетия расовая дискриминация негров, национальных меньшинств на выборах после того, как им в 1870 г. XV поправкой к Конституции были предоставлены избирательные права. Во второй половине XX в. конгресс США вынужден был снова и снова возвращаться к вопросу о создании правовых гарантий осуществления этих прав.

Законодательство 50-60-х гг. против расовой дискриминации. Практика массового отстранения негров от участия в выборах продолжалась вплоть до 50-х гг. XX в. Она достигалась как правовыми (цензовыми) ограничениями, действующими в основном в южных штатах, так и террористическими мерами — судами Линча, запугиванием тех черных граждан, которые решались голосовать.

Массовое движение протеста черных американцев против расовой дискриминации привело к принятию в 1957 г. Закона о гражданских правах, дополненного в 1960 г., которым предусматривались некоторые правовые гарантии обеспечения избирательных прав негров. С этой целью была создана Комиссия по гражданским правам, в компетенцию которой входило расследование случаев лишения граждан США права голоса на основе "цвета кожи, расы, религии или национального происхождения" (эта комиссия, входящая в Исполнительное управление президента, действует до сих пор и состоит из лиц, назначаемых президентом с согласия Сената). Устанавливалась также судебная ответственность за дискриминационную избирательную практику. Комиссии вменялось в обязанность "расследовать, изучать, собирать информацию", рассматривать заявления граждан в случае отказа им в избирательных правах. В особую задачу Комиссии входило также изучение и сбор информации о нормативных актах, дискриминирующих или отказывающих в равной защите закона лицам по вышеназванным основаниям.

Слабая эффективность судебных гарантий избирательных прав негров способствовала радикализации требований крепнущего негритянского движения протеста конца 50-х — начала 60-х гг. Если в 50-х гг. одним из главных требований оставалась отмена расовой сегрегации (начало формального запрещения которой было положено решением Верховного суда 1954 г. по "делу Брауна", признававшего неконституционной практику сегрегации в школах), то в 60-х гг. — требование политического равенства и решения социально-экономических проблем.

1963 год принято считать началом "негритянской революции" в США, которая проходила не только в форме демонстраций и шествий протеста, но и в форме стихийных бунтов в гетто больших городов. Под напором мощного выступления негров в 1964 г. был принят Закон о гражданских правах, который формально ликвидировал дискриминацию негров во всех сферах экономической и политической жизни, в школах, общественных местах и пр. В частности, закон признавал противоправной дискриминационную практику предпринимателей при отказе от найма, увольнении, ущемлении статуса работника "на основании расы, цвета кожи, вероисповедания, пола и национальной принадлежности", а также при отказе в "подготовке и переподготовке по программе ученичества". Закон требовал применения одних и тех же норм, процедур ко всем избирателям в пределах того или иного административно-территориального подразделения. Им частично ограничивалось применение ценза грамотности, отстраняющего от участия в выборах в основном негритянское население. Министру юстиции предоставлялось право назначать федеральных инспекторов (маршалов) в те места, откуда поступали жалобы о дискриминации на выборах.

Характерной чертой Закона 1964 г. было то, что он затрагивал проблему равных прав американцев на труд. С этой целью была создана особая Комиссия содействия равной занятости, которая, однако, не смогла решить эту проблему, так как действие закона не распространялось на рабочих мелких предприятий, с числом занятых менее 15 человек. Если работник обращался в Комиссию содействия равной занятости или в суд, предприниматель мог всегда сослаться на его низкую квалификацию.

В 1965 году в качестве новой радикальной меры был принят Закон об избирательных правах, согласно которому применение специальных проверок (тестов), отсеивающих избирателей, могло быть приостановлено в любом штате, если они, по мнению суда, могли привести к ограничению избирательных прав граждан на основании "расовой принадлежности или цвета кожи". Федеральному правительству было разрешено посылать своих регистраторов в штаты и избирательные округа, на которых возлагалась ответственность за исправления избирательных списков, составленных в нарушение закона.

Эти контрольные акции, однако, должны были проводиться не повсеместно, а выборочно, и до 1967 г., например, не проводились в таких расистских штатах, как Джорджия, в ряде графств Миссисипи и Алабамы. Более того, даже в случае явной дискриминации в штатах, где зарегистрировалось 50 % избирателей, федеральные полномочия не могли быть применены.

Несмотря на свою неполноту, казуистические препоны, мешающие действенному искоренению дискриминации, Закон 1965 г., как и предшествующее ему законодательство, имел несомненно положительный эффект. Например, уровень зарегистрированных молодых избирателей в штате Миссисипи за 10 лет после принятия закона возрос с 5 до 70 %. Он положил начало массовой регистрации негров в качестве избирателей, послужил росту их политического сознания, подготовив тем самым условия для дальнейшего развития антирасистской борьбы.

В 1968 году, после убийства расистами негритянского лидера М. Л. Кинга, с именем которого была связана целая эпоха в освободительном движении американских черных, в стране произошло 930 выступлений негров. В начале 70-х гг. в Закон об избирательных правах 1965 г. был внесен ряд новых положений, в частности временное запрещение использовать тесты грамотности и другие дискриминационные испытания черных американцев стало постоянно действующим.

Расширение избирательных, гражданских прав, став общей тенденцией развития американской демократии в XX в., происходит между тем медленно и противоречиво. По сравнению с 1970 г., например, в 1987 г. более чем в 4 раза увеличилось число черных американцев, занимающих выборные посты в Америке, но это лишь 1,3 % всех выборных должностных лиц страны, хотя негры составляют 11 % среди американцев, обладающих избирательными правами.

Конгресс еще в 1988 г. констатировал, что дискриминация в области избирательных прав в отношении языковых меньшинств носит распространенный по всей стране характер, в силу чего запретил проведение выборов только на английском языке, если более 5 % граждан какого-либо политико-административного подразделения, региона являются представителями языковых меньшинств. Он обязал суд назначать федеральных инспекторов, если поступила жалоба от 20 человек, или более с целью подготовки списков лиц, имеющих право голосовать на федеральных или местных выборах. Предусматривалось назначение и других должностных лиц по просьбе Генерального атторнея для проверки хода голосования, подсчета голосов и пр. Ему же предоставлялось право предъявлять иски для оказания помощи гражданам "в случае их принуждения с целью уплаты избирательного налога". Уголовное наказание грозило и тем, кто запугивал избирателей и угрожал им, предоставлял ложные сведения на выборах и пр.

Верховный суд в последние десятилетия рассмотрел не один десяток дел, связанных прямо или косвенно с нарушением гражданских прав, постановления по которым носили противоречивый характер. Если в начале 60-х гг. Верховный суд Уоррена активно проводил в жизнь идею равенства при рассмотрении дел о расовой дискриминации, то уже в 1976 г. Верховным судом Бергера была признана правомерность использования расистских квалификационных тестов при отказе в работе неграм, если не были представлены доказательства "расовых дискриминационных целей" в самой системе найма на работу. В 1989 г. Верховный суд (по делу компании "Кросон") со ссылкой на необходимость уравнения белых в правах с черными" фактически перечеркнул действие законов, принятых по Программе позитивных действий в 70-х гг., которые предусматривали предоставление определенных льгот при приеме на работу неграм, испаноязычным и американцам азиатского происхождения. К началу 1989 г. безработица составила 4,6 % среди белых и 11,6 % среди черных американцев.

В октябре 1990 г. президент Буш наложил вето на законопроект о гражданских правах, одобренный перед этим большинством голосов в обеих палатах конгресса. Законопроект предусматривал значительное усиление федеральной защиты американцев из числа национальных меньшинств и женщин от дискриминации при найме на работу. Предусматривалась, в частности, денежная компенсация предпринимателей лицам, пострадавшим от дискриминации. Законопроект прямо был направлен на отмену шести принятых ранее постановлений Верховного суда США, которые были расценены как подрыв гражданских прав лиц, подвергшихся дискриминации из-за цвета кожи, религиозных убеждений, пола или национальности. При повторном рассмотрении законопроекта в конгрессе он не получил требуемых 2/3 голосов.

§ 3. Развитие конституционного принципа "разделения властей" и механизма "сдержек и противовесов"

Действие механизма "сдержек и противовесов" при конституционном принципе "разделения властей" затрагивает прежде всего проблему столкновения интересов законодательной и исполнительной ветвей власти, которая с той или иной периодичностью обострялась в США, при неизменности основной закономерной тенденции, — усиления роли исполнительной власти. Это достигалось за счет гибкого перераспределения полномочий, иногда вторжения, но чаще самоограничения законодателей в пользу администрации. Наиболее ярким проявлением этой тенденции в XX в. является расширение прерогатив американского президента.

В настоящее время американский президент выступает как глава государства, глава правительства, лидер одной из двух крупнейших партий, сменяющих друг друга у руля управления, главнокомандующий, ведущий дипломат страны, как главное лицо, ответственное за управление страной в периоды кризисов, а также в качестве "арбитра" в регулировании отношений федерации и штатов, ведущего координатора экономической и социальной политики США. Эти полномочия президента, особенно усилившиеся в 30-х гг., в период "нового курса" и затем в ходе второй мировой войны, были закреплены в послевоенное время рядом законов, в частности вышеупомянутым Законом о занятости 1946 г.

Значительные полномочия президента в сфере законотворчества выражаются, например, в том, что законодательная повестка дня конгресса определяется в подавляющем числе случаев Белым домом. Это достигается путем ежегодного представления президентом конгрессу проекта федерального бюджета, в котором четко определяются национальные приоритеты, внесения в конгресс социально-экономических программ, влекущих важные внутриполитические последствия ("новый курс", "великое общество" и др.), а также за счет так называемого указного права в форме президентских исполнительных приказов и прокламаций.

Исполнительные приказы, правомерность которых основывается на конституционной обязанности президента "заботиться о должном исполнении законов", на деле мало чем отличаются от самих законов, затрагивая самый широкий круг вопросов. Например, деятельность ФБР регламентируется и сейчас исполнительными приказами и инструкциями Генерального атторнея. Прокламации, имеющие, как правило, декларативный характер, в ряде случаев также несут важное политико-правовое содержание. Так, например, в прокламацию под названием "новая экономическая политика" Р. Никсон включил положение о налоге на товары, ввозимые в США, установление которых является конституционной прерогативой конгресса.

Правотворческая деятельность исполнительной власти расширяется и за счет все более частого применения "делегированного законодательства" на основе передачи ему тех или иных полномочий самим конгрессом. Обычно конгресс создает закон лишь в общем виде и в состояние рабочего документа его приводит регламентарная власть того или иного ведомства.

Осуществляемое на основе передачи конгрессом президенту своих законодательных полномочий (которые он, в свою очередь, передает административным органам) "делегированное законодательство" формально противоречит и доктрине "разделения властей" и правовой максиме "делегат не может делегировать". Это, однако, не воспрепятствовало американским судам очень рано, еще в 1813 г., санкционировать его при том условии, что сам законодатель и суд будут строго следить за тем, чтобы администрация не выходила за заданные, зачастую недостаточно определенные законодательные рамки. Произвольное расширение этих рамок — обычное явление. При этом суды, как правило, не подвергают сомнению решения ведомств.

Проблема "делегированного законодательства" особенно обострилась в период "нового курса", когда впервые было применено так называемое "законодательное вето" конгресса в попытках ограничить неконтролируемую нормотворческую деятельность администрации. Оно первоначально сводилось к тому, что предлагаемый президентом или регулирующим ведомством проект нормативного акта вступал в силу по принципу "молчание — знак согласия", если конгресс совпадающими резолюциями палат или решением одной из них не отвергал его. Резолюция хотя бы одной из палат считалась окончательной, не подлежащей президентскому вето. Впоследствии по предложению того или иного комитета конгресса нормативный акт мог быть просто аннулирован путем прямого наложения конгрессом "законодательного вето".

Особенно часто "законодательное вето" стало использоваться в 70-х гг. в условиях общей дискредитации исполнительной, президентской власти после "уотергейта". Если с 1932 по 1983 г. вето законодателей использовалось 400 раз, то только в 1974–1975 гг. оно применялось 87 раз.

Негативная реакция на эту практику особенно крупных ведомств не заставила себя долго ждать. Ведомства утверждали, что делегированные им в соответствии с законом полномочия не могут у них быть отняты иначе, как другим законом. Протесты ведомств были услышаны при Р. Рейгане, в 1983 г., когда Верховный суд по "делу Чадха" постановил, что законодательное вето на нормативные акты является неконституционным и что впредь оно может быть применено лишь в форме закона, утвержденного президентом. Решение Верховного суда привело к нуллификации в 200 законах, принятых за период 1932–1983 гг., положений, в которых предусматривалось "законодательное вето". Это, однако, не означало потери конгрессом и особенно судом права контроля за нормотворческой деятельностью администрации, которая не может игнорировать даже их неофициальное мнение.

Исходя из безусловной правомерности самой делегации являющейся примером возможного перераспределения властных полномочий различных ветвей власти в рамках легитимности, конгресс еще в 1946 г. принял Закон об административной процедуре (дополненный Законом о свободе информации в 1967 г. и Законом о неприкосновенности частной жизни 1974 г.), направленный на упорядочение, устранение разнобоя в нормотворческой деятельности администрации. Он содержит перечень эталонных процедур, которым регулирующие ведомства должны следовать при принятии или изменении нормативных актов: информировать население о принятых ими документах, о правилах своей деятельности, о всех решениях по судебному рассмотрению соответствующих дел, публиковать в "Федеральном регистре" любые предполагаемые изменения существующих нормативов и пр.

Значительно были расширены в XX в. и конституционные военные полномочия президента как главнокомандующего. Несмотря на право конгресса объявлять войну, президент часто по собственному усмотрению использует вооруженные силы. Если до второй мировой войны считались допустимыми необъявленные конгрессом так называемые "президентские войны" только в том случае, если имело место нападение на собственно территорию США, то в настоящее время президент без объявления конгрессом может начать военные действия, если нападение было совершено на одного из многочисленных союзников США по военным блокам.

Без прямо выраженного согласия конгресса в 1950 г., например, была начата война в Корее, в 1965 г. — во Вьетнаме, впоследствии произошла эскалация военных действии на территории Лаоса, Камбоджи и пр. До последнего времени США более 200 раз использовали свои вооруженные силы за рубежом, и только в 5 случаях войну объявлял конгресс.

Без всякого согласия конгресса осуществляются и такие формы военного вмешательства, как посылки военных советников, предоставление тем или иным воюющим группировкам оружия, обучение их в специальных лагерях и пр. Примером может служить необъявленная война США против Никарагуа с помощью финансирования "контрас" за счет средств, полученных от тайной продажи оружия Ирану, ставшей причиной во второй половине 80-х гг. нового политического скандала — "ирангейта".

Чрезмерно возросшие военные полномочия президента заставили конгресс принять в 1973 г. совместную резолюцию палат, предписывающую предварительное или немедленное получение санкций на использование исполнительной властью военной силы в случае кризисной ситуации. Резолюция обязывает президента в течение 48 часов письменно доложить конгрессу о введении американских войск в районах, где начались или предполагается начало военных действий. В 60-дневный срок после посылки президентом войск "на вражескую территорию конгресс должен прямым объявлением войны или другой санкции дать разрешение на продолжение боевых действий или потребовать их прекращения". Если конгресс не дает такой санкции, президент обязан отозвать войска, при этом исключаются случаи, когда конгресс не в состоянии был собраться из-за вооруженного нападения. С целью защиты войск США президент вправе продлить срок их пребывания в воюющей стране сверх 60 еще на 30 дней.

Конгресс, таким образом, при всей жесткости формулировок его резолюции давал президенту достаточный срок для военного маневра. Да и контроль в данном случае вряд ли можно считать эффективным, ибо сам президент определяет наличие той или иной кризисной ситуации, что редко может быть оспорено законодателем.

Процедура уведомления президентом конгресса и после принятия резолюции продолжала нарушаться. Р. Рейган, например, официально не докладывал конгрессу ни о начале карательной бомбежки Ливана, ни о начале временной оккупации Гренады, не без основания полагаясь на общее мнение о невыполнимости резолюции, так как президентские действия в "кризисной ситуации" в любом случае будут поддержаны народом.

Значительно были расширены в XX в. права президента и во внешнеполитической сфере. Путем использования "соглашений исполнительной власти" президент может обойти конституционное требование согласия сената на заключение международных соглашений и их денонсацию.

Ф. Рузвельт часто действовал не только через голову конгресса, но и через голову государственного секретаря, не ставя их в известность о важнейших внешнеполитических акциях, например о содержании Ялтинских соглашений 1945 г. Без согласия сената путем "соглашений исполнительной власти" в 1969–1970 гг. были заключены договоры с Южным Вьетнамом, Таиландом и пр. Верховный суд отказывается признавать неконституционной данную практику с удобной для него ссылкой на то, что это — вопрос политический.

Особенно значимой сферой столкновения интересов американского администратора и законодателя, их противоречий и в конечном счете достижения разумного компромисса, сотрудничества является финансовая сфера, бюджет.

Уступая президенту в сфере законодательства, конгресс крепко держит в своих руках самое мощное орудие контроля над исполнительной властью — бюджет и его исполнение. В соответствии сЗаконом о бюджете 1921 г. президент готовит проект бюджета. При этом в соответствии с принципом разделения властей президент не вправе повлиять на бюджетные расходы законодательной и судебной ветвей власти, которые устанавливаются без его оценок и предложений. Конгресс же имеет право дополнить или пересмотреть бюджетные статьи. Лишен президент и права контролировать утвержденные конгрессом расходы по программам, касающимся социального страхования, выплат безработным и пр.

Еще в XIX в. в США сложилось обыкновение "удержания средств", то есть право президента по собственному усмотрению перераспределять некоторые бюджетные ассигнования или тормозить деятельность ряда фондов, отказываясь тратить деньги на утвержденные ранее цели. Особенно преуспел в этом Р. Никсон, который, вопреки мнению конгресса, прямо закрывал отдельные каналы расходов по бюджету.

Попытка усилить свои полномочия в сфере распределения средств была предпринята конгрессом в 1973 г., когда была создана объединенная комиссия палат конгресса по изучению мер бюджетного контроля с целью его ужесточения. В 1974 г. был принят Закон о контроле конгресса над бюджетными расходами, на основании которого в обеих его палатах были созданы новые бюджетные комиссии, а в 1975 г. было образовано Бюджетное управление конгресса (БУК) с широкими полномочиями требовать у исполнительной власти любую дополнительную информацию о расходовании средств. Усилена была роль и ранее созданного Главного контрольно-финансового управления.

Закон 1982 г., признав право президента на "удержание средств", требует от него обязательного доклада конгрессу при отсрочке использования ассигнований и согласия конгресса при прекращении расходования средств по уже утвержденным фондам.

Спор по поводу использования бюджетных ассигнований после 1982 г. перерос в новую проблему ограничения роста бюджетного дефицита, ставшего с 30-х гг. хроническим. Бюджетный дефицит рос за счет все новых займов Министерства финансов для покрытия национального долга, который поднимался выше определенного законом потолка. Это заставляло конгресс принимать новые законы, опрокидывающие предельную планку расходов.

В 1985 году перед угрозой прекращения платежей правительством по своим счетам было достигнуто соглашение о новой предельной сумме долга, но одновременно с этим был принят Закон о сбалансированном бюджете, закрепивший четкий график принятия бюджета на очередной финансовый год, в котором должны указываться общая сумма расходов, бюджетных ассигнований, предполагаемых выплат по долговым обязательствам (особо по первоочередным выплатам по гарантированным займам), а также общая сумма бюджетных поступлений с возможным их увеличением или уменьшением, допускаемые пределы бюджетного дефицита, государственного долга и пр. Но главное — Закон закреплял порядок автоматического действия механизма сокращения расходов, если конгресс и президент не смогли договориться об установлении пределов бюджетного дефицита. В случае превышения (по данным Административно-бюджетного управления) пределов расходов более чем на 10 млрд. долл., президент должен издать распоряжение об их урезании. Сокращению подлежат главным образом ассигнования на оборонные программы. Они не могут затрагивать программы социальные — "мэдикейт", помощи семьям с несовершеннолетними детьми, кормящим матерям, ветеранам, выдачи продовольственных талонов и пр.

Закон 1985 г. — пример компромиссного эффективного сотрудничества властей в установлении гибкого контроля над бюджетом, развязывающего руки и президенту, и конгрессу в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, кризисов, социальных потрясений. Временные границы действия Закона 1985 г. определялись 1991 г., но он действовал до последнего времени. Благодаря длительному устойчивому росту экономики США и жестким мерам контроля в 1997 г. бюджетная система США была почти полностью сбалансирована. Бюджетный дефицит сократился в 13 раз и составил менее 23 млрд. долл., или 0,3 % ВВП.

Процесс "переливания" властных полномочий, приводящий к усилению или ослаблению роли Верховного суда в зависимости от конкретной политической конъюнктуры, от персонального состава пожизненно назначаемых судей, касается и сферы взаимоотношений судебной с другими властями. После демарша против законодательства "нового курса" в 1937 г. Верховный суд сам поднял вопрос о судебном самоограничении в отношении дел, имеющих политический характер. Это ограничение, однако, действует сугубо выборочно, не закрывает двери суда, когда президенту или конгрессу его вмешательство становится крайне необходимым. Например, такая сугубо политическая проблема, как проблема политических и гражданских прав, была в центре внимания суда Уоррена в конце 50-х — начале 60-х гг., отстаивающего идею равенства при толковании поправки XIV к американской Конституции о равной защите закона всех американцев.

В то же время подорвавший авторитет исполнительной власти "уотергейт" способствовал вынесению Верховным судом решения, серьезно ограничивающего привилегию президентской власти на сокрытие определенной информации военного или дипломатического толка, на утаивание им документов, необходимых для выяснения истины.

Кажущиеся порой непримиримыми разногласия (часто искусственно раздуваемые в прессе и на телевидении), особенно усиливающиеся в периоды так называемого "раздельного правления", не подрывают взаимодействия всех звеньев государственного аппарата в решении важнейших экономических, политических, социальных задач, стоящих перед страной. Пройдя длинный путь с момента принятия Конституции 1787 г., политические институты США сумели без революционных потрясений, эволюционным путем приспособиться к меняющейся политической обстановке, в результате чего конституционный принцип "разделения власти" ныне следует толковать не столько в свете противопоставления полномочий ветвей власти, сколько в свете усиления их взаимозависимости и взаимодействия.

§ 4. Эволюция американского федерализма

Борьба тенденций централизации и децентрализации в условиях жесткого конституционного разграничения компетенции союза и субъектов американской федерации — штатов — не ослабевала в истории США. Эта борьба на протяжении более чем двухвековой истории развития американского федерализма велась главным образом вокруг проблемы взаимоотношений, разграничения компетенции между федеральными органами и органами отдельных штатов. Те изменения, которые происходили в этой сфере, находили отражение главным образом в решениях Верховного суда, фиксировавшего их с учетом потребностей времени, политической целесообразности, расстановки социально-политических сил в стране.

Итогом гражданской войны 60-х гг. XIX в. стала доктрина "вечного союза", признания США в качестве единого государства, созданного по воле всего американского народа, исключающего право какого-либо штата на сецессию и на отказ признавать действия федерального конгресса в качестве конституционных.

После гражданской войны на первый план вышла проблема создания единого экономического пространства (до 1877 г. штаты, несмотря на запрет, имели даже собственные деньги). Спор между федерацией и ее субъектами стал фокусироваться на интерпретации одного из положений Конституций (ст. 1, разд. 8) о праве федерального конгресса регулировать торговлю между штатами. Возникла доктрина "двухстороннего федерализма", которая исходила из того, что сферы деятельности национального правительства и штатов должны быть разграничены, но торговля между штатами должна регулироваться в соответствии с конституцией федеральным конгрессом и только внутри штатов — штатами. Широкое толкование этой доктрины дало возможность центру регулировать почти все вопросы, связанные с коммерческой деятельностью, так или иначе выходящие за рамки штата.

Тенденция централизации "по вертикали", перетекания полномочий от штатов к центру наиболее ярко проявилась в период "нового курса" Рузвельта, в условиях концентрации средств для выхода из кризиса, осуществления федеральных экономических и социальных программ, значительного усиления власти президента, роста числа многочисленных федеральных регулирующих ведомств.

Она сохранялась и после 30-х гг., когда Верховный суд не столько выяснял отношения федерации и штатов, сколько обосновывал политическую линию их сотрудничества во имя решения общих социально-экономических задач. Это позволило федеральным властям регулировать многие направления экономической деятельности в стране. В результате к 40-м гг. не только сельское хозяйство, но и промышленность оказались в ведении федеральных властей, что и было поддержано в решении Верховного суда 1942 г., утвердившего общее правило, что конгресс может принять закон, конституционность которого не может быть подвергнута сомнению, если он касается регулирования почти любого типа экономической деятельности, в любом районе страны.

Усиление контроля со стороны федерации над штатами происходило и за счет роста их финансовой зависимости от центра. Если до XX в. федеральные субсидии штатам, местным органам были небольшими и малочисленными, то затем их масштабы стали резко увеличиваться. С 1960 г. федеральная помощь штатам удваивалась каждые пять лет.

В 1980 году она достигла 28 % расходов в штатах. Колоссальные средства шли на осуществление 400 федеральных программ, среди которых наиболее крупными являлись социальные программы помощи семьям с низким уровнем доходов, безработным, многодетным матерям и семьям с детьми-инвалидами, в строительстве дешевого жилья, помощи здравоохранению и пр. Затем на первый план стали выходить общефедеральные программы борьбы с преступностью, охраны окружающей среды и пр. То обстоятельство, что с 60-х гг. уже половина всех федеральных субсидий стала тратиться на вышеуказанные цели, было связано не только с кардинальным изменением приоритетов федеральной политики, но и с формированием нового порядка выдачи субсидий. Если до 60-х гг. они выдавались по запросам штатов и при их участии, то затем федеральное правительство стало в меньшей степени основываться на требованиях штатов и в большей на том, что оно считало сферой общенациональных интересов. Преследуя эти интересы, федеральное правительство могло даже через голову штатов направлять субсидии в распоряжение отдельных городов или районов. Возросший объем федеральной помощи, а также изменение порядка ее поступления приобрели для штатов 70-х гг. такое значение, что возникли опасения, что Вашингтон "прибирает к рукам" местное управление. Этому способствовали и утвердившиеся доктрины так называемых "подразумеваемых" или "имманентно присущих" федеральному конгрессу законодательных прав, дающие ему право вторгаться в законодательные полномочия штатов.

Политика чрезмерной централизации не могла не натолкнуться на препятствия со стороны штатов. Получила распространение практика резолюций местных легислатур о "вторжении федерации в сферу правовой компетенции штатов". Под влиянием роста антивоенных настроений (против войны во Вьетнаме) стали приниматься законы, расходящиеся с официальной политической линией Вашингтона. В штате Массачусетс, например, в 1970 г. был принят закон, который освобождал граждан штата от ответственности за уклонение от участия в войне на том основании, что решение о ее начале не было принято конгрессом. Под лозунгами "суверенитета штатов" выступали и реакционные региональные силы, противники федеральных социальных программ.

Непомерное бремя дотаций заставляло и национальное правительство искать пути его облегчения. Менялись формы дотаций. Они шли в виде освобождения штатов от налогов, объединенных грантов, сумма которых зависела от размеров денежного участия в осуществлении федеральных программ самого штата или местных властей и пр. Но при этом федеральное правительство не переставало вводить все новые формальные ограничения для использования на местах дотационных средств.

Попытки Р. Никсона в 1979 г. передать штатам в соответствии с политикой "нового федерализма" больше полномочий в вопросах создания, управления и финансирования программ не дали ожидаемых результатов. Решительное наступление на чрезмерную централизацию повела в 80-х гг. республиканская администрация во главе с Р. Рейганом, действующая под лозунгами "поисков жизнеспособного партнерства", "возвращение штатам функций, которые они могут осуществлять лучше".

Новый план Р. Рейгана по совершенствованию межправительственных отношений был инкорпорирован в общую стратегическую линию оздоровления экономики (Economic Recovery Plan) и предусматривал следующие цели: а) уменьшение влияния федеральных органов на местные дела на основе усиления доверия к местным властям, б) замену целевых федеральных субсидий "блоковыми", выделяемыми на ряд программ нескольким штатам, в) поэтапную передачу штатам ответственности за финансирование многих программ вместе с передачей им определенных финансовых средств, налоговых поступлений с соответствующим сокращением статей федерального бюджета, направленных на финансирование социальных программ.

В осуществлении политики "нового федерализма" Р. Рейган аннулировал ряд программ, таких, как Корпус по трудоустройству молодежи и созданию государственных рабочих мест, Комиссию по региональному развитию и др., оставив однако гранты на городское развитие, на строительство муниципальных многоквартирных домов и пр. Федеральные суды способствовали в это время развитию унифицированных стандартов и требований, предъявляемых к штатам, желающим получить государственные субсидии.

Политика "нового федерализма" не изменила, однако, кардинально отношений центра и штатов. И в настоящее время федеральное правительство является основным действующим лицом в осуществлении социальных программ. Более того, оно в силу изменившихся условий приобрело ряд направлений деятельности, ранее ему не свойственных, например борьба с преступностью (которая все больше носит не только межрегиональный, но и международный характер), развитие общеобразовательной системы образования (о чем свидетельствует, в частности, создание в 1979 г. Федерального министерства образования) и пр. Но эта политика способствовала достижению большего взаимопонимания, большего участия местных органов в решении общенациональных социальных задач, в осуществлении социальных программ.

Американский федерализм, пройдя через все трудности и катаклизмы в поисках эффективного взаимодействия, путей легитимного снятия естественно возникающего напряжения между властными органами всех уровней, ныне предстает в форме "кооперативного федерализма", исходящего из прагматических принципов "полезности и выгоды" для страны, исключающего непримиримое "перетягивание каната" в борьбе за власть.

§ 5. Рост бюрократического аппарата

XX в. в США характеризуется колоссальным ростом бюрократического аппарата, огромной сети органов исполнительной власти: департаментов, независимых ведомств правительственных корпораций, комитетов, комиссий, которые непосредственно входят в систему административных учреждений, возглавляемых президентом и правительством, то есть исполнительных органов, наделенных властными полномочиями, имеющих право выносить решения касающиеся прав и обязанностей частных лиц, или не входят в нее.

Административным, регулирующим ведомствам, в отличие от других государственных учреждений, не только дано право принимать нормативные акты (предписания), разъясняющие, дополняющие или интерпретирующие соответствующие законы, но и следить за их соблюдением. В свете этого легко представить колоссальное число таких актов, стандартов, нормативов, действующих в стране. Так, Комиссия по ценным бумагам и биржам имеет широкие полномочия по изданию предписаний, касающихся деятельности фондовых бирж, Министерство труда определяет минимум заработной платы для рабочих и служащих правительственных учреждений, Междуштатная торговая комиссия устанавливает ряд тарифов и пр.

Аппарат высших органов исполнительной власти формируется президентом совместно с конгрессом. Президент проводит реорганизацию федеральных учреждений и ведомств и осуществляет общее руководство их деятельностью.

Право периодической реорганизации федерального аппарата исполнительной власти на основе так называемых "реорганизационных планов" представляется президенту специальными законами конгресса. Первый такой Закон Оувермэна был принят конгрессом в 1918 г. и предоставил В. Вильсону право реорганизовать административный аппарат для выполнения военных задач. В дальнейшем реорганизационные планы осуществлялись и Гувером, и Рузвельтом, и Трумэном, и другими президентами в связи с изменением задач, стоящих перед страной. Состав, структура органов исполнительной власти, связанных между собой сложнейшими отношениями зависимости и полузависимости, таким образом, непостоянны.

Открывают список федеральных административных учреждений Министерства (департаменты в США). Из этого списка исключаются как не административные Министерство иностранных дел (Госдепартамент), осуществляющее внешнеполитические функции, и военные департаменты: армии, военно-морского флота и военно-воздушных сил. Непостоянен и Кабинет министров при президенте, его состав определяется законом или обычаем. Так, созданный еще в 1862 г. Департамент внутренних дел вошел в Кабинет министров только в 1889 г.

По данным 1993 г., общее число занятых в американских федеральных органах власти (всех трех ее ветвей) составляет 3 115 046 человек, из них наибольшее число — в органах исполнительной власти — 3 048 143 человека. Вместе с тем несколько миллионов человек не числятся в федеральных ведомствах, но они работают на них, получая заработную плату по грантам и контрактам.

Кардинальные перемены во внутренней политике, изменения национальных приоритетов или проблем, возникающих перед страной, приводят, как правило, к возникновению новых министерств и ведомств. Так, вслед за созданием Междуштатной комиссии по торговле, в 1903 г. было создано Министерство торговли. Новая социальная политика В. Вильсона привела к созданию в 1913 г. Министерства труда. При Трумэне в соответствии с реорганизационным планом 1953 г. было создано Министерство здоровья, образования и благосостояния, реформированное в 1979 г., в результате чего появилось два министерства: Министерство здравоохранения и социальных служб и Министерство образования. Министерство жилищного строительства и городского развития, созданное в 1965 г., а также Министерство транспорта, созданное в 1966 г., возникли в связи с программой "борьбы с бедностью" Л. Джонсона, составной частью которой было строительство дешевых жилищ и пр. Энергетический кризис 70-х гг. привел к созданию в 1977 г. специального Министерства энергетики, несмотря на то, что в это время уже существовала Федеральная комиссия по энергетике. Одним из последних министерских образований стало Министерство по делам ветеранов, созданное в 1988 г.

Специфическим образованием административной системы США, связанным, с одной стороны, с закономерным в любом работающем федеральном аппарате напряжением, возникающим между органами федерации и ее субъектов, а также со столкновением интересов законодательной и исполнительной власти, стала система многочисленных независимых ведомств (агентств), которые, обладая правами административных учреждений, наделенных нормотворческими и квазисудебными полномочиями, организационно обособлены от министерств и пользуются в той или иной мере самостоятельностью даже по отношению к президенту.

Независимое ведомство возглавляется, как правило, коллегиальным органом, главу которого назначает президент, но срок полномочий руководства независимого ведомства превышает срок полномочий самого президента; оно также периодически, не полностью обновляется, чтобы сохранять определенную преемственность и независимость.

Будучи формально подчиненным конгрессу, независимое ведомство не исключается и из-под контроля президента, главным образом через Административно-бюджетное управление Исполнительного управления президента, когда речь идет об их бюджетно-финансовых запросах.

Большое число таких ведомств возникло в период "нового курса", когда они создавались без достаточного согласования и четкой системы на основе потока законодательных актов, определяющих их состав, компетенцию, сферы деятельности и пр.

В соответствии с родом своей деятельности независимые ведомства (к настоящему времени их создано около 100) делятся на политические, экономические и социальные. К первым относятся такие важные политические образования, как Комиссия по гражданским правам и Федеральная комиссия по выборам, ко вторым — Федеральная резервная система, Комиссия по ценным бумагам и биржевым операциям, Федеральная корпорация страхования вкладов, Экспортно-импортный банк и др., к третьим — Национальный совет по трудовым отношениям, Комиссия по обеспечению равных возможностей для трудоустройства и пр.

Сходными с независимыми агентствами по своему правовому статусу административными образованиями являются правительственные корпорации, действующие в хозяйственном обороте как частные корпорации, но находящиеся под непосредственным контролем правительства, так как собственность этих корпораций является государственной. Правительственные корпорации связаны с выполнением тех или иных правительственных задач, как, например, Корпорация по гарантированию пенсионного обеспечения.

Важнейшим звеном системы органов исполнительной власти является Исполнительное управление президента (ИУП). Не предусмотренное конституцией, ИУП создавалось исполнительным приказом Ф. Рузвельта сначала с небольшим количеством сотрудников в качестве информационно-координирующего органа президентской власти, в целях усиления взаимодействия между отдельными звеньями разбухшего в 30-х гг. административного аппарата. Оно состояло тогда из аппарата Белого дома, Бюджетного бюро (входившего ранее в структуру Министерства финансов), Совета по планированию национальных ресурсов и двух управлений — по кадровой политике и по правительственным отчетам. В случае возникновения чрезвычайной обстановки предусматривалось создание Управления по чрезвычайным ситуациям (УЧС).

Неизменной составной частью ИУП с момента его создания остается аппарат Белого дома, насчитывающий в настоящее время около 90 человек, находящихся на штатных должностях, среди которых главные посты занимают Главный советник, пресс-секретарь и секретарь по связям с общественностью. Этот аппарат отвечает за связь президента с конгрессом, главами министерств и ведомств, со средствами массовой информации и пр.

Направленное воздействие на средства массовой информации с целью "надлежащего освещения внешней и внутренней политики США" является одной из задач аппарата Белого дома. В начале 1985 г. в рамках ИУП была создана специальная информационная служба новостей Белого дома, состоящая только из правительственных чиновников, которая является часто единственным источником информации о политике Вашингтона. Белый дом осуществляет общее руководство и гигантской машиной внешнеполитической пропаганды, основным звеном которой является информационное агентство США (ЮСИН).

Вместе с расширением президентских полномочий в связи с усложнением задач, стоящих перед администрацией, увеличивалась роль и значение ИУП в деле не только координации деятельности административного аппарата, но и выработки национальной политики, в принятии важнейших политических решений, что, в свою очередь, привело к его структурной перестройке, к росту численности аппарата и размеров ассигнований на его содержание.

Важные изменения в структуре и функциях ИУП произошли в годы второй мировой войны. Наряду с увеличением численности аппарата Белого дома, Совета по планированию национальных ресурсов и Бюджетного управления, вместо двух старых управлений: по кадровой политике и правительственным отчетам, были созданы на постоянной основе Управление по чрезвычайным ситуациям (УЧС) и Управление экономических стабилизации (УЭС). На эти два управления, призванных не только вырабатывать, но и реализовывать президентские, внутриполитические и внешнеполитические программы, и переместился в это время центр тяжести с бюджетно-административных подразделений ИУП.

В рамках УЧС особое место стал занимать отдел военной помощи союзникам США, преобразованный в 1941 г. в Управление по ленд-лизу, а в 1943 г. — в Управление по внешней экономике, во главе с помощником президента, выполнявшим роль главного координатора различных ведомств по оказанию военной помощи союзникам США, по восстановительным работам и пр. В УЭС, сыгравшем решающую роль в деле организации военного производства, стекалась вся информация о выпускаемой военной продукции, о запасах сырьевых ресурсов, о потерях вооруженных сил США и всех воюющих стран, о закупках вооружения. Особое стратегическое значение сотрудничества США со странами Латинской Америки привело к созданию в рамках УЧС в 1941 г. специального отдела межамериканских дел, занятого выработкой военно-экономической и идеологической политики, проводимой в этом регионе.

После войны ИУП стал не только играть определяющую роль в принятии важнейших политических решений, но и выполнять роль своеобразного высшего арбитра в сфере исполнительной власти.

Перемещение центра тяжести в принятии политических решений и программ из министерств в ИУП не было гладким и не могло быть таковым при действии механизма "сдержек и противовесов", обеспечивающих определенный баланс, равновесие политических сил. Как и в случае с безуспешной попыткой Ф. Рузвельта реформировать Верховный суд, ему не удалось в годы войны по примеру Великобритании создать некий президентский "военный кабинет", в который должны были войти военные министры, представители Комитета начальников штатов и др.

Безуспешной в это время оказалась из-за сопротивления военных и ФБР и попытка Ф. Рузвельта централизовать в рамках ИУП всю разведывательную деятельность. Но соответствующая подготовительная работа в этом направлении была проведена. Так как Комитет начальников штабов, которому было передано в годы войны руководство всеми операциями органов политической и военной разведки, не справлялся со своими задачами, в рамках Бюджетного управления было создано Управление координации информации (УКИ), а в составе УЧС сформировано управление военной информации.

Только в условиях начавшейся "холодной войны" в 1947 г. был принят Закон о национальной безопасности, на основании которого было создано мощное подразделение в рамках ИУП — Национальный совет безопасности (НСБ) с подчиненным ему органом- Центральным разведывательным управлением (ЦРУ), возглавляемым директором, назначаемым президентом "по совету и согласию Сената" из числа действующих офицеров вооруженных сил или гражданских лиц.

ЦРУ, как указывается в Законе, не подлежало "военному или какому-либо иному надзору, контролю или каким-либо иным ограничениям" со стороны военных департаментов. В его обязанность входило "давать советы" НСБ по вопросам, касающимся разведывательной деятельности, "составлять рекомендации" президенту по вопросам "координации разведывательной деятельности департаментов и ведомств правительства" и пр.

При этом прямо постановлялось, что на директора ЦРУ возлагается ответственность за "защиту источников информации и методов ее получения от неправомерного (неуполномоченного) рассекречивания (оглашения)", что делало его фактически бесконтрольным.

Наряду с созданием Национального совета безопасности другим важным дополнением ИУП после второй мировой войны стало создание в 1946 г. вышеупомянутого Совета экономических консультантов и в 1963 г. Управления представителей США на торговых переговорах, ознаменовавшего значительное расширение полномочий президента и в сфере внешнеэкономической деятельности.

Определенный крен в аппарате ИУП, связанный с возникновением НСБ и закреплением за ним только сферы внешней политики, прямое запрещение ЦРУ: "наблюдать за исполнением законов внутренней безопасности", ограждающее компетенцию ФБР, был устранен созданием в 1970 г. в рамках ИУП Совета по вопросам внутренней политики, состоящего из известных аналитиков, призванных вырабатывать "советы президенту" по внутриполитическим проблемам.

Многие рекомендации этого Совета, так же как и рекомендации Совета экономических консультантов, воплощались в ежегодных посланиях президента конгрессу "О положении в стране". Это подразделение ИУП особенно часто перестраивалось. В результате новой реорганизации ИУП при Д. Картере в 1971 г. был создан Штаб внутренней политики. Р. Рейган преобразовал его в 1981 г. в Управление по разработке политики (УРП).

Но при все возрастающем значении этих подразделений ИУП решающая роль в определении внутренней политики оставалась за его Административно-бюджетным управлением (АБУ), заменившим некогда существовавшее Бюджетное бюро. В функции АБУ, являющегося "глазами и ушами президента", входит сбор и анализ данных для составления и контроля за исполнением ежегодного бюджета, изучение деятельности органов исполнительной власти, разработка планов их реорганизации, ревизия бюджетных предложений правительственных ведомств и пр. Любое предложение ведомств по изменению действующих государственных программ в области экономики, социальной политики, военного строительства, охраны окружающей среды и пр., прежде чем попасть в конгресс, требует одобрения АБУ, который играет роль законодательного фильтра президента. При принятии важнейших политических решений президент опирается прежде всего на свой личный штаб советников — специалистов кабинета и АБУ. Признанием особой важности АБУ стало ныне назначение его директора президентом с согласия Сената.

Чрезмерное разрастание бюрократического аппарата, превратившегося в самодовлеющую силу, вызывает все усиливающееся недовольство и критику американцев, к которой не может не прислушиваться политическое руководство страны. Бюрократов осуждают за волокиту, дублирование функций, расточительство, конфликтность. В 1978 г. была проведена реорганизация государственной службы с целью ее большего приспособления и восприимчивости к правительственному политическому курсу путем совершенствования системы вознаграждения чиновников, повышения их квалификации, укрепления дисциплины. На основании Закона 1978 г. при некоторых министерствах и ведомствах были учреждены должности генеральных инспекторов, рассматривающих жалобы на злоупотребления чиновников и пр.

Все громче стали раздаваться в правительственных кругах и требования дерегуляции общественной жизни. Кандидаты в президенты в качестве козыря стали использовать в предвыборных кампаниях обещания покончить с колоссальными расходами на госаппарат, сократить как его численность, так и количество издаваемых им предписаний. Особенно активно эти требования стали выдвигаться во второй половине 70-80-х гг. Д. Форд (1974–1977 гг.) сформировал в Белом доме группу высокопоставленных специалистов для составления обзора регулирующих предписаний ряда федеральных ведомств, по итогам работы которой был принят ряд законов о дерегуляции в воздушном, железнодорожном и автодорожном сообщении.

Непрекращающийся рост расходов на содержание регулирующих ведомств заставил Д. Картера выступить с программой "планирования дальнейших процессов регулирования", ослабления требований при регулировании банков, малого бизнеса и пр. Ему удалось принять в 1977 г. Закон о дерегуляции грузовых автоперевозок и освободить в 1980 г. предприятия малого бизнеса от обязанности регистрации своих ценных бумаг. Но смелое обещание сократить 1900 федеральных ведомств до 200 не было осуществлено в четырехлетний срок его правления.

Особенно активен был в требованиях дерегуляции Р. Рейган, который не переставал выступать против "неоправданного вмешательства" государства в сферу рыночных и социальных отношений. Не случайно он назвал свой приход к власти в 1980 г. "концом эры Рузвельта в экономике". Проводя неоконсервативную политику "упрощенного регулирования", Р. Рейган сократил число регулирующих ведомств (не затронув при этом самые крупные), расширил права Административно-бюджетного управления ИУП, требуя его обязательного анализа на предмет выявления "стоимости и выгод" всех ведомственных нормативных предписаний. С целью освобождения от излишнего бремени регулирующих нормативов банков и малого бизнеса в 1987 г. были приняты Законы "О равных условиях конкуренции в банковской сфере" и"О реформе оздоровления и укрепления финансовых институтов". Стимулируя развитие рыночных отношений, Р. Рейган провел беспрецедентную по своим масштабам налоговую реформу, сократив наивысшую ставку налогов на физических лиц с 70 % в 1981 г. до 28–33 % в 1988 г. При этом 4,5 млн. семей с самыми низкими доходами вообще были освобождены от налогов.

Реформа привела к спаду инфляции, росту доходов малоимущих слоев населения. Но вместе с тем были урезаны 20 социальных программ, способствующих, по утверждению Р. Рейгана, "паразитизму и иждивенчеству граждан", что незамедлительно сказалось на обострении проблем жилья, страхования по безработице на федеральном уровне, государственного медицинского страхования (при существующей многочисленной армии американцев, вообще не застрахованных на случай болезни). Последующие политические перемены после продолжавшегося более десяти лет периода дерегуляции были прямо связаны с усилившимся в США движением в поддержку социальных программ, требованиями более активной роли государства в сфере экономики в связи со снижением конкурентоспособности страны в мировой торговле, необходимостью охраны окружающей среды и пр. Поиски баланса, меры регуляции и дерегуляции экономики и социальных отношений, с которыми прямо связана проблема общей численности бюрократического аппарата, его удешевления, остаются актуальной задачей страны.

§ 6. Деятельность правоохранительных органов

Государство США в XX в. в целом характеризовалось поступательным развитием либеральных порядков, выдержавших проверку временем даже в 30-е гг., когда страна оказалась на грани национальной катастрофы и на повестку дня со всей остротой был поставлен вопрос о введении чрезвычайных мер для преодоления жесточайшего экономического кризиса. "Новый курс" как либерально-демократическая государственная мобилизационная модель и стал своеобразной альтернативой другой антикризисной мобилизационной модели — фашизму с его антинародным, тоталитарным режимом.

Однако и в США государственное развитие в парламентско-демократических формах и условиях политического плюрализма не было гладким. Спады и подъемы организованного демократического движения, усиления или ослабления сил реакции в связи с меняющейся внутриполитической и внешнеполитической обстановкой непосредственно отражались на способах, методах осуществления государственной власти, и прежде всего на деятельности чрезвычайно пестрой американской системы правоохранительных органов и тесно связанных с ними органов внутренней и внешней разведки.

По данным американской прессы, в США действует около 40 тыс. полицейских органов со своими собственными правами и институтами. Разнообразие их структуры и компетенции в отдельных штатах и городах обусловлено главным образом федеративным устройством страны.

Наиболее важным звеном системы правоохранительных органов наряду с судебной системой является атторнейская служба, состоящая из федеральных, штатных и местных учреждений исполнительной власти, наделенных правомочиями от имени государства возбуждать уголовные дела, расследовать нарушения законов, поддерживать обвинение в суде, привлекать правонарушителей к уголовной ответственности. Их отличие от европейских прокурорских органов состоит в том, что они не имеют надзорных за законностью функций, играют особую политическую роль в американском обществе, не знают строгой иерархической соподчиненности, — местные атторнейские органы не подчинены органам штатов, штатные — федеральным.

Назначает главу федеральной атторнейской службы — Генерального атторнея непосредственно президент с согласия Сената, который при отборе кандидата на эту высокую должность руководствуется прежде всего соображениями партийной политики. Генеральный атторней выступает не только в качестве главы целой системы федеральных органов, осуществляющих следственные, разведывательные, сыскные, прокурорские и другие функции, но и в качестве правительственного юрисконсульта, политического советника президента. В его ведении находятся тюрьмы, дела иммигрантов, борьба с наркотиками и пр.

Вместе с тем на федеральном уровне атторнейская служба является строго централизованным аппаратом, глава которого — Генеральный атторней — руководит Министерством юстиции США и своими представителями в федеральных судебных округах — атторнеями и маршалами. Маршалы призваны исполнять все приказы и распоряжения федеральных судов. Они руководят и специальными полицейскими формированиями, которые используются для обеспечения порядка при чрезвычайных обстоятельствах.

Общая тенденция развития государственного аппарата США определила процессы централизации полицейских органов, все большего сосредоточения власти в руках Генерального атторнея и подчиняющегося ему Министерства юстиции, дальнейшего усложнения структуры этих органов, отражающей основные направления их деятельности. Более половины многочисленных сотрудников Министерства юстиции (всего полицейские силы насчитывают около 0,5 млн. человек) связаны со следствием и оперативно-розыскной работой, сосредоточенной в таких его крупнейших подразделениях, как Федеральное бюро расследования, Служба иммиграции и натурализации (СИН), перешедшая к Министерству юстиции в 1940 г.,Администрация по применению закона о наркотиках (АПЗН), созданная в 1973 г. в связи с превращением наркомании в национальное бедствие США.

В 1954 году для борьбы с "коммунистической угрозой" и "шпионажем" был создан Отдел внутренней безопасности Министерства юстиции, который в 1973 г. был объединен с Отделом по уголовным делам Министерства юстиции. Следственно-полицейская деятельность этих подразделений тесно переплеталась с официально признанной негласной, внутренней разведкой, сбором информации, не имеющей прямого отношения к конкретному уголовному преследованию.

Формально ФБР, отделения которого созданы по всей стране, призвано вести следствие по преступлениям, предусмотренным федеральным законодательством. В поле его деятельности, однако, оказывается значительно более широкий круг дел, особенно тех, которые приобретают шумный политический резонанс. ФБР является органом тайного сыска. В 1949 г. руководящее положение ФБР как центра политического сыска было закреплено путем предоставления его главе функций межведомственной координации всей деятельности по обеспечению внутренней безопасности, включая операции разведывательных служб армии, авиации и военно-морского флота.

Разведывательно-сыскная деятельность ФБР и других подразделений министерства юстиции тесно связана с деятельностью специальных разведывательных органов США, входящих в разведывательное сообщество США. Основное звено этого сообщества — Центральное разведывательное управление (ЦРУ — в разведывательное сообщество кроме ЦРУ входят Управление национальной космической разведки, специализирующееся на разведке с помощью средств связи, электронного шпионажа и др.; Агентство национальной безопасности АНБ — "тайная империя" Пентагона, включающая созданное в 1961 г. Разведывательное управление министерства обороны США (РУМО) и соответствующие отделы в армии, ВВС, ВМС; Управление разведки и исследований госдепартамента США и др.). Закон 1947 г. формально не наделял ЦРУ полицейскими полномочиями, специально подчеркивая, что оно не будет выполнять функций, связанных с внутренней безопасностью. Но обязанность защищать "национальную безопасность" создавала широкие возможности обхода этих ограничений. Очень емкая характеристика ЦРУ была дана в 1954 г. в официальном докладе специальной исследовательской группы под председательством конгрессмена Дулитла, в котором это управление было названо "тайной, психологической, политической и полувоенной организацией", для которой "требования норм человеческого поведения и американских традиций "честной игры" должны быть неприемлемы".

Известный американский правовед Л. Фридмен в своей книге "Введение в американское право", изданной в Нью-Йорке в 1984 г., указывает на ряд периодов в истории Американского государства XX в., "которые вряд ли вызовут чувство гордости" американцев. Он соотносит эти периоды лишь с бездеятельностью Верховного суда, призванного стоять на страже законности. По его утверждению, это — время первой мировой войны и 20-е гг. "когда сотни пособников" и "красных" отправлялись в тюрьмы, 50-е гг., "времена маккартизма" и всего протяжения "холодной войны".

Но эти времена свидетельствуют не только о простой бездеятельности Верховного суда США, но и о изменениях в государственной политике, в деятельности всей системы правоохранительных органов страны.

Наступление сил реакции на демократические права и свободы американских граждан в первые десятилетия XX в. стало прямым следствием обострения социально-классовых противоречий после 1917 г., Октябрьской революции в России, когда борьба американских рабочих за свои права сопровождалась размахом антимонополистического, антивоенного пацифистского движения против участия США в первой мировой войне, а затем за расследование роли военных промышленников в вовлечении США в эту войну.

Против рабочего и демократического движения был пущен в ход широкий арсенал карательных средств. На уничтожение "красной заразы", всякого проявления радикализма была направлена деятельность Бюро расследования Министерства юстиции, созданного в 1916 г. (будущего ФБР), превратившегося уже в это время в мощный карательный аппарат. В рамках Министерства юстиции был создан также отдел общей разведки, которому предстояло играть роль мозгового центра Бюро расследования. К охоте за "красными" подключилась армия, где в 1917 г. был создан "корпус разведывательной полиции". В 1919 г. американский Сенат принимает резолюцию о пресечении "большевистской пропаганды", в соответствии с которой создается сенатская следственная комиссия, одна из первых в ряду комиссий и комитетов "по расследованию антиамериканской деятельности".

С 1917 года был принят ряд чрезвычайных законов военного времени, в том числе Законы 1917 и 1918 гг. о шпионаже, которые стали широко применяться к политическим противникам режима, к участникам антивоенного рабочего движения и пр. Их зачислили в разряд "иностранных агентов", "подрывных элементов", "саботажников, подрывающих оборону США". На основании Закона о призыве к мятежу 1919 г. карались любые антиправительственные высказывания. Коммунистическая партия Америки была объявлена "подрывной организацией", защищающей большевистское правительство Советской России.

После прекращения действия в 20-х гг. федеральных законов военного времени легислатуры многих штатов приняли законы "о преступном синдикализме", "о преступной анархии", согласно которым "антиправительственным агитаторам", к которым причислялись члены КПА и других левых организаций, угрожало наказание в виде тюремного заключения на срок до 10 лет.

Гонениями за инакомыслие, расширением репрессивной деятельности полицейского аппарата было отмечено и первое послевоенное (40-50-х гг.) десятилетие в США, а также все время так называемой "холодной войны".

Главным направлением послевоенной "правоохранительной" политики стало преследование коммунистического движения США, когда репрессивный аппарат не проводил особых различий среди участников демократической оппозиции, относя к "подрывным", "экстремистским", "красным" и членов Компартии США, и участников антивоенного движения и движения за гражданские права — черных американцев. В период "второй красной паники", как его определяют американские политологи, для борьбы с демократическими силами стал широко использоваться Закон Смита 1940 г. (Акт о регистрации иностранцев), согласно которому объявлялась преступной "пропаганда насильственного свержения правительства", вводилось понятие "организации, находящейся под контролем иностранного государства".

Вопреки констатации в 1945 г. Верховным судом США факта об отсутствии угрозы со стороны Компартии США "свергнуть правительство силой или насилием", всякое распространение леворадикальных идей стало приравниваться к "подстрекательству к мятежу".

В этот период создается постоянно действующая комиссия палаты представителей американского конгресса по расследованию антиамериканской деятельности, принимается серия президентских исполнительных приказов и антидемократических законов. Исполнительный приказ № 9635 1947 г., например, запрещал под предлогом "несовместимости" нахождение на федеральной службе коммунистов. Дополняющий его приказ № 10450 1953 г. с традиционной ссылкой "на интересы национальной безопасности" ставил в зависимость принятие или оставление на государственной службе того или иного лица от результатов предварительного расследования ФБР.

Центральное место среди антидемократических правовых актов этого времени принадлежало Закону о внутренней безопасности 1950 г., получившему название по имени его авторов — Закона Маккарэна-Вуда. Закон исходил из априорной посылки, что коммунистические организации США создают явную и реальную угрозу общественному строю и "существованию свободных американских учреждений", будучи подрывными, преступными организациями "коммунистической диктатуры иностранного государства". Вместе с тем закон предусматривал наказание в виде тюремного заключения на срок до 10 лет, или штраф в 10 тыс. долл., или то и другое вместе за любые действия, которые были расценены следственными органами как содействующие установлению в США "тоталитарной диктатуры".

По степени опасности "подрывные" организации классифицировались в законе для последующей регистрации в Министерстве юстиции и решения вопроса об их судьбе на "организации коммунистического действия" (это прежде всего Компартия США), и "организации коммунистического фронта", к числу которых могла быть отнесена любая демократическая организация, политические требования которой так иди иначе совпадали с требованиями Коммунистической партии США. Решение вопроса об отнесении общественной организации к той или иной категории было вверено создаваемому в соответствии с законом Управлению по контролю над подрывной деятельностью. Признанные "коммунистическими" организации, не прошедшие в определенный срок регистрации и не представившие требуемых законом сведений (о численном составе, должностных лицах, денежных поступлениях и расходах и пр.), подлежали штрафу в 10 тыс. долл., а их должностные лица за те же действия — уголовному наказанию до 5 лет тюремного заключения, или штрафу до 10 тыс. долл., или тому и другому вместе.

Закон предусматривал также широкий перечень ограничений для членов коммунистических организаций: работать в государственном аппарате, на военных предприятиях выезжать за границу и пр. Каждая зарегистрированная организация лишалась права пользоваться услугами почты для пересылки своих программ и пр.

Вторая часть Закона Маккарэна-Вуда предоставляла президенту право провозглашать "чрезвычайное положение внутренней безопасности" в случае вторжения на территорию или во владение США неприятеля, а также "восстания внутри США", что давало возможность Генеральному атторнею содержать под стражей любое лицо на основании простых подозрений, что это лицо может принять "участие или сговориться с другими лицами принять участие в актах шпионажа и саботажа". Таким образом, узаконивалось антиконституционное право превентивного ареста и помещения в концлагеря неугодных режиму лиц без суда и следствия.

Принятый вслед за Законом Маккарэна-Вуда в 1954 г. Закон Хэмфри-Батлера о контроле над коммунистической деятельностью прямо объявил Коммунистическую партию США "орудием заговора, замышляющего свержение правительства США", и объявил ее вне закона.

Законом Маккарэна-Вуда создавалась юридическая база для антидемократической политики ущемления прав американских граждан, получившей название "маккартизма", по имени сенатора Д. Маккарти, инициатора расследований в конгрессе по выявлению "шпионов и коммунистов" в государственном аппарате США. Никогда прежде тесная связь американского конгресса с ФБР не принимала таких масштабов, как в 1953 г., когда Д. Маккарти как председатель сенаторского комитета по правительственным операциям и его постоянного подкомитета по расследованию был наделен широкими полномочиями для проверки деятельности любого административного органа.

К следственным операциям конгресса, приводящим к тяжелым последствиям — увольнению с работы, политической изоляции и другим, был подключен и подкомитет юридической комиссии США.

Под напором демократической общественности Верховный суд шаг за шагом начал с 1963 г. признавать явную неконституционность ряда положений закона Маккарэна-Вуда. В 1963 г. (и в 1967 г. повторно) суд округа Колумбия по делу Компартии США признал требования ее регистрации противоречащими V поправке американской Конституции. В 1967 г. было объявлено неконституционным запрещение предоставлять коммунистам работу на военных предприятиях и пр.

В 70-х гг. США отходили от "маккартизма", как от тяжелой болезни. Незаконной, преступной называлась антидемократическая репрессивная деятельность ФБР и ЦРУ не только на страницах газет, но и в следственных комитетах, созданных в 1975 г. в американском конгрессе. Еще в 1974 г. в связи с рядом скандальных разоблачений в печати, резким ослаблением позиций республиканской администрации после "уотергейта" был издан исполнительный приказ об упразднении списка "подрывных организаций".

В заключительном докладе "Избранного комитета сената по разведке", например, говорилось об отсутствии "необходимой законодательной базы для обеспечения того, чтобы разведывательные ведомства выполняли свои задачи в соответствии с конституционным процессом", а также о необходимости "механизма и практики надзора конгресса" за этими организациями, в частности "за расходами разведывательных ведомств".

Расследования в конгрессе в 1975, 1976 гг. предопределили реформы аппарата политической полиции и разведки в направлении усиления контроля над ним и придания его деятельности более гибких и тонких форм. В 1976, 1977 гг. в обеих палатах конгресса США были созданы постоянные комитеты по делам разведывательных учреждений с указанием необходимости усиления надзора законодателей за разведывательной деятельностью, которая должна осуществляться в соответствии с "конституцией и законами".

Установленный впоследствии контроль над деятельностью ЦРУ был вверен Генеральному инспектору, назначаемому из собственных сотрудников этого ведомства, хотя другие ведомства находились под контролем независимых генеральных инспекторов. Только очередной скандал, в котором были замешаны сотрудники ЦРУ, связанный с незаконной продажей оружия Ирану, заставил американский конгресс лишить этой привилегии ЦРУ. Принятая, несмотря на упорное сопротивление ЦРУ, в 1989 г. поправка к законопроекту об ассигнованиях на нужды разведки (по оценкам специалистов, она составляла в это время примерно 25 млрд. долл.) предусмотрела должность еще одного независимого генерального инспектора, которому вменялось в обязанность дважды в год докладывать о своей контрольной деятельности, а также о "существенных проблемах, нарушениях и недостатках" в программах и операциях ЦРУ комитетам конгресса по разведке. Формально широкие контрольные права генерального инспектора ЦРУ, получившего доступ ко всем его архивам, докладам и документам, ограничивались, однако, правом общего надзора за его деятельностью со стороны директора ЦРУ, который может запретить проведение в своем ведомстве каких-либо расследований под предлогом "защиты жизненно важных национальных интересов США".

§ 1. Третья республика в XX в. и ее падение

Партийная и избирательная системы. Государственное развитие Франции в XX в., в отличие от Великобритании, происходило в условиях поляризации и открытого противоборства правых и левых сил, партий и группировок, что приводило не только к частым изменениям в политическом режиме, но и к глубоким реформам государственного строя, периодической трансформации провозглашаемых конституционных принципов.

В условиях многопартийности, острого соперничества партийных блоков особое значение приобретала борьба вокруг избирательных реформ. Закон 1919 г. предусмотрел замену мажоритарной системы системой пропорционального представительства. Однако новая система была значительно искажена тем, что в законе было предусмотрено получение партиями дополнительных мест в виде "премий" за победу в избирательном округе. В 1927 г. мажоритарная система была восстановлена.

По закону 1927 г. Франция и ряд ее заморских владений делились на сотни избирательных округов, от каждого из которых выбирался в парламент 1 депутат. Выборы проводились в два тура. В первом туре для избрания необходимо было получить абсолютное большинство голосов. Если этого не происходило, то во втором туре кандидату от какой-либо партии было достаточно получить относительное большинство голосов, лишь бы их было больше, чем у каждого из соперников.

Новая система выборов обеспечивала преимущество многочисленным правым партиям. Центр тяжести избирательной кампании переносился на второй тур, где эти партии могли выступать единым блоком и выставлять общих кандидатов. Искажение воли избирателей действием мажоритарной системы дополнялось "перекройкой" избирательных округов, созданием неравных по численности населения округов в промышленных и сельских районах.

Изменения в государственном аппарате. После первой мировой войны основы государственного строя Франции, как и прежде, формально определялись конституционными законами 1875 г. Однако постепенное ослабление фактической роли главы государства — президента, низведение его полномочий до "церемониальных", не сопровождалось сколь-нибудь серьезным восстановлением равновесия исполнительной и законодательной власти за счет законодательного закрепления полномочий правительства. Как известно, пост председателя совета министров и организационная структура правительства получили юридическое оформление только в 1934–1935 гг.

Конечно, на практике общемировая тенденция относительного возрастания роли исполнительной власти не обошла стороной и Францию. Так, в межвоенный период к правительству окончательно перешло право издания нормативных актов по различным вопросам государственной жизни. При этом оно опиралось на сложившуюся еще в XIX в. доктрину "регламентарной власти". Согласно этой доктрине, правительство могло издавать нормативные акты без делегирования ему законодательных полномочий парламентом, на основе собственных прерогатив.

Формально правительственные декреты должны были лишь дополнять, уточнять законодательство и носили подзаконный характер. На деле правительство неоднократно принимало акты, имевшие силу закона, и отменяло прежние законодательные акты. Кроме того, парламент периодически предоставлял правым кабинетам чрезвычайные полномочия и исключительное право законодательствовать в форме "декретов-законов" (например, в 1918, 1921, 1934, 1938–1939 гг.).

Вместе с тем Третья республика до второй мировой войны не случайно именуется "режимом Собраний" или "абсолютным парламентаризмом". Контроль парламента, с его обилием фракционных группировок (около 20 в 30-е гг.) над правительством приобрел гипертрофированные формы, приводившие к политической нестабильности, частым правительственным кризисам и отставкам кабинетов. Средняя продолжительность пребывания кабинета у власти не превышала 6 месяцев. Нередко кабинеты уходили в отставку в результате недоверия, выраженного только верхней палатой — сенатом. Явное нарушение равновесия властей и "системы сдержек" в пользу парламента, при неспособности парламента эффективно выполнять правительственные функции управления, серьезно подорвали способность политической системы Франции противостоять экономическому и политическому кризису 30-х гг., усилению авторитарных тенденций и германской агрессии.

Народный фронт. В начале 30-х гг., по мере углубления экономического кризиса и обострения социальных противоречий, во Франции возросла активность крайне правых организаций фашистского толка ("Огненные кресты", "Аксьон франсэз" и др.). В феврале 1934 г. был предпринят фашистский путч, который провалился благодаря солидарности демократических сил страны, организовавших массовые антифашистские выступления. Воспользовавшись обстановкой, правительства правых сил, сменявшие друг друга у власти, издали ряд чрезвычайных декретов, ущемлявших демократические свободы.

Усиление реакционных тенденций в политической жизни страны привело к объединению антифашистских сил, получившему название Народного фронта. В него вошли партии коммунистов, социалистов и радикалов, подписавшие соглашение о единстве действий, а также более сорока различных демократических организаций. В январе 1936 г. была опубликована программа Народного фронта. В политической области основными требованиями фронта был роспуск и разоружение фашистских организаций, отмена репрессивного законодательства, создание системы коллективной безопасности в Европе. В экономической сфере планировались меры по повышению жизненного уровня населения, по борьбе с безработицей, реорганизация Французского банка и введение контроля над крупнейшими банками, национализация военной промышленности.

На выборах в 1936 г. Народный фронт одержал победу. Было сформировано правительство из социалистов и радикалов. До 1937 г. была выполнена часть программы левых сил: повышена заработная плата рабочим, введена 40-часовая рабочая неделя, проведена реформа Французского банка, отменены чрезвычайные декреты, частично национализирована военная промышленность. К фашистским организациям был применен закон о роспуске военизированных группировок.

Народный фронт сыграл большую роль в предотвращении попыток французских правых установить режим авторитарного типа. Однако внутренние разногласия в антифашистском блоке привели к расколу этого союза. В результате последовательной смены правительств в 1938 г. у власти утвердилось правое крыло радикалов, которое пошло на ликвидацию основных мероприятий левого блока и окончательный разрыв с Народным фронтом.

Падение Третьей республики. Движение Сопротивления. Падение Третьей республики стало закономерным результатом поражения Франции в войне с гитлеровской Германией летом 1940 г.

После капитуляции в 1940 г. большая часть Франции управлялась немецкими оккупационными органами. В южной неоккупационной зоне власть формально находилась в руках прогерманского правительства маршала Петэна. Оно получило название "правительство Виши" — по названию курортного городка, его резиденции. Конституция 1875 г. формально не была отменена, однако фактически республика перестала существовать. Рядом декретов Петэн отменил должность президента республики и возложил на себя функции главы государства, обладающего всей полнотой государственной власти. "Режим Виши" являлся военно-авторитарным режимом, хотя самостоятельная роль этого правительства была весьма относительной. Его функции были еще более ограничены с осени 1942 г., когда немцы ввели в южную зону свои войска.

Борьбу против нацистов на территории Франции возглавили коммунисты, по инициативе которых многочисленные антифашистские организации объединились в Национальный совет сопротивления. Другой центр движения Сопротивления был создан генералом де Голлем в эмиграции ("Сражающаяся Франция"). В 1943–1944 гг. после объединения французского и лондонского центров в Алжире был учрежден единый французский Комитет национального освобождения как Временное правительство Французской Республики. Временное правительство во главе с де Голлем, куда были включены и два коммуниста, осуществляло управление страной в первый период после освобождения в 1944–1946 гг.

§ 2. Четвертая республика во Франции

"Временный режим" и борьба вокруг конституции. В период "временного режима" во Франции началась глубокая перестройка политической системы, сопровождавшаяся важными социально-экономическими реформами и перегруппировкой основных партийно-политических сил. Временное правительство осуществило часть программы Национального совета Сопротивления: национализировало ряд крупных банков и отраслей тяжелой промышленности, реформировало систему социального обеспечения, восстановило демократические свободы. Были официально одобрены провозглашенные в программе мероприятия по чистке государственного аппарата и наказанию лиц, сотрудничавших с оккупантами, по привлечению сил французского Сопротивления к управлению страной. Однако многие положения программы, касающиеся демократизации государственного строя, не были проведены в жизнь из-за усилившегося противоборства различных фракций бывшего Сопротивления.

Центральным вопросом внутриполитической жизни страны, вокруг которого разгорелась борьба, стал вопрос о новом государственном строе, новой конституции Франции. Все политические силы объединяло критическое отношение к институтам Третьей республики. В остальном их подход был различным. "Новые консерваторы", и прежде всего сторонники генерала де Голля, склонялись к учреждению республики президентского типа, с сильной исполнительной властью, способной противостоять "режиму партий" — "дестабилизирующему" парламентаризму эпохи Третьей республики. Левые партии, а также ряд партий центристского толка (например, крупная католическая партия МРП), явно опасаясь установления режима "личной власти" генерала де Голля, выступали за сохранение верховенства парламента и его контроля над правительством при большей сбалансированности двух ветвей власти.

Получив на выборах в Учредительное собрание в октябре 1945 г. наибольшее количество депутатских мандатов, коммунисты, социалисты и МРП образовали трехпартийное Временное правительство и добились выработки проекта конституции на основе своей программы. Однако он был отклонен на референдуме. Второй проект, разработанный в 1946 г. новым составом Учредительного собрания, содержал ряд компромиссных положений, позволяющих учесть платформы всех членов коалиции. После утверждения на референдуме второй проект конституции стал основным законом Франции.

Конституция 1946 г. Новая Конституция Франции не только отразила соотношение политических сил в стране в первый период после освобождения, но и закрепила на конституционном уровне ряд новых политических принципов, характерных для европейских конституций так называемой второй волны (40-50-е гг.).

Реакцией на авторитаризм времен войны была демократизация общественной жизни, предоставление широкого круга прав и свобод, гарантии конституционной законности. В Конституцию был включен новый блок экономических и социальных прав: равноправие мужчин и женщин, народов зависимых стран, социально-экономические права: право на труд, отдых и материальное обеспечение в случае нетрудоспособности, право рабочих на объединение в профсоюзы, на забастовки, коллективное определение условий труда и на участие в управлении предприятиями, право на всеобщее бесплатное светское образование и др. Расширялась сфера регулирования политической и особенно внешнеполитической деятельности государства (положения о мирной внешней политике, об отношениях с колониями и т. п.).

Вместе с тем новая Конституция значительно расширяла пределы вмешательства государства в экономическую и социальную сферу жизни общества, изменяла характер отношений между личностью и государством, возлагая на государство, помимо широких прав, и новые обязанности. Признанным конституционным принципом стало провозглашение "социального государства", в котором права собственника сочетаются с "общим благом" и ограничиваются общественными интересами.

С точки зрения основного принципа организации государственного строя, в первой послевоенной конституции Франции продолжала господствовать идея абсолютного парламентаризма. По форме правления Франция являлась парламентарной республикой, причем нижняя палата парламента — Национальное собрание — провозглашалась единственным законодательным органом страны, который не мог никому делегировать свои законодательные полномочия. Кроме того, Национальное собрание имело исключительное право законодательной инициативы в финансовых вопросах, ратификации и денонсации важнейших международных договоров, объявления войны. Собрание, избираемое по системе пропорционального представительства на основе всеобщего избирательного права, абсолютным большинством голосов должно было утверждать состав нового правительства, которое несло перед ним всю полноту ответственности.

Конституция традиционно сохранила двухпалатную структуру парламента. Однако вторая палата — Совет республики — была наделена лишь совещательными функциями, и ее рекомендации не были обязательными для Национального собрания. Совет республики избирался косвенными выборами в департаментах и коммунах, а часть его назначалась Национальным собранием. Состав палаты должен был периодически обновляться. Таким образом, полномочия верхней палаты парламента по сравнению с сенатом Третьей республики были сведены до минимума.

Главой государства являлся президент республики, который избирался на совместном заседании палат парламента сроком на 7 лет. По Конституции 1946 г., в отличие от предшествующей, президент был лишен ряда важных прерогатив (роспуск нижней палаты, назначение по своему выбору высших должностных лиц и др.). Любые акты президента, в том числе назначение на высшие должности, требовали контрасигнации председателя кабинета и одного из министров.

Исполнительная власть по Конституции вручалась Совету министров во главе с его председателем, главой правительства. Этот орган осуществлял непосредственное государственное управление страной и в этом своем качестве имел широкие полномочия. Однако деятельность кабинета была поставлена под эффективный контроль нижней палаты. Назначение председателя Совета министров и министров декретом президента могло производиться только после вынесения вотума доверия со стороны Национального собрания.

В случае принятия абсолютным большинством голосов депутатов резолюции порицания, а также в случае провала в палате важного правительственного законопроекта кабинет должен был уйти в отставку. Правительство могло распустить парламент только после двух правительственных кризисов подряд, последовавших за вотумами недоверия или порицания. В такой ситуации на период избрания нового состава собрания создавалось коалиционное правительство из всех партийных фракций во главе с председателем Национального собрания.

Конституция практически сохраняла в неприкосновенности старую судебную систему и местное управление, подчиненное строгому контролю со стороны правительства. Для руководства судами создавался Высший совет магистратуры, председателем которого являлся президент. Совет ведал вопросами назначения и продвижения судей, исполнял функции дисциплинарного суда в отношении членов судебного ведомства.

Реорганизация политического строя Франции в той форме, которая была предусмотрена Конституцией 1946 г., во многом не оправдала возложенных на нее задач и быстро утратила привлекательность в глазах французов. Страна практически вернулась к "режиму Собрания", столь единодушно критикуемому на примере Третьей республики. За двенадцать лет сменилось сорок пять правительств, было несколько длительных министерских кризисов. Этому способствовали как недостаточная проработка самого механизма функционирования норм основного закона, так и периодические отступления от них на практике.

Сложные проблемы модернизации экономики и перестройки экономической структуры, обострение социальных противоречий, распад колониальной системы и колониальные войны требовали активного вмешательства государства и стимулировали поиски путей к установлению твердой власти. Политическая система, основанная на классическом парламентаризме, в условиях многопартийного соперничества и возросших требований к административно-управленческой деятельности оказалась неспособной адекватно реагировать на сложные социально-экономические проблемы и кризисные явления в обществе.

На протяжении 40-х — середины 50-х гг. стало нарастать недовольство государственным режимом Четвертой республики. Возникшая в 1947 г. голлистская партия Объединение французского народа (РПФ — впоследствии голлизм стал массовым политическим течением, в котором авторитарные идеи сочетались с лозунгами "великой, независимой Франции", "надпартийных интересов" и "ассоциации труда и капитала". Голлистская партия неоднократно реорганизовывалась и меняла название. С 1976 г. она именуется Объединение в поддержку республики (ОПР)) выступила с требованием отмены Конституции 1946 г. и создания сильной исполнительной власти, способной возвыситься над "партийной чехардой". В этом же году произошел распад трехсторонней коалиции, а в 1948–1951 гг. была восстановлена мажоритарная избирательная система. Широкое распространение получила практика делегированного законодательства. По конституционной реформе 1954 г. премьер-министр был наделен дополнительными полномочиями по роспуску Национального собрания, упрощался порядок получения вотума доверия правительством (простым большинством голосов), отменялись положения Конституции о коалиционном правительстве. Были расширены также права Совета республики, который превратился в полноправного участника законодательного процесса. Одновременно, без прямого пересмотра соответствующих положений, путем конституционной практики произошло фактическое усиление роли и влияния президента.

Обострение политической обстановки и отход от основных принципов Конституции 1946 г. привели в конечном итоге к падению Четвертой республики и ее замене в 1958 г. Пятой республикой.

§ 3. Пятая республика во Франции

В мае 1958 г. в обстановке военного мятежа в Алжире парламент призвал к власти генерала де Голля и наделил его правительство чрезвычайными полномочиями. Правительство спешно подготовило проект новой конституции, который в сентябре 1958 г. был одобрен на референдуме 79,2 % голосов его участников и с октября 1958 г. вступил в силу.

Конституция 1958 г. Авторы Конституции 1958 г., которую считали "скроенной точно по мерке для де Голля", исходили из необходимости коренного пересмотра принципов, лежавших в основе государственного строя Третьей и Четвертой республик. Прежде всего предполагалось стабилизировать политическую систему путем "большей сбалансированности" всех видов власти и усиления независимости исполнительной власти от политических маневров различных партий. Исполнительная и законодательная власти должны были быть четко разделены, имея своим источником только "мандат народа" (т. е. выборы). Однако еще более эффективным средством укрепления системы властвования должен был стать институт главы государства. Возвышаясь над всеми властями и не навязывая себя в качестве повседневного главы правительства и лидера парламентского большинства, президент должен был выражать высшую волю государства по проблемам первостепенного значения. Таким образом, одной из важнейших задач этого органа было гарантировать стабильность исполнительной власти в неблагоприятных политических и экономических условиях.

Эти идеи были четко проведены в тексте нового основного закона. Свидетельством этому является сама структура конституции, построенной по схеме президент — правительство — парламент. Центральным звеном всей политической системы стал президент. Ему была отведена роль "высшего арбитра", призванного обеспечивать нормальное функционирование государственных органов, а также преемственность государства (ст. 5). Поэтому президент не нес политической ответственности ни перед каким органом (за исключением случая государственной измены) и никем не контролировался. В то же время для выполнения своей роли он был наделен как широкими постоянными прерогативами, так и полномочиями, имеющими исключительный характер.

Прежде всего, президент назначал главу правительства, а по его предложению — остальных членов кабинета, а также принимал их отставку. Он председательствовал на заседаниях правительства, в Совете и Комитете национальной обороны, в Высшем совете магистратуры. Ему предоставлялись полномочия главы вооруженных сил, право назначения на высшие гражданские и военные должности.

Президент был наделен значительными полномочиями не только в. исполнительной, но и в законодательной сфере: он имел право подписывать и обнародовать законы, требовать от парламента нового обсуждения закона или отдельных его статей; право оспорить принятый парламентом законопроект и передать его в Конституционный совет (суд) для заключения о его соответствии конституции; право передавать некоторые виды законопроектов на референдум, минуя парламент; право обращаться к парламенту с посланиями, которые не подлежат обсуждению; право принимать ордонансы, имеющие силу закона. Президент получил также право роспуска нижней палаты парламента (ст. 12), что не характерно для чисто президентских республик. Он представлял Францию в международных отношениях, наделялся значительными прерогативами в области внешней политики.

Помимо указанных полномочий, президент по ст. 16 получил право принимать чрезвычайные меры по своему усмотрению в условиях, когда "установление Республики, независимость Нации, целостность ее территории или выполнение ее международных обязательств оказываются под серьезной или непосредственной угрозой, а нормальное функционирование органов государственной власти, созданных в соответствии с Конституцией, нарушено".

Одновременно предусматривался ряд гарантий против установления единоличной диктатуры президента (автоматический созыв парламента, запрос мнения Конституционного совета и т. п.). Однако деятельность президента в период чрезвычайного положения никем не контролировалась. В соответствии со ст. 19 свои наиболее важные полномочия: назначение правительства, роспуск палаты, введение в действие исключительных полномочий, передача законопроектов на референдум и ряд других — президент осуществлял единолично, без контрасигнирования со стороны премьера и соответствующих министров. Остальные акты президента требовали министерской скрепы, и, таким образом, премьер-министр нес за них политическую ответственность перед парламентом.

Конституция 1958 г. отказалась от прежней политической практики избрания президента парламентом. Отныне он должен был избираться коллегией выборщиков, в которой члены парламента составляли ничтожную часть. Позднее косвенные выборы президента были заменены прямыми.

Второе место в государственном механизме Пятой республики было отведено правительству. В самом общем виде его компетенция закреплялась в ст. 20 Конституции: правительство должно определять и осуществлять "политику нации", распоряжаться администрацией и вооруженными силами. Премьер-министр, полномочия которого определены более подробно, должен руководить деятельностью правительства, нести ответственность за оборону страны, обеспечивать исполнение законов, издавать нормативные акты в порядке регламентарной власти, назначать на военные и гражданские должности.

Таким образом, высшая исполнительная власть, по конституции, была недостаточно четко распределена между президентом и премьер-министром, но предполагалось, что премьер, обладая определенной автономией, осуществляет повседневное руководство внутренней политикой. Конкретные формы взаимодействия президента и премьера зависели от согласованности их действий при стратегическом верховенстве президента и, главным образом, от расстановки партийно-политических сил.

На последнее место среди высших государственных органов Конституция 1958 г. поместила парламент. Он состоял из двух палат — Национального собрания и Сената, которые были практически равноправными. Национальное собрание избиралось прямым голосованием. Сенат, избираемый путем косвенного голосования коллегиями выборщиков, должен был обеспечивать представительство территориальных единиц республики и французов, проживавших за пределами Франции. Особые "сдерживающие" полномочия Сената, обладающего правом вето в отношении проектов конституционных изменений, могли стать тормозом при прохождении важных законопроектов.

Специальный раздел Конституции был посвящен взаимоотношениям между парламентом и правительством, в котором отчетливо закреплялась доминирующая роль правительства. Тщательно оформленное функциональное разделение "властей", подробная регламентация деятельности, структуры и процедуры заседаний парламента имели целью создание системы "рационализированного" парламентаризма вместо парламентарных моделей Третьей и Четвертой республик.

Акты парламента могли регулировать строго определенный и сравнительно небольшой круг вопросов (структура и принципы организации государственного аппарата, права и свободы, гражданство, налоги, основные принципы гражданского, уголовного, трудового права и др.). По этим вопросам правительство также могло издавать нормативные акты, имеющие силу закона (ордонансы), но только с разрешения парламента. Возможность подобного рода делегирования парламентом своих полномочий была прямо предусмотрена в Конституции, а последующая практика закрепила такое положение. Все остальные вопросы должны были решаться в административном порядке, регламентарной властью кабинета, т. е. путем декретов.

Правительство обладало также значительными полномочиями по контролю над законодательным процессом. Прежде всего оно, по сути, определяло повестку дня работы парламента. Правительственные законопроекты должны были рассматриваться в первую очередь. Правительство могло также использовать целый ряд средств по отклонению внесенных парламентариями поправок в законопроект и проведению голосования без обсуждения (ст. 40, 41, 44, 45 и др.). Для принятия финансового законопроекта, например, парламенту устанавливался определенный срок. Если в этот срок бюджетный закон не принимался, он мог быть введен в действие правительственным декретом.

Конституция 1958 г. устанавливала ответственность правительства перед парламентом. Однако принятие "резолюции порицания", которая обязывала бы правительство уйти в отставку, было обставлено многочисленными условиями (ст. 49). Правительству могло быть отказано в доверии только абсолютным большинством голосов, а если инициаторы резолюции не собирали такого большинства, они утрачивали право вносить новую в течение той же парламентской сессии.

Таким образом, хотя система органов, по Конституции 1958 г., обладала атрибутами парламентарной республики (ответственность правительства перед парламентом, министерская скрепа актов президента и т. п.), наиболее существенные полномочия в определении и проведении государственной политики были переданы президенту. Обширные прерогативы президента Франции, предусмотренные конституцией, не имели аналога даже в президентских республиках. Режим Пятой республики стал в теории именоваться смешанным "президентско-парламентским" или "косвенным президентским" режимом, став образцом своеобразной гибридной, а на деле новой, самостоятельной формы правления, получившей в политической науке наименование "полупрезидентская республика".

Судебная власть, по Конституции 1958 г., провозглашалась "хранительницей личной свободы". Особое положение среди судов занял Конституционный совет, который сосредоточил в своих руках контроль за конституционностью нормативных актов и, несмотря на отсутствие прямого указания об этом, право толковать основной закон. Классическим примером системы специализированных судов является и существование во Франции органов административной юстиции во главе с Государственным советом.

В юрисдикцию административных судов входит решение вопросов о соответствии закону актов и действий исполнительных органов и должностных лиц, на практике — от решений муниципалитетов до актов президента. В остальном же традиционные формы судоустройства по прежнему сохраняются и действуют с незначительной модернизацией в 1970-х гг. (Кодекс судоустройства 1978 г.).

Конституция 1958 г. очень скупо регламентировала систему местного управления. Вместе с тем французская (континентальная) модель местного управления стала образцом для подражания в большинстве стран мира. В ней определенным образом сочетаются прямое государственное управление на местах и местное самоуправление, причем агенты государственной администрации осуществляют надзор за деятельностью местных представительных органов. Одновременно нижестоящие звенья системы подчиняются вышестоящим. В этой сфере Конституция 1958 г. следовала распространенной теории, согласно которой существуют "естественные" административно-территориальные единицы (село, город и др.), которые могут и должны формировать свои органы самоуправления, и "искусственные" образования, т. е. созданные актами центральной власти (регион и т. п.), в которых управление осуществляется только представителями центральной власти. По конституции, местными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории, которые свободно управляются выборными советами (ст. 72). Низовой единицей стала коммуна (село или город), жители которой избирают свой орган самоуправления — муниципальный совет. В департаментах избираются генеральные советы. "Искусственным образованием", не имеющим представительных органов, стал регион. Функции местной администрации в департаментах и регионах были возложены на префектов и супрефектов, которые являются представителями центра на местах.

Развитие политической системы Франции в 60-80-х гг. XX в. Основной тенденцией развития политической системы Пятой республики в первые десятилетия ее существования явилось дальнейшее усиление президентской власти, ее персонализация. Президент стал на практике не только главой государства, но и главой правительства, одновременно ослаблялось и какое-либо противодействие законодательной власти.

Значительную роль в такой эволюции президентской власти сыграли конституционная реформа 1962 г., осуществленная де Голлем посредством референдума, которая изменила порядок выборов президента. Отныне избрание президента должно было происходить с помощью всеобщего голосования.

Действительный смысл реформы заключался в противопоставлении главы государства как непосредственного и единственного избранника народа избираемому таким же способом Национальному собранию.

Кроме того, дальнейшее усиление президентской власти было связано с возможностью главы государства опираться на парламентское большинство, поскольку в 60- 70-х гг. президент неизменно выступал как лидер голлистской партии. Имея поддержку большинства в парламенте, он фактически возглавлял и правительство, оттеснив его формального главу — премьер-министра. Полная зависимость премьер-министра и правительства от воли президента, фактическая ответственность правительства перед главой государства вследствие совпадения президентского и парламентского большинства стали характерной чертой Пятой республики в это время. Центром принятия государственных решений стала главным образом личная канцелярия президента, свободный от всякой политической ответственности разветвленный аппарат Елисейского дворца. Заметной тенденцией в развитии режима Пятой республики в 60-70-х гг. стала и централизация судебно-полицейского аппарата. Были созданы чрезвычайные органы политической юстиции, расширены полномочия полиции и префектов.

Вместе с тем отмечались определенные сдвиги и в укреплении гарантий прав личности. В 1971 г. Конституционный совет признал преамбулу к Конституции 1958 г. (со ссылками на права человека в Декларации 1789 г. и Конституции 1946 г.) составной частью "конституционного блока" и обязал органы государственной власти уважать положения этой преамбулы как конституционные принципы. Кроме того, начиная с 1971 г., Конституционный совет декларировал целый ряд положений, определяющих принципы правового статуса личности (так называемая Судебная хартия прав человека).

Серьезные изменения в расстановке социально-политических сил во Франции проявились в период 1973–1976 гг. когда голлистская партия утратила абсолютное большинство мест в парламенте и уступила важнейшие государственные посты представителям других правых и центристских группировок. Одновременно с изменением социальной базы и падением голлистской партии усилилось влияние левых сил. В 1972 г. реформированная Социалистическая партия (ФСП) и Французская коммунистическая партия подписали совместную Программу демократического Правительства народного единства. Программа предусматривала проведение в стране социально-экономических и политических преобразований, восстановление роли и престижа парламента и др. Противостояние двух партийных блоков — коалиции левых сил, с одной стороны, и правоцентристской коалиции (ОПР-СФД) — с другой, получило название "биполяризации" политической жизни, став определяющей чертой развития политической системы Франции.

"Биполяризация" открыла непосредственную возможность прихода к власти левого блока, а также изменений во взаимоотношениях властей. Президент и правительство могли отныне стать представителями противостоящих группировок, и их фактическая роль прямо зависела от связи с партийно-парламентским большинством.

В 1981 году Социалистической партии удалось завоевать пост президента, получив абсолютное большинство мест в парламенте, и сформировать правительство. Сохранив основные положения Конституции 1958 г., касающиеся центрального аппарата Пятой республики, правительство социалистов вместе с тем приняло закон о децентрализации местного управления, упразднив традиционную должность префекта (потом восстановленную), ввело, хотя и в урезанном виде пропорциональную избирательную систему. Местные органы власти получили большую самостоятельность в финансовых и других вопросах управления. В соответствии с законами 1983 г. подчинение нижестоящих органов самоуправления вышестоящим было ограничено определенными направлениями деятельности (образование, здравоохранение и т. п.), несколько смягчен был административный контроль центра над местными органами самоуправления. Право избирать представительные органы (самоуправления) было предоставлено регионам.

Период 1986–1988 гг. стал уникальным в том отношении, что помимо определенной переоценки роли государства, Пятая республика впервые испытала новацию "раздельного правления" — сосуществования президента-социалиста и правоцентристского правительства, опирающихся на оппозиционные друг другу политические блоки. Второй такой период "сосуществования" продолжался с 1993 по 1995 г., а с 1997 г., напротив, социалистическое правительство "сосуществует" с президентом-голлистом.

Политические события 80-90-х гг. показали, что, несмотря на все сложности и перипетии партийного соперничества, примат президентской власти во всех областях государственной жизни и ныне остался неизменным. Не случайно наиболее распространенными оценками Пятой республики являются такие характеристики, как "суперпрезидентская республика" или "ультрапрезидентский режим". Вместе с тем парламент — арена партийного соперничества, и в условиях политической поляризации глава государства еще больше, чем прежде, заинтересован в поддержке парламентского большинства, а для наиболее эффективного проведения в жизнь своей политики партия или блок партий должны выиграть не только президентские, но и парламентские выборы. Если же говорить об осуществлении парламентом своей главной функции — законодательной, то здесь он по-прежнему выступает в основном в роли "регистрационной палаты", поскольку, по Конституции 1958 г., его собственная сфера законодательных полномочий значительно ограничена, а повседневный парламентский контроль (вопросы министрам) вместе с ответственностью правительства перед парламентом не играют во Франции большой практической роли.

Независимо от расстановки основных политических сил, на рубеже XX и XXI вв. государство во Франции оставалось значительной регулирующей силой в экономике и социальных отношениях. Периодически проводимые национализация и приватизация отраслей экономики в целом сохранили соотношение государственного и частного ее секторов. Особенностью приватизации во Франции при передаче малоэффективных отраслей хозяйства и объектов госсобственности является сохранение в государственной собственности крупных пакетов акций этих объектов, использование государственных облигаций или аукционов.

Значительную роль на развитие политической системы Франции оказывают интеграционные процессы общеевропейского масштаба. Так, в 1992 г. Конституция Франции была дополнена разделом "Европейский союз", все более отчетливо стала проявляться тенденция к признанию верховенства "коммунитарного права" (права Европейского союза) над национальным правом.

§ 1. Веймарская республика в Германии

Крах кайзеровской Германской империи. Возникновение Веймарской республики непосредственно связано с той экстремальной ситуацией, которая сложилась в конце первой мировой войны и Ноябрьской 1918 г. революцией в Германии.

В ряду революционных событий в Европе, после Октябрьской революции в России, Ноябрьская буржуазно-демократическая революция 1918 г. занимает особое место. Германская революция носила массовый, народный характер. В нее были вовлечены почти все социальные слои Германии. Это был мощный взрыв народного негодования против самой войны и тех реакционно-милитаристских сил, которые развязали и продолжали ее до полного поражения германской армии. Война приносила все новые бедствия немецкому народу. Она стоила Германии 2,5 млн. убитых немцев, сотен тысяч пропавших без вести, 4,5 млн. раненых и инвалидов, привела к разрухе в промышленности, сокращению посевных площадей, падению урожаев, к голоду, ставшему следствием экономической блокады. Озлобление против правительства было всеобщим. Верхи уже не могли управлять страной по-старому. Между германским народом и полностью дискредитировавшей себя правящей элитой образовалась пропасть.

В условиях надвигающегося к осени 1918 г. полного военного и политического поражения в Германии до крайности обострился клубок социальных противоречий, свойственных кайзеровской империи, в которой бурное развитие капитализма сочеталось с сохранением полуфеодального землевладения в деревне, полуабсолютистский режим — с утвердившимися формами буржуазного парламентаризма, федерализм с доминированием реакционной Пруссии. Противоречия между трудом и капиталом переплетались с противоречиями между юнкерством и буржуазией, между широкими народными массами и милитаристскими правящими кругами.

Другая отличительная черта Ноябрьской революции была связана с тем, что она происходила под непосредственным влиянием Октябрьской революции в России и, более того, при прямой идеологической и организационной поддержке руководством российской большевистской партии ее леворадикального крыла. Под влиянием Октябрьской революции в 1918 г. в Германии все настойчивее стали звучать лозунги социалистической революции, "социализации собственности", национализации банков, шахт, крупного землевладения, перехода всей власти в руки рабочих и солдатских Советов.

Леворадикальные силы связывали будущее Германии с ликвидацией буржуазных порядков в ходе победоносной социалистической революции в союзе с Советской Россией. Эти лозунги, однако, не разделялись не только большинством немецкого народа, но и большинством рабочего класса Германии, находившимся под стойким влиянием реформистской социал-демократической идеологии.

Коммунистическая пробольшевистская партия Германии, сформировавшаяся в декабре 1918 г. на основе "Союза Спартака", не опиралась на сколько-нибудь значительную социальную базу. Она не смогла предложить рабочим, средним слоям, крестьянству собственной широкой демократической программы выхода из тяжелейшего социального кризиса.

Доминирующие требования и лозунги Ноябрьской революции: прекращение войны, уничтожение монархии, создание демократической парламентской республики, устранение политического господства милитаристских сил юнкерства и воинствующих кругов крупной буржуазии, ликвидация полуфеодального юнкерско-помещичьего землевладения, закрепление социальных прав трудящихся, — не выходили за буржуазно-демократические рамки.

Революция в Германии не была единовременным событием. Ее преддверием стала волна политических стачек и демонстраций летом 1918 г. с требованием мира, демократии и улучшения жизненных условий немецкого народа, началом — восстание моряков в Киле 4 ноября 1918 г., в ходе которого и были созданы первые рабочие и солдатские Советы. Затем революция, с той или иной мерой интенсивности, стала распространяться по всей стране. Но уже в январе 1919 г. контрреволюция, опираясь на сохранившийся кайзеровский государственный аппарат, генералитет, офицерство старой армии, на создаваемые по всей стране добровольческие отряды, в которые широко вовлекались представители средних слоев и крестьянства, не разделявших леворадикальных требований восставших, перешла к ее вооруженному подавлению. Выступление рабочих в Берлине было жестоко подавлено, разгромлен штаб немецких коммунистов, зверски убиты основатели Коммунистической партии Германии Карл Либкнехт и Роза Люксембург.

Локальные революционные выступления продолжались вплоть до 1921 г., но они носили разрозненный характер. Их своеобразной кульминацией стало установление пролетарской власти в Баварии. В апреле 1919 г. здесь была провозглашена Советская республика, избран Комитет действия из 15 человек во главе с коммунистами, созданы комиссии для проведения революционных преобразований в экономике, начата национализация банков, создана Красная гвардия и Красная армия. Республика пала в начале мая, не просуществовав и одного месяца. К этому времени в Германии были подавлены последние революционные очаги.

Главными завоеваниями революции были выход Германии из войны, крах кайзеровской империи Гогенцоллернов, а вместе с ней и ликвидация еще двух десятков германских полуабсолютистских монархий, установление демократической формы правления, парламентской Веймарской республики, закрепление широкого перечня политических и социальных прав и свобод германского народа: всеобщего избирательного права, свободы слова, собраний, союзов, 8-часового рабочего дня, права на организацию профсоюзов, коллективный договор, отмена реакционных законов о кабальных формах эксплуатации крестьян (законов о челяди), ликвидация крупного феодального землевладения и пр. В силу ряда объективных и субъективных факторов, массового немецкого консерватизма, наличия мощных сил Реакции Ноябрьская революция в Германии не уничтожила питательных корней германского милитаризма, не провела кардинальной чистки его главного носителя — кайзеровского бюрократического государственного аппарата.

Установление революционных органов власти. Советская форма революционной власти установилась в ходе Ноябрьской революции 1918 г. под прямым воздействием Октябрьской революции 1917 г. Коренное отличие германских рабочих и солдатских Советов от российских Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов заключалось в том, что руководимые социал-демократами германские советы не пошли на прямую конфронтацию с немецкой либеральной буржуазией, принимавшей участие в революции, и не ставили своей задачей уничтожение капиталистической системы.

В ходе создания новых органов революционной власти уже в ноябре 1918 г. лидирующие позиции среди повсеместно возникающих рабочих и солдатских Советов Германии (а кое-где и крестьянских Советов) заняли Советы Большого Берлина и избранный ими Центральный комитет, по инициативе которого был создан Совет Народных Уполномоченных (СНУ), взявший на себя функции временного "политического кабинета". Его возглавили социал-демократы Ф. Эберт и Г. Гаазе.

СНУ распустил обе палаты прусского ландтага, но оставил в должности старых статс-секретарей в качестве "министров-специалистов", штабной генералитет с его контрольными функциями над вооруженными силами, чиновничество. В конце ноября 1918 г. по инициативе СНУ в Берлине была созвана Конференция, в которой участвовали представители революционных правительств немецких государств, с целью решения вопроса об Учредительном собрании, определения основ будущей конституции Германии, а также установления порядков переходного периода во "взаимоотношениях отдельных государств". До созыва Учредительного собрания должен был действовать и бундесрат с контрольными функциями над правительствами земель.

В декабре 1918 г. состоялся Всегерманский съезд представителей рабочих и солдатских Советов, на котором была принята резолюция о созыве Учредительного Национального собрания и о передаче всей полноты законодательной и исполнительной власти СНУ впредь "до окончательного решения Национальным собранием будущего государственного устройства". Съезд избрал Центральный совет, которому формально предоставлялось право контролировать революционное правительство, но фактически он не имел действенных и долговременных полномочий; 19 января 1919 г. были проведены выборы в Национальное собрание.

В выборах приняли участие 30 млн. избирателей, отдавших почти поровну свои голоса представителям буржуазных и рабочих партий. 54,4 % мандатов получили Немецкая национальная народная партия, Немецкая демократическая партия и Христианско-демократическая народная партия (Центр), 45,5 % — Социал-демократы (включая Независимых социал-демократов, ранее отделившихся от Социал-демократической партии). В феврале 1919 г. Национальное собрание начало свою работу в качестве высшего легитимного представительного органа государственной власти, полномочия которого были подтверждены Центральным советом рабочих и солдатских Советов.

Одним из первых законов Национального собрания стал Закон от 10 февраля 1919 г. "О временной имперской власти", закрепивший право и обязанность Национального (учредительного) собрания создать новую германскую конституцию с парламентско-республиканским строем, во главе с избранным на основе всеобщего избирательного права Национальным собранием. Главой государства должен был стать президент, главой правительства — министр-президент с правом контрасигнации постановлений президента, ответственный перед Национальным собранием. Договоры об объединении в "Союз народов" немецких государств должны были одобряться Национальным собранием и созданным ранее Комитетом германских государств, который и занял место бундесрата, но со значительно меньшим объемом полномочий. За ним закреплялось право "содействия" Национальному собранию в законодательном процессе. 11 февраля Национальное собрание избрало Эберта президентом республики, 13 февраля Шейдеман сформировал конституционное правительство, в которое наряду с Социал-демократами вошли представители Немецкой демократической партии и Христианско-демократической народной партии (Центр).

В начале марта 1919 г. был принят "переходный закон", касающийся правопреемства Республики, постановивший, что все предписания, изданные кайзеровской империей, признаются действующими, поскольку они не противоречат временному имперскому и переходному закону. Началась спешная работа по подготовке конституции, которая должна была закрепить завоевания революции, и на основе ее компромиссных положений укрепить политическую стабильность в стране.

Веймарская конституция. Конституция 1919 г., вошедшая в историю под названием Веймарской (по месту ее принятия), стала одной из самых демократических конституций, известных в это время буржуазным странам. Она разрабатывалась в условиях, когда революция в Германии еще не была подавлена, что и нашло отражение в демократическом, сугубо компромиссном содержании ее положений, в призывах к "гражданскому миру", "сотрудничеству всех классов", к "свободе" и "справедливости".

Содержание Конституции было обусловлено не только столкновениями интересов и соглашениями различных социально-политических сил в Национальном собрании, но и теми кардинальными социальными и политическими изменениями, которые произошли в Германии в переломный период ее истории с ноября 1918 г. по июнь 1919 г. Первый важный шаг на пути политического компромисса был сделан еще 15 декабря 1918 г., когда Гуго Прейс, профессор публичного права в Берлинской торговой школе, известный еще кайзеровской Германии как "левейший государствовед" и видный деятель Национально-либеральной партии, получил назначение на пост Государственного секретаря Министерства внутренних дел вместе с предложением составить проект новой конституции. Проект конституции был составлен в течение нескольких дней на основе разработанного им ранее по собственной инициативе проекта и после доработки, в которой участвовал в качестве представителя правительства М. Вебер (Макс Вебер (1864–1920) один из наиболее крупных социологов конца XIX — начала XX в.), был направлен в СНУ под названием "Проект будущей конституции (общая часть)". Состоящий всего из 68 статей "предварительный проект" конституции содержал три раздела: "Империя и свободные германские государства", "Рейхстаг", "Имперский президент и имперское правительство". В нем конструировалась модель парламентской республики с двумя взаимодействующими и сдерживающими друг друга центрами государственной власти: рейхстагом и президентом. Основные права и свободы не были подробно прописаны в проекте и были представлены лишь статьями о свободе совести, о равенстве всех немцев перед законом и о защите национальных меньшинств. Составитель стремился избежать длительных дебатов по этому поводу в Национальном собрании, способных увести в небытие сам проект, как это имело место во Франкфурте-на-Майне в 1848 г.

Важнейшим нововведением проекта стала глубокая реорганизация федеральной формы государственного устройства, в основу которого была положена идея единого государства, состоящего из 16 равноправных, с равной численностью в 2 млн. жителей, земель (областей).

В январе 1919 г. проект конституции был передан в СНУ, члены которого, в частности Эберт, потребовали большего выявления его демократического характера, за счет прежде всего включения широкого перечня прав и свобод.

Результатом последующей полугодовой работы над проектом конституции (включая дебаты в Национальном собрании) стал новый его вариант, составленный из двух частей: "Строение и задачи империи" и "Основные права и обязанности немцев". Отход от традиционной структуры европейских конституций, в которых на первом месте был перечень прав и свобод, не был случайным. Г. Прейс и его коллеги по Конституционному комитету считали, что "сначала должно быть государство, которое могло бы защитить основные права".

Конституция была принята Национальным собранием в июле 1919 г. Принципиально новые правовые концепции, по сравнению с Конституцией 1871 г., нашли отражение в ее преамбуле. Это — принцип "народного единства" и "народного суверенитета" ("суверенитета единого германского народа", который, как записано в преамбуле, "дал себе эту Конституцию"), а также принципы "свободы" и "социальной справедливости". Провозглашением "народного суверенитета" разрушалась династийная традиция государственной власти, так как ее носителями становились выборные на основе всеобщего избирательного права рейхстаг и президент.

Германская империя провозглашалась республикой с федеративной формой государственного устройства, которая имела весьма специфический характер. Веймарская конституция отвергала формулу старой Конституции 1871 г. о "союзе династий", способствовавшую раздробленности, засилию юнкерства на местах, обнаруживая явную склонность к унитаризму. Бывшие "союзные государства" получили название земель, а своеобразная верхняя палата имперского парламента была названа не бундесратом (Союзным советом), а рейхсратом (Имперским советом).

Земли имели свои законодательные органы — лапдтаги и свои конституции, которые должны были закрепить, согласно ст. 17 Веймарской конституции, республиканскую форму правления и всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. Непосредственно имперской Конституцией определялся и правовой статус членов ландтагов (ст. 36–39).

Права земель были значительно ограничены в области законодательства и в финансовой сфере. В ст. 6-12 Конституции предусматривался сложный порядок распределения законодательных прав между империей и землями, основанный на главном принципе — имперское право имеет преимущество перед правом земель (ст. 15).

Ряд сфер общественной жизни — внешние отношения, гражданство, таможенное, почтовое и телеграфное дело, устройство обороны и другие — регулировался исключительно законодательством империи (ст. 6). Гражданское, уголовное право, судопроизводство, печать, союзы, собрания, торговля, промышленность, горное дело и др. — были отнесены преимущественно к законодательству империи (ст. 7). Земли сохраняли законодательную власть по этим вопросам до тех пор и в той мере, в какой империя не пользовалась своими законодательными правами. В этом случае земельный закон находился под угрозой его отмены. Согласно ст. 13, "при возникновении сомнений и различий во взглядах" по закону, принятому в отдельной земле, империя имела право с помощью Имперской судебной палаты отменить его на основании главного постулата, что "имперское право имеет перевес над правом земельным".

Кроме того, империя могла издавать законы "по необходимости", например в области охраны общественного порядка и безопасности, и устанавливать основные положения законов (положения о "принципах законов"), разрабатываемых в землях, касающихся религиозных обществ, школьного дела, земельного права и пр. Эти общие принципы законодательства имели обязательный характер для земель, если речь шла об отделении церкви от государства (ст. 138 (1)), об "основах" служебных отношений чиновников, предписывающих, в частности, устранение всех ограничений, касающихся чиновников-женщин (ст. 123 (3)). Ни законодательные, ни исполнительные органы земель не имели права отходить от этих принципиальных установок центра.

При таком распределении законодательных полномочий между империей и землями последним оставалось право самостоятельно законодательствовать только по малозначительному кругу местных вопросов: о местных налогах, о санитарной службе, дорогах и пр.

Империи принадлежало право не только определять размеры и порядок поступлений доходов в имперскую казну, но и вмешиваться в вопросы налогового обложения отдельных земель, издавать законы, устанавливающие принципы "допустимости и способы взимания в землях налогов" (ст. 11). Попытки несколько смягчить финансовый диктат центра были предприняты в 1923 г., когда был принят Закон "О финансовом выравнивании", который имел, в силу недостаточной его разработанности, весьма малый эффект. Более того, согласно ст. 18 Конституции, территориальные изменения или создание новых земель могли быть осуществлены только путем принятия "имперского закона", и лишь "по возможности" сообразуясь с волей населения самих земель.

Значительно больший объем полномочий сохранялся у земель в административной сфере, так как за органами земель Конституцией закреплялось право приводить в исполнение имперский закон, если "имперский закон не постановил иначе" (ст. 14). Но при этом за империей сохранялось право административного надзора за органами земель. В новой Конституции, как и в старой 1871 г., было предусмотрено право имперской "экзекуции" (ст. 48).

Проявившееся в этих положениях особое стремление укрепить центральную власть стало ответом на партикуляристские настроения в землях, усилившиеся во времена революции. По убеждению членов Национального собрания, Конституция должна была соответствовать тому идеалу действительно единого, сильного государства, которое способно было вывести страну из глубочайшего внутри- и внешнеполитического кризиса.

В соответствии с конституционным принципом народного суверенитета рейхстагу как органу народного представительства, избираемому всеобщим голосованием, отводилось в Конституции формально первое место. За ним закреплялась высшая законодательная власть, в том числе право изменять Конституцию (для принятия простых законов требовалось большинство, а для конституционных поправок — квалифицированное большинство голосов членов рейхстага), а также вотировать бюджет. Эти права, однако, ограничивались другими конституционными органами: рейхсратом и президентом.

Рейхсрат, подобно бывшему бундесрату, формировался из представителей правительств отдельных земель. Чтобы избежать доминирующего положения Пруссии в рейхсрате, распределение голосов в нем строилось по иному принципу, чем в Конституции 1871 г. Каждая земля должна была иметь один голос плюс к этому дополнительную сумму голосов, из расчета 1 голос на каждые 70 тыс. избирателей, но ни одна из них не могла иметь более 2/5 всех голосов, т. е. обладать абсолютным большинством, которое требовалось для изменения Конституции. Более того, согласно ст. 63 Конституции, половина из 26 прусских голосов (всего рейхсрат состоял из 66 представителей земель) передавалась непосредственно прусским провинциям.

Формально рейхсрат не обладал законодательными полномочиями, но, вотируя бюджет, рейхстаг не мог без согласия рейхсрата повышать его расходную часть или включать новые статьи расходов.

Рейхсрату принадлежало право отлагательного вето в отношении законов, принятых в рейхстаге (ст. 74), "опрокинуть" которое он мог только с помощью вторичного рассмотрения и нового утверждения законопроекта квалифицированным большинством голосов. Законодательная инициатива принадлежала членам рейхстага и имперскому правительству, но правительственный законопроект нуждался в одобрении рейхсрата.

Рейхсрат, наряду с рейхстагом, обладал правом решения вопроса об изменении или внесении поправок в Конституцию. Не принятый во внимание протест рейхсрата против постановления рейхстага о поправках в Конституцию мог служить поводом для референдума, "если рейхсрат в течение двух недель потребует народного голосования" (ст. 76 п. 2).

Особое место в конституционном механизме отводилось президенту республики, решающее значение которого определялось его всенародным избранием, длительным сроком нахождения у власти (7 лет), правом переизбрания на новый срок. Ему как внепартийному "арбитру" и отводилась главная роль в установлении на основе консенсуса политической стабильности в стране. Независимый от парламентского большинства, президент должен был противостоять "парламентскому абсолютизму", которого так боялись левые партии. В этой роли президент наделялся и правом отменить закон, принятый рейхстагом, с помощью референдума (ст. 73).

Наряду с правами главы государства президент имел широкие исполнительно-распорядительные полномочия. Он назначал и увольнял рейхсканцлера империи, и по его предложению, имперских министров (ст. 53), всех высших должностных лиц империи (имперских чиновников и офицеров) (ст. 46), являлся верховным главнокомандующим (ст. 47), представителем империи в международных делах (в качестве такового ему предоставлялось право заключать от имени империи союзы и иные договоры с иностранными государствами, аккредитовать и принимать послов (ст. 45); он имел право помилования в пределах империи (ст. 49). Особое место в Конституции занимала вышеуказанная ст. 48 о чрезвычайных полномочиях президента, названная впоследствии статьей о "президентской диктатуре". На основании этой статьи президент имел право с помощью вооруженной силы принудить любую землю "выполнять обязанности, возложенные на нее Конституцией или имперским законом", а также принимать меры в случае "серьезного нарушения общественной безопасности и порядка" или угрозы такого нарушения. При этом он мог полностью или частично приостановить действие статей об основных правах немцев.

Президент и рейхстаг обладали, по Конституции, формально равнозначными рычагами воздействия друг на друга, призванными обеспечить баланс в системе государственных органов.

Правительство назначалось президентом в принципе без Учета парламентского большинства, но нуждалось в доверии рейхстага (ст. 54). Каждый член правительства должен был уйти в отставку в случае выражения ему недоверия. Сам президент перед рейхстагом не отвечал, но на правительство по правилу контрасигнатуры переходила ответственность за все приказы и распоряжения президента, в том числе и в отношении вооруженных сил, так как они должны были скрепляться подписью рейхсканцлера или соответствующего министра. По ст. 25 Конституции, у президента было такое эффективное средство воздействия на рейхстаг, как право его роспуска, но не более "одного раза по одному поводу".

Президент же, согласно ст. 43, по предложению рейхстага также мог быть смещен со своего поста народным голосованием. Рейхстаг до окончательного решения референдума должен был вынести постановление 2/3 голосов своих членов об отстранении президента от должности. Отклонение на референдуме постановления рейхстага считалось переизбранием президента и влекло за собой роспуск рейхстага.

Статьей 59 Конституции предусматривалось и некое подобие крайне сложной процедуры импичмента, требующей предъявления обвинения президенту, рейхсканцлеру или министру в "преступном нарушении Конституции или имперского закона" не менее чем 100 членами рейхстага. При поддержке этого решения большинством членов рейхстага в 2/3 голосов обвинение должно было рассматриваться Государственным судом Германской империи.

Большое число членов Национального собрания отводило референдуму, как непосредственной (следовательно, "истинной") форме демократии, особую роль преграды диктату партийного большинства в рейхстаге. Если, например, против принятого рейхстагом закона выступала, по крайней мере, 1/3 его членов и по этой причине его опубликование было отсрочено президентом, то закон по требованию 1/12 имеющих право голоса граждан должен был быть также поставлен на народное голосование. Народное голосование могло проводиться даже "по поводу бюджета, налоговых законов и оплаты служащих", но только по решению президента (ст. 73 п. 4). Более того, 1/10 имеющих право голоса граждан предоставлялось право законодательной инициативы, но с предварительно "разработанным законопроектом".

Левые партии, настоявшие на столь частом обращений к референдуму, явно переоценили его демократический эффект, что очень скоро нашло подтверждение в истории "Третьего рейха".

Наделяя президента, как гаранта демократии, огромными полномочиями, парламентарии просмотрели опасность ослабления рейхстага, того обстоятельства, что президентская чрезвычайная власть может оказаться в руках человека, который использует ее отнюдь не в народных интересах. История Германии нашла скорое подтверждение и этому обстоятельству.

Второй раздел Конституций посвящен "Основным правам и обязанностям немцев", где наряду с широким перечнем политических и гражданских прав и свобод, детализированных теми или иными правовыми гарантиями, закреплялся и ряд принципиально новых социальных прав.

Первая глава этого раздела — "Отдельная личность" начинается с провозглашения равенства всех перед законом, при этом особенно подчеркивалось равенство мужчин и женщин "в правах и обязанностях" (ст. 109). Свобода выбора профессии и свобода передвижения, закрепленные далее, сопровождались правом эмигрировать за границу, которое могло быть ограничено только имперским законом (ст. 111–112). Принцип равенства трактовался и в смысле равенства "инакоязычных частей населения империи", которые, согласно ст. 113, не могли быть стесняемы "законодательными и административными мерами в их свободном национальном развитии" (ст. 119). Неприкосновенность личности и жилища (ст. 115), тайна переписки (ст. 117), свобода слова (ст. 118) сопровождались провозглашением таких правовых гарантий, как предоставление возможности немедленного опротестования ареста, запрещение цензуры и пр. Все эти права дополнялись, однако, не только провозглашением гарантий, но и традиционной формулой об исключениях, "допускаемых на основании закона".

Во второй главе этого раздела — "Общественная жизнь" закреплялись такие гражданские права, как свобода собраний (ст. 123), свобода образования союзов и обществ (ст. 124) с предоставлением им правоспособности (т. е. прав юридического лица). При этом в предоставлении правоспособности нельзя было отказать и союзам, преследующим политические, социально-политические и религиозные цели (cт. 124). Это была принципиально новая трактовка права союзов, затрагивающая прежде всего организации рабочих, профсоюзы, которые, по Германскому гражданскому уложению 1900 г., относились к "неправоспособным обществам". Право на особое профессиональное представительство получили и чиновники (ст. 130).

Содержание следующей главы этого раздела — "Религия и религиозные общества" стало предметом особенно бурных дискуссий в Национальном собрании, закончившихся достижением компромисса. Закрепляя свободу совести (ст. 135), Конституция запрещала государственную церковь (ст. 137, п. 1) и государственную поддержку церкви (ст. 138, п. 1), но сохраняла за церковью статус публично-правовой корпорации, что давало ей право на денежные поступления "соответственно постановлениям земельного законодательства" (ст. 137, п. 4).

"Веймарским школьным компромиссом" определялось и содержание гл. 4 этого раздела — "Просвещение и школа", в котором закреплялась обязательность "всеобщего школьного обучения", по общему правилу, в "народной школе". К единой "народной" системе образования относилась и высшая школа, при этом "руководящим началом… для приема ребенка в определенную школу" должно было служить его призвание, дарование и склонность, а не "имущественное и общественное положение… его родителей" (ст. 145, п. 1). Для обучения детей малообеспеченных семей в средних и высших школах предусматривалось выделение специальных общественных пособий (ст. 146, п. 3).

Сугубо компромиссный характер носили положения и раздела 5 — "Хозяйственная жизнь", в котором главным образом рассматривались проблемы наемного труда, отношений между предпринимателями и рабочими. Конституция возлагала на государство обязанность всемерно поддерживать развитие предпринимательства, поддерживая при этом "средний класс" (поощрять его путем законодательства "в сельском хозяйстве, промысловой и торговой деятельности" (ст. 164, п. 1), содействовать включению "в общее хозяйственное дело" промысловых и кооперативных товариществ, обеспечивать "хозяйственную свободу отдельной личности" (ст. 151, п. 1), свободу договоров в хозяйственном обороте (ст. 152, п. 1), пресекать ростовщичество (ст. 152, п. 2) и пр.

На государство возлагалась особая ответственность в деле "социализации собственности" исходя из принципиально новой ее трактовки: "Собственность обязывает. Владение ею должно быть в то же время служением общему благу" (ст. 153, п. 3). Собственность, согласно ст. 153, п. 1, "обеспечивалась Конституцией, ее принудительное отчуждение могло быть предпринято только "для общего блага" и на "законном основании". Из этого общего правила допускались, однако, исключения в соответствии с имперским законом. Так, в частности, в ст. 156 (п. 1, 2) говорилось о "возможности принудительного отчуждения без вознаграждения" и передаче в общественное управление "частных предприятий, пригодных для обобществления", о праве государства, "в случае настоятельной надобности", проводить объединение хозяйственных предприятий для общественных целей (ст. 156, п. 2). Предусмотренное ст. 156 право национализации собственности не было использовано даже в отношении капиталов Имперского банка Германии. Более того, закон 1922 г. об Имперском банке лишил канцлера его былых полномочий в отношении банка, который остался под контролем империи, но руководство им было передано полностью Совету директоров.

В ст. 155 Конституции предусматривался особый контроль государства за распределением и пользованием землей с целью предупреждения злоупотреблений и обеспечения "каждого немца здоровым жилищем, а всех германских семей, особенно многодетных, домашним очагом и правом работы". Государство наделялось при этом правом принудительного отчуждения земли, "для удовлетворения потребности в жилищах, для содействия расселению, для сельскохозяйственной обработки" (ст. 155, п. 1). При этом "обработка и пользование почвой… землевладельца" закреплялись в Конституции в качестве его "обязанности по отношению к обществу" (ст. 155, п. 3).

Идеи взаимной социальной зависимости и социальной ответственности лежат в основе и других положений этой главы. Статья 116, например, "применение умственных и физических сил на благо общества" относит, к "нравственной обязанности" каждого немца. Это один из характерных примеров того, как Национальное собрание пыталось ввести этические ценности в мир экономики и политики.

В Конституции особо подчеркивалась обязанность империи оказывать особое покровительство "рабочей силе". Формы этого покровительства выражались в предоставлении рабочим права на свободное объединение в союзы в целях "сохранения и улучшения условий труда без всяких ограничений" (ст. 159), на коллективный договор (ст. 165, п. 1), на социальное страхование "для сохранения здоровья, работоспособности, охраны материнства", а также в случае "старости, недугов и различных жизненных случайностей…" (ст. 161, п. 1).

В ст. 163 закреплено и право "добывать себе содержание трудом". Однако очевидная иллюзорность права на труд в условиях послевоенной Германии продиктовала соответствующее разъяснение этого права, которое было сведено к предоставлению "необходимой поддержки", то есть пособия по безработице.

Сугубо компромиссный характер носили и те положения этой главы, в которых предпринимались попытки интегрировать рабочие Советы, рожденные революцией, в государственную систему. В ст. 165 говорится не только о законности деятельности Советов, созданных для представительства интересов рабочих на предприятиях, в отраслях промышленности, на окружном и общеимперском уровнях, но и о создании их объединений с представительными организациями предпринимателей и "иных заинтересованных кругов населения" в форме экономических советов, которым вверялись некоторые контрольные, административные и законодательные полномочия. Имперский экономический совет, например, призван был давать заключения на социально-экономические и хозяйственно-политические законопроекты "крупного значения" до внесения их в рейхстаг правительством, имел право предлагать правительству законопроекты самостоятельно, которые должны были рассматриваться в рейхстаге даже при отказе правительства поддержать их.

Декларативные положения этого раздела Конституции для проведения в жизнь нуждались в конкретных социальных программах, закреплении их текущим законодательством. Но они так и остались опережающими время "теоретическими построениями, стремящимися к абсолюту", как утверждают немецкие авторы.

Для их осуществления в Веймарской Германии не было соответствующих условий, необходимой экономической базы, должного уровня общественного сознания, а главное, политической стабильности. Более того, текущим законодательством позитивное содержание социальных положений Конституции было впоследствии значительно ограничено. Так, например, введенное в 1919 г. право рабочих на 8-часовой рабочий день было изменено законом 1920 г., допускающим 10-часовой рабочий день. Деятельность производственных советов ограничивалась сферами "содействия разработке новых методов производства", "согласования служебных инструкций" и пр. Закон от 4 февраля 1920 г. прямо запрещал им "вмешиваться в руководство производством своими самостоятельными распоряжениями" (§ 66).

Политический режим Веймарской республики. По Версальскому мирному договору 1919 г. на Германию были наложены огромные репарационные платежи. Этот долг был для нее непосилен, он падал на плечи трех поколений немцев, и только в 1930 г. был снижен и рассрочен союзниками.

Временная экономическая стабилизация в 1928 г. сменилась разрушительным мировым экономическим кризисом, новым резким падением производства, ростом безработицы. В 1932 г., когда мировой экономический кризис достиг кульминации, промышленное производство сократилось в Германии до 46,7 % по сравнению с 1913 г., 30 % всего трудоспособного населения потеряли работу и только 15 % из официально зарегистрированных безработных получали пособия по безработице.

Страна сотрясалась стачками, беспорядками, путчами, террористическими актами, связанными с резкой поляризацией социально-политических сил, от крайне правых, представленных набирающими силу националистическими, нацистскими организациями и образовавшейся впоследствии фашистской Национал-социалистской немецкой рабочей партии (НСНРП), до крайне левых — в лице леворадикальных рабочих организаций и Коммунистической партии Германии, которая становится в это время крупнейшей коммунистической партией в Европе.

Вес и значение этих двух партийных полюсов рос вместе с их неприятием Веймарской демократической республики. Для одних она была преградой социалистической революции и установления "всеобщего равенства", для других- помехой к установлению нацистской тоталитарной Диктатуры.

В глубоко расколовшемся немецком обществе не нашлось места и консенсусу левых сил, так необходимого в условиях жесточайшего кризиса, угрозы фашизма. Для правоверных немецких коммунистов, проводивших линию Сталина и Коминтерна, социал-демократы были "могильщиками немецкого социализма", главными противниками "мировой революции". Они были заняты в основном тем, что разоблачали социал-демократов как агентуру "германского монополистического капитала", "социал-фашистов". Социал-демократы исключали компромиссы с коммунистами, как с партией "узколобого классового доктринерства", действующей по указке "чужой державы", также обвиняя их в пособничестве фашистам. Отсутствие согласия левых сил имело роковые последствия. На выборах в ноябре 1932 г. у них еще оставалась возможность преградить дорогу рвущимся к власти фашистам. Социал-демократы и коммунисты, объединившись, могли занять 221 место в рейхстаге, в то время как у фашистов было 196 мест. Но они упустили эту возможность.

Нестабильность Веймарской республики стала следствием не только вышеуказанных обстоятельств. Она была связана также с глубоким неприятием республики большинством немцев, считавших ее порождением "позорного" Версальского мирного договора. Чувство национального унижения стало благодатной почвой для широкого распространения мифа о "ноябрьских предателях", заключивших Версальский договор. Этот миф широко использовался демагогами, требовавшими разрыва Версальского договора, решительной борьбы против неких "темных сил", внутренних и внешних врагов, которые привели Германию к краху. Не случайно именно в это время появляется известная фальшивка "Протоколы сионских мудрецов", призванная подтвердить, что в постигшей немцев трагедии виноваты заговорщики-евреи, иностранные агенты, поставившие задачу сокрушить мощь Германии, поставить ее на колени.

Основной массе населения, его консервативному массовому сознанию трудно было смириться и с тем, что Веймарская республика разрушила старый, привычный порядок кайзеровской империи, казавшийся таким прочным и надежным. По старым добрым временам тосковала не только бывшая правящая верхушка, но и широкие средние слои населения, которые потеряли в результате кризиса, безудержной инфляции свой достаток и имущество, не воспринимали новую, малопонятную, не имеющую ничего общего со старыми временами систему ценностей. Между свободой и порядком немцы выбирали порядок.

Ослабляло положение Веймарской республики и отсутствие у нее профессиональных защитников среди правящего бюргерства и интеллигенции. Отрицательно к республике относилась, например, подавляющая часть профессуры, ученых, правоведов, историков и пр., задающих тон в немецких университетах, а также студентов, которые оставались приверженцами монархии, старых порядков. Не случайно впоследствии среди студентов оказалось так много сторонников Гитлера.

Демократический фасад Веймарской республики не опирался на прочный фундамент демократических государственных институтов не только в силу сохранения старого государственного аппарата, но и изъянов самого конституционного порядка, придуманного в Веймаре без глубокого учета обстановки в стране. Так, широкие демократические права и свободы, в частности свобода печати, при отсутствии цензурных ограничений способствовали беспрецедентному росту шовинистической, милитаристской пропаганды. Литература такого толка фактически захлестывала страну. Отсутствие конституционного запрета на деятельность партий, сеющих рознь среди немецкого народа, разжигавших национальную вражду, антисемитизм, создавало условия не только для роста нацистских организаций, но и для легального вхождения НСНРП в веймарскую общественно-политическую и государственную систему.

Роковой ошибкой республики было то, что она не лишила власти реакционную военщину, не реорганизовала бюрократический аппарат. Ее не принял сохранившийся кадровый состав рейхсвера, для солдат которого кайзер оставался символом силы и мощи Германии. Армия, подчиняющаяся, по Конституции, только рейхсканцлеру, фактически была бесконтрольной. Она превратилась в самостоятельную активную политическую силу. Выражением полного неприятия рейхсвером Веймарской республики стал поднятый его командованием вместе с праворадикальными офицерскими организациями в мае 1920 г. военный путч Каппа-Лютвица. За счет бывших кадров рейхсвера пополнялись и численно растущие нацистские полувоенные организации.

В условиях политической конфронтации и, как следствие этого, частой смены кабинетов остававшееся на местах старое чиновничество также было бесконтрольным, и его самостоятельная политическая активность в условиях "несменяемости", гарантированной Конституцией (ст. 130), определялась отнюдь не демократическими, а консервативно-монархическими убеждениями. Плохими защитниками демократических порядков, да и просто правопорядка, были и старые судейские кадры с их традиционным пониманием права, оправдывающего "железо и кровь", насилие во имя "национальных интересов". Об этом свидетельствуют примеры из судебной практики тех времен. Так, за 1918–1922 гг. в Веймарской республике было совершено левыми экстремистами 22 политических убийства, все виновные были сурово наказаны, 10 человек — казнены. За это же время правыми террористами было совершено 354 политических убийства, из них только один был сурово наказан, но ни один не был казнен. В 1924 г. нацистский "пивной путч" в Мюнхене, когда фашисты предприняли первую попытку прорваться к власти, закончился заключением Гитлера в тюремную крепость, из которой он вышел через 10 месяцев с первыми главами "Майн Кампф", полный решимости готовиться к новым выступлениям.

Слабость политической воли Веймарского государства была связана также с отсутствием единства действий его высших органов власти. Рейхстаг не стал проводником демократии, конституционного порядка, так как в нем, особенно в последние годы Веймарской республики, в силу острого партийного противоборства сложилась ситуация полной невозможности образования позитивного большинства, способного предложить народу умеренную программу выхода из кризиса. Находившиеся на диаметрально противоположных флангах партии, имевшие в нем большинство мандатов, резко критически настроенные против правительства, в силу полной противоположности своих целей не были готовы и не были в состоянии взять на себя правительственную ответственность.

Частые и необоснованные, особенно в последние годы Веймарской республики, роспуски парламента (парламент мог быть распущен даже из-за не утвержденного им президентского указа, как это имело место в 1930 г.), внушаемые немцам прессой представления о его полном бессилии все настойчивее склоняли массовое сознание к поиску "сильной руки" фюрера.

С бессилием представительного органа было связано и бессилие республиканского правительства, не обладавшего большинством в рейхстаге и не пользовавшегося его доверием и поддержкой. Прямым следствием этого стали "президентские кабинеты", назначаемые президентом по собственному усмотрению. В обстановке перманентно вводимого им, на основании ст. 48 Конституции, чрезвычайного положения страна управлялась не с помощью законов, а с помощью чрезвычайных указов. В 1932 г., например, президент Гинденбург издал 66 чрезвычайных указов, в то время как рейхстаг, занятый в основном второстепенными дебатами, издал только пять законов. Дисбаланс веймарской государственной машины вел к ее полному разрушению, гибели, что и произошло в результате установления фашистской диктатуры в Германии в 1933 г.

§ 2. Фашистская диктатура в Германии

Приход фашистов к власти. Фашизм в Германии появился сразу же после окончания первой мировой войны в качестве одной из разновидностей реакционных милитаристских националистических течений, когда антилиберальные, антидемократические движения приобрели общеевропейский характер. В 1920 г. Гитлер выступил с программой из "25 пунктов", ставшей впоследствии программой Национал-социалистской немецкой рабочей партии. Пронизанная националистическими, шовинистическими идеями превосходства германской нации, программа требовала реванша для восстановления "справедливости, попранной Версалем".

В 1921 году складываются организационные основы фашистской партии, основанной на так называемом фюрер-принципе, неограниченной власти "вождя" (фюрера). Главной целью создания партии становится распространение фашистской идеологии, подготовка специального террористического аппарата для подавления демократических, антифашистских сил и, в конечном счете, для захвата власти.

В 1923 году вслед за всеобщей забастовкой германского пролетариата фашисты предпринимают прямую попытку захватить государственную власть ("пивной путч"). Провал путча заставляет фашистских главарей изменить тактику борьбы за власть. С 1925 г. начинается "битва за рейхстаг" путем создания массовой базы фашистской партии. Уже в 1928 г. эта тактика дает свои первые плоды, фашисты получают 12 мест в рейхстаге. В 1932 г. по числу мандатов фашистская партия получает больше мест, чем любая другая партия, представленная в рейхстаге.

30 января 1933 г. Гитлер по распоряжению Гинденбурга занимает Пост рейхсканцлера Германии. Он приходит к власти как глава коалиционного правительства, так как его партия даже с немногочисленными союзниками не имела большинства в рейхстаге. Это обстоятельство не имело, однако, значения, поскольку кабинет Гитлера был "президентским кабинетом", а Гитлер — "президентским канцлером". Вместе с тем результаты выборов 1932 г. придали определенный ореол легитимности его канцлерству. За Гитлера голосовали самые разные социальные слои и группы населения. Широкая социальная база Гитлера создавалась за счет тех, у кого после поражения Германии была выбита почва из-под ног, той самой сбитой с толку агрессивной толпы, чувствующей себя обманутой, потерявшей вместе с имуществом жизненную перспективу, испытывающей страх перед завтрашним днем. Социальную, политическую и психологическую неустроенность этих людей он сумел использовать, показывая им путь к спасению себя и униженного отечества, обещая различным кругам и группам населения все, что они хотели: монархистам — восстановление монархии, рабочим — работу и хлеб, промышленникам — военные заказы, рейхсверу — новое возвышение в связи с грандиозными военными планами и пр. Националистические лозунги фашистов привлекали немцев больше, чем призывы к "разуму и терпению" социал-демократов или к "пролетарской солидарности" и построению "советской Германии" коммунистов.

Гитлер пришел к власти, опираясь на прямую поддержку официальных и неофициальных правящих кругов и стоящих за ними реакционных социально-политических сил, которые считали необходимым установить в стране авторитарный режим, чтобы покончить с ненавистной демократией и республикой. Испытывая страх перед все больше набирающим силу левым движением, перед революцией и коммунизмом, они хотели установить авторитарный режим с помощью "карманного" канцлера. Гинденбург явно недооценивал Гитлера, называя его за глаза "богемским ефрейтором". Немцам же он подавался как "умеренный". При этом предавалась забвению вся скандальная, экстремистская деятельность НСНРП. Первое отрезвление немцев пришло на следующий день после прихода Гитлера к власти, когда тысячи штурмовиков устроили грозное факельное шествие перед рейхстагом.

Приход к власти фашистов не был обычной сменой кабинета. Он ознаменовал начало планомерного разрушения всех институтов буржуазно-демократического парламентского государства, всех демократических завоеваний немецкого народа, создание "нового порядка" — террористического антинародного режима.

Вначале, когда открытое сопротивление фашизму не было окончательно подавлено (еще в феврале 1933 г. во многих местах Германии проходили антифашистские демонстрации), Гитлер прибегал к "чрезвычайным мерам", широко использовавшимся в Веймарской республике на основе чрезвычайных президентских полномочий. Он формально никогда не отказывался от Веймарской конституции. Первый репрессивный декрет "о защите немецкого народа", подписанный президентом Гинденбургом, был принят на основе ст. 48 Веймарской конституции и мотивировался защитой "общественного спокойствия".

Для оправдания чрезвычайных мер Гитлеру в 1933 г. потребовался провокационный поджог рейхстага, в котором была обвинена Коммунистическая партия Германии. Вслед за провокацией последовали два новых чрезвычайных постановления: "против измены германскому народу и против изменнических действий" и "о защите народа и государства", принятых, как было объявлено, с целью подавления "вредных для государства коммунистических насильственных действий". Правительству предоставлялось право брать на себя полномочия любой земли, издавать указы, связанные с нарушением тайны переписки, телефонных разговоров, неприкосновенности собственности, прав профсоюзов.

Механизм фашистской диктатуры. С первых дней прихода к власти Гитлер начал осуществлять свою программу, в соответствии с которой Германия должна была добиться нового величия. Ее осуществление предполагалось провести в два этапа. На первом — ставилась задача сплотить немцев в некую "народную общность", на втором — превратить ее в "общность боевую".

Для сплочения немцев в единую общность необходимо было очистить арийскую расу от "чужой крови", преодолеть классовые, конфессиональные, идеологические противоречия, что достигалось путем устранения политических партий, кроме НСРПГ, чуждой идеологии, общественных организаций, кроме нацистских, верных "фюреру и рейху", а также путем "унификации государственного аппарата" и пр. Проделав эту "внутреннюю работу", Германия, по плану Гитлера, могла приступить к работе "внешней", важнейшей задачей которой являлось завоевание жизненного пространства, вытеснение живущих там народов, главным образом народов Восточной Европы, путем беспощадной, кровопролитной войны. Решением задач первого этапа фашистское государство и НСРПГ занимались в основном до 1935 г. С этого времени началась тотальная подготовка к войне, а затем и сама война.

Смена гитлеровских "этапов" нашла непосредственное отражение в законодательстве и изменениях в механизме фашистской диктатуры. 24 марта 1933 г. рейхстаг принимает Закон "Об устранении бедственного положения народа и государства", на основании которого правительство получает законодательные права, в том числе и по вопросам бюджета. Допускалось также, что нормы законов, принятых правительством, могут прямо уклоняться от норм Конституции 1919 г., формально продолжавшей действовать (с одной упраздненной вскоре оговоркой — "если они не имеют объектом рейхстаг и рейхсрат"). В законе специально подчеркивалось, что договоры с иностранными государствами и их исполнение не нуждаются в утверждении парламентом. Формально закон был принят как временный до 1 апреля 1937 г., фактически он стал постоянно действующим основным законом фашистского государства. Непосредственное участие в подготовке всех имперских законов отныне принимала канцелярия национал-социалистской партии, подчиненная Гитлеру. Это был конец Веймарской республики с ее представительными учреждениями.

После смерти президента Гинденбурга 1 августа 1934 г. по постановлению правительства должность президента была упразднена, а вся власть сконцентрирована в руках Гитлера — "вождя" и пожизненного рейхсканцлера, которому было предоставлено право не только назначать имперское правительство, всех высших должностных лиц империи, но и своего преемника. С этого времени Гитлер начинает планомерное уничтожение всех возможных путей оппозиции, что было прямым воплощением программных установок нацистов и основного внедряемого ими требования — фанатичного, слепого подчинения воле "фюрера германского народа".

Вслед за запрещением Коммунистической партии в марте 1933 г. в мае того же года были распущены все профсоюзы, в июне 1933 г. вне закона была объявлена Социал-демократическая партия. Другие действовавшие до прихода к власти Гитлера партии "самораспустились". В июле 1933 г. было запрещено законом существование каких бы то ни было политических партий, кроме фашистской и руководимых ею организаций. "В Германии, — провозглашал закон, — существует только одна партия, НСРПГ, все другие запрещаются". Попытки "поддержать организационные структуры какой-либо другой политической партии" наказывались тюремным заключением до трех лет.

Проводя "интеграционную политику государства и партии", нацисты "унифицировали" не только партии, но и прессу. Органы печати, кроме нацистских, либо ликвидировались, либо включались в систему фашистской пропаганды. Законом от 24 марта 1933 г. "О защите правительства национального возрождения от коварных посягательств" уголовной ответственности в виде тюремного заключения до двух лет подлежали все лица, которые допускали "грубое искажение действительности, высказывали суждения, могущие причинить тяжелый ущерб благополучию империи или отдельным германским землям, или авторитету правительства империи или — отдельных земель и правительственных партий". Каторга грозила тому, кто своим деянием наносил "тяжелый ущерб империи".

В декабре 1933 г. издается Закон "Об обеспечении единства партии и государства", объявляющий фашистскую партию "носительницей немецкой государственной мысли". В соответствии с этим законом лично Гитлером формировался и фашистский рейхстаг (на основе списков, "одобренных" плебисцитом), а на посты министров и другие должности назначались только лица из нацистской партийной верхушки. Более того, впоследствии было предписано, что любое назначение на государственную должность, произведенное без согласия соответствующего органа фашистской партии, будет считаться недействительным.

В целях дальнейшей концентрации власти, или "унификации политического режима в империи и областях", Законом от 7 апреля 1933 г. "О слиянии областей с империей" во все земли стали назначаться, как правило, из гауляйтеров нацистской партии, наместники (штатгальтеры), облеченные всеми властными полномочиями. 30 января 1935 г. был принят новый Закон "Об имперских наместниках". Имперские наместники, согласно этому закону, являлись на подведомственных им территориях "представителями имперского правительства", в задачу которых входило "наблюдение за выполнением политических директив фюрера и рейхсканцлера". Фюрер и рейхсканцлер (в одном лице) мог возложить на имперского наместника руководство земельным правительством, но право назначения и увольнения чиновников земель он сохранял за собой, так же как и полномочия имперского наместника в Пруссии.

Ландтаги земель сначала были отстранены от формирования земельных правительств, а 30 января 1934 г. были законодательным путем ликвидированы. Правительства земель были подчинены имперскому правительству, а наместники перешли в ведение министерства внутренних дел. Законом "О ликвидации рейхсрата" от 14 февраля 1934 г. был упразднен и орган представительства земель в имперском парламенте — рейхсрат. Земли были вообще лишены статуса субъектов федерации. В 1935 г. положением "О германских общинах" были ликвидированы последние остатки местного самоуправления. Все бургомистры городов стали назначаться министром внутренних дел на 12 лет из кандидатов, выдвигаемых местными партийными организациями нацистов. Ему же вверялось право верховного надзора за всеми общинами.

Превращение рейхстага в бесправное, марионеточное учреждение, так как его новый состав формировался исключительно на партийной основе, ликвидация органов местного самоуправления были тесно связаны с общей бюрократизацией государственного аппарата. Проводились чистки государственного аппарата от "несоответствующих лиц", от всех тех, кто начал работать в аппарате после 1918 г., от лиц "неарийского происхождения", запрещались браки чиновников с "неарийками" и пр.

Функции партийных и государственных органов тесно переплетались. Это переплетение между тем не означало их полного слияния. Управленческий аппарат фашистской Германии был многочисленным, чрезмерно громоздким, он перестраивался по воле Гитлера, совмещавшего в своем лице функции президента, рейхсканцлера, фюрера фашистской партии и верховного главнокомандующего. Так, наряду с продолжающим существовать имперским правительством в фашистской Германии были созданы Совет министров по вопросам обороны империи, Тайный кабинет, Коллегия трех уполномоченных, в которую входили начальник партийной канцелярии, начальник имперской канцелярии, начальник штаба верховного командования вооруженных сил, в задачу которого входило проведение тотальной мобилизации и решение с этой целью обширного круга экономических и военных вопросов. Все эти учреждения, подчиняющиеся непосредственно Гитлеру, обладали законодательными полномочиями.

Германия была разделена на 32 партийные области во главе с партийными гауляйтерами, но сохранялось и старое административное деление на земли и провинции, администрация которых продолжала существовать и играть большую роль в проведении в жизнь нацистских планов.

Важным звеном механизма фашистской диктатуры стали органы, осуществляющие широкомасштабную идеологическую обработку немецкого народа. В марте 1933 г. было создано министерство общественного просвещения и пропаганды, руководимое Геббельсом, которому подчинялись пресса, радио, книжные издательства и пр. В ведении министерства общественного просвещения и пропаганды была "имперская палата культуры", контролирующая музыку, изобразительное искусство, театр. Культурная политика "Третьего рейха" была направлена на создание "идейно однородного общества в расовом и мировоззренческом плане", на превращение литературы и искусства "в боевое оружие партии". При этом специальный надзор устанавливался "за духовным и мировоззренческим обучением и воспитанием партийных кадров", с этой целью в 1934 г. было создано даже специальное государственное ведомство. Из академии литературы изгонялись либерально и демократически настроенные лучшие представители немецкой культуры, а также "расовонедостойные" лица, получившие впоследствии название "недочеловеков". Одной из первых акций "имперской палаты культуры" была реорганизация немецкой академии литературы с повальной проверкой ее членов, когда каждый член академии должен был дать ответ на вопрос, намерен ли он "участвовать в решении национальных культурных задач". Все члены академии должны были также заполнить специальную анкету, как профессиональные чиновники, в которой одно из требований заключалось в предоставлении доказательств "арийского происхождения". В мае 1933 г. была проведена публичная акция сожжения книг противников национал-социализма и "расовочуждых" авторов.

Особое внимание уделялось обработке в духе милитаризма, шовинизма и расизма молодежи, контроль над умонастроением которой осуществлялся фашистскими молодежными организациями (Юнгфольк, "Гитлерюгенд" и др.). Лидер "Гитлерюгенда" официально именовался "лидером молодежи Германского рейха" и нес персональную ответственность перед Гитлером как фюрером и как рейхсканцлером. После 1937 г. участие в гитлеровских молодежных организациях стало обязательным. Эти организации включались в разветвленную систему разнообразных нацистских организаций, охватывающих все стороны жизнедеятельности страны.

Нацисты создали мощный террористический аппарат, который начал складываться еще до прихода их к власти. В 1920 г. возникли первые вооруженные отряды — "служба порядка" фашистов, которой отводилась роль охраны фашистских сборищ. Использовались, однако, эти отряды чаще всего для создания беспорядков на митингах левых сил, для нападения на рабочих ораторов и пр. В 1921 г. "служба порядка" получила название "штурмовых отрядов" (СА). В отряды СА привлекались деклассированные элементы, уволенные из армии солдаты и офицеры, разорившиеся лавочники, которым импонировала нацистская пропаганда.

Наряду с погромной деятельностью отрядам СА отводилась не последняя роль в распространении фашистской идеологии. В 1932 г. в СА были созданы специальные моторизованные пропагандистские отряды. К лету 1933 г. количество штурмовиков превысило 4 млн. человек. По мере усиления рейхсвера штурмовые отряды СА были превращены в армейский резерв, официально провозглашенной задачей которого стала с лета 1940 г. военная подготовка населения. Гитлер пожертвовал своей "партийной армией", чтобы привязать к себе рейхсвер, но одновременно с этим предоставил особые полномочия собственной "партийной полиции", усилив ее специальными отрядами СС, которым было поручено истреблять "внутренних врагов".

В состав СС (Службу безопасности) входили "общие отряды", включающие руководство нацистской партии, представителей крупного капитала, юнкеров, военщины, верхушку фашистской интеллигенции, а также вооруженные "специальные отряды", созданные для выполнения особых задач фюрера. Их основой стал полк личных телохранителей Гитлера и подразделений "мертвая голова", осуществляющих разнообразную деятельность по подавлению противников фашистского режима.

Войскам СС вверялась и охрана концлагерей. Всего фашистами было создано 23 концлагеря и 2 тыс. их филиалов. С 1936 по 1945 г. в них было брошено 18 млн. человек. В одном только Освенциме, построенном в 1939 г., было истреблено около 4 млн. человек из многих стран. Гитлеровцы применяли газовые камеры и другие технические средства, дающие им возможность безграничного уничтожения людей. Они использовали геноцид, освященный их оккультной верой в свое расовое и духовное превосходство над людьми, как средство достижения своих политических целей, достижения мирового господства.

В апреле 1933 г. в Пруссии была создана тайная государственная полиция (гестапо), которая в 1936 г. была объединена с уголовной полицией (КРИПО) в полицию безопасности (ЗИПО). Полиция безопасности вместе с полицией порядка (ОРПО), включающей охранную полицию и жандармерию, а также со специальной службой порядка (СД) находились в ведении рейхсфюрера СС Гиммлера.

В 1939 г. было создано Главное управление имперской безопасности, подведомственное Гиммлеру, как рейсхфюреру СС, который вместе с министром внутренних дел Фликом планировал осуществление террористических акций, как в своей стране, так и на оккупированных территориях. Так, летом 1940 г. Фликом и Гиммлером было издано постановление об уничтожении "бесполезных для военных целей" душевнобольных, калек, престарелых. Во исполнение его было создано Имперское общество лечебных и попечительских учреждений, в которых было умерщвлено 275 тыс. немцев. Перед нападением на СССР войсковые соединения СС были увеличены до 600 тыс. человек (35 дивизий), проведено вооружение общих отрядов СС. Войскам СС, введенным в зону действующей армии, была отведена главная роль в "расово-идеологической войне на уничтожение" СССР.

Значительным изменениям подверглась и судебная система Германии. В своей деятельности фашистские судьи исходили из принципа полного отрицания личных прав немецких граждан. Обвинение в государственной измене следовало за любой вид оппозиционной режиму деятельности. Кроме обычных судов в каждом судебном округе еще в 1933 г. были созданы особые суды для расправы с противниками фашистского режима. В 1934 г. сложилась еще одна форма исключительного суда, так называемый Народный трибунал по вопросам государственной измены, и котором не требовалось даже обязательного предварительного следствия. Приговоры трибунала не подлежали обжалованию, защитников обвиняемому назначал сам трибунал. В армии действовали военно-полевые суды. Только в сухопутных войсках, например в 1944 г., военно-полевые суды ежемесячно выносили по 10 тыс. приговоров. В последние месяцы перед поражением Германии военно-полевые суды были заменены военными трибуналами, в которых заседали одни офицеры. Расстреливали всех подозреваемых в измене и дезертирстве, суровым репрессиям подвергали и их родственников.

Государственное регулирование экономики в фашистской Германии. Агрессивные цели установления мирового господства требовали сосредоточения всех материальных ресурсов страны, что могло быть достигнуто только путем непосредственного вмешательства фашистского государства в экономику. Интересы господствующих группировок фашистской партии и магнатов немецкой промышленности в осуществлении этих целей полностью совпадали. В 1933 г. был создан Генеральный совет немецкого хозяйства, на который возлагалась обязанность определять общие направления развития экономики Германии. Это был первый шаг к установлению тоталитарной формы правления в сфере экономики, просуществовавшей с середины 30-х до середины 40-х гг.

Закон "О подготовке органического построения народного хозяйства" от 27 февраля 1934 г., воплотивший нацистские идеи "фюрерства" и "самоуправления" в промышленности (как и в других сферах экономики), предписывал образование хозяйственных объединений, которые становились единственными представителями соответствующих отраслей хозяйства. Все отрасли хозяйства были разделены на "имперские группы", число которых сначала было 12, а затем сократилось до 6: промышленности, банков, торговли, страхования, энергетики, ремесленного производства. Параллельно создавалась территориальная структура управления хозяйством — окружные группы промышленности в хозяйственных округах. И отраслевые, и территориальные промышленные группы возглавлялись "фюрерами" — представителями монополистического капитала, которые были наделены широкими полномочиями. Общее руководство промышленностью осуществлялось сначала Министерством имперского хозяйства.

С 1935 года началась массированная милитаризация немецкой экономики, что выражалось не только в росте производства вооружения, но и в подчинении многих промышленных отраслей, прежде всего химической, авиационной, металлургической, задачам подготовки к войне. Поскольку первоочередной задачей в деятельности хозяйственных групп стала подготовка к войне, в их руководство вводились и представители военного министерства. В 1935 г. на основе секретного Закона "Об имперской обороне" был учрежден Совет имперской обороны и особое ведомство — Управление генерального уполномоченного по военной экономике.

В 1936 году было создано ведомство по выполнению четырехлетнего плана перевода всей экономики Германии на военные рельсы, во главе которого встал Геринг. Централизованное планирование затрагивало распределение ресурсов, ограничивало предпринимательскую свободу и образование новых предприятий, устраняло конкуренцию.

Уже в годы войны было создано имперское Министерство вооружения и боеприпасов, которое формировало применительно к своим целям новые промышленные объединения, существующие параллельно с имперскими. Новое министерство в соответствии с общей линией всеобъемлющей милитаризации государственного аппарата постепенно поглотило большую часть функций Министерства хозяйства, Министерства труда и др. Расширение военного производства проходило за счет колоссального роста государственного долга, увеличения налогов, сокращения народного потребления.

Милитаризация промышленности, всестороннее вмешательство государства в экономику привели к пересмотру ряда институтов гражданского права и попыткам создания нового, "народного" гражданского кодекса на основе гитлеровского понимания индивидуальной свободы, которая "должна быть ограничена, если она противоречит свободе нации". Особым нападкам нацистских правоведов в связи с этим подвергалось понятие "субъективные права", которые они хотели или вообще отменить, или заменить понятием "субъективные права члена НСРПГ". Предлагалось убрать из кодекса и понятие "правоспособность", заменив его понятием "партийный статус лица".

Основополагающим принципом проекта нового гражданского кодекса, работа над которым была начата в 1938 г., стала формула: "право — это то, что полезно народу и рейху". В соответствии с этим пересматривались понятия "собственность", "юридическое лицо", отвергалась такая его форма, как "общество с ограниченной ответственностью", непременным условием деятельности акционерного общества становилось его партийное руководство и партийный контроль. В ст. 70 Закона "Об акционерных обществах", принятого в 1937 г., прямо указывалось, что правление акционерного общества "должно руководствоваться сознанием ответственности перед общим благом народа и рейха".

Целям подготовки и ведения войны была подчинена и политика нацистов по отношению к рабочим — политика тотального контроля над ними. Сразу же после захвата власти фашисты разогнали рабочие профсоюзы, создали "Немецкий трудовой фронт" в качестве единой, официально объявленной организации рабочих, примыкавшей к Национал-социалистской партии, к которой перешли кассы, газеты, помещения бывших профсоюзов. В нее были включены и предпринимательские союзы, а предприниматели объявлялись "вождями" предприятий. На основании Закона "О порядке национального труда" 1934 г. и других нормативных актов, им предоставлялось право определения условий труда, увольнения, взыскания штрафов и пр. Роль "беспристрастного посредника" между предпринимателями и рабочими отводилась фашистскому Министерству труда. Для отдельных экономических районов это министерство назначало из крупных предпринимателей "опекунов труда".

В 1934 году был введен порядок принудительного набора рабочей силы и ее перевод на военные заводы, если этого требовали задачи "особого государственно-политического значения". А в 1938 г. местным органам власти было предоставлено право привлекать в принудительном порядке население к любым видам работ в свободное от основной работы время. В условиях "тотальной мобилизации" 1943 г. по распоряжению генерального уполномоченного по мобилизации рабочей силы принудительный труд был распространен на мужчин от 16 до 65 лет и женщин от 17 до 45 лет, закрывались все торговые и ремесленные предприятия, не являвшиеся жизненно необходимыми для военной экономики и снабжения населения.

Армия. Нацистская верхушка поставила своей целью создание самой сильной армии в мире. В 1935 г. в Германии была введена всеобщая воинская повинность для мужчин от 18 до 45 лет. Срок службы был определен сначала в 1 год, затем в 2 года. Версальский договор был попран, а вместе с тем сняты все препоны для роста вермахта, солдаты которого воспитывались в духе неприкрытого антикоммунизма, презрения к другим народам, поклонения силе.

Еще в 1934 г. вместе с полномочиями президента к Гитлеру перешли полномочия главнокомандующего Германской империи, которые непосредственно осуществлял военный министр (министр рейхсвера, а с 1935 г. — министр вермахта). Гитлер ввел клятву верности каждого солдата и офицера вермахта в личной верности ему и готовности пожертвовать собой ради безусловного ее соблюдения. В 1934 г. эта клятва была введена для всех государственных служащих. Военно-политическому управлению министерства принадлежали командно-координационные функции в отношении штабов различных войск: сухопутных, воздушных, морских.

В целях дальнейшей концентрации военной власти в своих руках Гитлер ликвидировал в 1938 г. военное министерство как промежуточную инстанцию между ним и армией, превратив его из военно-политического управления в свой личный штаб верховного командования вооруженных сил (ОКВ), центральным органом которого стал штаб оперативного руководства.

Верховному главнокомандующему непосредственно подчинялись главнокомандующие сухопутных, военно-воздушных и военно-морских сил со своими генеральными штабами. Особую роль в системе военных органов играл Генеральный штаб сухопутных войск (ОКХ), численно превосходящий ОКВ, что объяснялось огромным значением именно сухопутных войск во второй мировой войне. После первого крупного поражения гитлеровских войск под Москвой в ноябре 1941 г. Гитлер взял на себя командование сухопутными войсками с их генеральным штабом. С 1939 г. вновь созданный Совет министров по вопросам обороны империи стал назначать во все военные округа "уполномоченных по национальной обороне", которые должны были для успешного решения задач "обороны" координировать работу всех военных и гражданских учреждений.

Гитлер создал также мощный разведывательный аппарат секретной службы рейха, главным объектом деятельности которого сразу же после прихода нацистов к власти стал Советский Союз. Разведывательные центры, работавшие против СССР, были организованы при германском посольстве в Москве, при Кенигсбергском университете, крупных монополиях и др. В 1941 г. был сформирован особый штаб руководства разведывательной и диверсионной работой в СССР. В его ведении находилось 60 школ, в которых проводилась подготовка агентуры для разведывательной и диверсионной деятельности. Общее руководство военной разведкой, контрразведкой и диверсионной деятельностью находилось в руках Управления разведкой (абвер). Разведывательную и подрывную деятельность против СССР вел и Отдел иностранных армий Востока, созданный при генеральном штабе сухопутных сил.

Гитлеровская армия с момента своего создания стала важным элементом аппарата подавления противников фашизма. Еще в 1936 г. на основании специального приказа Гитлера "О применении армией оружия" было разрешено использовать ее для подавления "внутренних беспорядков". Войска СС осуществляли политику террора, устанавливали фашистский "новый порядок" путем массовых убийств, казней на оккупированных территориях в тесном взаимодействии с действующей армией.

В марте 1938 г. к Германии было присоединено независимое государство Австрия. Следующей жертвой фашистской агрессии стала Чехословакия. В результате Мюнхенского соглашения, заключенного в сентябре 1938 г. Англией, Францией с фашистской Германией, Чехословакия лишилась значительной части своей территории, присоединенной к рейху. Это был разгром независимого государства без военных действий, за которым последовала в 1939 г. и военная оккупация страны. В сентябре 1939 г. гитлеровцами была захвачена Польша. В июле 1940 г. немецкие войска заняли Париж, затем последовали новые победы агрессора.

К моменту нападения на СССР Германия контролировала обширные территории Центральной и Восточной, большую часть Западной и Северной Европы. В ее руках находилось побережье Балтийского моря, значительная часть Франции. Мощная военно-экономическая база оккупированных государств была поставлена на службу гитлеровской Германии, целью которой была провозглашена "защита цивилизации от угрозы большевизма", а фактически — уничтожение СССР.

Против Советского государства фашистская Германия вместе со своими союзниками и сателлитами выставила 5-миллионную армию (немецких, итальянских, румынских и других войск), на вооружении которой было 3500 танков, 4900 самолетов и пр.

В ходе второй мировой войны, в которой участвовало 61 государство, было убито более 50 млн. человек, 11 млн. уничтожено в фашистских концлагерях, 95 млн. стали инвалидами. Главную же тяжесть войны вынес на своих плечах Советский Союз, который в течение 4 лет вел Великую Отечественную войну, стоившую (по неуточненным данным) 30 млн. жизней его граждан. Советскому Союзу принадлежит решающая роль в разгроме фашистской военной машины, а вместе с ней одного из самых реакционных и агрессивных, претендующих на мировое господство государств в человеческой истории.

§ 3. Федеративная Республика Германия

Потсдамские соглашения и создание военно-контрольного управления оккупированной Германией. После безоговорочной капитуляции и полной оккупации союзники по четырехстороннему соглашению от 5 июля 1945 г. приняли декларацию о поражении Германии, которая стала юридической основой их законодательной и административной деятельности и создания военно-контрольного механизма управления оккупированными территориями.

Важнейшие соглашения по "германскому вопросу" были приняты на трехсторонней конференции СССР, США, Англии, проходившей в Потсдаме в июле-августе 1946 г. Здесь была впервые обнародована программа полного уничтожения германского милитаризма и нацизма. Демилитаризация, декартелизация, денацификация и демократизация были признаны в качестве основных принципов политики союзников по отношению к Германии, закрепленных в документе: "Политические и экономические принципы, которыми необходимо руководствоваться при обращении с Германией в начале контрольного периода". Эти принципы были конкретизированы в требованиях уничтожения "в практически кратчайший срок" фашизма вместе с национал-социалистскими организациями, установления в Германии демократических свобод, разрешения и всемерного поощрения деятельности демократических партий и профсоюзов, постепенного введения выборности немецких органов управления от районных до земельных. Речь, таким образом, шла о постепенном свободном самоопределении немцев в рамках единого государства.

Осенью 1946 г. в обстановке политического плюрализма были проведены первые выборы местных органов и ландтагов земель, в которых приняли участие Социалистическая единая партия Германии, Христианско-демократический союз, Либерально-демократическая и Социал-демократическая партия Германии.

Контроль за реализацией Потсдамских соглашений должен был осуществлять Союзный контрольный Совет (СКС), состоящий из глав военных администраций союзников, решения в котором должны были приниматься на основе консенсуса. Каждый член СКС имел право вето, которым и воспользовалась в это время Франция, когда возник вопрос о создании центральных немецких департаментов.

Вся будущая подготовительная работа для СКС возлагалась на Совет министров иностранных дел союзников (СМИД). Явным диссонансом при декларировании в это время принципов единства Германии стала формула "Восточная и Западная зоны", возникшая в ходе общей дискуссии на Потсдамской конференции по поводу репараций. По этой формуле, с разных идейных позиций и стали проводиться в жизнь "экономические и политические принципы при обращении с Германией", принятые в Потсдаме.

Уже в июне 1946 г. на Парижской сессии СМИД госсекретарь США объявил о намерении объединить свою зону с британской и создать "Бизонию". Решение вопроса о создании единого государства Германии тем самым было поставлено в тупик. Его не могли впоследствии сдвинуть с мертвой точки многочисленные предложения СССР на Московской, Лондонской сессиях СМИД в 1947 г. и др. Бизония, по мере укрепления ее экономического единства, стала все больше приобретать черты отдельного государства со своими органами управления, Верховным судом, Центральным банком и пр.

Своеобразным парламентом этого политического объединения стал созданный в мае 1947 г. из представителей ландтагов земель Бизонии Экономический совет, которому были приданы законодательные полномочия в тех сферах, которые не были зарезервированы за оккупационными властями. Роль немецкого правительства, созданного из 5 бизональных управлений, выполнял Директорат. В 1948 г. Экономический совет был увеличен вдвое, получив дополнительные функции главным образом в налоговой сфере. Директорат стал называться Исполнительным советом. Вопрос об общегерманском управлении, таким образом, снимался с повестки дня на длительное время. Некоторые уступки Франции по Руру сняли все препятствия для ее присоединения к Бизонии и создания единой, западной оккупационной зоны — Тризонии, границы которой и определили будущие границы ФРГ.

Проведение в жизнь Потсдамских соглашений по Германии. Принятые в Потсдаме соглашения должны были определить деятельность не только оккупационных властей, но и вновь создаваемых немецких органов управления.

Союзническое управление германской экономикой сводилось первое время к введению системы строгого контроля за производством и распределением с целью обеспечения немцев продуктами первой необходимости и репарационных поставок в счет возмещения ущерба странам, пострадавшим от войны. Более того, необходимо было ломать весь хозяйственный порядок в целях уничтожения военно-промышленного потенциала Германии.

Пункт 12 Потсдамских соглашений, касаясь изменений в отношениях собственности и управления в промышленности Германии, гласил: "В практически кратчайший срок германская экономика должна быть децентрализована с целью уничтожения существующей германской концентрации экономической силы, представленной особенно в форме картелей, синдикатов, трестов и других монополистических соглашений…". Речь шла, таким образом, о раздроблении немецких компаний на ряд мелких.

Во исполнение Потсдамских решений в 1946 г. был разработан план "по репарациям и уровню послевоенной Германской экономики", предусматривающий демонтаж промышленных предприятий и введение ограничений и запретов на выпуск многих видов продукции. Совокупный объем промышленного производства не должен был превышать 65 % от уровня 1931 г. Полностью запрещалось производство любых видов вооружения, тяжелых грузовиков, авиастроение и пр., вводилось квотирование в сталеплавильную, станкостроительную, электрохимическую и другие отрасли промышленности.

Декартелизация встретила на своем пути с самого начала ряд трудностей, связанных прежде всего с разным толкованием ее в отдельных зонах. Стороны в СКС так и не смогли выработать общих критериев понятия "монополистическое объединение". Демонтаж крупных немецких предприятий угрожал полным срывом репарационных поставок, приводил к разрушению производства, превращая 2/3 его оборудования в металлолом. Декартелизация в связи с этим стала проводиться по принципу денацификации. Этому способствовало то, что значительная часть крупных немецких промышленников была арестована за соучастие в преступлениях рейха, а их имущество секвестировано. За исключением той его части, которая шла на репарационные поставки, оно передавалось в распоряжение земель.

Очень скоро встретились значительные трудности и на пути политики денацификации, проводившейся в основном по американскому плану — "выявить, выделить и изолировать из политической и общественной жизни активных нацистов и их пособников". Эта политика во всех оккупационных зонах была направлена главным образом против 6 млн. членов НСРПГ и ее организаций. Преступными организациями безоговорочно были признаны руководящий корпус НСРПГ, гестапо, СА, СС.

После Нюрнбергского процесса по делу главных немецких преступников в 1945–1946 гг. в проведение политики денацификации были подключены и немцы. Был принят ряд законов, на основании которых вводилась система местных немецких комиссий (шпрухкаммер) по денацификации и пр. Действуя вместе с трибуналами союзников, они были призваны выявлять нацистов, классифицируя немцев по степени их причастности к "Третьему рейху" на 5 категорий: "главные виновники", "обремененные виной", "менее обремененные", "попутчики" и "незатронутые".

Денацификация, несмотря на значительное число задействованных в ней организаций и учреждений, все больше превращалась в бюрократический фарс, ибо 95 % выявленных лиц, связанных с нацизмом, не пострадали, продолжая впоследствии занимать видные должности в министерствах, судах, университетах, банках, бизнесе. Особенно неэффективна была система шпрухкаммер, которые обеляли многих сотрудничавших с фашистами лиц на том основании, что они были связаны с ними не по политическим, а по материальным соображениям.

Самым действенным итогом этой политики стало согласованное решение Московской сессии СМИД, утвержденное законом СКС в марте 1947 г., о ликвидации прусского государства как центра и вдохновителя германского "милитаризма и реакции". Это был скорее символический акт, так как Пруссия как государство фактически прекратила свое существование еще в 1945 г.

Действенная, а не мнимая денацификация, освобождение немцев от националистических, расовых идей, от национал-социалистских мифов об их "избранности", от экспансионистских устремлений требовала времени. Она происходила по мере изменения всего духовного климата страны, демократизации ее общественной и государственной жизни, чему способствовали как союзники, так и демократически настроенные слои западногерманского общества.

Курс на создание западногерманского "социального государства". Разрушение крупного экономического потенциала в ходе декартелизации в англо-американской зоне закончилось к 1950 г., в советской зоне еще раньше. Оно имело и определенные позитивные последствия, выразившиеся не только в структурной перестройке промышленности, в обновлении технологии производства, но и в принципиальном изменении всей государственной хозяйственной политики, направленной отныне не на милитаризацию, а на восстановление и рост промышленного производства в мирных целях.

С началом "холодной войны" в 1946–1947 гг. в западных зонах стала все активнее проводиться политика оздоровления германской экономики во имя обеспечения "безопасности вместе с немцами". Самим немцам предстояло и восстановить экономику, и определять стратегическое направление ее будущего развития.

Одной из первоочередных задач в послевоенной Германии стала реформа разрушенной финансовой системы страны, в которой процветала беспрецедентная инфляция, черный рынок с ценами, превышавшими официально зафиксированные в 20, 100 раз, в то время как заработная плата немцев была заморожена на уровне 1945 г.

Денежная реформа должна была сбалансировать денежную и товарную массу, восстановить доверие к немецкой марке как к надежному платежному средству и средству сбережения, упорядочить обязательства по выплате государственных и частных долгов, поднять уровень материального благосостояния немцев, обеспечить условия для свободы предпринимательства путем снижения налогового бремени и пр. Стабилизация валютной системы была выдвинута и главным условием "Плана Маршалла" — программы США по восстановлению Европы после второй мировой войны путем предоставления безвозмездной экономической помощи.

Западногерманская денежная реформа была осуществлена в 1948 г. жестким, конфискационным способом, с учетом положения социально незащищенных слоев общества. Старые рейхмарки были обменены на новые дойч-марки из расчета 100 на 6,5. При этом 93,5 % денежной массы уничтожалось, но заработная плата и пенсии перечислялись в равном соотношении, что гарантировало прожиточный минимум всем работающим и пенсионерам, а также стимулировало труд немцев, очень скоро поднявших свою страну из руин.

Стабилизации финансовой системы способствовал не только обмен денег, но и решительный отказ государства от финансирования промышленного развития, возможного в то время только за счет дополнительной эмиссии, выпуска "деревянных" дойч-марок. Лишь топливно-энергетическая, добывающая промышленность, черная металлургия в 1948–1951 гг. субсидировались государством. Прямые субсидии государства впоследствии были ограничены тремя направлениями: внедрением научных достижений, социальной помощью на переобучение персонала, развитием транспортной инфраструктуры.

Вместе с денежной реформой была проведена налоговая реформа, резко снижена ставка подоходного налога, проведена либерализация цен. Как главное условие успеха денежной реформы было создание и дееспособной банковской системы. В американской зоне Центральный банк земель, получивший активы и другое наследство отделений старого Имперского банка, был учрежден еще в конце 1946 г., во французской — в 1947 г., в английской — до денежной реформы в марте 1948 г. В январе 1948 г. был воссоздан и центральный банк, получивший название Банк немецких земель (БНЗ), который, согласно закону, должен был проводить самостоятельную денежную политику, не подчиняясь указаниям никаких партийных, общественных и государственных (кроме судебных) органов. Более того, его деятельность, согласно ст. 4 Закона, приравнивалась к органам управления объединенной западной экономической зоны.

Основными задачами БНЗ стал контроль за эмиссией банкнот, обеспечение платежеспособности земельных банков, координация их деятельности путем издания распоряжений, касающихся кредитной политики, осуществление безналичных платежей между землями и по сделкам с зарубежными кредитными учреждениями.

С первых же дней обращения Дойч-марки Экономическим управлением Западной объединенной зоны и ее оккупационными властями было объявлено об окончании периода "принудительной экономики". В апреле 1948 г. вступил в действие "План Маршалла". В экономику Германии были влиты миллиарды долларов. Новая валюта была признана населением, пустые магазины заполнились товарами.

В немецком обществе не отдавалось предпочтения в это время ни анархически функционирующему капиталистическому рынку, ни централизованно-плановому управлению экономикой. В ходе проведенного еще в 1945 г. референдума по вопросу о собственности и в советской, и в американской зонах преимущество было отдано общественным формам собственности. В американской зоне это решение не было проведено в жизнь. В английской зоне на "социализацию" собственности было наложено вето оккупационными властями.

Большинство немцев было настроено на выбор некоего центристского "третьего курса", создание "социального рыночного хозяйства" и "социального государства". На этом направлении предстояло, с одной стороны, обеспечить экономическую свободу, гарантированную правовым государством, с другой — социальную справедливость. Основы германской экономической политики "третьего пути" формировались в ходе дискуссий о будущей конституции страны, в том числе и в Парламентском совете, состоящем из представителей германских земель, призванных ее разработать.

По мере успехов экономического развития все настойчивее стали звучать требования о создании объединенного западногерманского государства и о дальнейшем четком определении его социально-экономических и политических ориентиров. В июле 1948 г. с такими рекомендациями, без учета мнения СССР, выступили США, Англия, Франция, Бельгия, Голландия.

Дискуссии в Парламентском совете шли вокруг двух моделей "социального государства". Буржуазные партии христианского толка (окончательно оформившийся в партию в 1950 г. Христианско-демократический союз (ХДС) и Христиаиско-социальный союз (ХСС), основанный в 1945 г. в Баварии в качестве региональной партии) предлагали создание "социального капитализма".Социал-демократическая партия Германии (СДПГ), восстановленная в 1946 г., - создание "демократического социализма". Между ними было много общих точек соприкосновения. Формула "социального государства" и возникла как попытка совместить разноплановые интересы отдельных слоев общества в чрезвычайно сложной ситуации послевоенной разрухи.

Ни одна из немецких партий не настаивала на включение в конституцию указаний на конкретный путь экономического развития в надежде на победу в предстоящих выборах в рейхстаг. Ведущая политическая сила — партия Христианско-демократический союз во главе с ее лидером К. Аденауэром, будущим бессменным (в течение 14 лет) канцлером ФРГ, заявляла об опоре на "христианскую традицию, демократию и социальное рыночное хозяйство".

На выборах 14 августа 1949 г. немцы проголосовали за ХДС/ХСС, которые вместе с малыми буржуазными партиями получили большинство в рейхстаге. Они тем самым проголосовали и за создание "социального рыночного хозяйства", "социального государства" Германии.

Определив в качестве стратегического направления создание и поддержание рыночно конкурентных порядков, государство проводило политику деконцентрации производства, вводило контроль за деятельностью монополий, за ценообразованием, всемерно поощряя создание новых, прежде всего средних и мелких фирм. С этой целью упрощались правовые формы их регистрации при получении статуса юридического лица, предоставлялись льготные кредиты и пр. Проведение в жизнь политики социального рыночного хозяйства привело к бурному экономическому росту, получившему в западногерманской печати название "экономического чуда". Уровень довоенного развития был достигнут в Западной Германии в целом к концу 1950 г.

Образование ФРГ. Оккупационный статут. В преддверии скорого принятия конституции возникла необходимость и в определении новых принципов взаимоотношений между оккупационными властями и местными органами управления. Будущая конституция фактически снимала с повестки дня вопрос о заключении послевоенного мирного договора с Германией, способствовала правовому закреплению ее раскола на две части: ФРГ и ГДР.

В связи с этим в апреле 1949 г. был принят так называемый Оккупационный статут, разработанный западногерманскими оккупационными властями. Статут сохранял экономический и политический контроль США, Англии и Франции в Западной Германии, в частности, предоставив им право осуществлять надзор за соблюдением Основного закона ФРГ и конституций земель, отменять все местные законы, противоречащие им.

8 мая 1949 г. Основной закон Федеративной республики Германии был принят Парламентским советом и утвержден военными губернаторами США, Франции, Англии. Термины "Учредительное собрание" и "конституция" были сняты из употребления по настоянию самих немцев как "подразумевающие явный сепаратизм". Основной закон должен был обозначать "временный характер" установленных им конституционных порядков. Фактически после одобрения его всеми землями Западной Германии (кроме Баварии, подтвердившей, однако, свою принадлежность к ФРГ) в конце мая 1949 г. он вступил в действие в качестве постоянной Конституции ФРГ.

23 мая 1949 г. считается днем образования государства ФРГ. Институт военных губернаторов был преобразован в институт "военных комиссаров" западных держав в Германии. 14 августа 1949 г. были проведены первые выборы в бундестаг, 12 сентября 1949 г. создан бундесрат, через три дня избраны президент и федеральный канцлер. Но и после выборов ФРГ, даже формально, не стала обладать полнотой суверенитета, так как сфера внешних отношений, внешней торговли и др. оставалась прерогативой верховных комиссаров.

В 1951 г. Оккупационный статут был пересмотрен в сторону большего расширения полномочий государственных органов ФРГ: в частности, был снят контроль над федеральным и земельным законодательством, правительственным органам ФРГ были переданы некоторые полномочия в сфере внешней торговли и валютного регулирования, в том числе и в вопросах денежной эмиссии.

В 1952 г. был подписан договор о создании в рамках Европейского оборонительного сообщества (ЕОС) "европейской армии", а также Общий договор между ФРГ и оккупационными державами, согласно которому "оккупация заканчивалась" и за ФРГ признавалась "полная власть суверенного государства во внутренних и внешних делах". В ответ на это была создана Организация Варшавского договора (ОВД), в которую с первых дней включалась ГДР. Завершился раздел мира на два блока противостоящих стран: социалистических и капиталистических.

Конституция 1949 г. Свой первый раздел Конституция 1949 г. посвящает правам человека, подчеркивая тем самым их приоритет перед всеми другими положениями. Этот раздел более чем другие несет на себе нагрузку отрицания порядков "Третьего рейха", провозглашая "ненарушимость человеческого достоинства", "неприкосновенность" и "неотчуждаемость" прав человека (ст. 1), среди которых — право на жизнь и личную неприкосновенность, равенство всех перед законом. Здесь прямо звучит осуждение прошлого, когда физически уничтожались тысячи "расовонеполноценных" и "нежизнеспособных" немцев, проводилась принудительная стерилизация и пр. Среди других прав, не так подробно представленных в Основном законе, как в Веймарской конституции 1919 г., - свобода вероисповедания и совести (ст. 4), свобода выражения мнений, собраний (ст. 8), союзов и обществ, в том числе и "для охраны и улучшения условий труда и экономических условий" (ст. 9), свобода передвижения (ст. 11), выбора профессии (ст. 12), тайна переписки (ст. 10), неприкосновенность жилища (ст. 13), основные права в сфере правосудия, например, на "законного судью" и пр. В этом перечне особое место занимает право на петиции (жалобы) в органы государственной власти отдельных лиц и их объединений, которые рассматриваются в ФРГ не только как гарантия защиты прав человека, но и как одна из форм непосредственного влияния граждан на процессы принятия политических и правовых решений.

Перечень этих прав дополняется гарантиями, закрепленными в самой Конституции или в текущем законодательстве. Так, предоставление свободы совести сопровождается правом на отказ от военной службы против своей совести, в соответствии с которым в 1973 г. был принят "Закон о гражданской службе для лиц, отказывающихся от военной службы". Статья 5 Конституции о свободе мнений сопровождается положением о свободе информации, являющейся основой формирования общественного мнения, а также — о запрещении цензуры. В соответствии с Законом 1975 г. (пункт "с" ст. 45 Основного закона) был создан специальный Комитет по петициям, который может заслушивать подателей жалоб, запрашивать соответствующую информацию, имея доступ для этой цели во все учреждения и пр. В бундестаге ежемесячно заслушиваются доклады о рассмотренных Комитетом петициях и пр.

Защита социальных прав не получила в Основном законе значительного места, более полно она закреплена в конституциях отдельных земель, обогащена судебной практикой, в том числе Федерального конституционного суда (ФСК), и непосредственно действующими в ФРГ нормами международного права о правах человека. Например, закрепленное в Конституции право на жизнь и личное достоинство трактуется ФКС как признание того, что "государство во всяком случае должно гарантировать каждому человеку минимум материального благополучия для достойной жизни".

Социальные права закрепляются и самим фактом провозглашения ФРГ социальным государством. В этом контексте дается и трактовка права собственности, повторяющая соответствующие положения Веймарской конституции: "Собственность обязывает. Владение ею есть служение общему благу", а также положение Основного закона о возможности государства на основе закона принудительно отчуждать собственность, в том числе обобществлять земли, общественные ресурсы и средства производства "для общего блага" (ст. 15).

В разделе II Основного закона (ст. 20) дается общее определение государства ФРГ как государства демократического, социального и федеративного. Наряду с демократическими правами и свободами к основополагающим конституционным принципам Основной закон относит "народный суверенитет" и "разделение властей", или осуществление власти народа через посредство "специальных органов законодательной, исполнительной власти и правосудия" (ст. 20 (2)). Разграничивая органы трех ветвей власти, Основной закон запрещает совмещение их функций, вмешательство в дела друг друга и пр. Принцип невмешательства особенно строго проводится в отношении органов правосудия.

Демократический характер государства ФРГ рассматривается Основным законом в единстве с его социальным и правовым содержанием. Социальное государство понимается при этом как государство, осуществляющее политику социальной справедливости, ослабления социального неравенства, защищающее социально-экономические права граждан в том смысле, как они звучат во Всемирной декларации прав человека: "Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилье, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого, его семьи, и право на обеспечение по случаю безработицы, болезни, инвалидности и т. д…".

Возможность осуществления этих прав, казавшаяся недостижимым послевоенным идеалом, обеспечивается ныне в ФРГ высоким уровнем экономического развития, позволяющим 50 % бюджета страны тратить на стимулирование экономики и социальное обеспечение, повышение жизненного уровня своих граждан.

В ФРГ существует в настоящее время самое развитое законодательство, регулирующее сферу трудовых отношений. Так, в связи с резким увеличением числа безработных в начале 50-х гг. в соответствии с "Законом о стимулировании занятости" 1958 г. началась выплата пособий всем безработным, которая зависит от продолжительности периода занятости работника до увольнения, размера уплачиваемых страховых взносов по безработице, возраста и состава семьи безработного. Важным элементом реформы в социальной области стало введение "тарифной автономии", при которой отношения между наемными работниками и предпринимателями регулируются соглашениями между отраслевыми и региональными профсоюзами и союзами работодателей. В это же время стала формироваться система участия наемных работников в управлении фирмами через наблюдательные советы на предприятиях, действующая с 1976 г. во всех крупных корпорациях. "Великим социально-политическим завоеванием" в ФРГ считается пенсионная реформа 1957 г., устанавливающая динамическую систему пенсий, и пр.

В Основном законе, как уже отмечалось, социальная и правовая характеристики государства ФРГ совмещены, основополагающий принцип правового государства провозглашен в ст. 20(3): "Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие — законом и правом". Этот принцип детализируется многими статьями Конституции, в частности раздела IX — "Правосудие".

Федеральный характер государства традиционен для Германии. Эта форма организации государственного единства прошла здесь сложный путь от "гегемонистского федерализма" к нынешней модели "кооперативной федерации".

Субъекты германской федерации имеют свои конституции и администрацию. К конституциям земель предъявляется лишь требование соответствия "основным принципам республиканского, демократического и социально-правового государства" (ст. 28(1)), но унитарная тенденция проявляется в Основном законе 1949 г. еще в большей мере, чем в Веймарской конституции 1919 г.

В разделе VII — "Законодательство федерации" выделяется также широкая сфера, регулируемая исключительно законами федерации: внешние отношения, оборона, гражданство, валюта, таможенное и торговое право и пр. (ст. 73); сфера конкурирующего законодательства: гражданское и уголовное право, судоустройство и судопроизводство, право союзов и собраний и пр. (ст. 74); сфера "рамочного" законодательства: правовое положение лиц, состоящих на государственной службе, общие принципы в области высшего образования, охотничьего дела и пр. и сфера законодательных полномочий земель, "в той мере, в какой… законодательная власть не предоставлена федерации" (ст. 70(1)).

Сфера исключительного законодательства федерации при этом расширена за счет конкурирующего законодательства путем включения в нее системы мер и весов, выпуска бумажных денег, охраны промышленной собственности, авторского и патентного права и пр. Более того, при определении права на исключительное законодательство Основной закон требует соблюдения лишь одного условия — "необходимости" в федеральном законодательстве (ст. 72(2)), которая определяется самой федерацией и никогда не оспаривается ФКС.

Расширение законодательных полномочий федерации происходит и благодаря решениям ФКС, опирающегося на традиционную для Германии доктрину — "в силу внутренней связи", когда суд признает наличие неписаных полномочий государства, или если они (законодательные полномочия) "недостаточно точно определены" или связаны с решением вопросов, "определенно относящихся к компетенции федерального законодательства".

По иному, чем в Веймарской конституции, трактуется и "конкурирующее законодательство". Федерации по Основному закону предоставляется право принять закон, даже если ранее был принят по этому вопросу закон земельный. Здесь действует принцип: "федеральное право ломает право земель".

Объективные процессы расширения полномочий центра в федеративном, демократическом государстве между тем не могут быть беспредельными. Приоритет в сфере "выполнения государственных задач", исполнительно-распорядительные полномочия (ст. 30 Основного закона) принадлежат по Основному закону землям.

В наиболее спорной сфере конкурирующего законодательства интересы земель также ограждаются (ст. 72(2)) требованиями предоставления федерации законодательных полномочий только в том случае, если данный вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель, если урегулирование данного вопроса законодательством одной земли может нанести ущерб интересам другой земли или всей стране в целом и если этого требует сохранение "правового и экономического единства, в частности обеспечение единообразия жизненных условий".

"Единообразие жизненных условий" и лежит в основе новой формы германского федерализма, получившего название "кооперативного". Новая модель кооперативного федерализма — продукт своего времени, когда в послевоенных условиях резко возросла взаимозависимость федерации и земель в решении экономических и социальных проблем, а под влиянием усилившейся мобильности населения, потоков беженцев, деятельности оккупационных властей были подорваны корни исторически сложившегося своеобразия германских земель и пр.

Это "единообразие" и определяет стремление федерации и земель к координации своих действий, к унификации права и административной практики. В новых условиях все большее значение приобретают не диктат центра, не "экзекуция", а такие рычаги управления, как выверенная финансовая политика и государственное регулирование экономики, общие задачи в области энергетики, транспорта, жилищного строительства. Решение этих задач связано прежде всего с финансированием. Не случайно созданный на основе ст. 88 Основного закона Немецкий федеральный банк называют в ФРГ "четвертой властью", "параллельным правительством".

Основополагающие принципы конституционного устройства ФРГ находят непосредственное выражение и в системе высших органов государственное власти: бундестага, бундесрата, президента, правительства и органов правосудия.

Высшим органом законодательной власти, по Конституции 1949 г., является бундестаг, избираемый на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования (на 4 года) лицами, достигшими 18-летнего возраста. "Всеобщему" и "равному" характеру выборов не соответствует, однако, правило избирательной системы, согласно которому менее 5 % голосов, поданных за политическую партию (партиям Основной закон отводит главную роль в формировании политической воли народа), вообще не учитываются при распределении мандатов. Недостижимость "равенства" выборов определяется и неравными финансовыми возможностями мелких партий или независимых депутатов. Финансирование предвыборной деятельности партий из государственного бюджета не решает также проблемы равенства, так как пособия распределяются государством только между теми партиями, которые после окончательного подведения итогов выборов получили 50 % голосов в конкретном избирательном округе.

Наряду с законодательными полномочиями, и прежде всего с полномочиями утверждения бюджета, бундестаг избирает главу правительства, канцлера, несущего перед ним ответственность. Он обладает и другими важными контрольными функциями, в связи с чем может вызвать на свои заседания любого члена федерального правительства (ст. 43(1)), назначить следственную комиссию, а федеральный министр финансов обязан ежегодно представлять бундестагу и бундесрату отчет "о доходах и расходах, а также о состоянии активов и пассивов выполняемого бюджета" (ст. 114). Неодобрение бундестагом деятельности правительства влечет за собой вотум недоверия, который выражается не отдельному министру, а федеральному канцлеру, вместе с которым должно уйти в отставку и правительство. Отставка, однако, возможна при условии выбора бундестагом большинством голосов его преемника (правило так называемого "конструктивного вето").

Объективная тенденция централизации государственной власти, доминирования федерации в вопросах законодательства определяет особое стремление германских земель влиять на государственную политику в целом через бундесрат, который, согласно Основному закону, является не представительством земель, а федеральным органом власти, состоящим из членов земельных правительств.

Согласие бундесрата необходимо, как правило, при принятии законов, относящихся к конкурирующей сфере, затрагивающих интересы земель. Для этих законов (в настоящее время большинство законов принимается с согласия бундесрата) отрицательное решение бундесрата носит характер абсолютного вето. Бундесрат принимает участие и в утверждении бюджета, осуществляет вместе с бундестагом надзор над организацией органов власти земель (ст. 84(3–4)). Его согласие требуется при применении мер принуждения к землям, не выполняющим "возложенных на них обязанностей" (ст. 37(1)).

Глава государства — президент республики — выбирается большинством голосов особого органа — федерального собрания, состоящего из членов бундестага и равного числа членов, избираемых народными представительствами земель на пропорциональной основе. Президент выступает прежде всего в качестве представителя республики во внешних делах, хранителя конституционного строя. Основной закон отказался от дуалистической концепции Веймарской республики: "президент-рейхстаг".

Как независимая, фактически бесконтрольная (все его распоряжения контрасигнуются канцлером) и политически нейтральная фигура, отстраненная от решающего участия в высшем государственном руководстве, он, кроме представительств в международных делах, назначает и увольняет федеральных судей, ряд категорий федеральных служащих, обладает "в отдельных случаях" правом помилования, промульгирует принятые законы.

Основной закон лишает главу государства исконно германского права командования вооруженными силами, возлагая эти обязанности в мирное время на министра обороны, во время войны — на канцлера. Установленный таким образом контроль бундестага над вооруженными силами был подкреплен впоследствии законами 1956 и 1976 гг. о создании, а затем усилении полномочий специальной парламентской комиссии бундестага по обороне, которая наделялась правами следственной комиссии. Введена была также должность уполномоченного бундестага "по обороне" для охраны основных прав (ст. 45 (а) и 45 (в)).

В ст. 61 Конституции предусматривается возможность отстранения от должности президента по обвинению в умышленном нарушении им Основного закона или другого федерального закона. Вопрос о его виновности и лишении должности принадлежит ФКС.

Роль главной политической фигуры Основной закон отводит, таким образом, не президенту, а канцлеру, который выбирается большинством членов бундестага по предложению первого. Им становится лидер партии большинства в бундестаге. Усиление роли канцлера в ФРГ сближает форму германского государства с президентской системой США или Франции. Эта тенденция усиливается почти неизменным формированием правительства партией канцлера ХДС в союзе с ХСС. С 1949 г. до 1998 г. эти партии бессменно находились у власти, за исключением тринадцати лет правления социально-либеральной оппозиции.

Канцлер без одобрения бундестага формирует кабинет министров и делает представления об увольнении министров, обязательные для президента. Но главное — он направляет всю внешнюю и внутреннюю политику страны и несет за нее ответственность только перед бундестагом (ст. 65).

Основным гарантом правового государства ФРГ является, по Конституции 1949 г., ФКС, который выбирается бундестагом и бундесратом и стоит во главе судебной системы страны. По отношению ко всем конституционным органам ФКС является единственной и независимой судебной палатой. Он рассматривает конфликты федерации и земель, споры об объеме их прав и обязанностей, контролирует правовые нормы на их совместимость с нормами более высокого ранга и объявляет их не имеющими юридической силы.

В 1969 г. в целях усиления охраны прав граждан был принят закон, положения которого составили содержание пункта 4 "а" ст. 93 Конституции 1949 г. На основании этого закона ФКС призван рассматривать дела по искам всех лиц, считающих неконституционными действия государственных властей, ибо они нарушают их основные права. В этом случае ФКС действует в качестве высшей апелляционной инстанции.

К таким жалобам, однако, предъявляются жесткие требования, в том числе требования предоставления доказательств, что все другие пути восстановления нарушенных прав были исчерпаны жалобщиком. Благодаря этому 98 % таких жалоб ФКС просто не рассматривается. Судьи независимы и подчиняются только закону (ст. 97(1)).

В соответствии с требованиями правового государства Конституция 1949 г. отличается жестким и обширным перечнем "гарантий основ свободного демократического порядка". "Воинствующая демократия" между тем несет в себе, по признанию самих немецких государствоведов, опасность нарушения демократических принципов конституции. Так, на основании ст. 18 Основного закона каждый, кто использует свободу выражения мнений, печати, собраний, образования союзов и обществ и пр. "для борьбы против основ свободного демократического порядка, лишается этих основных прав". Решение вопроса, использовались ли те или иные права с целью борьбы "против демократического порядка", принадлежит только ФКС, который не может исключить, как показала практика, политических пристрастий своих членов.

§ 4. Объединение Германии

Объединению Германии предшествовал глубокий социально-экономический и политический кризис в ГДР, который назревал в течение последних 4 лет и привел к стремительным темпам объединения ГДР и ФРГ в течение одного года, с октября 1989 г. по октябрь 1990 г., когда на политической карте Европы появилось новое объединенное государство Германии с 78 млн. населением.

Сверхцентрализованная система управления выявила полную неспособность обеспечить динамичное развитие экономики ГДР. Начались перебои с поставкой промышленных товаров, росла инфляция. Немцы рвались в обеспеченную Западную Германию. Все настойчивее звучавшие требования открытия границ, сопровождавшиеся массовыми демонстрациями, стали началом революционных перемен в стране.

В мае 1989 г. после открытия венгерско-австрийской границы началось бегство восточных немцев через Венгрию за границу, что грозило обезлюдить страну. В результате этих событий после бессменного 18-летнего правления был снят со своего поста Председатель Государственного совета и Генеральный секретарь СЕПГ Э. Хоннекер. Самая массовая в истории начавшихся мирных революций в Восточной Европе демонстрация в ГДР, в начале ноября 1989 г., в которой приняли участие 1 млн. человек, привела к удовлетворению требования об открытии границы. В результате правительство полностью потеряло контроль над толпами "экскурсантов", что окончательно размыло экономику ГДР, и без того ослабленную в это время.

Тогда же на повестку дня встает новое, более радикальное требование — объединение с ФРГ. Ответом на эти массовые требования, в условиях полного невмешательства Москвы в немецкие события, стало выступление канцлера ФРГ Гельмута Коля в западногерманском бундестаге с программой из 10 пунктов, посвященной развитию отношений между обоими германскими государствами.

Эта программа состояла из перечня постепенно осуществляемых мер укрепления сотрудничества двух немецких государств, обещания немедленной конкретной помощи ГДР в гуманитарной сфере, в частности создания валютного фонда для финансирования поездок восточных немцев к западным (ФРГ еще в 1983–1984 гг. становится одним из главных кредиторов ГДР), предложения о создании договорного немецкого сообщества с новыми совместными институтами и расширением функций уже имеющихся. Подтверждая необходимость развивать и углублять сотрудничество с ГДР, канцлер высказывал намерение создать в будущем конфедеративное объединение Германии.

Осуществление программы оговаривалось рядом условий: если в ГДР будут в обязательном порядке решены и необратимо начаты "принципиальные перемены политической и экономической системы". Это означало достижение государственным руководством ГДР с оппозиционными группами соглашения об изменении конституции, о новом демократическом законе о выборах с участием несоциалистических партий и пр.

Планы "многоразового объединения" обоих государств были выдвинуты и новым премьер-министром ГДР Г. Модровым. Одной из последних инициатив объединения Германии стало предложение аккумулировать все лучшее, что имелось в ГДР и ФРГ, реализация которого должна была создать, с наименьшими потерями и более совершенным законодательством, действительно новое государство Германии. Указывалось при этом на положительный опыт системы всеобщей трудовой занятости в ГДР, на достижения в сфере народного образования, беспримерные результаты в спорте и пр. Мыслилось, что переходный период продлится 2–3 года. Все эти планы, находившие понимание у социал-демократов ФРГ, под напором реальных событий были отброшены.

Мирное объединение Германии могло быть проведено только договорным путем. Первым крупным шагом на этом пути и стал Договор об экономической, валютной и социальной унии от 18 мая 1990 г., вступление в действие которого привело к денежной реформе. В результате марки ГДР были заменены Дойч-марками, ставшими единым платежным средством на территории еще параллельно существующих двух немецких государств. При этом в ГДР сохранялся прежний уровень заработной платы, стипендий, пенсий, квартирной и арендной платы за жилье и гарантированы денежные вклады населения, перечисляемые 1 к 1 до 2 тыс. марок для детей, 4 тыс. марок для взрослых и 6 тыс. марок для пенсионеров. Вклады сверх этих сумм перечислялись из расчета 1 к 2. Германия не только включалась в сферу действия дойч-марки, но и в Общий рынок Европейского сообщества.

Условия денежной реформы стали сокрушительным ударом по и без того расшатанной экономике ГДР, привели к росту задолженности ее предприятий, на которых была крайне низкая, по сравнению с западногерманской, производительность труда. В целях снижения накала оппозиционных настроений в ГДР были повышены размеры пенсий, частично погашен дефицит ее государственного бюджета, создан специальный фонд помощи экономики ГДР и пр.

Следующим важным шагом на пути достижения германского единства стал договор между ГДР и ФРГ, подписанный в августе 1990 г., согласно которому в целях достижения правовой унификации создавалась "единая избирательная территория", на которой все выборы должны были проходить по избирательным законам и правилам, принятым в ФРГ.

Уже 23 августа 1990 г. Народная палата ГДР принимает решение о присоединении к ФРГ. 31 августа договор об объединении был подписан обеими сторонами. 13 сентября на одном из последних заседаний он был ратифицирован Народной палатой ГДР, а затем бундестагом и бундесратом ФРГ. Согласно этому политическому договору 5 воссозданных восточногерманских земель с 3 октября 1990 г. должны были быть включены в состав ФРГ.

В договоре были закреплены также признание земельной реформы, осуществленной еще в годы правления советской военной администрации, и предоставление жителям ГДР права пользоваться благами системы социального обеспечения ФРГ. При этом особо оговаривалось, что вся собственность, конфискованная в период оккупации Советской Армии с мая 1945 г. по 1949 г., возврату не подлежит.

Вместе с тем стороны соглашались с настоятельной необходимостью возвращения частной собственности прежним владельцам за счет "реорганизации общественного имущества", при этом возможность компенсации за потерянную собственность признавалась лишь в случае невозможности ее возврата. Остались, однако, нерешенными такие вопросы, как порядок оказания финансового и экономического содействия развитию новых земель. Вставали проблемы и с разгосударствлением "народных предприятий" ГДР, ибо не были выработаны соответствующие нормы, регулирующие деятельность ведомства по опеке над ними, о способах компенсации за национализированное в свое время имущество и пр.

При подписании и последующей ратификации Договора об объединении Германии от 31 августа 1990 г. вообще не вносились предложения о разработке новой конституции. Между тем дебаты по этому вопросу, предшествующие объединению, не были праздными. Речь шла о том, будут ли восточные и западные немцы равноценными гражданами нового государства, а основа их объединения равноправной.

Создатели Основного закона ФРГ 1949 г. рассматривали себя в качестве представителей всего населения бывшей Германии, создавших его, как указано в преамбуле, в целях сохранения национального и государственного единства, и за тех немцев, "которым было отказано в сотрудничестве". Основной закон содержал призыв ко всему германскому народу "путем свободного самоопределения осуществлять до конца единство и свободу Германии". Статья 146 подчеркивала переходный характер Основного закона, предполагая прекращение его действия "в день, когда вступит в действие Конституция, принятая свободным волеизъявлением немецкого народа".

Но в текст Основного закона была включена впоследствии ст. 23, предусматривающая вступление Основного закона в силу и "в остальных частях Германии… по их присоединении". Именно эта статья и была взята на вооружение правыми партиями ГДР перед выборами в Народную палату весной 1990 г. На этих выборах решительную победу одержал "Альянс ради Германии", возглавляемый вновь созданной по примеру ФРГ Христианско-демократической партией ГДР. Западногерманские партии уже в это время стали занимать доминирующие позиции в партийной системе Германии.

После объединения была образована Конституционная комиссия, чтобы приспособить Основной закон к новым условиям единого государства путем поправок, которые должны были вноситься восточными землями до 1993 г. Вносились в основном поправки, реализация которых была или невозможной, или неприемлемой для ФРГ. Например, о гарантиях полной занятости, или права на жилье, о признании большего значения такой формы непосредственной демократии, как референдум, и пр.

Значительным дополнением к Конституции стал итоговый документ СМИД четырех великих держав, подписанный в Москве 12 сентября 1990 г. по формуле 2 плюс 4 (Восточная и Западная Германии и 4 великих державы), призванный обеспечить внешние условия германского единства.

Статья 1 договора устанавливала незыблемость границ Германии, в первую очередь ее западных границ с Польшей, ст. 2–3 посвящались запрету производства, владения и распоряжения ФРГ оружием массового уничтожения. В соответствии с договором Германия должна была сократить свои вооруженные силы до согласованного предела и строго придерживаться требования, чтобы с ее земли "исходил только мир". В ст. 4–5 говорилось о временном пребывании советских войск на территории ГДР — до 1994 г. и о других военных аспектах в связи с признанием полного суверенитета ФРГ во внутренних и внешних делах.

Трудности объединительного процесса выявились очень скоро, как и политические, экономические, социально-психологические различия Запада и Востока Германии, которые оказались более стойкими, чем предполагалось ранее.

Восстановление хозяйственной жизни, которая десятилетиями формировалась в ГДР на основе затратной экономики, требовало колоссальных денежных вливаний, приведших к повышению подоходного налога в ФРГ на 5 %, цен на нефтепродукты и пр., что не встретило понимания, особенно у западных немцев. Бюджет федерации предполагалось пополнить за счет приватизации "народных предприятий" ГДР. Закон о приватизации и реорганизации общественного имущества был принят еще в ГДР 17 июля 1990 г.

Реализация этого закона была возложена на одну из крупнейших холдинговых компаний, которая к концу 1991 г. стала организацией, выступающей как доверенное лицо и формальный владелец 14 тысяч предприятий, расположенных на территории ГДР с числом занятых в 7 млн. человек. Непосредственно эту деятельность выполнял Попечительский совет компании, который был подчинен министерству финансов и стал де-факто в ФРГ федеральным министерством структурных преобразований промышленности Востока. Его функции все время усложнялись (при отсутствии их нормативной основы). Сначала он должен был решать задачи приватизации "народных предприятий" (при этом преследовалась цель получения инвестиций, сохранения рабочих мест, а также устранения вреда, нанесенного окружающей среде), затем — задачи санации, повышения производительности труда, выпуска дешевой продукции.

Но продукция предприятий ГДР была неконкурентоспособна. Губительно сказывалась и потеря такого емкого рынка, как СССР, развал СЭВ. Усугубило тяжелое положение восточных предприятий и увеличение правительством Г. Коля в 1990–1992 гг. тарифов, что без повышения производительности труда, которая в ГДР составляла лишь 40 % от Западной Германии, могло привести лишь к усилению неконкурентоспособности продукции восточной промышленности.

Серьезной преградой на пути структурной перестройки промышленности стало, прежде всего, отсутствие покупателей на приватизированные предприятия и то обстоятельство, что в результате тщательного обследования была признана целесообразной экономическая санация только 10 % промышленных предприятий ГДР, остальные подлежали ликвидации. К началу 1991 г. Попечительскому ведомству удалось выручить за 1 тыс. приватизированных предприятий всего 4 млрд. марок, а из государственного бюджета, чтобы ослабить груз безработицы, в восточную промышленность было влито 300 млрд. марок.

ГДР не знала безработицы, в объединенной Германии она стала повсеместным явлением, особенно больно ударившей по Востоку за счет сокращения штатов, ликвидации нерентабельных предприятий, из-за более слабой дисциплины труда и пр.

К моменту подписания договора об объединении в бывшей ГДР уже насчитывалось 600 тыс. безработных, 1,8 млн. человек были частично заняты. Ежедневно число потерявших работу увеличивалось на 30–40 тыс. человек. В 1992 г. из числа работающих в 1989 г. восточных немцев потеряли работу 45 %. Только в одном Берлине в 1993 г. было зарегистрировано 250 тыс. безработных.

Задачи снижения уровня безработицы и повышения производительности труда, широкой модернизации восточных предприятий были поставлены на первом же объединенном заседании бундестага в октябре 1990 г. Безработицу удалось снизить только благодаря введению неполного рабочего дня, предоставлению права на более ранний уход на пенсию, путем создания новых рабочих мест, обществ занятости, привлечения финансовых средств федерации на переобучение, переквалификацию рабочих и пр. В ФРГ практиковались и другие, более жесткие меры: предоставление в безотказный наем рабочей силы, занятой на предприятиях восточных земель, западным фирмам, досрочное увольнение на пенсию, особенно женщин-матерей, пользующихся семейными пособиями, и пр.

Развитие среднего и мелкого бизнеса, ставшее главной заботой еще послевоенного правительства ФРГ, также принесло определенные результаты. К 1994 г. около 20 % самодеятельного населения ФРГ трудилось на предприятиях, число работающих на которых не превышало 5 человек. Но они не были защищены законами от увольнения.

Крайне остро перед объединенной Германией встала и проблема жилья. Закон о собственности, принятый после объединения Германии, фактически дал право бывшим собственникам требовать возвращения пятой части всех квартир ГДР. Все сданное в аренду жилье (то есть половина из 7 млн. квартир в ГДР, которые принадлежали коммунам и кооперативам) дотировалось ранее исключительно за счет государственных средств. Вопросами же финансирования жилищного строительства в бывшей ГДР ведал Государственный банк, который стал дочерним банком Попечительского ведомства под названием Немецкий кредитный банк. Несмотря на государственные кредиты, накопившиеся проценты по старым долгам и другие расходы поставили этот банк на грань банкротства. Чтобы спасти положение, была резко поднята квартирная плата за жилье, которая к концу 1991 г. увеличилась в бывшей ГДР в 4 раза. Нехватка жилья росла и за счет непрекращающегося потока эмигрантов в ФРГ, число которых только в 1992 г. достигло три четверти миллиона человек, — больше, чем в остальных странах Европы, вместе взятых.

Не могло решить проблему жилья, трудоустройства эмигрантов и специально созданное ведомство по делам иностранных беженцев, штат которого был значительно увеличен в этом же году. Все это повлекло за собой взрыв насилия со стороны германских расистов, так называемых бритоголовых, направленного против эмигрантов. В ходе последовавших за этими событиями тысячных антирасистских демонстраций правительство ФРГ не без оснований стало обвиняться в том, что оно не проводит должной борьбы с правыми экстремистами.

Создание вместо планово-распределительной экономики рыночной стало почти неразрешимой задачей для многих восточных немцев, в том числе и управленческого аппарата, в силу незнания западногерманских законов и предписаний. Между тем к восточногерманским ведомствам предъявлялись те же правовые требования, что и к западногерманским, без каких-либо ограничений. Форсированное навязывание усложненного западногерманского права, по утверждению бывшего канцлера ФРГ Г. Шмидта, "многократно усиливало ощущение восточных немцев, что они подчинены чужому непонятному и непостижимому господству".

Общеизвестный германский правовой педантизм вкупе с бюрократизмом, непомерная масса указов, административных предписаний, по признанию Г. Коля, "грозили задушить экономику и общество", влекли за собой "фатальные последствия, особенно на Востоке, где большинство людей впервые в жизни сталкивалось с бесчисленными распоряжениями, которым нужно было следовать". Не исчезала и определенная социально-психологическая несовместимость восточных и западных немцев, которая уходит своими корнями не только в период 40-летнего господства социалистической идеологии в ГДР, но и в более отдаленную историю страны, с ее многовековой раздробленностью и не преодоленным разобщением немецкой нации общностями баварцев, саксов, швабов и др.

§ 1. Итальянское государство до второй мировой войны

Италия в первые десятилетия XX в. до установления фашистской диктатуры. В Новое время Италия в силу ряда исторических причин вступает отсталой, политически раздробленной страной. Лишь в XIX в. под влиянием революций в других странах Европы в Италии создались предпосылки для объединения страны и перехода ее на капиталистический путь развития; государственное объединение шло трудным путем национально-освободительных войн и восстаний против французского и австрийского господства, получивших название "Рисорджименто" (возрождение). Сложившиеся к этому времени восемь итальянских государств были в основном объединены лишь к 1861 г., а окончательно объединение было завершено в 1870 г., когда в состав итальянского королевства была включена и папская область — Понтификат. С этих событий и начинается история национального государства в Италии.

Конституцией Италии стала Конституция королевства Пьемонт 1848 г., распространенная в 1860 г. на всю страну. Она представляла собой октроированный акт, в основном воспроизводящий французскую Хартию 1830 г. По Конституции, сохранившей свою силу и в начале XX в., Италия представляла собой конституционную монархию. Король как глава государства обладал широкими законодательными и исполнительными полномочиями. Законодательная власть осуществлялась им совместно с парламентом. Он утверждал законы и мог издавать декреты для их исполнения, формировал правительство, ответственное перед ним, а не перед парламентом, назначал всех должностных лиц государства, был главнокомандующим вооруженными силами, объявлял войну и заключал международные договоры.

Парламент состоял из сената и палаты депутатов. Сенаторы назначались королем пожизненно. Палата депутатов избиралась на пять лет, но могла быть распущена королем досрочно. Выборы депутатов проводились по мажоритарной системе. Избирательным правом, с учетом проведенных впоследствии реформ, пользовались только мужчины, достигшие 30-летнего возраста, или 21 года, если они были грамотными или платили прямой налог, или обладали земельной собственностью или квартирой, или отбыли воинскую повинность.

В Конституции провозглашались основные демократические свободы с обычными оговорками о возможности их ограничения законами.

К началу XX в. роль королевской власти начинает падать. Накануне первой мировой войны в процессе демократизации складываются фактически ответственные перед парламентом правительства, которые стали на деле решать вопрос о роспуске парламента.

Важное значение для Италии в XX в., как и прежде, имели взаимоотношения между государством и Ватиканом с его громадным влиянием внутри страны и широкими международными связями. Конфликт между ними, возникший с включением Понтификата в состав государства, не был разрешен признанием в 1871 г. независимости католической церкви в международных делах, власти папы над ватиканской территорией и его права на получение ежегодной ренты. Папа не согласился с такими условиями разрешения конфликта, требовал восстановления своей власти на всей территории бывшего Понтификата, включая Рим, и отказа короля от права закрепленного Конституцией назначения церковных иерархов.

Первая мировая война, несмотря на то, что Италия оказалась в числе держав-победительниц, привела к обострению социальных противоречий, порожденных запоздалым капиталистическим развитием, пребыванием у государственной власти буржуазии и помещиков со своими собственными, часто сталкивающимися интересами.

Установление фашистской диктатуры. Из первой мировой войны Италия вышла экономически истощенной и обремененной внешними долгами. Экономический кризис переплетался с кризисом политическим. В этих условиях усиливаются революционные настроения среди трудящихся масс. В 1920 г. на Севере страны итальянские рабочие захватывают отдельные промышленные предприятия, организуя на них производство под руководством своих комитетов. Батраки и беднейшие крестьяне на Юге начинают захватывать необработанные помещичьи земли. Правительство, не надеясь на поддержку армии, не решается применить к ним вооруженную силу.

Падает влияние старых буржуазных партий: либералов — партии крупной буржуазии, "пополяри" — католической партии, предшественницы христианско-демократической партии, национальной партии аграриев. Социалистическая партия раскалывается на фракции. В 1921 г. из нее вышло левое крыло, образовавшее коммунистическую партию. Но ее влияние на трудящиеся массы было еще незначительным, и правительству удалось скоро снизить накал борьбы путем частичных уступок рабочим, которые возвратили захваченные предприятия. Крестьянам также пришлось возвратить земли помещиков.

В условиях социального кризиса активизируется фашистское движение. Еще в 1915 г. бывший член социалистической партии Бенито Муссолини основал первые фашистские организации — "фашии революционного действия", выступавшие за участие Италии в войне. В 1919 г. под лозунгом борьбы за "получение международных плодов победы" в первой мировой войне он организовал "Итальянский союз участников войны" — "фашии комбатанте", ставший основой фашистской партии. Первоначально партия насчитывала всего около 10 тыс. членов и пользовалась крайне незначительным влиянием в массах. Для привлечения народных масс на свою сторону фашизм широко использовал социальную демагогию. В программе, провозглашенной в 1919 г., содержались требования экономических реформ: установление 8-часового рабочего дня, гарантированного минимума заработной платы, введение рабочего контроля на производстве, конфискация "непроизводительного капитала". Выдвигались лозунги борьбы против "эксплуататоров нации" и требования передачи "земли тем, кто ее обрабатывает". В политической области программа выступала за созыв Учредительного собрания, упразднение монархии и сената, установление твердой власти, национального единства и классового мира. Во внешней политике все сводилось в конечном счете к борьбе за "Великую Италию", т. е. за захват новых территорий и колоний.

Опираясь на финансовую поддержку магнатов капитала и защиту правительства, фашистская партия укрепляет свои ряды. Вдохновителями фашизма становятся образовавшиеся к этому времени "Конфиндустрия" — ассоциация промышленников и "Конфагрикультура" — ассоциация аграриев. Опасаясь повторения событий 1920 г. и не надеясь на потерявшие авторитет традиционные буржуазные партии они все настойчивее ставят вопрос о создании "сильной власти". В ответ на это Муссолини в октябре 1922 г. организовал "поход на Рим" нескольких тысяч вооруженных фашистов, который правящие круги Италии объявили проявлением "воли народа". Требования Муссолини о передаче власти "представителям нации, способным навести порядок" было официально поддержано "Конфиндустрией", пославшей королю соответствующую телеграмму. Высшее офицерство армии также требовало передачи власти фашистам. 30 октября 1922 г. король назначил Муссолини главой правительства.

Правительство Муссолини в первое время не было однородным, наряду с фашистами в нем были представлены и либералы, и пополяри. В парламенте сохранялась оппозиция.

Чтобы укрепить свое положение, фашисты провели в 1923 г. избирательный закон, по которому Италия объявлялась единым избирательным округом, в котором голосование проводилось по партийным спискам, и партия, список которой собирал относительное большинство (но не менее 1/4 всех поданных голосов), получала 2/3 мест в парламенте. Оставшиеся места распределялись пропорционально между остальными партиями. Проведенные в обстановке нарастающего фашистского террора парламентские выборы 1924 г. позволили фашистской партии получить абсолютное большинство мест в парламенте, хотя за нее было подано лишь немногим более 1/3 голосов избирателей.

Начинается процесс ликвидации существовавшего режима. Исключительные законы 1926–1927 гг. о "защите государства" запретили существование всех политических партий, кроме фашистской. Их депутаты были исключены из парламента, активные антифашисты брошены в тюрьмы. Распускаются враждебные фашизму организации, закрываются все оппозиционные газеты. Отменяется выборность муниципальных органов. Восстанавливается смертная казнь за политические преступления, устанавливаются внесудебные репрессии (административная высылка на острова), создаются чрезвычайные трибуналы, по приговору которых за попытку восстановить запрещенные партии или пропаганду в их пользу грозило тюремное заключение сроком от 5 до 10 лет.

Все это приводит к установлению террористической фашистской диктатуры и началу многолетней борьбы против нее демократических сил страны.

Государственный строй фашистской Италии. Установление фашистской диктатуры привело к существенным изменениям в государственном строе, уничтожению демократических принципов организации и деятельности государственного механизма. Это проявилось в сосредоточении всей полноты государственной власти в руках фашистской верхушки на основе принципа вождизма с концентрацией властных полномочий в руках вождя партии и фактического главы государства, в превращении руководящих органов фашистской партии в ведущее звено государственного аппарата, в строгой централизации государственного управления и лишении представительных органов их реальных полномочий (а затем и в замене их корпоративной системой), в установлении террористического режима.

Формально итальянская Конституция не была отменена, но фактически она не действовала. Закон "Об обязанностях и прерогативах главы правительства" 1925 г. передал всю полноту исполнительной власти в руки главы правительства, который назначался и отзывался королем и был ответствен только перед ним. Поскольку король к этому времени превратился в марионетку фашистских главарей, Муссолини стал фактически неограниченным главой исполнительной власти.

Министры назначались королем по предложению главы правительства и были ответственны не перед парламентом, а перед королем и, что более существенно, перед главой правительства. С существовавшей до этого ответственностью правительства перед парламентом было покончено. Более того, закон предоставил главе правительства возможность направлять работу парламента, установив, что без согласия правительства ни один вопрос не может быть включен в повестку дня парламента. Закон предоставил также главе правительства право ставить отвергнутый законопроект на повторное голосование.

Сконцентрировав всю полноту исполнительной власти в руках главы правительства, фашистский режим наделил его и широкими полномочиями в законодательной области. Законом "О праве исполнительной власти издавать юридические нормы" 1926 г. было установлено, что глава правительства может издавать постановления, регулирующие исполнение законов, касающиеся организации и деятельности государственного аппарата. Более того, глава правительства получил право по "уполномочию закона" и "в исключительных случаях" издавать постановления, имеющие силу закона. Закон при этом не определял, что понимать под "исключительными случаями", предоставив это на усмотрение главы правительства. Оговорка же о последующем одобрении таких постановлений парламентом ничего не значила из-за невозможности оказать давление на главу правительства. Тем самым практика "делегированного" законодательства беспредельно расширялась, а само оно в силу того, что правительство перестало быть ответственным перед парламентом, оказалось изъятым из-под парламентского контроля.

Следующим шагом стала ликвидация демократических принципов формирования высших представительных органов. На это была направлена "Реформа политического представительства" 1928 г. Реформа устанавливала, что Италия по-прежнему остается единым избирательным округом. Но избранию теперь подлежит 400 депутатов. Исключительное право выдвижения кандидатов было предоставлено высшим органам фашистских синдикатов — фашистских профсоюзов (800 кандидатов) и культурных, пропагандистских и прочих профашистских организаций (200 кандидатов). Из этой тысячи кандидатов, а также из иных лиц один из высших органов фашистской партии — Большой фашистский совет по своему усмотрению составлял список из 400 имен, который после опубликования ставился на голосование. Если не менее половины голосов, участвовавших в голосовании, было подано за список — все 400 кандидатов считались избранными.

Если список Большого фашистского совета собирал менее половины поданных голосов, то назначались новые выборы. На них выдвигались конкурирующие списки, предложенные легальными (т. е. фашистскими или профашистскими) организациями, насчитывающими не менее 5000 членов, имеющих право голоса. Список, собравший относительное большинство голосов, получал 3/4 депутатских мест и оставшиеся мандаты распределялись между другими списками пропорционально числу полученных ими голосов. За основу, таким образом, был взят принцип "премии за большинство" избирательного закона 1923 г.

Избирательным правом пользовались итальянские граждане, достигшие 21 года, в том случае, если они или уплачивали взнос в синдикаты, или уплачивали не менее 100 лир прямого налога, или обладали именными акциями или облигациями, или получали жалованье или пенсию от государства, или являлись лицами духовного сана. Практически это означало, что число избирателей ограничивалось и ими могли стать только имущие и надежные, с точки зрения фашизма, категории населения. Да и роль их сводилась только к формальному одобрению назначенных Большим фашистским советом депутатов.

Параллельно шла ликвидация представительных органов местного самоуправления, имевших и до прихода фашистов к власти крайне незначительные полномочия. Законы 1926, 1928 и 1932 гг. заменили выборные органы на местах назначаемыми — из кандидатов, выдвинутых синдикатами и организациями фашистской партии. Низшим звеном стали подесты (старшины), назначаемые от имени короля министром внутренних дел (Муссолини), и муниципальные советы, назначаемые префектами областей. Префекты также назначались министром внутренних дел и при них тоже образовывались советы. И те и другие советы являлись только совещательными органами при подестах и префектах.

В дальнейшем и эта сложившаяся к 30-м гг. антидемократическая система оказалась стеснительной для фашистов. После подготовки мероприятий по созданию "корпоративного государства" парламент в 1938 г. был упразднен и заменен "палатой фаший и корпораций".

Идея создания "корпоративного государства", стоящего над классами, примиряющего интересы "труда и капитала" занимала видное место в демагогической фашистской пропаганде. Первым шагом по пути создания "корпоративного государства" был закон "О правовой организации коллективных трудовых отношений" 1926 г. Существовавшие профсоюзы рабочих распускались. В основных отраслях производства были созданы рабочие и предпринимательские синдикаты. Уставы синдикатов утверждались королевским декретом, а их должностные лица назначались правительственными органами и работали под контролем последних. Считалось, что синдикаты представляли интересы всех рабочих и предпринимателей данной отрасли производства, если в них числилось не менее 1/10 части всех занятых в ней. Для координации взаимоотношений между рабочими и предпринимательскими синдикатами одной и той же отрасли производства они объединялись в корпорации. Из представителей синдикатов, а также представителей ряда министерств и фашистской партии создавались Советы корпораций, члены которых утверждались Муссолини, являвшимся министром созданного тогда же министерства корпораций.

Закон установил принудительное разрешение трудовых конфликтов в специально созданных трудовых судах, решения которых были под угрозой уголовной ответственности обязательны как для членов синдикатов, так и для лиц, не состоящих в них.

Основные принципы "корпоративной системы" были изложены в Хартии труда 1927 г. Хартия провозглашала, что корпорации признаются государственными органами и получают право издавать обязательные для синдикатов постановления в области регулирования трудовых отношений и производства. Всего было создано 22 корпорации. В 1930 г. создается Национальный совет корпораций — совещательный орган при правительстве по вопросам производства и труда.

В 1939 году вместо упраздненного парламента была создана "палата фаший (фашистских организаций) и корпорации", состоящая из членов правительства, высших органов фашистской партии, советов корпораций и отдельных специалистов. Все 650 членов палаты назначались Муссолини. Функции палаты были сформулированы крайне неопределенно: "…сотрудничать с правительством в издании законов". С парламентарной системой было покончено.

Важную роль в механизме "корпоративного государства" играла фашистская партия. Она превратилась в строго централизованный, бюрократический государственный орган. Устав партии утверждался королевским указом. Партию (как и правительство) возглавлял "дуче" — невыборный и несменяемый вождь — Муссолини.

Партийные органы делились на единоличные и коллегиальные. Последние выполняли главным образом совещательные функции. К единоличным относились "дуче", генеральный и административный секретари, федеральные секретари, секретари низовых организаций партии — фашистских союзов (фаший). При каждом единоличном органе имелся совещательный коллегиальный орган: при "дуче" — Большой фашистский совет, объявленный законом "О полномочиях Большого фашистского совета" 1928 г. "верховным органом" партии и государства, при генеральном и административном секретарях — Национальная директория и Национальный совет, при федеральных секретарях — провинциальные директории, при секретарях фашистских союзов — директории.

Все органы партии не избирались, а назначались сверху. По представлению Муссолини король назначал членов Большого фашистского совета и генерального и административного секретарей. Члены Национальной директории — постоянно работающего центрального органа партии — назначались Большим фашистским советом по представлению генерального секретаря. Он же назначал федеральных секретарей и утверждал предложенных ими членов провинциальных директорий. Федеральные секретари являлись членами Национального совета — совещательного органа при Национальной директории. Они назначали секретарей фаший и утверждали предложенных последними членов директорий фаший.

Партийный аппарат, таким образом, стоял вне контроля со стороны рядовых членов партии. Они практически не могли участвовать в решении вопросов партийной политики. Даже по уставу партии предусматривалось только два обязательных собрания фаший в год. Пользуясь преимуществами в занятии государственных должностей и даже в размере заработной платы, члены партии были обязаны строго подчиняться всем указаниям своих руководителей. При вступлении в партию давалась предусмотренная уставом партии клятва: "Клянусь выполнять без рассуждений распоряжения вождя и служить делу фашистской революции всеми моими силами и, если нужно, кровью".

Большую роль в идеологической поддержке фашистского режима сыграла католическая церковь, сотрудничество с которой было закреплено в 1929 г. Латеранским пактом, заключенным между правительством и римским папой. Правительство признало суверенитет папы над территорией Ватикана, а католическую религию — официальной религией страны и обязалось выплачивать Ватикану значительные денежные средства. Папа, со своей стороны, согласился с тем, что Рим является столицей Итальянского королевства, признал фашистский режим и использовал влияние католической церкви для внутриполитической поддержки фашизма и укрепления его внешнеполитических позиций. И в том, и в другом фашистская диктатура остро нуждалась. Несмотря на террор, в стране развивалось антифашистское движение. Необходима была поддержка и вступлению фашистской клики на путь агрессивной внешней политики. "Легальный", конституционный путь прихода к власти, сопровождаемый репрессиями против оппозиции, разрушением демократических институтов власти и заменой их тоталитарными, созданием мощного аппарата подавления инакомыслящих, был воспроизведен в значительно большей степени несколько позднее в фашистской Германии. Лишь в структурной корпоративизации социальных и политических отношений Италия пошла дальше Германии.

Система карательных органов фашистской Италии формировалась главным образом путем дополнения ранее существовавших органов новыми, предназначенными для подавления оппозиции режиму.

Важное место в системе этих органов занимала полиция. Наряду с общей полицией, строго централизованной и подчиненной министру внутренних дел (Муссолини) и назначаемым им префектам областей, корпусом карабинеров и полицией безопасности с приходом фашистов к власти были созданы специальные полицейские органы борьбы с антифашистским движением. Для подавления открытых выступлений против режима была организована военизированная, состоящая из легионов и превышавшая численностью армию (около полумиллиона легионеров в середине 30-х гг.) "Добровольческая милиция общественной безопасности". Ее начальником был Муссолини, командный состав состоял на постоянной службе. Для борьбы с политическими противниками была создана также политическая полиция — "Организация охраны от антифашистских преступлений" (ОВРА). Для расследования "антифашистских преступлений" в 1926 г. была создана "Особая служба политических расследований". Расследованные дела она передавала в "Трибунал защиты государства" (см. ниже).

Система уголовных судов Италии до установления фашистской диктатуры состояла из мировых судей — преторов, являвшихся одновременно и следователями, и обвинителями, которые подчинялись королевскому прокурору, областных трибуналов, рассматривавших дела с участием присяжных заседателей, апелляционного суда, кассационного суда и верховного суда. С приходом фашистов к власти на местах были созданы еще "полицейские трибуналы", судившие за проявления антифашистских настроений. В 1931 г. суд присяжных был заменен судом шеффенов (судья и пять шеффенов). Шеффены подбирались из надежных чиновников, утверждались министром юстиции и назначались королевским указом. На предварительном следствии действовала презумпция виновности. В суде обвиняемый не имел почти никаких гарантий своих прав и даже гласность судебного заседания зависела от председателя суда.

Особо важную роль в укреплении фашистского режима сыграл созданный по закону "О защите государства" 1927 г. и просуществовавший около 10 лет упомянутый выше "Трибунал защиты государства". Он состоял из высших офицеров армии и политической полиции и рассматривал политические дела, расследованные "Особой службой политических расследований", в изъятие из общего процессуального законодательства. Его приговоры, в том числе и к смертной казни, обжалованию не подлежали.

Вместе с ликвидацией остатков буржуазно-демократического режима, существовавших в первые годы после прихода фашизма к власти, начинается постепенный переход к "правовому" оформлению террористических методов подавления.

В 1928 году был издан Кодекс полиции безопасности, вобравший в себя все фашистские законы, запрещавшие оппозиционные фашизму политические партии, уничтожавшие свободу слова, печати, союзов и т. д. Кодекс предоставил административным органам широкие полномочия на борьбу с "неблагонадежными" (т. е. антифашистскими) элементами, сводящие на нет политические права итальянских граждан. Закон "О защите государства" 1927 г. ввел смертную казнь, отмененную еще в 1889 г., и "Трибуналы защиты государства". Хотя закон был временным, исключительным, основные его положения были включены в УК 1930 г., а трибуналы действовали до 1936 г.

Характерной чертой УК 1930 г. является значительное ужесточение санкций, особенно по преступлениям политического характера. Смертная казнь была предусмотрена кодексом в 26 статьях. Из них: 21 статья относилась к преступлениям против государства, 4 — против общественной безопасности и 1 — против личности (квалифицированное убийство). Значительно расширено было применение пожизненной каторги по целому ряду преступлений, главным образом политическим.

Отражая подготовку фашизма к внешнеполитическим авантюрам, захватническим войнам, кодекс предусмотрел ответственность за экономическое и политическое пораженчество.

До середины 30-х гг. — перехода к реализации агрессивных внешнеполитических планов — вооруженные силы Италии были сравнительно немногочисленными: 350 000 военнослужащих в армии и 50 000 жандармов. Руководство вооруженными силами было в руках военного министра (Муссолини), офицерский состав интенсивно фашизировался, на высшие командные посты назначались видные деятели фашистского движения или военные, прочно связавшие себя с ним. Пропагандистский аппарат энергично насаждал милитаристский дух в итальянском обществе, идеологически обосновывал необходимость агрессивной внешней политики, проповедовал шовинистические идеи и лозунг создания "Великой Италии".

В 1934 году перед захватнической войной в Абиссинии издается закон "О военизации итальянской нации", установивший, что "военное обучение должно начинаться, как только ребенок в состоянии учиться, и продолжаться до тех пор, пока гражданин в состоянии владеть оружием". Итальянцы считались состоящими на военной службе с 18 до 55 лет. Суббота была объявлена днем военных занятий населения (воскресенье было уступлено католической церкви).

На путь активной агрессивной внешней политики фашистская Италия вступает в 1935 г., развязав войну против Абиссинии. В 1936 г. начинается совместно с Германией вмешательство в гражданскую войну в Испании. В 1936 г. Италия напала на Албанию и в том же году заключила военный союз с Германией. В 1940 г. Италия вступает на стороне Германии во вторую мировую войну, а в 1941 г. присоединяется к агрессивной войне против СССР, закончившейся поражением фашистской Германии и ее сторонников.

§ 2. Послевоенное развитие итальянского государства

Крах фашистского режима. Образование республики и Конституция 1947 г. Разгром гитлеровских армий и итальянского экспедиционного корпуса под Сталинградом явился одновременно мощным военно-политическим ударом по итальянскому фашизму. Военное поражение до крайности обострило и без того напряженное внутриполитическое положение в стране. Фашистская машина подавления уже не могла справиться с ростом народного движения. Не помогли и присланные Гитлером несколько тысяч гестаповцев. Кризис фашизма породил стремление итальянского генералитета и части руководителей фашистской партии отмежеваться от него путем отстранения от власти Муссолини. Большой фашистский совет вскоре после высадки в июле 1943 г. англо-американских войск в Сицилии принял резолюцию об отставке Муссолини. 25 июля 1943 г. король поручил формирование правительства маршалу Бадольо, а Муссолини был арестован. Но эти полумеры не могли спасти положения. Под давлением демократического движения правительство Бадольо распускает фашистские организации и подписывает акт о капитуляции. После этого Север Италии был сразу же оккупирован войсками фашистской Германии. Юг страны оказался занятым англо-американскими войсками. Тогда же был образован Комитет национального освобождения, возглавивший все антифашистские силы страны. В него вошли коммунисты, социалисты, республиканцы, либералы и христианские демократы (бывшая партия "пополяри").

Весной 1945 г. в результате вооруженного восстания на Севере страны вся Италия была освобождена от гитлеровских захватчиков. Партии антифашистской коалиции образовали Временное правительство и вскоре добились отречения от престола короля Виктора Эммануила, скомпрометировавшего себя сотрудничеством с фашистами.

Политическая обстановка в стране после окончания второй мировой войны оказалась крайне сложной. Демократические силы страны стремились покончить с остатками фашистского режима, выступали за создание демократического республиканского строя. Реакционные правящие круги, вынужденные считаться с требованиями демократического движения, стремились не допустить его радикализации. Произошла их переориентация на христианско-демократическую партию, что давало им возможность использовать влияние на верующих католиков поддеживающего эту партию Ватикана.

В июне 1946 г. были проведены референдум по вопросу о форме правления в Италии и выборы в Учредительное собрание. На референдуме 12 700 000 голосов было подано за республику и 10 700 000 — за сохранение монархии.

Конституция 1947 г. и ее последующее развитие. В Учредительном собрании большинство мест получили три партии: христианские демократы (35 % голосов), социалисты (21 %) и коммунисты (19 %). После длительных дебатов в Учредительном собрании 22 декабря 1947 г. Конституция Итальянской республики была утверждена и 1 января 1948 г. вступила в силу.

Конституция провозгласила Италию демократической республикой и установила, что суверенитет принадлежит народу. Задачей республики было объявлено устранение препятствий экономического и социального характера, которые фактически ограничивают свободу и равенство граждан, мешают полному развитию человеческой личности и действительному участию всех в политической, экономической и социальной жизни страны. В частности, предусматривалась возможность национализации предприятий, имеющих важное общественное значение. Эти положения представляли собой юридическую базу, опираясь на которую, демократические силы могли вести борьбу за прогрессивные преобразования не только в политической, но и социально-экономической сферах.

В Конституции закреплен широкий круг демократических прав и свобод граждан: равенство всех перед законом, равноправие граждан независимо от социальных, политических, национальных и иных различий, свобода личности и ее неприкосновенность, свобода собраний, союзов, политических партий, слова, печати. В числе социально-экономических прав были провозглашены право на труд, право на справедливое вознаграждение за него, равенство мужчины и женщины в экономической области, свобода профсоюзов и стачек, участие трудящихся в управлении предприятиями.

Высшим органом законодательной власти стал двухпалатный парламент. Нижняя палата — палата депутатов — по избирательным законам 1948 г. выбирается всеобщими и прямыми выборами по пропорциональной избирательной системе. Верхняя палата — сенат — избирается по областям Италии по смешанной избирательной системе, содержащей элементы мажоритарной и пропорциональной систем. Палаты равноправны в вопросах законодательства и контроля над правительством.

Главой государства является президент, избираемый на совместном заседании палат с участием представителей от областей сроком на 7 лет. К полномочиям президента относится верховное командование вооруженными силами, назначения на высшие государственные должности, право помилования, представительство республики в международных отношениях. Он может на один месяц задержать вступление закона в силу, в особых случаях издавать декреты, имеющие силу закона, и имеет право роспуска парламента. Акты президента нуждаются в контрасигнации премьер-министра правительства.

Правительство Италии назначается президентом, но ответственно перед парламентом. Конституция допускает (с некоторыми ограничениями) делегацию законодательных полномочий парламентом правительству и предоставляет правительству право в чрезвычайных обстоятельствах издавать декреты, имеющие силу закона.

В системе высших органов республики Конституция предусмотрела также Высший совет магистратуры — орган по руководству судебной системой, и Конституционный суд, предназначенный для проверки конституционности законов и иных актов властей. В случае признания Конституционным судом того или иного акта неконституционным этот акт утрачивает законную силу. Кроме того, к полномочиям Конституционного суда относится рассмотрение споров между областями и республикой и дел по обвинению президента и министров. Члены Высшего совета магистратуры и Конституционного суда избираются парламентом (1/3) и назначаются президентом и судьями (2/3).

Италия согласно Конституции, делится на области, провинции и общины. Во всех территориальных единицах на основе всеобщих выборов создаются представительные органы — областные и провинциальные собрания и муниципалитеты, которые избирали либо коллегиальные, либо единоличные исполнительные органы. Конституция предусмотрела автономию областей с довольно широкой компетенцией местных органов. Однако их деятельность во многом контролируется правительственными комиссарами. Провинциальные и общинные органы в еще большей степени зависят от назначаемых правительством префектов.

В целом можно сказать, что Конституция Италии демократична, хотя демократические институты реализованы в ней с меньшей последовательностью, чем в Конституции Франции 1946 г. Прогрессивные силы страны стремятся оградить демократические институты Конституции от попыток реакции изменить их или ограничить их деятельность.

Это стало насущной задачей уже после первых выборов в парламент, состоявшихся в 1948 г. В обстановке антикоммунистической компании, начатой христианскими демократами и поддержанной католической церковью, больше половины мест в парламенте получила христианско-демократическая партия, тесно связанная с Ватиканом и выражающая интересы монополистической буржуазии и аграриев Италии.

Христианские демократы приложили усилия, чтобы затруднить и задержать реализацию положений Конституции об областной автономии, аграрной реформе, участии трудящихся в управлении производством, возможности национализации монополистических объединений. В течение долгих лет не создавались Конституционный суд и Высший совет магистратуры.

С целью дальнейшего укрепления своих позиций христианским демократам в 1953 г. удалось провести через парламент новый избирательный закон. По этому закону партия, собравшая более 50 % голосов, получает 65 % депутатских мест. Допускалось для этого и блокирование партийных списков кандидатов. Только если и в этом случае не будет собрано абсолютного большинства голосов депутатские мандаты распределяются по пропорциональной системе. Однако уже на выборах в том же году желаемый христианскими демократами результат не был достигнут, места в парламенте были распределены по пропорциональной системе, и в 1954 г. к ней пришлось вернуться. Доминирующее положение христианских демократов было поколеблено, и они вынуждены, начиная с 1963 г., создавать коалиционные правительства "левого центра", в которые кроме них входили представители образовавшейся в 1951 г. социал-демократической, республиканской и (несколько позже) социалистической партии. Эти правительства провели ряд демократических преобразований (национализация за выкуп электроэнергетической промышленности, частичная аграрная реформа и др.).

Правительственные кризисы, возникавшие в результате противоречий между участниками коалиции, привели в 1972 г. к первым в послевоенный период досрочным выборам в парламент, после которых христианские демократы перешли к политике "правого центра", возглавляя правительство с участием социал-демократов, республиканцев и либералов. Только в 1981 г. впервые в послевоенной истории правительство было сформировано представителем республиканской партии. Но христианские демократы сохраняют позиции ведущей политической силы страны. Активное использование социальной доктрины христианства, идеи классового мира и сотрудничества, поддержка католической церкви позволяют им оказывать влияние на достаточно широкие слои населения.

В целях его укрепления в 1993 г. на фоне упадка влияния и раскола ряда других партий христианско-демократическая партия была преобразована в Итальянскую народную партию.

В том же году были реформированы государственные дотации парламентским партийным фракциям, негосударственное финансирование политических партий и критерии перераспределения средств на избирательные кампании.

Произошли изменения и в избирательной системе: вместо пропорциональной введена смешанная и установлен порог представительства партий в палате депутатов — не менее 4 % голосов избирателей.

Политическая нестабильность, связанная с необходимостью санации промышленного производства и решением проблем отсталого юга страны, а также с решением обострившихся в последние десятилетия задач борьбы с мафиозной организованной преступностью и коррупцией государственного аппарата, проявилась, в частности, в формировании и распаде партийных блоков и частой смене правительств.

На этом фоне стабильным остается конституционное положение основных институтов государственной власти.

§ 1. Японское государство между двумя мировыми войнами

Первая мировая война, сопровождавшаяся ростом японской промышленности и торговли, привела к укреплению позиций японского монополистического капитала, финансовой олигархии, возглавляемой крупными семейными концернами "дзайбацу". В то же время она принесла новые бедствия, растущую нищету народным массам, что усугублялось хроническим кризисом полуфеодального сельского хозяйства, основанного на эксплуатации безземельных крестьян-арендаторов.

К концу эпохи Мэйдзи полуабсолютистский режим в Японии становится все в большей мере анахронизмом. Тэнноизм уже не может, как раньше, выполнять интегрирующую роль, объединяя японское общество вокруг трона. Усиливается влияние в стране идеологии буржуазного либерализма.

Власть, с одной стороны, пытается силой укрепить господствующий режим, прибегая к репрессиям, с другой — идет на некоторые уступки либеральному движению, требующему политических реформ, всеобщего избирательного права, ответственного правительства и пр. Вводятся ограниченная практика формирования так называемых парламентских кабинетов и некоторое снижение в 1919 г., а затем и формальная ликвидация в 1925 г. имущественного избирательного ценза. Фактически имущественный ценз сохранялся, так как по закону 1925 г. избирательными правами не наделялись все должники и лица, не имеющие постоянного места жительства, не удовлетворяющие цензу оседлости в 1 год. Отстранялись от участия в выборах и женщины. Возрастной ценз пользующихся активным избирательным правом был определен в 25 лет, пассивным — в 30 лет. Кроме того, характерным для Японии было правило внесения кандидатом в депутаты денежного залога, который переходил государству, если он не набирал определенного минимума голосов. Новый избирательный закон, повысивший число японских избирателей до 15 % населения, впервые был применен во время выборов в 1928 г.

Половинчатый, непоследовательный характер этих реформ был следствием общей слабости либерального движения, не имеющего широкой социальной опоры в силу прежде всего традиционного консерватизма составляющих большинство японского населения сельских жителей. На пути радикальных политических перемен стояла вся мощь полуабсолютистского государства, жесткое противодействие военно-бюрократической верхушки, Тайного совета, Палаты пэров.

В это время все более активной политической силой становится рабочее, профсоюзное движение. В 1921 г. появляется первый в стране профсоюзный центр — Всеобщая федерация труда. Распространение социалистических и анархо-синдикалистских идей сопровождается формированием Социалистической лиги Японии. В том же году происходит объединение многочисленных местных крестьянских организаций в Японский крестьянский союз. В 1922 г. создается Коммунистическая партия Японии, в программных требованиях которой значилась ликвидация монархий, реакционно-феодальных звеньев государственного аппарата, установление гарантий демократических прав и свобод.

Поддержка политических требований либералов рабочим движением могла бы привести к формированию в парламенте дееспособного оппозиционного большинства, опоры стабильных ответственных кабинетов. Но традиционная конфронтация, взаимные разоблачения, общая неспособность выработать доступную японскому народу идеологию, которая могла бы заменить или хотя бы серьезно поколебать веру в императора, ослабляли и тех, и других.

Мешала демократическим реформам и непоследовательная политика самих либералов, идущих часто из-за сиюминутных интересов на прямой сговор с правящими кругами, особенно в вопросах внешней политики. Разобщенное либерально-демократическое движение не могло даже противостоять введению в 1925 г. крайне жестокого репрессивного закона "Об охране общественного порядка", названного в прессе "законом об опасных мыслях".

Если новый избирательный закон 1925 г. вступил в действие только через 3 года, то закон об опасных мыслях — немедленно. Он предусматривал суровое наказание в 10 лет каторжных работ не только за любые антимонархические, антигосударственные действия, но и просто за "намерение'' совершить их. Репрессии, направленные главным образом против демократических, рабочих организаций, обрушивались даже на неортодоксальные организации верующих, стремящихся к "обновлению мира".

Так, была разгромлена религиозная секта Омото-кё, отрицающая "божественный статус" императорской династии и законность ее правления. Лидеры организации были лишены свободы за "оскорбление трона".

Установление профашистской диктатуры в Японии. Временная послевоенная стабилизация японского капитализма сменилась экономическим кризисом 1927 г., не успев выйти из которого, Япония была ввергнута в мировой экономический кризис конца 20-начала 30-х гг. Этот кризис оказался сокрушительным для страны. Он затронул и промышленность, и сельское хозяйство.

В обстановке экономических потрясений, роста классовых противоречий и усиливающихся разногласий в самом правящем лагере финансовая олигархия делает ставку на сильную власть, на рвущуюся к установлению открытой диктатуры военщину, которая резко критикует парламентские буржуазно-помещичьи партии — Минсэйто и Сэйюкай — за неспособность навести в стране "твердый порядок".

После периода относительной либерализации политического режима, с конца 20-начала 30-х гг. начинается поворот Японии к фашизму, закончившийся установлением в годы второй мировой войны монархо-профашистской диктатуры.

Милитаризация экономики, связанная с усилением политики военных авантюр в Китае, подготовкой войны с СССР, сопровождалась постепенным установлением государственного контроля над производством. В 1931 г. в Японии был принят Закон о картелях (он был принят на 5 лет, но в 1936 г. продлен еще на пятилетие), предусматривающий обязательное соглашение между крупными фирмами о квотах производства, о контроле над распределением продукции и установлением цен; в 1933 г. — Закон о создании полугосударственного треста, в руки которого переходило все производство чугуна и 50 % стали. С 1938 г. законодательным путем вводится государственный контроль над финансами, торговлей, транспортом, рабочей силой, сферами распределения продукции. По существу, уже в это время японское правительство начинает проводить мероприятия, которые в дальнейшем стали основой экономической политики профашистского режима.

Ярким показателем фашизации Японии становятся бурный рост профашистских организаций, создававшихся при прямой поддержке правящей верхушки, и усиление их политического взаимодействия.

Для решения своих задач ультраправые, ультранационалистические организации используют традиционный тэнноизм, что приводит к упрочению его главных идейных позиций, ставших стержнем профашистско-монархической идеологии милитаристской Японии. Вместе с тем в тэнноизм вносятся и новые идеи, органически сочетающиеся со старыми, — идеи расового превосходства японцев, оправдывающие их право на господство над всеми другими народами и расами. Культ императора эклектически увязывается с заимствованными у Европы идеями создания "нового порядка" и пр.

В 1932 и 1936 гг. происходят первые попытки фашистских переворотов, подавление которых свидетельствовало о неустраненных еще противоречиях в правящем лагере. Временная консолидация буржуазно-помещичьих партий в Японии в 1937 г. на базе подавления левых сил и признания военной программы открыла путь не только к "большой войне", но и к окончательному установлению профашистского, открыто террористического режима.

Характерно, что этот режим не был следствием государственного переворота, не сопровождался существенной перестройкой государственного аппарата. Он был введен конституционным правительством путем создания "новой политической структуры". В это время не только сохранялась сильная монархическая власть, такие феодальные атрибуты японской монархии, как Тайный совет, Министерство императорского двора, но и достиг своего апогея тот фанатичный культ императора, который упорно насаждался вместе с активизацией милитаристских, крайне агрессивных кругов.

"Новая политическая структура", олицетворявшая монархо-профашистский режим в Японии, не была фашистской партией. Она представляла собой разветвленную полицейско-бюрократическую сеть органов "движения помощи трону", начиная от верхушечной "Ассоциации помощи трону" и кончая сельскими отделениями движения.

Во главе "Ассоциации помощи трону" стоял премьер-министр, ее верхние этажи заполнялись министрами, генералами, адмиралами, высшими чиновниками. Через губернаторов префектур и мэров городов, а также сельских старост Ассоциация включала всю бюрократию, а через общество резервистов — всю военщину. "Самораспустившиеся" буржуазно-помещичьи партии были также включены в "новую политическую структуру" путем создания в 1942 г."Политической ассоциации помощи трону", которая объединяла большинство депутатов парламента, весь актив партий Сэйюкай и Минсейто.

Женщины принудительно объединялись в "Женскую ассоциацию обороны родины", в "Общество женщин-патриоток", писатели и работники печати — в "Патриотический союз работников печати и литературы" и пр. Жестоко были подавлены все ранее созданные организации рабочих, распущены профсоюзы, вместо которых было сформировано "Общество служения отечеству" во главе с правительственными чиновниками. Законами 1938, 1939 гг. "О всеобщей регистрации и всеобщей мобилизации" был запрещен самовольный переход рабочих с одного предприятия на другое.

В условиях существования "новой политической структуры" был пересмотрен в сторону дальнейшего ужесточения, вплоть до применения смертной казни, Закон "Об охране порядка". В 1941 г. был принят также Закон "Об обеспечении национальной обороны", согласно которому преследовалось всякое "распространение сведений, наносящих вред общественному спокойствию и порядку". Под такие действия могли быть подведены любые проявления общественного недовольства. Вводилась система повальной полицейской слежки, возрождалась с этой целью сеть таких средневековых учреждений, как сельские соседские общины, которые через местные ячейки "Ассоциации помощи трону" получили ряд административных и полицейских функций.

"Моральному воспитанию" в духе тэнноизма подвергалось все население, особенно армия. Под контроль "Ассоциации помощи трону" были поставлены все средства массовой информации. Для пропаганды великодержавных идей в 1941 г. была создана массовая националистическая организация "Восточноазиатская лига великой Японии". Своеобразной "библией" тэнноизма стала в это время брошюра изданная в 1937 г. Министерством просвещения, "Основные принципы императорского пути". Состоящая из канонизированных идеологических требований, предъявляемых к "подданным великой Японской империи", основанная на признании "божественного" происхождения императорской династии, "вечной, как Небо и Земля", она использовалась в качестве основы "морального воспитания", обучения в школах, университетах и пр. (не случайно из всех официальных издании по тэнноизму директивой штаба оккупационных властей от 15 декабря 1945 г. эта брошюра была запрещена для дальнейшего распространения).

"Новой политической структуре" соответствовала "новая экономическая структура", которая служила полному подчинению японской экономики задачам усиления военной мощи, готовности к войне. В соответствии с "новой экономической структурой" в основных отраслях промышленности, в торговле, финансах создавались "контрольные ассоциации", принудительно объединявшие все предприятия той или иной отрасли или района. Их возглавляли назначаемые правительством из представителей крупного корпоративного капитала президенты, которым вверялся контроль над производством, сырьем, ценами, право регулировать распределение рабочей силы и пр., что на практике привело к установлению военно-каторжного режима труда для рабочих, лишению их каких бы то ни было легальных возможностей отстаивать свои права.

В годы войны четко проявилась тенденция к сращиванию функций административного, полицейского и военного аппаратов. Усиление централизации местного управления сопровождалось созданием надпрефектурных органов, возглавляемых сначала губернаторами крупных префектур, а затем генеральными комиссарами, командующими войсками округов. Деятельность полиции поддерживалась военной жандармерией, военизированными отрядами, создаваемыми по образцу штурмовых отрядов нацистской Германии.

§ 2. Развитие японского государства после второй мировой войны

Японское государство в условиях оккупационного режима. Победа союзных держав в войне на Дальнем Востоке привела к безоговорочной капитуляции Японии и ее временной военной оккупации американскими войсками, к созданию японского правительства, основные направления деятельности которого были определены Потсдамской декларацией 1945 г., требованиями ее незамедлительной демилитаризации и демократизации. Главная ответственность за выполнение этих требований возлагалась на американские оккупационные власти, которым был передан с этой целью ряд государственных функций: осуществление контроля над японскими финансами, над составлением государственного бюджета, внешней торговлей, над всеми органами правосудия, полиции и пр.

Демократизация и демилитаризация Японии сопровождались роспуском японской армии, ультранационалистических и фашистских организаций, отменой целого ряда репрессивных законов, в том числе Закона об опасных мыслях, ограничений свободы слова, печати, собраний. Были ликвидированы тайная полиция, Министерство внутренних дел, Военное и Морское министерства, которые в прошлом наиболее ярко воплощали в своей деятельности антидемократический, милитаристский характер японской политики. Под воздействием небывалого подъема демократического движения, под контролем американских властей начал проводиться курс и на искоренение тэнноизма, на развенчание мифов о "божественном происхождении" императора в Японии.

В декабре 1945 г. на основе директивы оккупационных властей синтоистская религия была отделена от государства, а в новогоднем обращении к народу в 1946 г. император публично отрекся от своего "божественного происхождения". Проведенная вслед за этим демократическая реформа образования отменила "моральное воспитание" в духе "императорского пути" в школах.

Эти реформы, знаменующие качественно новый этап в развитии японского общества и государства, не были, однако, последовательными. Отделение "синто" от государства не лишило императора роли духовного главы страны, "символа государства и единства нации". Не было выполнено и главное требование Потсдамской декларации о создании подлинно демократического правительства.

В ряду важных социально-экономических реформ, проведенных в послевоенной Японии, особое место занимает Закон об аграрной реформе 1946 г., сыгравший значительную роль в перестройке послевоенной социальной структуры Японии. Этим законом предусматривались ликвидация помещичьего землевладения, перераспределение излишков (сверх 3 те — около 3 га) обрабатываемой помещичьей земли путем выкупа ее государством и последующей распродажи крестьянам (с преимущественным правом покупки арендаторами). Ограничена была земельная арендная плата, введены также ограничения для перепродажи земли с целью пресечения ее новой концентрации в одних руках и пр. Помещичье землевладение было, таким образом, уничтожено, частное крестьянское хозяйство стало преобладающей формой земельной собственности, что ускорило развитие капиталистических отношений в деревне.

Ликвидация помещичьего землевладения должна была происходить вместе с проведением политики декартелизации, устранения засилия финансовой олигархии в промышленности, торговле и финансах страны.

Политика декартелизации не подорвала существенно ведущих позиций крупного капитала в экономической и политической жизни страны, так как ограничилась лишь роспуском головных компаний ("дзайбацу"), державших контрольные пакеты акций, и преобразованием их прежних дочерних компаний в формально самостоятельные. Запрещалось также владение акциями других компаний, стоимость которых превышала 25 % их капитала. Она, однако, способствовала оживлению конкуренции, что явилось одним из дополнительных импульсов развития послевоенной мирной экономики Японии.

Декартелизация, как и в послевоенной Германии, связывалась с политикой денацификации, демократизации государственного аппарата. Но и здесь чистка государственного аппарата от военных преступников не привела к существенным изменениям в кадровом составе государственного аппарата. Из 300 с лишним тысяч чиновников подверглись "чистке", то есть были отстранены от должности, лишь 1129 человек, из них менее 200 принадлежали к верхушке японской бюрократии.

Реформы существенно не затронули и сферы традиционных трудовых отношений с укоренившейся системой "пожизненного найма", оплаты труда в зависимости от возраста и стажа, дискриминации в оплате труда женщин и пр. Между тем в 1945 г. был принят закон о профсоюзах, по которому рабочие и служащие получили право на организацию профсоюзов, заключение коллективных договоров, а в 1947 г. — закон о трудовых нормах, запрещающий принудительный труд. Устанавливались также 8-часовой рабочий день, надбавки за сверхурочную работу, оплачиваемые отпуска, ответственность предпринимателя за охрану труда; вводились страхование и компенсации при несчастных случаях и по безработице.

Конституция Японии 1947 г. Важнейшей демократической акцией послевоенного периода явилось принятие новой Конституции Японии 1946 г., которая вступила в силу в 1947 г.

Работа над проектом будущей японской конституции началась весной 1946 г. Она была поручена оккупационными властями дворцовым кругам. Политические партии, с их диаметрально противоположными идейными позициями, подготовили свои проекты, центральное место в которых занял вопрос об отношении к императорской власти. Если консервативная партия дзиюто, например, настаивала на сохранении императорской власти, ограниченной только в праве на издание чрезвычайных указов и пр., то радикальные требования японских коммунистов сводились к установлению в Японии "народной республики".

Проект оккупационных властей исходил из неукоснительного соблюдения следующих требований: Япония должна отказаться от войны и уничтожить свои вооруженные силы; суверенитет должен быть передан народу, палата пэров упразднена; собственность императорского дома должна поступить в распоряжение государства.

Японские министры назвали этот проект "устрашающе радикальным", заявив, что он "совершенно противоречит японским традициям". Особенно бурное возражение консервативных кругов вызвали требования о запрете на войну и вооруженные силы, о передаче собственности императорского дома, которая, как они утверждали, "нарушит национальную структуру" государства.

Подготовленный в марте 1946 г. официальный проект конституции был основан на проекте оккупационных властей. В нем был учтен ряд предложений из партийных проектов. Так, под влиянием проекта японских коммунистов в Конституцию было включено положение о праве граждан требовать возмещения от государства в случае причинения им ущерба незаконными действиями властей (ст. 17, 40), а также о праве японских граждан на "минимальный уровень здоровья и культурной жизни" (ст. 25).

Формально Конституция была принята японским парламентом и утверждена Тайным советом как измененная старая Конституция. Возможность такого изменения была предусмотрена в ст. 7 Конституции 1889 г. Но это была принципиально новая конституция, впервые в истории государственного развития страны построенная на принципах парламентской демократии.

В преамбуле Конституции был закреплен принцип народного суверенитета, но наследственная императорская власть была сохранена под давлением прежде всего правых сил и определенных социально-психологических факторов, консервативного монархического сознания большинства японцев, особенно в сельской местности.

Конституция сохраняла династийную преемственность императорского трона. Согласно ст. 1, император является "символом государства и единства народа". Такая формула монархии не встречается ни в одной из современных конституций, что давало возможность некоторым японским государствоведам говорить о том, что в Японии была фактически установлена не монархия, а республика.

В явном противоречии со ст. 4 Конституции, отказывающей императору в праве осуществлять государственную власть, за ним был закреплен ряд конституционных полномочий: назначать премьер-министра по представлению кабинета, промульгировать поправки к Конституции, созывать парламентские сессии, распускать нижнюю палату, подтверждать назначения и отставки государственных министров и других должностных лиц.

Согласно ст. 3, при совершении "государственных дел" император должен руководствоваться "советами" и получать предварительное "одобрение" кабинета, который и несет ответственность за его действия. Конституция подразумевает под "государственными делами" императора, таким образом, лишь обязанности процессуального порядка. Но он по-прежнему оказывает сильное влияние на политическую и идеологическую жизнь страны, в чем его прямо не ограничивает Конституция. Например, в Конституции нет положений, которые исключили бы возможность императора отвергать решения правительства. Тем самым этой "спящей" прерогативой резервируются его возможности в чрезвычайных ситуациях противодействовать правительственному курсу.

Конституция подрывала не только политические, но и экономические позиции императорского дома. Согласно ст. 88, имущество императорской фамилии было передано государству, национализированы императорская земельная собственность, капиталы в виде акций компаний, банковских вкладов, облигаций. Доходы императорской семьи ограничиваются ныне бюджетными ассигнованиями, утверждаемыми парламентом. Это положение было закреплено Законом о хозяйстве императорского двора 1947 г.

Вместе с изменением политической роли императора было ликвидировано и старое Министерство императорского двора. Вместо него было создано Управление императорского двора, действующее при канцелярии премьер-министра, которое занимается решением вопросов, связанных с повседневным ведением дел императора и императорского дома, организацией придворного церемониала, содержанием и охраной императорской собственности. Начальник этого управления, в ведении которого находится штат, превышающий тысячу человек, назначается премьер-министром с согласия императора.

Несмотря на формально ограниченный характер своих полномочий, Управление императорского двора при прямой поддержке правящей либерально-демократической партии, правительства продолжает играть важную роль в поддержании верноподданнических настроений японцев путем проведения многочисленных ритуальных мероприятий, связанных с жизнью императорской семьи, и пр. Ритуал, хотя и в меньшей степени, продолжает вплетаться в сферу японской политики. Статья 20 Конституции рекомендует государству и его органам лишь воздерживаться от проведения религиозного обучения и какой-либо религиозной деятельности, а также принуждать японцев к участию в каких-либо религиозных актах, празднествах, церемониях и обрядах.

Ни одна из политических партий оппозиции не ставит ныне своей непосредственной целью устранение монархии.

Конституция установила вместо полуабсолютистской парламентарную монархию. Парламенту при этом была отведена роль "высшего органа государственной власти и единственного законодательного органа страны". В соответствии с этим были ликвидированы органы, стоящие ранее над парламентом, — Тайный совет и др. Сразу же по вступлении Конституции в силу из нее была изъята статья о пожизненном сохранении за представителями знати их титулов.

Японский парламент — двухпалатный орган, состоящий из палаты представителей и палаты советников. Первая (нижняя) палата переизбирается целиком каждые 4 года, но может быть распущена досрочно. Срок полномочий членов палаты советников (верхней) — 6 лет, с переизбранием через каждые 3 года половины из них. Установленный Конституцией порядок выборов палаты советников (ст. 45, 46) делает ее состав более стабильным по сравнению с нижней палатой.

Обе палаты создаются на основе всеобщих и прямых выборов при сохранении относительно высокого возрастного ценза (активное избирательное право предоставляется японским гражданам с 20 лет, пассивное — с 25 лет в нижнюю и с 30 лет — в верхнюю палату), ценза оседлости, а также требования внесения залога кандидатом в депутаты. Эти условия вместе с мажоритарной системой выборов, установлением в законодательном порядке завышенного представительства от избирательных округов с преимущественно сельским населением подрывают "всеобщий" и "равный" характер выборов в Японии.

Формальное ограничение полномочий верхней палаты по сравнению с нижней (законопроект, согласно Конституции, может быть принят даже при отсутствии одобрения его верхней палатой) не снижает большой значимости палаты советников в обеспечении политической стабильности в стране. Верхняя палата может быть наделена особыми полномочиями при роспуске нижней палаты, во время созыва се чрезвычайной сессии, "если это крайне необходимо в интересах страны", как записано в Конституции.

Главным звеном государственной машины, которое обладает полнотой властных полномочий, является японское правительство и, более того, его премьер-министр. Премьер-министр от имени Кабинета выступает в парламенте по вопросам внутренней и внешней политики, вносит в парламент проект бюджета, руководит всеми звеньями исполнительной власти и контролирует их.

В Конституции закреплена система "парламентских кабинетов". Парламент избирает главу Кабинета министров, высшего исполнительного органа власти. Им становится лидер победившей на выборах партии. Премьер-министр назначает Кабинет министров, который ответственен перед парламентом и в силу этого должен уходить в отставку в случае выражения ему недоверия. Он, однако, может воспользоваться альтернативной мерой — распустить палату представителей и назначить новые выборы. Это право премьер-министра является достаточно эффективной сдерживающей мерой для парламента. Статья 66 (абз. 2) закрепляет принцип гражданского правительства, согласно которому ни один из членов Кабинета не может быть военным лицом.

Подчиненное положение министров по отношению к премьер-министру подчеркивает ст. 70 Конституции, согласно которой министры должны уйти в отставку в полном составе, если должность премьер-министра становится вакантной.

С обязанностью премьер-министра докладывать парламенту об "общем состоянии государственных дел и внешних сношений" связано право премьер-министра на законодательную инициативу. Это право дает ему возможность в условиях длительного монопольного господства одной партии (в настоящее время это Либерально-демократическая партия) в значительной мере определять законодательную деятельность парламента. Конституция предусматривает весьма обширный список полномочий и самого Кабинета: проведение законов в жизнь, руководство внешней политикой, заключение международных договоров, организация и руководство гражданской службой и пр.

Среди особых полномочий Кабинета следует выделить его право на издание правительственных указов в целях проведения в жизнь Конституции и законов. (Правительству запрещено при этом издавать лишь указы, которые предусматривают уголовное наказание).

Принцип разделения властей, модифицированный вариант американской системы "сдержек и противовесов", особенно отчетливо проступает в японской Конституции и в процедуре импичмента, которая может быть применена в отношении судей, и в полномочиях судов решать вопрос о конституционности любого закона парламента или указа исполнительной власти.

Организации и деятельности судов в новой японской Конституции уделено значительное внимание. Во главу судебной системы Японии поставлен Верховный Суд, состоящий из Главного судьи и установленного законом числа судей. Все судьи, кроме Главного, назначаются Кабинетом, Главный — императором по представлению Кабинета. Судьи независимы, действуют "согласно голосу своей совести" (ст. 76) и подчиняются только закону. Исполнительные органы не вправе вмешиваться в деятельность судей. Общегражданские суды распространяют свою компетенцию и на представителей исполнительной власти, дела которых находились ранее в ведении административных судов. Какие бы то ни было "особые суды" запрещаются.

Конституция содержит широкий перечень демократических прав и свобод. Прямо заимствуя из американской Конституции редакцию основных прав граждан, японская Конституция относит к ним "право на жизнь, свободу и стремление к счастью" (ст. 13).

К числу этих прав отнесено и равенство перед законом, подкрепляемое запрещением всех видов дискриминации, запрещением "пэрства и прочих аристократических институтов, всяческих привилегий" (ст. 14). Среди "классических" прав Конституция провозглашает: право "избирать публичных должностных лиц" (ст. 15), свободу "мысли и совести" (ст. 19), свободы собраний, слова, печати (с запрещением цензуры (ст. 21)), закрепляя в качестве главнейших гарантий свобод граждан демократические принципы уголовного права и процесса: право на разбирательство "дела в суде" (ст. 32), право на адвоката (ст. 37), запрещение произвольных арестов (ст. 33), обысков (ст. 55), применения пыток (ст. 36) и пр.

Социальные права в Конституции перемежаются с политическими. Среди них — запрещение принудительного труда (ст. 18), право на труд (ст. 27), на создание организаций трудящихся, включающее право "коллективных переговоров" и "коллективных действий" (ст. 28), свобода научной деятельности (ст. 23) и др.

Японская Конституция провозгласила также в качестве важной социальной обязанности государства "прилагать усилия для подъема и дальнейшего развития общественного благосостояния, социального обеспечения, а также народного здравия" (ст. 25). При этом право собственности закреплено в Конституции "в границах закона, с тем, чтобы оно не противоречило общественному благосостоянию" (ст. 29). Небывалый экономический рост дал возможность Японии очень скоро перевести эти конституционные положения из сферы декларации в сферу практической деятельности правительства.

Принципиально новым явлением в практике буржуазного конституционализма является включение в Конституцию декларации об отказе Японии от войны (ст. 9), а также "от угрозы или применения вооруженной силы как средства разрешения международных споров".

Конституция впервые в истории Японии закрепила также автономию местных органов управления. Органы местного самоуправления приобрели право в пределах своей компетенции издавать постановления, взимать налоги, управлять своим имуществом и делами.

Районные административные бюро, заменившие в первые послевоенные годы генеральные комиссариаты, сеть сельских групп и ассоциаций — оплот консерватизма и фашизма на селе — были ликвидированы вместе с Министерством внутренних дел. Губернаторы префектур, мэры городов и деревенские старосты должны избираться на основе всеобщего избирательного права. Губернатором может стать гражданин, достигший 30 лет, мэром и старостой — 35 лет.

Координация деятельности центральных и местных органов возлагалась на созданное в 1960 г. Министерство по делам местного самоуправления, которое наделено было вместе с другими центральными министерствами и ведомствами правом давать "советы", оказывать "техническое содействие" местным органам, инспектировать их и пр.

Утверждение государственного суверенитета Японии и политика "обратного курса". Послевоенная государственная политика декартелизации и демократизации Японии очень скоро сменилась политикой "обратного курса", ужесточением политического режима. После принятия Конституции 1947 г. перед японским государством встали две главные задачи. Первая, внешнеполитическая задача, — упорядочение отношений с оккупационными американскими властями, конечной целью которого должно было стать утверждение государственного суверенитета, ликвидация всех его ограничений. И вторая задача — восстановление и развитие японской экономики, опоры сильного и независимого, политически стабильного государства, с четкой социальной ориентацией.

Обе эти задачи начали решаться одновременно еще в переходный период, со времени принятия Конституции до середины 50-х гг., когда постепенно снимались ограничения японского суверенитета вместе с тесным включением Японии в систему "западного мира", создавался налаженный механизм государственного регулирования экономики.

Правовые основы для изменения курса демократизации, жестких мер обеспечения политической стабильности были созданы двумя документами оккупационных властей: Декретом о действиях, вредных целям оккупации, и Положением о надзоре за общественными организациями, деятельность которых угрожала политической стабильности.

На основе указания оккупационных властей в 1948 г. правительством принимается Закон о трудовых отношениях на государственных предприятиях, на основании которого рабочие этих предприятий, почты, телеграфа, железных дорог и т. п. были ограничены в своих трудовых и профсоюзных правах. Резко ужесточались требования к их участию в забастовках, к ведению коллективных переговоров с правительством и пр. С целью пресечения на этих предприятиях забастовок создавался новый орган — Национальное управление по личному составу. В его компетенцию входило разрешение всех споров по найму, увольнению, заработной плате, а также выработка рекомендаций правительству и парламенту по социальным проблемам, затрагивающим сферу его деятельности. Вслед за этим в 1948 г. вводится новый Закон о контроле над рабочими организациями, предусматривающий разрешительный порядок их создания и передачу значительной части профсоюзных полномочий комиссиям по урегулированию трудовых отношений. В 1949–1950 гг. проводится первая широкая послевоенная кампания "чистки красных", сопровождавшаяся арестами и увольнениями коммунистов из различных служб, радио, печати, запрещением ряда периодических изданий КПЯ и др.

В 1951 г. был подписан Сан-Францисский мирный договор между США и Японией, а также "договор безопасности", который вступил в силу в 1952 г. вместе со специальным Административным соглашением. На основании этих документов были формально отменены все ограничения национального суверенитета Японии, в том числе право оккупационных властей санкционировать принятые японским парламентом законы и бюджет. Американо-японский договор вместе с тем давал США право размещать свои наземные, воздушные и морские силы в Японии, а также предусматривал использование американских вооруженных сил для подавления "крупных внутренних бунтов и беспорядков в Японии". При этом специально оговаривалось, что Япония будет все в большей мере принимать на себя "ответственность за собственную оборону". Так открывался путь к восстановлению военной силы страны.

На основе специального Административного соглашения американские войска, размещаемые в Японии, получали название "гарнизонных войск", чье пребывание в "независимой стране" оправдывалось договорно-правовыми основаниями. На личный состав вооруженных сил США распространялся в силу этого экстерриториальный статус, они были изъяты из-под действия японских законов, получали льготы на пользование железнодорожным транспортом, телефонными и телеграфными средствами связи и пр. Только в 1953 г. японские власти "отвоевали" право привлекать в ограниченном числе случаев американских солдат и офицеров, совершивших преступление, к уголовной ответственности.

"Обратный курс" в политике декартелизации укрепил на новой основе позиции крупного японского капитала, усилил процесс слияния ранее раздробленных компаний, что привело к возрождению мощных финансово-промышленных групп Мицуи, Мицубиси, Сумитомо и др. Они лишь изменили свою организационную и производственную структуры. Отменена была в 1951 г. чистка экономических органов, проводившаяся ранее на основе требований демилитаризации. Была ликвидирована Комиссия по упорядочению дочерних держательских компаний, непосредственно ведавшая демонополизацией, роспуском головных компаний бывших "дзай-бацу". Государство вновь начинает принимать непосредственное участие в развитии военного производства. Укрепляется взаимодействие государства с "высшими органами" финансово-промышленного капитала, призванными устранять разногласия между отдельными предпринимательскими группами, вырабатывать основы политики в сфере экономики. Это Федерация экономических организаций, Федерация предпринимательских организаций Японии, Японская торгово-промышленная палата, Общество экономических единомышленников и пр. Важным звеном непосредственного сотрудничества и совместной работы представителей крупного капитала и государственного аппарата становится Консультативный совет при премьер-министре по вопросам экономики.

В 1960 году в обстановке широкого движения за отмену "договора безопасности", ликвидации американских военных баз на японской территории, вывода из Японии американских вооруженных сил был заключен новый договор "О взаимном сотрудничестве и гарантиях безопасности", фактически оформивший японо-американский военный союз. Этим договором предусматривались обязательства Японии усилить свой военный потенциал в целях "отражения общей безопасности", а также продлевался еще на 10 лет срок существования американских баз на японской территории. Впоследствии этот договор стал продлеваться автоматически. Новые положения договора о расширении экономического сотрудничества (в частности, о предоставлении Японии американских лицензий для производства новейшего вооружения) сопровождались изъятием старых статей, позволяющих США принимать участие в подавлении "крупных беспорядков". "Охрана мира и независимости страны, обеспечение ее национальной безопасности" были возложены на Управление национальной обороны Японии.

Не имея возможности опираться впредь на военную силу США в наведении внутреннего порядка, правительство в 1952 г., несмотря на массовое сопротивление демократических сил, принимает новый репрессивный Закон о предотвращении подрывной деятельности, предусматривающий уголовную ответственность за "внутренние восстания", "гражданские беспорядки" и подстрекательство к ним. Закон устанавливал также административно-правовые санкции в отношении "подрывных организаций", даже тех, "которые осуществляли подрывную деятельность в прошлом, а сейчас вызывают опасения, что повторят ее". К этим организациям могла быть применена одна из двух "мер регулирования": ограничение деятельности организации или ее роспуск. Предусматривалось законом и создание двух специальных органов: Управления по расследованию и Бюро общественной безопасности. Первому вменялось в обязанность расследовать подрывную деятельность (как соответствующей комиссии США по расследованию антиамериканской деятельности), второму — непосредственно применять “меры регулирования”.

“Обратный курс” был связан и с возрождением военной силы страны, которое началось с формирования так называемого резервного полицейского корпуса в составе 75 000 человек, преобразованного в 1952 г. в "охранные войска", с восстановления ее военно-морских и военно-воздушных сил. В 1952 г. при Управлении национальной обороны создан Комитет по планированию развития вооруженных сил. Им был разработан трехлетний план развития вооруженных сил, предусматривающий создание основ сбалансированной системы сухопутных, военно-морских и военно-воздушных войск, оснащаемых американским оружием, поставляемым в порядке безвозмездной помощи. Дальнейшее развитие вооруженных сил Японии происходило на основе пятилетних планов, предусматривающих пополнение армейского вооружения за счет развития отечественного производства.

Качественно новый этап "оборонной политики Японии" обозначился в начале 80-х гг. Об этом свидетельствовал не только рост военных расходов, но и участие Японии в осуществлении американских военных программ, в расширении не только экспорта оружия, но и американской военной технологии.

В бюджете на 1987 г., например, военные расходы впервые за послевоенные годы превысили 1 % от валового национального продукта страны, что свидетельствовало об отказе правительства от традиционного верхнего лимита их роста, установленного в 1976 г. Кабинетом министров. Это означало, что новым "ограничением" военных бюджетов становилась лишь сумма, запрошенная Управлением национальной обороны на осуществление очередного пятилетнего плана наращивания вооружений. В настоящее время Япония обладает военной силой, формируемой на контрактной основе, оснащенной всеми видами современного вооружения, кроме атомного.

Вместе с формальной отменой ограничений национального суверенитета началось и окончательное оформление политической системы Японии, которое завершилось в середине 50-х гг. Произошло объединение левой и правой социалистических партий Японии, восстановлено единство Коммунистической партии, сложилась на основе объединения Либеральной и Демократической партий доминирующая политическая сила в лице Либерально-демократической партии, на долгие годы монополизировавшая государственную власть. Формирующиеся в последние годы коалиционные кабинеты существенно не затронули этой монополии, которая держится на особой системе "сбора голосов", главным образом, в сельских районах.

В этой системе ключевую роль играют финансовые возможности ЛДП как правящей партии, зависимость префектур, особенно сельских, от государственного бюджета. Под лозунгом "Хозяйственного развития провинций" правительство выделяет средства местным органам власти, поддерживающим кандидатов ЛДП, а через организации с правом "особого юридического лица" (банк Японии, Центральный сельскохозяйственный фонд и пр.) финансирует своих непосредственных избирателей, представителей мелкого и среднего бизнеса, сельскохозяйственных предприятий, рыбаков, то есть тех, кому закрыты кредиты частных банков.

Ведущие функционеры Либерально-демократической партии вместе с высшими чиновниками государственного аппарата, а также представителями крупного бизнеса представляют собой те крепко связанные круги правящей элиты, в руках которой и сконцентрирована вся государственная власть в стране. Сам премьер-министр лишен возможности принять то или иное решение, не согласованное с мнением "правящей триады", но он выполняет функции своего рода политического арбитра, если в ней возникают разногласия.

Послевоенное развитие японской модели государственного регулирования экономики. Значительные послевоенные структурно-функциональные изменения в государственном аппарате Японии были связаны, между тем, не только и не столько с возрождением военной организации Японии, сколько с созданием и определением функций многочисленных государственных органов и институтов, призванных решать сложные задачи восстановления и развития мирной японской экономики.

Эти задачи определили и главные направления вмешательства государства в сферу частного бизнеса: государственное планирование и долгосрочное прогнозирование экономического развития, стимулирование частного капитала в деле всемерного использования новейших достижений научно-технической революции, многоплановое участие государственных органов в повышении качества японской продукции и пр.

Еще до принятия Конституции, в 1946 г., в Японии начала осуществляться на основе Закона "О чрезвычайных мерах в области экономики и финансов" целенаправленная политика экономической стабилизации. С этой целью были созданы "Бюро экономической стабилизации" и "Комитет по регулированию цен". Необходимость четкого государственного регулирования процессов восстановления расстроенной экономики потребовала разработки первых мобилизационных экономических программ и наделения Бюро специальными функциями по составлению общегосударственных планов в области производства и распределения товаров, контроля за обеспечением предприятий рабочей силой, финансами, транспортом и пр.

В мае 1947 г. полномочия Бюро были расширены за счет предоставления ему права координировать производственные планы отдельных министерств и надзора за их осуществлением. С этого времени в Японии стал накапливаться огромный позитивный опыт государственного планирования, принципиально отличного от бюрократического, командного планирования экономики в условиях тоталитарного социализма. Японская модель "административного руководства" промышленностью, основанная на разработке научно обоснованных планов-проектов, в том числе и долгосрочных, создается вместе с организациями частного бизнеса и воспринимается ими как средство наиболее эффективного решения важнейших экономических задач, стоящих перед страной.

Эта широко известная в мире модель основана не на формальных, а на "джентльменских" соглашениях, заключаемых государственными органами и корпорациями, группами корпораций, отдельными предприятиями частного бизнеса, касаются ли они сокращения производства, экспорта новой техники, стандартов качества продукции и пр. Во многих случаях административный орган не наделен в сфере экономики особыми властными полномочиями, и его решения носят убеждающий, рекомендательный характер, но они выполняются в силу корпоративной ответственности, традиционных национально-психологических требований "морального долга". Законы, касающиеся статуса министерств, определяют в качестве форм "административного руководства" рекомендации, требования, советы, посредничество.

Осуществление первых послевоенных планов стабилизации промышленности не могло не встретить на своем пути ряд трудностей, связанных с нехваткой средств для государственного субсидирования промышленности, сырьевых ресурсов, с ростом инфляции, социальной напряженности и пр. Нехватка сырья стимулировала принятие Закона "Об установлении жесткого контроля над угольной промышленностью". В 1948 г. был учрежден Фонд восстановления экономики, для финансирования которого были выпущены займы, большая часть которых размещалась в Государственном банке Японии.

Относительная неэффективность этих мер потребовала принятия нового плана экономической стабилизации, главной задачей которого стало создание сбалансированного государственного бюджета за счет увеличения налоговых сборов, ограничения выплат субсидий, установления контроля над ценами, внешней торговлей и иностранной валютой. Планировалось также увеличение производства важнейших видов местного сырья и пр.

В 1951 г. Япония достигла довоенного уровня промышленного производства за счет главным образом восстановления старых производственных мощностей. Дальнейший рост экономики страны был невозможен без коренной перестройки всей материально-технической базы промышленности, четких научно обоснованных ориентиров и планов ее развития.

С начала 50-х гг. правительство стало закладывать прочный фундамент, на котором частные фирмы могли выработать свою политику резкого улучшения качества промышленной продукции, необходимого условия повышения ее конкурентоспособности на мировом рынке и, следовательно, притока в страну необходимых валютных поступлений.

С этой целью стимулировался импорт передовой техники и технологий, частным капиталом скупались лицензии во всем мире, что позволило в короткий срок преодолеть техническую отсталость японской промышленности по сравнению с Западом и достичь уже в 50-е гг. небывалого экономического роста.

Правительством были разработаны также общенациональные образовательные программы обучения японцев современным методам контроля за качеством промышленной продукции, которые финансировались из государственного бюджета. С 1949 г. курсы обучения "методам управления качеством" были введены в высших учебных заведениях и школах.

Повышение качества продукции сопровождалось упорной работой государственных органов по созданию эффективно функционирующей обновленной общегосударственной системы стандартизации. Первые шаги в этом направлении были приняты в Японии еще в 1945 г., когда Всеяпонская ассоциация стандартов приступила к изучению американского опыта. Правительство стимулировало и материально, и организационно создание Японского союза ученых и инженеров в 1946 г., играющего значительную роль в деле популяризации современных методов контроля качества, а также Японской ассоциации стандартов, призванной в общегосударственном масштабе координировать работы в области стандартизации и метрологии.

Вслед за этим были введены первые законы о стандартизации и знаке качества продукции. В 1948 г. принимается Закон о промышленной стандартизации. На вновь созданный Государственный комитет промышленных стандартов возлагалась задача организации и координации единой метрологической службы, в том числе разработка новых и пересмотр старых стандартов.

В 1957 г. был принят действующий и поныне Закон "Об экспортных операциях", на основании которого вся экспортная продукция в Японии подвергается обязательной инспекции и только после этого вносится в специальные списки разрешенного экспорта. Качественные параметры экспортной продукции, как и методы проверки, утверждаются соответствующими государственными органами.

Под эгидой Министерства внешней торговли и промышленности в настоящее время создана целая сеть государственных органов инспекции, кроме того, контроль за качеством товаров возложен на ряд (около 40) "избранных" частных компаний. Все компании и лица, виновные в нарушении правил контроля за качеством, привлекаются к суду, наказываются значительными штрафами.

Еще в 1973 г. был принят государственный 8-летний план содействия промышленной стандартизации в Японии в целях совершенствования и унификации национальных стандартов. Этот план вошел составной частью в стратегическую программу развития японской экономики под названием "Долгосрочная перспектива структуры промышленности", разработанную правительством в 1974 г. В качестве главных направлений развития в программе были выделены: "развертывание в международном масштабе структуры промышленности", то есть рассредоточение в развивающихся странах японских предприятий тяжелой и химической промышленности и дальнейшее развитие в самой Японии наукоемких отраслей производства, то есть отраслей с высокой нормой добавочной стоимости.

Японское "экономическое чудо" (Япония уже в 70-х гг. вышла на 2-е место в мире по размерам валового национального продукта) в значительной мере и объясняется тем, что Япония превосходит все другие страны в способности целенаправленного эффективного регулирования экономики. Это единственная страна в мире, которая осуществляет всеобъемлющую комплексную стратегию обеспечения своей национальной безопасности.

В достижении экономических успехов страны играет не последнюю роль и сохранившаяся традиционная система управления на микроуровне, то есть уровне отдельных фирм, основанная на взаимных обязательствах ("нимму") предпринимателя и работника, на идеях "пожизненного найма" с оплатой труда по старшинству, что поддерживается ныне и японскими профсоюзами. Труд на благо своей компании для многих японцев является не столько средством получения денег, сколько средством достижения "морального долголетия". Традиционные предписания, нормы морали продолжают оказывать существенное влияние на процессы регулирования общественных отношений в Японии. Престиж, сохранение репутации, стремление "не потерять лицо", выполнить свой долг ("гиму") преданности императору, государству и нации, обязательства перед хозяином, родителями, предками остаются важнейшими стимулами мотивации поведения японцев по отношению к труду.

§ 1. Китайское государство до образования Китайской Народной Республики

Синьхайская (1911 г. по китайскому календарю год — Синьхай, поэтому революция называется Синьхайской) революция 1911 г. и падение монархии. После подавления восстания ихэтуаней количество подпольных революционных организаций продолжало расти, не прекращались и стихийные выступления крестьян. В 1905 г. произошло объединение революционных организаций страны в Союзную лигу (Тунмын хуэй), ядром которой явилось Общество возрождения Китая. Программой Союзной лиги стали три принципа, разработанные великим китайским революционером Сунь Ятсеном: национализм (свержение Цинской династии и восстановление независимости Китая), народовластие (учреждение республики) и народное благоденствие (осуществление уравнительного землепользования).

1906–1908 гг. были периодом революционного подъема, в ходе которого Союзная лига усилила свое влияние среди народных масс. В революционное движение были вовлечены солдаты и офицеры новых, т. е. по-европейски обученных войск. Революция началась восстанием революционных солдат и офицеров в Учане в октябре 1911 г. Восстание быстро перекинулось во все провинции Южного и Центрального Китая. На севере страны, менее развитом в промышленном отношении, власть осталась в руках цинского правительства. Цины обратились за помощью к генералу Юань Шикаю, бывшему губернатору столичной провинции Чжили, беспринципному политикану и карьеристу, находившемуся в то время не у дел. Юань Шикай был назначен главнокомандующим всеми императорскими вооруженными силами, а в начале ноября стал премьер-министром императорского правительства.

В то же время на юге сформировалось временное революционное правительство, а в декабре 1911 г. на конференции представителей 17 революционных провинций временным президентом республики был избран вернувшийся в Китай из эмиграции Сунь Ятсен.

В результате ряда политических маневров был достигнут компромисс, финалом которого было отречение Цинов. Однако и Сунь Ятсен был вынужден уступить Юань Шикаю президентский пост.

10 марта 1912 г. собрание представителей провинций, объявившее себя Национальным собранием, приняло Временную конституцию республики, предложенную Сунь Ятсеном. Для полуфеодального Китая эта конституция была прогрессивным документом. Она провозглашала принципы равноправия всего населения и неприкосновенности личности, свободы собраний, печати, вероисповедания, тайны переписки, права принесения жалоб на действие чиновников и т. д. В качестве высшего органа законодательной власти Конституцией предусматривался парламент в составе нижней палаты и сената. Сунь Ятсен полагал, что конституция будет ограничивать диктаторские поползновения Юань Шикая. Однако этот расчет не оправдался.

На выборах в парламент в декабре 1912 — феврале 1913 гг. большинство мест получил Гоминьдан (Национальная партия), созданный в результате преобразования Союзной лиги. Лидер новой партии Сун Цзяожэнь готовился стать премьер-министром.

Для того чтобы свести на нет влияние парламента, Юань Шикай прибегнул к политическому террору. По его распоряжению за три недели до открытия парламента был убит Сун Цзяожэнь. Юань Шикай игнорировал мнение парламента по важнейшим вопросам внутренней и внешней политики. В то же время он добивался поддержки со стороны иностранных держав, даже ценой национального предательства. Поэтому в мае 1913 г. Сунь Ятсен призвал народ и войска южных провинций свергнуть диктатуру Юань Шикая. Антиюаньшикайское восстание началось в том же году, но потерпело поражение. Сунь Ятсен снова был вынужден покинуть страну.

Юань Шикай, подавив восстание, принял меры для укрепления личной власти. Путем угроз и подкупов он провел через парламент свою кандидатуру в качестве постоянного президента. Парламент был распущен, 14 мая 1914 г. была объявлена новая Временная конституция, предоставившая президенту диктаторские полномочия. Кабинет министров становился ответственным уже не перед парламентом, а перед президентом. Отменялись многие демократические институты. В конце 1915 г. было официально объявлено о восстановлении монархии. Накануне этого акта диктатор принял так называемое "21 требование" Японии, направленное на превращение Китая в японскую колонию. Все это усилило оппозицию диктатуре Юань Шикая. На юге началось новое антиюаньшикайское восстание.

Диктатор был вынужден сделать заявление об отказе от монархии, но это не остановило восстания. Вскоре после смерти Юань Шикая в 1916 г. власть оказалась в руках северокитайских милитаристов — генералов, установивших военную диктатуру на подвластных им территориях. Но революционный Юг не признал власти северных генералов. В сентябре 1917 г. в Гуанчжоу (Кантон) сформировалось военное правительство защиты республики во главе с Сунь Ятсеном. Октябрьская революция в России придала новый импульс борьбе китайского народа за национальное освобождение и социальную справедливость.

В Китае она отозвалась "движением 4 мая", положившим начало новому этапу освободительной борьбы. 4 мая 1919 г. в Пекине состоялись многолюдные демонстрации против политики капиталистических держав в отношении Китая и, в частности, против решения Парижской мирной конференции, санкционировавшей захват Японией провинции Шаньдун.

В 1921 году с помощью Коминтерна была создана Коммунистическая партия Китая. С целью объединения всех антиимпериалистических сил страны коммунисты в 1923 г. приняли решение о вступлении в партию Сунь Ятсена (возрожденный Гоминьдан) при условии сохранения организационной и идейной самостоятельности. Это вступление было оформлено в январе 1924 г. на I съезде Гоминьдана, ставшего, таким образом, организационной формой единого национального антиимпериалистического фронта.

Под влиянием идей революции в России взгляды Сунь Ятсена претерпели значительные изменения, получили яркую антиимпериалистическую направленность. В этих условиях новой трактовке подверглись и "три народных принципа" Сунь Ятсена. Так, "принцип национализма" стал выражать идею борьбы за свержение иностранного господства в Китае и за равноправие всех национальностей страны. "Принцип народовластия" содержал критику демократии западного типа, провозглашал "народовластие всего народа, а не только меньшинства". В "принцип народного благосостояния" кроме уравнивания прав на землю были включены требования государственной помощи безработным, улучшения условий труда, защиты рабочих организаций и ограничения власти капитала. "Три народных принципа" в их новой трактовке были положены в основу политической программы Гоминьдана, принятой I съездом.

В апреле 1924 г. Сунь Ятсен выступил с "Общей программой строительства государства", в которой изложил свои конституционные взгляды, выразившиеся в идеях о "трех периодах" и "пяти властях". Строительство государства он разделил на три периода: военное правление, политическая опека и конституционное правление. В первый из этих периодов, по мысли Сунь Ятсена, все государственные учреждения должны контролироваться военной администрацией, одновременно военную силу намечалось использовать для объединения страны. В период политической опеки население под руководством правительства организует самоуправление. Конституционное правление наступает с организацией самоуправления во всех уездах страны созданием правительства "пяти властей", после чего следует созыв Национального собрания.

Выдвигая идею "пяти властей", Сунь Ятсен выступил поборником принципа разделения властей, но при этом к законодательной, исполнительной и судебной властям он добавил экзаменационную и контрольную власти. Введение этих видов властей он не связывал только с китайской традицией — системой экзаменов для поступления на государственную службу и институтом цензората. Он считал, что экзаменационная система "восполняет пробелы, свойственные избирательной системе" для отбора наиболее достойных кандидатов на государственные посты.

Между тем Китай оставался политически раздробленным, а большая часть его территории находилась под властью военщины. Центральным правительством Китая считалось пекинское, с которым поддерживали дипломатические отношения иностранные государства. Время от времени они созывали (сепаратно от Юга) парламенты, осуществляли различные конституционные маневры (так, чжилийская клика в 1922 г. восстановила действие отмененной еще Юань Шикаем Конституции 1912 г., а в 1923 г. была даже принята первая Постоянная конституция Китайской республики, отмененная уже в 1924 г., и т. п.).

К году смерти Сунь Ятсена (1925 г.) относится первая попытка воплощения в жизнь разработанного им плана государственного строительства на сравнительно ограниченной территории страны, находившейся под властью гоминьдановского правительства в Гуанчжоу. Там был выработан и принят 1 июля 1925 г. "Органический закон национального правительства", опекаемого партией, которое по схеме Сунь Ятсена должно было функционировать на двух этапах: военного правления и политической опеки.

В 1926 году начался поход революционных сил Юга против северных милитаристов. Поход закончился победой южан и взятием Пекина. Однако в 1927 г. произошел разрыв Гоминьдана с компартией. Ставший после смерти Сунь Ятсена фактическим лидером Гоминьдана, Чан Кайши совершил 22 апреля антикоммунистический переворот. Коммунисты были вынуждены отступить в отдаленные сельские местности, где продолжили борьбу под своими лозунгами и знаменами. Но это уже была борьба против правительства Чан Кайши, объединившего под своей властью большую часть территории страны.

Государственный строй гоминьдановского Китая. В феврале 1928 г. на четвертом пленуме ЦИК Гоминьдана было образовано новое Национальное правительство, считавшееся общекитайским. "Органический закон Национального правительства" 1925 г. оставался в силе, в него были внесены лишь некоторые изменения. В том же году были приняты законы об организации палат (юаней) правительства, воплощавших суньятсеновскую схему пяти властей, которые, однако, не были созданы единовременно, а учреждались постепенно. Так, в 1928 г. была учреждена законодательная палата, в 1930 г. — экзаменационная, а в 1931 г. — контрольная.

В основу государственного строительства, осуществленного с приходом Гоминьдана к власти, был положен план Сунь Ятсена. Поскольку формальное объединение страны под властью Гоминьдана было завершено, в соответствии с "Общей программой строительства государства" Китай должен был вступить в период политической опеки. Официальным началом этого периода был объявлен 1929 год.

В марте указанного года на III съезде Гоминьдана были оформлены опекунские функции партии. Согласно решениям съезда, в течение всего периода политической опеки высшим органом государственной власти объявлялся национальный съезд Гоминьдана, а в промежутках между его созывами — Центральный исполнительный комитет. Свои функции, связанные с определением деятельности правительства, ЦИК Гоминьдана осуществлял через Центральный политический совет.

В 1931 году функции политической опеки Гоминьдана были оформлены государственным документом, названным Временной конституцией периода политической опеки. В соответствии с этой Конституцией национальному съезду Гоминьдана предоставлялось право осуществлять власть от имени Национального собрания. Все другие высшие органы государства были поставлены под контроль ЦИК Гоминьдана, которому было предоставлено право назначать национальное правительство. Чан Кайши не удалось добиться учреждения для себя поста президента республики, он стал председателем национального правительства.

Конституция 1931 г. содержала некоторые декларации и обещания в отношении гражданских прав и народного благосостояния. Но за весь период гоминьдановского правления ничего не было сделано для проведения в жизнь этих деклараций и обещаний. Фактическую конституцию страны составили принятые в 1931 г. новые законы об организации центральных правительственных учреждений, которые сосредоточили всю власть в руках председателя национального правительства. В частности, ему через находившийся формально вне правительства военный комитет были подчинены вооруженные силы. Одновременно были приняты негласные установления о праве военного командования на вмешательство в дела административного управления и партийные дела в так называемых районах "борьбы с бандитами", а также постановления о полицейской системе круговой поруки населения и другие подобные акты.

В год принятия Временной конституции периода политической опеки началось дальнейшее расширение японской агрессии в Китае, имевшей своим результатом оккупацию Северо-Восточного Китая. В марте 1932 г. японское правительство объявило о создании в границах Северо-восточного Китая "независимого" государства Маньчжоуго (Маньчжоу Диго) во главе с последним представителем свергнутой династии Цин Пу И, что означало фактически превращение нескольких провинций Китая в японскую колонию. Гоминьдановское правительство не организовало отпора агрессорам, занятое подавлением революционного движения, карательными экспедициями против созданных коммунистами революционных баз — освобожденных районов. Лишь дальнейшее расширение японской агрессии, вызвавшее формирование антияпонского патриотического фронта, настойчивые требования общественности прекратить гражданскую войну заставили руководство Гоминьдана заключить в 1937 г. соглашение о внутреннем мире. Наступление на освобожденные районы было прекращено, однако в течение всей антияпонской войны эти районы подвергались блокаде.

Введение конституционного правления являлось в период антияпонской войны одним из важнейших демократических требований различных слоев населения страны. Стремясь ослабить политический нажим, гоминьдановцы назначали новые и новые даты введения конституционного правления. Наконец 25 декабря 1946 г. Национальное собрание составом, сформированным десятилетие назад, приняло Конституцию Китайской Республики. Она формально вошла в силу через год и поэтому обычно именуется Конституцией 1947 г. В этой Конституции были отражены многие институты, сформировавшиеся в период политической опеки. Вместе с тем вводился отсутствовавший в тот период пост президента страны, одновременно упразднялась должность председателя национального правительства. Срок полномочий Национального собрания устанавливался в шесть лет. Кроме того, выборными органами становились Законодательная палата и Палата контроля (последняя путем непрямых выборов). Предусматривалось и создание выборных органов самоуправления.

В 1947 году в контролируемых Гоминьданом районах страны проводились выборы депутатов Национального собрания, членов Законодательной и Контрольной палат, тогда же были назначены Экзаменационная палата и Палата юстиции.

Первая сессия Национального собрания, открывшаяся в марте 1948 г., еще до избрания главы государства, приняла "Временные правила на период национальной мобилизации для подавления мятежа", которыми отменялись некоторые важнейшие положения Конституции, а президенту предоставлялись чрезвычайные диктаторские полномочия. Президентом был избран Чан Кайши. Однако гоминьдановский режим был уже накануне падения — не прошло и полутора лет после первой сессии Национального собрания, как Конституция 1947 г. осталась ограниченно действующим основным законом на территории лишь одной провинции Тайвань.

§ 2. Образование и развитие Китайской Народной Республики

Китайская Народная Республика образовалась в результате длительного революционного процесса, который первоначально развивался в отдаленных сельских местностях. Новое государство сначала объединило освобожденные районы, которые назывались Советскими (Сувэйай цюй). С первых лет своего существования они находились под руководством Компартии, но в течение ряда лет не имели общих органов власти, управления и суда. Лишь в 1931 г. такие органы были созданы на состоявшемся в ноябре 1931 г. в Жуйцзине (провинция Цзянси) Всекитайском съезде Советов. Съезд образовал Центральный исполнительный комитет (ЦИК) и Совет народных комиссаров (СНК) Китайской Советской Республики (КСР). Оба эти органа могли издавать законы. Одновременно был образован Верховный суд. Местными органами власти провозглашались Советы депутатов, которые формировали исполнительные комитеты. В новоосвобожденных и прифронтовых районах вся власть сосредоточивалась в руках революционных комитетов. Местными судебными органами в Советских районах Китая являлись судебные отделы местных советских правительств (так обычно называли исполнительные комитеты).

На I Всекитайском съезде Советов был утвержден проект Основной конституционной программы КСР. В окончательном виде она была принята на II Всекитайском съезде Советов в 1934 г., провозгласив "демократические свободы для трудящихся", национальное равноправие, равноправие мужчин и женщин, а также право всех народов Китая на самоопределение вплоть до государственного отделения и создания самостоятельных государств. Была безоговорочно признана независимость Внешней Монголии.

В соответствии с Основной конституционной программой, Положением и Временным законом о выборах в Советы (соответственно 1931 и 1933 гг.) активным и пассивным избирательным правом пользовались "только трудящиеся". Рабочим на выборах в Советы предоставлялись особые преимущества. Выборы депутатов проводились на специальных собраниях по производственно-территориальному принципу: рабочими — на предприятиях, а крестьянами, ремесленниками и др. — по месту жительства. Принципы работы Советов устанавливались специальными актами, принятыми на I и II съездах Советов (Положением и резолюцией о советском строительстве).

Неблагоприятная военная обстановка, сложившаяся для Красной Армии Китая в южной части страны, потребовала перебазирования вооруженных сил коммунистов в Северо-Западный Китай, которое завершилось в 1936 г. На границе провинций Шэньси, Ганьсу и Нинся в староосвобожденном районе, где власть коммунистов установилась до прихода основных сил Красной Армии, была создана главная революционная база — Пограничный район Шэньси-Ганьсу-Нинся. Наступил следующий этап китайской революционной войны против японских захватчиков.

В соответствии с условиями соглашения о внутреннем мире между Компартией и Гоминьданом Северо-Западная канцелярия Центрального Советского правительства Китая была преобразована в правительство Особого района Китайской Республики, а Красная Армия Китая — в Народно-революционную армию (вскоре она получила наименование 8-я армия, позднее коммунистами была сформирована 4-я Новая армия). На территории освобожденных районов провозглашался режим, основанный на всеобщем избирательном праве. На время войны в освобожденных районах — антияпонских революционных базах — была прекращена конфискация земель у помещиков. Но это не означало возвращения уже конфискованных земель помещикам: всякие попытки в этом направлении строго пресекались. Вместе с тем для крестьян проводилась политика снижения арендной платы и ссудного процента.

В Пограничном районе Шэньси-Ганьсу-Нинся, а также в других освобожденных районах, где позволяли условия, избирались местные представительные органы — Народно-политические советы. В перерывах между сессиями Советов их функции исполнялись постоянными комитетами. В качестве исполнительных органов формировались правительства (правительственные советы), обладавшие необходимым административным аппаратом.

Правительственные органы Пограничного района Шэньси-Ганьсу-Нинся и других антияпонских революционных баз принимали документы конституционного характера, называвшиеся административно-политическими или политическими программами. Программы предусматривали меры по укреплению антияпонского единого фронта и улучшению жизни народа, охране его прав, развитию сельскохозяйственного и промышленного производства. Они провозглашали равноправие национальностей и полов, проведение политики ликвидации неграмотности, реформирование судебной системы и всего государственного аппарата.

В сентябре 1945 г. завершилась длившаяся восемь лет война китайского народа против японских захватчиков. Решающую помощь китайскому народу в победном завершении антияпонской войны оказал Советский Союз.

Главной революционной базой коммунистов стал Северо-Восток Китая (Маньчжурия). Во вспыхнувшей вновь гражданской войне (1946–1949 гг.) Гоминьдан потерпел поражение.

В 1948–1949 гг. в важнейших экономических, политических и культурных центрах страны была установлена революционная власть, главной опорой которой стала Народно-освободительная армия Китая (НОАК) (такое наименование приняли в период новой гражданской войны вооруженные силы китайских коммунистов). Главной формой революционной власти были военно-контрольные комитеты (ВКК) НОАК, которые назначались непосредственно фронтовыми военными и политическими органами. ВКК были весь период военного контроля главными органами власти на местах. Им были подчинены все другие местные органы, в том числе и правительственные, при них формировались военные трибуналы, приговоры которых обычно обжалованию не подлежали. ВКК издали большое количество нормативных актов, регулировавших различные стороны жизни в освобожденных городах.

В процессе ликвидации гоминьдановской администрации ВКК создавали новую власть: местные народные правительства и массовые представительные органы — конференции народных представителей. От народно-политических советов периода антияпонской войны они отличались как по социальному составу, так и по функциям. Делегатами конференций не могли быть помещики и представители бюрократической буржуазии (бюрократическая буржуазия — социальная общность капиталистического типа, господство которой основано не на частной, а на государственной собственности). Функции же конференций были скорее совещательными, полномочия местных собраний народных представителей они стали постепенно принимать на себя позднее, уже в 50-е годы.

Весной-летом 1949 г. организационно оформился Народный политический консультативный совет Китая. К осени этого года в руках Гоминьдана оставался только один крупный город — Гуанчжоу (Кантон). Наступило время объединения освобожденных районов страны в единое государство. В процессе объединения революционных сил и образования Китайской Народной Республики (КНР) важную роль сыграли правительства и военно-административные комитеты крупных освобожденных районов. Народные правительства были созданы в ранее освобожденных Северо-Восточном и Северном Китае. Военно-административные комитеты были созданы в Северо-Западном, Восточном, Южно-Центральном и Юго-Западном Китае.

Китайская Народная Республика была провозглашена 1 октября 1949 г. по решению пленарной сессии Народного политического консультативного совета Китая (НПКСК), принявшей на себя функции Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП) и сыгравшей роль Учредительного собрания республики.

Сессия приняла Общую (совместную) программу НПКСК, его Организационный статут, Закон об организации Центрального народного правительства, постановления о государственном флаге, гимне, новом летосчислении и перенесении столицы государства в Пекин с возвращением ему старого названия.

Общая программа считалась временной конституцией страны. Она провозгласила КНР "государством новой демократии". В качестве основы экономического развития страны программой провозглашался государственный сектор хозяйства. Вместе с тем определялись пути развития кооперативного, мелкотоварного, государственно-капиталистического и частнокапиталистического секторов. Прямо о переходе к социализму в Общей программе не говорилось.

Основными принципами организации и деятельности государственных органов провозглашались демократический централизм и участие в управлении делами государства широких народных масс, представляющих все национальности страны, и пр. Принцип национального самоопределения населяющих Китай народов в программе отсутствовал. Решение национального вопроса было осуществлено в форме создания территориальных автономий.

Общая программа являлась отправным пунктом законодательства КНР в период до принятия Конституции 1954 г. Все законы того времени издавались со ссылкой на эту программу. В соответствии со ст. 17 Общей программы все прежнее китайское законодательство отменялось.

Сессия ВСНП избрала Центральный народный правительственный совет (ЦНПС), который был в восстановительный период высшим органом власти. Он представлял КНР вовне, а внутри страны осуществлял все полномочия высшего органа государственной власти (законодательство, ратификация международных договоров, утверждение бюджета и отчета о его исполнении, назначение высших должностных лиц государства, решение вопросов войны и мира и т. д.). Пленарная сессия НПКСК, взявшая на себя функции ВСНП, никогда уже не созывалась, а избранный ею Всекитайский комитет НПКСК никакими государственными полномочиями наделен не был. Функции главы государства выполнял ЦНПС, реализовывались же они в основном через деятельность председателя Центрального народного правительства (ЦНП). Законодательство и политическая практика предконституционного периода 1949–1954 гг. (до 1952 г. включительно это был восстановительный период) создали председателю ЦНП особое положение в государственной структуре — выше обычной роли главы коллегиального органа власти. Председателем ЦНП стал Председатель ЦК Компартии Мао Цзэдун. Он же занял должность председателя Народно-революционного военного совета.

ЦНПС образовал ряд высших государственных органов, вместе составлявших ЦНП. В их число вошли Административный совет — высший орган государственного управления, Народно-революционный военный совет — орган руководства всеми вооруженными силами, Верховный народный суд и Верховная народная прокуратура.

Административный совет в общем занимал в государственной структуре КНР положение правительства, однако он отличался от обычных органов такого рода по составу и компетенции. В него входили не все министры КНР, не было в нем и военного ведомства. Административный совет фактически осуществлял наряду с ЦНПС законодательную власть (например, в 1951 г. им был принят Временный закон о таможнях). В перерывах между сессиями ЦНПС Административный совет был ответственен перед председателем ЦНП.

В организации местных народных правительств была обобщена практика строительства органов власти в освобожденных районах. В качестве принципа устанавливалось, что народные правительства являются органами власти наряду с собраниями народных представителей. Однако, поскольку последние не созывались, народные правительства либо были единственными органами власти на местах, либо делили власть с конференциями представителей всех слоев народа, принявшими на себя функции собраний народных представителей. В течение всего восстановительного периода, а иногда и после его окончания на местах продолжали существовать военно-контрольные комитеты НОАК.

Первоначально представительные органы формировались ВКК и местными народными правительствами, которые в свою очередь назначались сверху. Затем они постепенно становились выборными органами.

Характерной чертой юстиции восстановительного периода было обилие различных видов чрезвычайных судов. Кроме военных трибуналов ВКК с 1950 г. стали создаваться народные трибуналы в районах проведения земельной реформы. Формально они считались палатами (коллегиями) уездных и городских народных судов, а фактически были специальными чрезвычайными судами. В их компетенцию входили не только дела, связанные с проведением земельной реформы, но также и все дела о контрреволюционных преступлениях и бандитизме. Руководящие лица и половина членов трибуналов избирались уездными или городскими народными правительствами, другая половина избиралась конференциями народных представителей или делегировалась народными организациями, либо избиралась на собраниях крестьян или членов крестьянских союзов. Приговоры народных трибуналов подлежали утверждению народных правительств городов и уездов или вышестоящих правительственных органов.

В марте 1952 г. Административным советом были учреждены народные трибуналы на период массовой кампании "сань фань" ("против трех зол" — коррупции, расточительства и бюрократизма). Эти трибуналы создавались во всех учреждениях, от окружных управлений и выше, и в воинских частях и соединениях, от полка и выше. Они могли приговаривать к любым мерам наказания, включая смертную казнь, с последующим утверждением вышестоящими правительственными или военными инстанциями. Председателями трибуналов были руководители учреждений и военачальники. Народные трибуналы в городах создавались городскими народными правительствами и во время проведения в 1952–1953 гг. массовой кампании "у фань" ("против пяти зол" — подкупа работников госаппарата, хищений, уклонения от уплаты налогов, махинаций с государственными заказами, выкрадывания секретной государственной экономической информации). Председателями трибуналов назначались, как правило, председатели городских народных судов. Приговоры этих трибуналов, если они предусматривали смертную казнь или длительное лишение свободы (от десяти лет и более), подлежали утверждению вышестоящими правительственными органами.

В марте 1951 г. ЦНПС принял Временное организационное положение народных судов КНР, Временное организационное положение Верховной народной прокуратуры Центрального народного правительства и Общие принципы организации местных народных прокуратур.

Временное организационное положение народных судов КНР исходило из прежней практики освобожденных районов (да и из китайской традиции) включения народных судов в структуру местных правительств. Местные народные прокуратуры также были включены в местные правительства и находились, таким образом, как и суды, в двойном подчинении — своим вышестоящим органам и местным народным правительствам. Временное организационное положение народных судов КНР предусматривало создание института народных заседателей, но право принятия судебного решения оставалось за судьями, а заседатели могли лишь "помогать в расследовании дела, принимать участие в судебном разбирательстве и высказывать свое мнение по рассматриваемому делу" (ст. 6). В законе ничего не говорилось о праве обвиняемого на защиту.

Конституция КНР 1954 г. В 1952 г. в Китае был завершен восстановительный период. К концу его было не только восстановлено промышленное и сельскохозяйственное производство в стране, но и превзойден его довоенный уровень. Правящая партия коммунистов взяла курс на широкомасштабное плановое экономическое строительство. В 1952 г. ЦК КПК разработал генеральную линию на переходный период, предусматривавшую "строительство социализма" в стране. Основные положения генеральной линии КПК на переходный период вошли в государственный документ самого высокого ранга — Конституцию КНР. Предложение о подготовке проекта конституции было внесено в ЦНПС высшим органом правящей партии через Единый народно-демократический фронт в начале 1953 г.

13 января 1953 г. ЦНПС КНР принял Постановление о созыве Всекитайского собрания народных представителей и местных собраний народных представителей. Одновременно были образованы комиссии по выработке проектов Закона о выборах и Конституции КНР. Закон о выборах предусматривал избрание высшего органа власти Всекитайского собрания (съезда) народных представителей (ВСНП), который должен был принять конституцию. Его избрание предусматривалось путем многостепенных выборов собраниями (съездами) народных представителей (СНП), войсковыми избирательными единицами, а также административным органом — комиссией по делам китайских граждан за границей. В Тибете и округе Чамдо депутаты выделялись правительственными органами этих единиц. Впервые в истории КНР всеобщие выборы проходили в период с мая 1953 г. по август 1954 г., т. е. заняли более чем годичный срок. Они не проводились в некоторых национальных районах, где еще не была осуществлена земельная реформа и другие преобразования. Первая сессия ВСНП первого созыва открылась в Пекине 15 сентября 1954 г. Конституция была принята 20 сентября и вслед за ней — пять органических (организационных) законов, определяющих принципы формирования, построения и деятельности государственных органов (ВСНП, Государственного совета, местных СНП и народных правительств, судов и прокуратур). В отличие от Общей программы НПКСК Конституция 1954 г. ставила задачу построения социалистического общества и в качестве основных задач переходного к социализму периода называла постепенное осуществление социалистической индустриализации, завершение социалистических преобразований в сельском хозяйстве, кустарной промышленности, а также в капиталистической промышленности и торговле. КНР определялась как государство народной демократии, власть в котором "принадлежит народу в лице Всекитайского собрания народных представителей и местных собраний народных представителей" (ст. 2). Конституцией провозглашались равенство граждан перед законом и национальное равноправие, а также гарантии социально-экономических и других прав граждан. Специально провозглашались принципы осуществления правосудия только судами, полноправного участия в судебных процессах народных заседателей, независимости судей и подчинения их только закону, гласности суда и обеспечения обвиняемому права на защиту.

ВСНП становилось единственным органом, осуществлявшим законодательную власть. Значительная самостоятельная компетенция была предоставлена Постоянному Комитету (ПК) ВСНП. В систему высших органов власти Конституция ввела институт Председателя КНР, статус которого явился некоторой модификацией правового положения председателя ЦНП. Председатель по Конституции представлял КНР в международных отношениях и возглавлял вооруженные силы, являясь Председателем. Государственного комитета обороны. В его функции входил также созыв Верховных государственных совещаний, вырабатывавших предложения "по важным государственным вопросам". Административный совет заменялся Государственным советом — центральным правительственным органом, ведавшим в полном объеме всеми отраслями управления страны.

В полномочия высших органов вскоре после принятия Конституции пришлось внести существенные изменения. Уже на 2-й сессии ВСНП I созыва (1955 г.) ПК ВСНП было предоставлено право издания "частных законоположений". Однако последующая практика нормотворческой деятельности позволяет сделать вывод, что законодатель имел в виду прежде всего возможность внесения изменений в законы, принятые собранием. Фактически с конца 50-х гг. ПК ВСНП стал единственным законодательным органом страны, так как законодательная деятельность ВСНП постепенно прекратилась.

Представительные органы создавались во всех традиционных единицах административно-территориального деления. Что касается местных органов управления, то они базировались не только на конституционных административно-территориальных единицах — сохранилась система делегированных административных органов в особых районах, округах провинции и в уездах. В качестве ступеней национальной автономии Конституция выделила автономные области, автономные округа, автономные уезды. Кроме того, в качестве уже неавтономных единиц административно-территориального деления были предусмотрены национальные волости. Принцип национального самоопределения в Конституцию включен не был.

После принятия Конституции 1954 г. была сформирована новая система государственных органов, принят ряд нормативных актов, которыми государственно-правовая система приводилась в соответствие с Конституцией, и пр. Однако этот процесс наталкивался на препятствия как объективного, так и субъективного порядка. К первым относились, например, недостаток образованных кадров, низкий уровень грамотности и культуры населения и т. п.; вторые порождались позицией партократического руководства страны, не заинтересованного в подлинной демократизации государственной и общественной жизни, приверженного командно-административным методам управления. Это не замедлило сказаться прежде всего на положении представительных органов. Законодательные функции постепенно переходят от ВСНП к его Постоянному Комитету, а власть на местах — к исполнительным органам — народным комитетам. Руководящий состав этих органов часто совпадал с руководством партийных комитетов КПК.

Довольно своеобразные отношения парткомов и руководства оперативных органов установились в правоохранительных учреждениях, где парткомы стали подменять судебные комитеты и коллегии прокуратур. Территориальные парткомы не только вмешивались в рассмотрение судами конкретных дел, но секретари парткомов часто принимали на себя функции судей.

Деформация государственного строя КНР в период "большого скачка" и "культурной революции" (1958- 1976 гг.). "Большой скачок" — название массовой политической кампании, организацией которой ставилась задача многократного увеличения экономической мощи Китая в кратчайший исторический срок ("три года упорного труда — десять тысяч лет счастья"). "Большой скачок" был провозглашен в 1958 г., однако его предтечей явились две других кампании, начавшиеся годом раньше: "борьбы против правых буржуазных элементов" и "исправления стиля". Заостренная вначале против руководства некоммунистических партий и старой университетской профессуры, первая кампания вскоре была перенесена в ряды КПК и государственные учреждения. "Правых элементов" и сторонников "иностранных шаблонов" находили везде. Приклеивание ярлыка "правый элемент" влекло увольнение с работы, исключение из вуза, иногда и высылку.

Кампания "исправления стиля" также вышла за пределы партийной чистки и распространилась на другие партии и массовые организации, государственные учреждения, высшие учебные заведения и т. д. В августе 1957 г. Госсоветом принимается Постановление по вопросам трудового перевоспитания, в соответствии с которым административные органы получили возможность заключать в специальные лагеря на неопределенный срок лиц, не совершивших уголовных преступлений. Принятие этого Постановления вызвало появление мест лишения свободы нового вида — воспитательно-трудовых учреждений.

"Большой скачок" как политическая кампания был направлен на выполнение утопической задачи многократного увеличения в короткий срок производства важнейших видов промышленной продукции за счет мобилизации трудовых ресурсов, увеличения продолжительности рабочего времени и сокращения заработной платы. Одновременно в сельском хозяйстве стала проводиться "коммунизация" деревни, в ходе которой произошло укрупнение ранее созданных сельскохозяйственных производственных кооперативов. Появившиеся в результате этого укрупнения народные коммуны взяли на себя полномочия местных органов власти.

В коммунах обобществление распространилось даже на предметы бытового назначения, не говоря уже о приусадебных участках и домашнем скоте и птице. Одновременно произошло изменение и в оплате труда: были ликвидированы трудодни, главной формой обеспечения стало питание в общественных столовых.

Период "большого скачка" и коммунизации связан с упадком роли представительных органов. На селе они были практически ликвидированы. На других уровнях выборы вообще не проводились с 1958 по 1964 г.

Несостоятельность политики "большого скачка" выяснилась быстро, и уже в начале 60-х гг. началась политика "урегулирования", в ходе которой произошло возвращение к разрушенной в период "большого скачка" системе управления экономикой, восстановлению и укреплению элементов хозрасчета на предприятиях, принципов материальной заинтересованности работников. Был подвергнут серьезному пересмотру и вопрос о народных коммунах, произведено их разукрупнение, введены в их деятельность элементы хозрасчета и пр. Крестьянам были возвращены приусадебные участки, мелкий сельхозинвентарь, разрешено ведение личного хозяйства.

Однако период "урегулирования" не был продолжительным. Уже в 1962 г., после очередного пленума ЦК КПК, началась "кампания за социалистическое воспитание", в ходе которой экстремистское крыло руководства КПК во главе с Мао Цзэдуном путем раздувания культа личности и искусственного обострения классовой борьбы стремилось обеспечить внутренние условия для претворения в жизнь своего "особого" курса. В 1964 г. в рамках "социалистического воспитания" развернулась другая широкая кампания, получившая название "учиться стилю работы у НОАК". Армия была объявлена непревзойденным образцом для партии и всего народа. Армейские порядки превозносились как самый высокий идеал организации. Не только общественно-политическая жизнь и производство, но также культура и быт должны были приближаться к казарменным порядкам по формуле "весь народ — солдаты".

Наиболее деструктивная кампания тех лет ("пролетарская культурная революция"), продолжавшаяся с 1966 по 1976 г., означала левоэкстремистский переворот, в ходе которого были подвергнуты слому конституционная система государственных органов и уставная система организаций и комитетов КПК.

В самом начале она носила характер проработки на страницах печати ряда литераторов и ученых. Затем к ней были подключены отряды молодежи: хунвэйбины ("красногвардейцы" или "красные охранники") из числа учащихся школ и вузов и цзаофани ("бунтари") из других слоев населения. Умело направляемые лидерами "культурной революции" и поддерживаемые воинскими частями, эти отряды были брошены на погром местных и некоторых центральных государственных, партийных органов, профсоюзных и молодежных организаций, администраций учебных заведений, научно-исследовательских институтов и пр. Вооруженной поддержкой хунвэйбинов и цзаофаней руководили специальные "комитеты поддержки левых", создававшиеся при командовании больших военных округов по всей стране и имевшие подчиненные им структуры в нижестоящих военных округах и гарнизонах. Военные составили и костяк порожденных "культурной революцией" новых органов власти — так называемых ревкомов, которые первоначально заменили собой не только местные народные правительства (СНП не созывались), но и местные парткомы и комитеты всех общественных организаций, которые практически прекратили свое существование. Репрессии затронули многие миллионы людей. Карательные функции в период "культурной революции" осуществляли объединенные под военным контролем специальные органы, "комиссии по искоренению контрреволюции", "органы (комитеты, отделы, штабы) пролетарской диктатуры" или просто "органы диктатуры".

К концу 1968 — началу 1969 г. лидеры "культурной революции", видимо, сочли, что проведенная глубокая чистка уже укрепила их руководящее положение. Главной задачей XI съезда КПК 1969 г. стало формирование высшего руководства партии, что свелось к почти полному включению "пролетарского штаба" в состав политбюро ЦК КПК. Партия воссоздавалась сверху и снизу. После центральных органов стали формироваться низовые ячейки и парткомы. С окончанием формирования парткомов провинциального уровня "ревкомы" стали выполнять преимущественно функции местных правительств.

Конституционное закрепление "ревкомов" в качестве правительственных органов произошло в 1975 г. Но до этого состоялся еще один съезд КПК (X), когда в состав ЦК вошли и некоторые ранее ошельмованные члены политбюро и другие партийные деятели высокого ранга, в том числе и Дэн Сяопин (впоследствии его кооптировали в состав политбюро).

Во время "культурной революции" только что начавшие создаваться правовые основы государства были разрушены. "Культурная революция" создала свою государственно-политическую систему, которая до 1975 г. не имела даже формального подобия конституционно-правового закрепления. Только в 1975 г. первой и единственной сессией ВСНП четвертого созыва была принята новая Конституция КНР, которая была значительным регрессом по сравнению с первой, Конституцией 1954 г. Это был чрезвычайно краткий (всего 30 статей) документ, представляющий собой скорее политическую декларацию, нежели правовой акт. Новая Конституция была призвана легализовать некоторые институты и политические установки, порожденные "культурной революцией". "Ревкомам" фактически придавался статус органов, составлявших политическую основу государства. Формально они объявлялись лишь постоянными органами местных СНП, но им были предоставлены равные с собраниями полномочия, к тому же СНП на практике не созывались. Конституция 1975 г. упразднила пост Председателя КНР и такие институты, как Государственный комитет обороны и Верховное государственное совещание. Ею были значительно сужены полномочия ВСНП И ПК ВСНП, из ее текста были исключены положения о гарантиях и правах депутатов ВСНП, положения о его постоянных комиссиях, упразднена прокуратура и пр. В Конституцию не вошли прежние установления о национальном равноправии и равенстве граждан перед законом, о запрещении дискриминации и гнета в отношении любой национальности и пр.

Китайское государство в период строительства регулируемой рыночной экономики. В 1976 г., менее чем через месяц после смерти Мао Цзэдуна, были отстранены от власти его ближайшие сподвижники ("четверка") — ядро левоэкстремистской группы в руководстве КПК и КНР, которую возглавила вдова Мао Цзэдуна — Цзян Цин. Возвратился на политическую арену страны Дэн Сяопин, избранный в том же году на XI съезде КПК заместителем Председателя ЦК КПК и ставший набирать все больший политический вес в руководстве партии и страны. Вскоре он стал фактическим лидером партии и государства, хотя формально никогда не занимал поста председателя ЦК КПК или председателя КНР.

В октябре 1977 г. ПК ВСНП принял постановление о внесении изменений в Конституцию КНР. Конституция 1978 г. была ярко выраженным компромиссным документом, сочетавшим установки нового китайского руководства с некоторыми лозунгами "культурной революции". В Конституции нашли закрепление даже политические институты "культурной революции" (например, "ревкомы"), но вместе с тем были восстановлены положения Конституции 1954 г. о запрещении дискриминации и гнета в отношении любой национальности, о гарантиях гражданских прав, о прокуратурах, о местных СНП ("ревкомы" стали их исполнительными органами) и др.

Конституция КНР 1978 г. действовала немногим более четырех лет. За этот период в нее дважды вносились существенные изменения, одно из которых было связано с упразднением "ревкомов", другое — с введением нового института — постоянных комитетов местных СНП.

Действующая Конституция КНР была принята 4 декабря 1982 г. Из нее были устранены все формулировки и установки, порожденные "культурной революцией". В отношении регулирования организации и деятельности государственных органов Конституция 1982 г. вернулась почти полностью на позиции первой Конституции КНР, но Председатель КНР не является теперь главнокомандующим вооруженными силами и не созывает Верховные государственные совещания. Усилена была правотворческая компетенция Постоянного комитета ВСНП и Госсовета и пр. Вслед за Конституцией были приняты законы об организации ВСНП, Госсовета, местных СНП и местных народных правительств, а также законы о выборах ВСНП и местных СНП. В Конституцию КНР дважды вносились поправки. Первый раз — в 1988 г., когда были легализованы на конституционном уровне частные хозяйства и установлена возможность передачи права землепользования. Целая серия разнообразных поправок в Конституцию имела место в 1993 г. Первая из них (но третья по общей нумерации) вносила изменение в преамбулу и связывалась с вынесением на конституционный уровень стратегической задачи "четырех модернизаций" — промышленности, сельского хозяйства, обороны, науки и техники. Далее конституционное закрепление получало развитие "многопартийного сотрудничества под руководством КПК". Другие поправки касались отдельных статей Конституции и в основном отражали новый этап в развитии страны — строительство рыночной экономики при сохранении макрорегулирующей роли государства. Например, существенным образом была изменена 15-я статья Конституции, ранее устанавливающая ведение государством планового хозяйства "на основе социалистической собственности" и отводившая рыночному регулированию вспомогательную роль. Теперь эта статья гласит: "Государство претворяет в жизнь социалистическую рыночную экономику… усиливает хозяйственное законодательство, совершенствует макрорегулирование… на основании закона запрещает любым организациям и отдельным лицам нарушать экономический порядок общества".

Отдельной ветвью конституционного законодательства КНР являются принятые ВСНП основные законы Особых административных районов (ОАР): Сянганского (Гонконгского) ОАР и ОАР Аомыньского (Макао), вступавшие в действие в 1997 и 1999 гг., которые предоставили бывшим британской и португальской колониям широкое самоуправление, не сравнимое с довольно узкой административной автономией национально-территориальных единиц. Из компетенции ОАР изъяты только вопросы обороны и иностранных дел. Вместе с тем за ними сохранено право регулирования въезда в район и выезда из него (выдача виз) и даже право заключения международных соглашений неправительственного уровня. В ОАР создаются свои суды окончательной инстанции, решения которых не могут быть обжалованы в какие-либо судебные органы КНР. Действующая в ОАР система права сохраняется в существующем виде, за исключением актов, противоречащих Основным законам. Вместе с тем за центром в лице Госсовета остается право назначения главы администрации каждого ОАР, но обязательно из местных жителей и после определенной процедуры отбора кандидатуры для назначения коллегией выборщиков. По представлению главы администрации назначаются другие высшие должностные лица соответствующего района. Основные законы гарантируют на 50 лет сохранение в ОАР капиталистического строя и образа жизни.

В КНР происходит постоянное обновление законодательства о порядке формирования и организации государственных органов. Наибольшее число новых редакций у Закона о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей и Закона об организации местных собраний народных представителей и местных народных правительств. В эти законы были введены положения об обязательных альтернативных кандидатурах на выборах, о праве участия в выборах граждан КНР, проживающих за границей, если они в период выборов в СНП находятся на территории КНР. Другие изменения касались, например, ограничения численности депутатов ВСНП, увеличения представительства в органах власти малочисленных народов, порядка выдвижения кандидатов в депутаты и их отзыва, проведения дополнительных выборов и т. д.

Что касается Закона об организации местных СНП и народных правительств различных ступеней, принятом в 1995 г. в четвертой редакции, то идет процесс его изменения и совершенствования, отражающий новые реалии социально-экономического развития страны. Совершенствование выразилось, например, во введении постов председателей в СНП волостей, национальных волостей и поселков. Низовые представительные органы получили, таким образом, отдельных от местных администраций должностных лиц, организующих работу депутатов не только на сессиях СНП, но и в межсессионные периоды. Новые социально-экономические реалии Китая нашли отражение в некоторых статьях о функциях местных органов народной власти. Например, очень характерна замена в нескольких статьях Закона пункта об обеспечении местными органами самостоятельности коллективных хозяйств защитой законных прав всех хозяйств, т. е. всех видов собственности. Налицо и тенденция к демократизации формирования ПК СНП, избрания руководства местных правительств, судов и прокуратур (в частности, предусмотрено упомянутое выше выдвижение альтернативных кандидатур, которое в некоторых случаях обязательно).

В большем пласте принятых в последние годы административно-правовых актов значительна роль положений по вопросам государственной службы. Основным нормативным актом в этой сфере является Временное положение о государственных служащих, принятое Госсоветом КНР в 1993 г. Положение предусмотрело набор служащих по результатам экзаменов, четкое определение порядка их назначения и смещения, систему периодических аттестаций, отвод от должности (например, из-за родственных связей в аппарате), ротацию кадров. За Положением последовал целый ряд актов, его конкретизирующих и развивающих.

Таким образом, КНР идет путем совершенствования государственно-правовых институтов. Совершенствуется, в первую очередь, аппарат управления, становясь все более квалифицированным и приспособленным к выполнению стоящих перед страной задач. Демократизация институтов носит весьма дозированный характер, строго в рамках установившейся политической системы, без сколько-нибудь значительного ее реформирования. Вместе с тем Китай постепенно отходит от прежней системы хозяйствования, основанной на административно-командных методах.

§ 1. Распад колониальной системы и образование новых государств

Одной из отличительных черт двадцатого столетия являются ликвидация колониальной системы и возникновение десятков новых независимых государств. Система колониальных владений в том виде, как она сложилась в XIX в. и захватила половину двадцатого, перестала существовать. Создание на месте бывших колоний новых государств является результатом победы национально-освободительных движений, имевших в ряде стран мирный характер. Их главным завоеванием стал переход государственной власти из рук аппарата колониальных держав в руки национальных сил бывших колоний.

Кризис колониальной системы начался после первой мировой войны. Уже в 1918–1923 гг. в ряде стран Азии и Арабского Востока (Индонезии, Индии, Иране, Ираке и др.) произошли мощные народные выступления. В большинстве колоний руководство освободительным движением взяла в свои руки национальная буржуазия, а иногда и немногочисленная интеллигенция, создавшие свои политические организации, которые возглавили борьбу за политическую самостоятельность. Так, в Индии еще в 1885 г. была образована партия Национальный конгресс, в Индонезии в 1927 г. возникла Национальная партия, в Тунисе в 1934 г. была создана левонационалистическая партия Новый Дустур.

Национально-освободительное движение заставило правящие круги метрополий внести некоторые изменения в формы и методы колониального управления. Однако на данном этапе они ограничились, по существу, лишь расширением представительства местных жителей в органах колониальной администрации. Колониальные конституции Индии 1919 и 1935 гг., Бирмы 1935 г. и Цейлона 1931 г. предусматривали, в частности, создание центральных и провинциальных советов. В 20-х гг. были созданы Народный совет (Фольксраат) в Голландской Индонезии и консультативные ассамблеи в странах Французского Индокитая. Все эти местные представительные органы не обладали реальной властью, а выполняли совещательные функции при губернаторах, возглавлявших колониальную администрацию.

Наиболее отчетливо кризисные явления проявились на данном этапе внутри самой обширной колониальной империи — Британской. Англо-афганский договор 1921 г. закрепил независимость Афганистана, были формально декларированы суверенитет Египта (1922 г.) и Ирака (1930 г.). В результате войны за независимость 1919–1921 гг. статус доминиона завоевала Ирландия. Однако почти вся территория ирландской провинции Ольстер под названием Северная Ирландия осталась в составе британского государства. Что касается доминионов (Канады, Австралии, Новой Зеландии и др.), то на протяжении 20-х гг. они постепенно добились признания полной внешнеполитической самостоятельности. Имперская конференция 1926 г. декларировала, что Англия и доминионы представляют собой "автономные государственные единицы внутри Британской империи, равные по статусу, ни в каком отношении не подчиненные одна другой в каком бы то ни было смысле в их внутренних и иностранных делах, хотя и объединенные общим подданством и свободно объединившиеся в качестве членов Британского содружества наций".

В 1931 г. был принят Вестминстерский статут, закрепивший права доминионов и явившийся своеобразной конституцией Британского содружества. Статут провозглашал свободный союз членов Британского содружества наций, объединенных "общей верностью короне". Отныне действие законов, принятых британским парламентом, не могло распространяться на доминионы иначе как с их согласия. Никакие законы, принятые парламентами доминионов, не могли считаться недействительными под предлогом противоречия английскому законодательству. Парламенты доминионов на своей территории могли отменять и изменять любой британский закон, указ или постановление в той мере, в какой они являлись частью права доминиона. В статуте провозглашалось также, что парламенты доминионов могут самостоятельно решать вопросы внешней политики. Генерал-губернатор в доминионах отныне назначался короной по совету правительства доминиона и стал играть в системе высших органов доминионов такую же роль, какую играет монарх в самой Великобритании.

Новый подъем национально-освободительного движения произошел после второй мировой войны. Именно в послевоенный период кризис колониальной системы перерос в ее окончательный распад.

Распад колониальных империй сопровождался как ведением в ряде стран (в Алжире, Анголе, Индонезии, Индокитае, Малайе) колониальных войн, так и попытками сохранить политическую зависимость колоний в новых юридических формах. Великобритания использовала в этих целях форму содружества, значительно видоизменив его. Членами Содружества (официальное название объединения с 1948 г.) наряду с Великобританией и "старыми" доминионами могли теперь стать бывшие колонии, получившие статус доминиона, и даже новые республики. Однако связи внутри Содружества продолжали неуклонно ослабевать. В 1948 г. Ирландия отвергла статус доминиона, провозгласила себя республикой, и вышла из Содружества; впоследствии специальным британским законом было упразднено и само понятие доминиона. Индия и Шри Ланка, которые приняли республиканские конституции в 50-х гг., остались в Содружестве, однако перестали принимать участие в совещаниях по вопросам обороны. В результате этого единая система обороны Содружества стала распадаться, хотя само Содружество и в настоящее время объединяет почти 50 государств.

Внешние изменения в структуре французской колониальной империи получили отражение в Конституции Франции 1946 г. В ней провозглашалось образование Французского союза. В этот союз входили, с одной стороны, сама метрополия, ее "заморские департаменты" и "заморские территории", а с другой стороны, "присоединившиеся территории и государства". "Заморские департаменты" (3 департамента Алжира, Реюньон, Гвиана, Гваделупа, Мартиника) формально управлялись аналогично департаментам самой метрополии, однако префекты здесь имели еще более широкие полномочия. Управление "заморскими территориями" (Французская Западная Африка, Новая Каледония, Мадагаскар и др.) сосредоточивалось в руках назначаемого французским правительством губернатора, который имел право досрочного роспуска местной ассамблеи (совета) и право вето в отношении ее решений. "Присоединившимися территориями и государствами" являлись французские протектораты.

Конституция Франции 1958 г. предусматривала новый вариант объединения — так называемое Сообщество, куда вошли 17 африканских колоний, получивших местную автономию. Остальные территории сохранили прежний статус. Статья 77 Конституции провозглашала самоуправление и "свободное распоряжение собственными делами" государств, входящих в Сообщество. Вместе с тем, согласно ст. 78, из компетенции отдельных членов Сообщества были изъяты внешняя политика, оборона, денежная система и некоторые другие важнейшие области государственной жизни. Президент Франции, являвшийся и президентом Сообщества, был представлен в каждом государстве Сообщества верховным комиссаром, наблюдавшим за деятельностью местной администрации. В Конституции предусматривалась возможность изменения статуса государства — члена Сообщества на основании решения законодательного собрания этого государства с последующим подтверждением такого решения на местном референдуме. С соблюдением этих условий государство — член Сообщества могло стать независимым и выйти из объединения. Однако в 1958 г. только в Гвинее удалось на референдуме добиться отклонения Конституции 1958 г. и завоевания независимости мирным путем.

На протяжении двух десятилетий после второй мировой войны распад колониальных империй в основном завершился. В конце 40-х гг. завоевали независимость крупнейшие колонии Южной и Юго-Восточной Азии, в 50-х гг. — большинство стран Среднего Востока. В конце 50-х — начале 60-х гг. произошел распад колониальной системы в Африке. Последние крупные колонии в Африке, принадлежавшие Португалии, освободились в 70-х гг. XX в., а в 1990 г. был реализован план ООН по предоставлению независимости Намибии.

Вопрос о путях развития, типологии освободившихся государств является одним из самых сложных как в политическом, так и научном плане. В условиях раскола мира на две социально-политические системы освободившиеся или "развивающиеся" страны обычно зачислялись в так называемый "третий мир", который стоял перед выбором двух альтернативных путей развития — капиталистического или некапиталистического. Следует отметить, что этот выбор в гораздо большей степени определялся идеологической и внешнеполитической ориентациями правящих группировок этих стран, нежели объективными условиями их развития.

В странах "третьего мира" наука выделяла в основном три группы государств. В некоторых из них, где капиталистический уклад стал господствующим (Индия, отдельные государства Персидского залива, Тунис и др.), государство в целом относилось к тому же историческому типу, что и в развитых странах мира. В ряде других, менее развитых стран, где традиционные докапиталистические отношения еще превалируют, государство было отнесено к типу "капиталистической ориентации". Наконец, некоторые страны, где капиталистические отношения, как правило, вообще отсутствовали, заявили в разное время о некапиталистическом пути развития, "социалистической ориентации". В 1970-х гг. их насчитывалось более 10.

В моделях государственной организации страны "капиталистической ориентации" подражали прежним метрополиям, копируя зачастую даже внешнюю атрибутику деятельности государственных органов (символику, связанную с заседаниями парламента, и т. п.). На деле же заказные конституции, привнесенные на чужую почву, не утвердились в политической жизни этих стран, начались систематические военные перевороты. Правовые системы этих стран также имели во многом искусственный характер: продолжали действовать старые акты метрополии, новые законы почти дословно повторяли ее законодательство, но большинство населения продолжало жить по нормам обычного права. Во многих из этих стран частично действовало и мусульманское право.

Правящая группировка стран "социалистической ориентации" в создании государственной структуры подражала странам тоталитарного социализма (руководящая роль единственной разрешенной партии, советы, демократический централизм и т. п.), в ряде случаев придав государственным институтам еще более одиозный характер (предусмотренное законом создание слитных партийно-государственных структур и др.). Право этих стран характеризовалось сочетанием институтов различных эпох, зачастую противоречащих друг другу ("социалистические" нормы, акты прежней метрополии, нормы обычного, мусульманского права).

Таким образом, в подавляющем большинстве стран независимо от "ориентации" сложились, как правило, авторитарные политические режимы с характерной концентрацией власти в руках главы государства, особой ролью армии, слиянием партийного и государственного аппарата, сверхцентрализацией государственной структуры, отсутствием единой системы представительных органов власти и пр.

Всем развивающимся странам было присуще также выдвижение государства на ведущую роль в общественной жизни, усиление его регулирующих функций, которые охватывали все сферы жизни общества.

Тотальное вмешательство государства в общественную жизнь как средство модернизации общества тем не менее не смогло решить важных проблем социально-экономического развития новых, освободившихся стран. В конце XX в. продолжала возрастать их зависимость от мирового капиталистического хозяйства, а внешняя задолженность ведущим западным странам превратилась в одну из глобальных проблем современности. Углубляется неравномерность развития освободившихся стран. Если “новые индустриальные” и некоторые нефтедобывающие страны Азии (Южная Корея, Тайвань, Гонконг, Сингапур, Саудовская Аравия, Кувейт) набрали темпы экономического роста, то ряд других государств Азии и Африки переживает стагнацию и даже деградацию своей экономики. В последнее время многие развивающиеся страны заявили об отказе от авторитарных моделей развития, начали вводить в экономическую структуру и политическую надстройку различные элементы, доказавшие свою эффективность и общечеловеческую значимость (равноправие форм собственности, рыночные отношения, многопартийность, парламентаризм и т. п.).

Ликвидирован режим апартеида в ЮАР, в 1994 г. там была принята временная Конституция. В начале 90-х гг. в странах Африки принято более 30 новых конституций, предусматривающих разделение властей, существование нескольких партий, юридические гарантии прав человека. Однако ситуация во многих странах продолжает оставаться нестабильной, новые институты не могут укрепиться, действуют зачастую неэффективно. В меньшей степени указанные перемены затронули страны Азии, хотя в некоторых из них были ликвидированы авторитарные режимы (Филиппины, Южная Корея и др.).

§ 2. Образование независимых государств в Южной и Юго-Восточной Азии

Характерной чертой социально-экономического развития колониальных стран Южной и Юго-Восточной Азии был относительно высокий по сравнению с другими колониями уровень зрелости капиталистических отношений. Однако и здесь такие общие проявления колониального наследия, как многоукладность и архаичная структура экономики, неразвитость социальных структур, определили в принципе сходные с другими освободившимися странами тенденции развития политических систем.

В английских колониях Азии, за исключением Малайи, независимость была завоевана в целом относительно мирным путем. В конце 40-х гг. XX в. она была дарована Индии, Бирме и Цейлону. При этом Индия в 1947 г. была разделена на две части, получившие статус доминионов — Индийский союз и Пакистан. Разделение Индии по общинно-религиозному признаку отражало традиционный принцип британской колониальной политики и не только не помогло решить прежних проблем страны, но и породило новые, ставшие причиной острых столкновений на религиозной и этнической почве. В свою очередь в составе Пакистана искусственно объединились два национально разнородных и географически удаленных друг от друга района (в 1971 г. на территории Западного Пакистана было образовано независимое государство Бангладеш).

Приход к власти так называемой национальной буржуазии в Индии и Шри Ланке способствовал выработке политической линии на развитие независимой национальной экономики, становлению демократических форм национальной государственности.

Конституция независимого государства Индии 1949 г. провозгласила создание суверенной и демократической республики, в которой запрещались рабство и какие бы то ни было формы принудительного труда. В Конституции говорилось о равенстве всех граждан перед законом независимо от религиозной, расовой и кастовой принадлежности, пола и места рождения. Эти положения были затем подтверждены рядом законодательных актов, в том числе изданным в 1955 г. законом о наказуемости кастовой дискриминации. Конституция провозгласила неприкосновенность частной собственности.

По форме правления Индия представляет собой парламентарную республику. Высшим законодательным органом по Конституции является, парламент, состоящий из главы государства и двух палат — Народной палаты и Совета штатов. Народная палата и нижние палаты законодательных собраний в штатах избираются путем всеобщих прямых выборов. Совет штатов формируется путем косвенных выборов — коллегией выборщиков, состоящей из членов законодательных собраний штатов.

Главой государства, по Конституции, является президент, избираемый особой коллегией. Согласно букве закона, он наделяется широкими полномочиями. Как "составная часть" парламента, он обладает вместе с палатами законодательной властью. Ему принадлежит право назначать премьер-министра и других высших должностных лиц государства, а также губернаторов штатов. Президент имеет право досрочного роспуска Народной палаты. Он может приостанавливать действие многих статей Конституции. В период между сессиями парламента президент может издавать указы, имеющие силу закона. Парламент может возложить на президента и другие временные полномочия.

Президент, однако, первоначально по неписаным нормам, а теперь в соответствии с поправками к Конституции действует "по совету", фактически — по указанию, правительства Индии во главе с премьер-министром. Правительство — Совет министров — ответственно не перед президентом, а перед нижней палатой парламента. Парламент может заставить правительство уйти в отставку путем вынесения вотума недоверия. Компетенция Совета министров в Конституции четко не определена. Как и в других парламентских республиках, правительство само осуществляет полномочия, формально принадлежащие президенту.

Индийский союз, согласно Конституции, является федерацией. Вместе с тем к компетенции центральных органов отнесено решение всех основных вопросов федерации, что дает возможность установить эффективный контроль за деятельностью правительств штатов. В определенных условиях центральное правительство может сместить избранные государственные органы штатов и ввести так называемое президентское правление (через назначенного губернатора). Эта конституционная прерогатива президента использовалась более 100 раз.

Одним из проявлений колониального наследия стало закрепление в Конституции 1949 г. прежнего территориального деления. Оно предусматривало существование различных групп штатов, в том числе таких, где главой исполнительной власти являлся один из местных князей. В 1956 г. был принят Акт о реорганизации штатов, по которому с учетом национальных и языковых особенностей населения было создано 14 штатов и ряд союзных территорий. Впоследствии число штатов возросло за счет преобразования в штаты некоторых союзных территорий и разделения отдельных штатов (в 1997 г. — 25 штатов и 7 союзных территорий). Штаты в Индии имеют неодинаковое правовое положение. Их границы изменяются без их согласия. В некоторых штатах, несмотря на принимаемые меры, сложилась напряженная обстановка, действуют сепаратистские силы, сильны религиозно-общинные противоречия. Конституция 1949 г. определила и основные принципы миролюбивой внешней политики страны.

Государственно-правовые институты Шри Ланки также развивались в условиях буржуазно-демократического строя. С конца 40-х и до конца 70-х гг. эволюция этих институтов происходила в рамках парламентаризма, на основе "вестминстерской модели". В 1978 г. была принята Конституция, важнейшими чертами которой явились отказ от основных черт традиционного парламентаризма и наделение президента очень широкими полномочиями. В 1988 г. в Шри Ланке после длительной борьбы был создан автономный район для тамильского населения, но и другие провинции страны получили такие же права.

Авторитарные тенденции развития государственного механизма отчетливо проявились в тех странах Юго-Восточной Азии, где к власти пришел блок капиталистических и полуфеодальных слоев. После завоевания независимости в 40-х гг. XX в. в большинстве стран региона были восприняты западные государственно-правовые и политические формы, которые, однако, не соответствовали в то время местным социально-экономическим условиям, и в ряде стран в дальнейшем были изменены.

Действующая в настоящее время Конституция Индонезии 1945 г. провозгласила суверенитет народа и пять принципов государственной идеологии (панчасилы): веру в единого Бога, единство нации, демократию, гуманизм, справедливость. Своеобразным высшим органом государственной власти здесь является Народный консультативный конгресс, который собирается один раз в пять лет для разработки и совершенствования конституции, избрания президента и вице-президента. Президент автоматически становится премьер-министром, главой исполнительной власти, имеет очень широкие полномочия.

Усиление личной власти президента произошло в конце 50-х — начале 60-х гг., когда президент Сукарно провозгласил переход к "направляемой демократии". После массовых репрессий против левых сил (в связи с попыткой государственного переворота) и установления "нового порядка" под руководством генерала Сукарно в Индонезии была продолжена перестройка политической системы. Существующий военный режим опирается на превосходство одной партии — Голкар (официально разрешены три), которая имеет большинство мест в парламенте. Решающая роль в государственном руководстве обществом принадлежит военным, которые составляют личный аппарат президента и большую часть назначаемых членов консультативного конгресса и парламента.

На Филиппинах в 1946–1972 гг. действовала американская модель президентской республики с двухпартийной системой. Вместе с тем уже в 50-х гг. эта система продемонстрировала отступление от демократии, поскольку были запрещены левые партии и профсоюзы. С начала 70-х гг. был провозглашен курс на создание "нового общества", который характеризовался дальнейшей концентрацией власти в руках президента, опорой на армию, установлением монополии одной партии. В качестве "прикрытия" режима личной власти на основе Конституции 1973 г. в стране продолжали формально действовать многопартийная система и законодательный орган, который длительное время не созывался. После свержения президента Маркоса была принята новая Конституция Филиппин 1986 г. Она сохранила форму президентской республики и предусмотрела создание двух автономных районов.

Примером установления в 70-х гг. "конституционного авторитаризма" служит и ряд других военно-бюрократических режимов в азиатском регионе (Таиланд, Пакистан). Военная верхушка, несмотря на различные маневры и прикрытия в виде организации выборов и передачи власти гражданским лицам, играет здесь решающую роль в общественной жизни и осуществлении политической власти. В Мьянме (Бирме), которая еще в 1962 г. провозгласила программу социалистической ориентации, в 1988 г. был установлен военный режим, а в 1994 г. была принята новая Конституция. Значительная часть парламента назначается, реально в стране продолжается правление военных.

В результате национально-демократической революции в 1978 г. была провозглашена Демократическая Республика Афганистан. При поддержке бывшего СССР ее руководство заявило о социалистической ориентации, в Афганистан были введены войска СССР. После их вывода прежний режим был свергнут. В 1987 г. здесь была принята Конституция, изменившая название страны (Республика Афганистан). В течение многих лет в Афганистане идет междуусобная борьба, поддерживаемая рядом зарубежных государств. Попытки создать правительство "национального примирения" пока не привели к желаемым результатам, Конституция 1987 г. отменена.

§ 3. Образование независимых государств на Ближнем и Среднем Востоке

Накануне получения независимости большинство стран Арабского Востока представляли собой феодальные или полуфеодальные общества. Несмотря на различие юридических форм зависимости от метрополий (Сирия, Ливия являлись подмандатными территориями; Кувейт, Марокко — протекторатами, а Египту, Ираку и Ливану была формально предоставлена независимость), все эти страны фактически оставались колониями или полуколониями. В договорах с метрополиями были закреплены положения, серьезно ущемляющие суверенитет этих стран.

Традиционной формой правления в странах Арабского Востока была монархия, причем монархии чаще всего имели абсолютно-теократический характер. Абсолютные монархии сохранились и после завоевания независимости в королевстве Саудовская Аравия, в княжествах Аравийского полуострова (Оман, входящие в ОАЭ эмираты). В других арабских странах после освобождения образовались конституционные монархии (Египет до 1953 г., Тунис до 1957 г., Йемен до 1962 г., Ливия до 1971 г., Иордания, Марокко, Кувейт, Бахрейн). В этих странах были приняты конституции, провозглашено создание парламентов. Однако в ряде стран (Кувейт в 1972 г., Саудовская Аравия в 1992 г., Оман в 1996 г.), поскольку конституции были "дарованы" правителями, были зафиксированы положения о том, что вся власть исходит от монарха. Таким образом, парламентаризм остался во многих странах лишь внешним прикрытием абсолютизма, не говоря уже о том, что типичной для этих стран ситуацией стал роспуск парламентов и отсутствие их созыва в течение многих лет. В некоторых других странах (Марокко, Ливия, Иордания и др.) действуют правовые нормы мусульманского фундаментализма, основным источником права считается Коран.

Конституция Египта 1923 г. формально объявила его независимым государством и конституционной монархией. Фактически же в стране сохранялся режим английской военной оккупации. В 1951 г. египетский парламент пошел на одностороннюю отмену англо-египетского договора 1936 г., что вызвало введение в страну английских войск и глубокий политический кризис. В этой обстановке в 1952 г. патриотическая военная организация "Свободные офицеры" во главе с Гамалем Абдель Насером совершила государственный переворот. Всю полноту власти сосредоточил в своих руках Совет руководства революцией.

С 1952 по начало 60-х гг. в Египте осуществлялся первый этап национально-освободительной революции, сопровождавшийся принятием закона об аграрной реформе (1952 г.), отменой старой Конституции (1952 г.), ликвидацией монархии и принятием республиканской Конституции (1956 г.). После национализации компании Суэцкого канала и последовавшей за этим агрессии Англии, Франции и Израиля (1956 г.) был издан закон о "египтизации" иностранных банков и фирм, причем немедленной национализации подлежала собственность Великобритании и Франции.

С середины 1961 г. начался второй этап революции. В этот период осуществлялись меры по национализации банков и предприятий, проведению второй аграрной реформы, введению государственного планирования. Принятая в июле 1962 г. Хартия национальных действий отвергла капиталистический путь развития, а Временная конституция 1964 г. провозгласила Египет "социалистической демократической республикой". К середине 60-х гг. государственный сектор экономики Египта значительно возрос, однако программа углубления экономических реформ не смогла решить целый ряд важных экономических проблем. В связи с этим в целях стимуляции производства был вновь усилен частный сектор в городе и в деревне.

В 1971 г. на референдуме была одобрена новая Конституция Арабской Республики Египет, которая (в редакции 1980 г.) действует и сейчас. Конституция провозглашала АРЕ "государством с социалистическим демократическим строем, основанным на союзе сил трудового народа". Высшим органом государственной власти провозглашалось Народное собрание, главой государства — президент. Фактически же с середины 1970-х гг. страна развивается по капиталистическому пути.

К числу крупных арабских стран относится Алжир, независимость которого была признана Францией после длительной национально-освободительной войны (1954–1962 гг.). Курс на "социалистическое переустройство" общества, провозглашенный Фронтом национального освобождения Алжира (ФНО) в 1962 г., был закреплен в последующих конституционных документах (1963, 1976 гг.). Так, Конституция АНДР 1976 г. закрепила господствующее положение общественной собственности, руководящую роль ФНО в построении социализма в рамках "национальных и исламских ценностей" и единство политического руководства партии и государства.

После народных выступлений в конце 80-х гг., в 1989 г. была принята новая Конституция. Она являлась "деидеологизированным" основным законом; положения о социализме были исключены (хотя в преамбуле и говорилось о цели ликвидации эксплуатации человека человеком). Было введено разделение властей, установлена ответственность правительства перед парламентом, ликвидировано монопольное положение ФНО и введена многопартийность. В 1996 г. в Алжире принята новая Конституция, которая, однако, не принесла стране стабильности: на протяжении уже многих лет здесь продолжаются террористические акции мусульманских экстремистов.

"Некапиталистический" путь развития был провозглашен правительством Народной Республики Южного Йемена, образованной в 1967 г. в результате борьбы колоний и протекторатов юга Аравии за независимость. После фракционной борьбы в Национальном фронте этот путь был окончательно закреплен в конституциях 1970 и 1978 гг. Конституция Народной Демократической Республики Йемен 1978 г. провозгласила целью страны построение единого демократического Йемена, закрепила исключительную собственность государства на землю, руководящую роль Йеменской социалистической партии и полновластие народных советов. На протяжении многих лет между Северным (Йеменская Арабская Республика) и Южным (НДРЙ) Йеменом велись переговоры о воссоединении, завершившиеся принятием конституции единого государства. В настоящее время действует Конституция единого Йемена 1992 г.

Одной из важнейших политических проблем на Арабском Востоке стал после второй мировой войны вопрос о создании самостоятельного Палестинского государства. До 1948 г. Палестина представляла собой английскую подмандатную территорию. После решения Генеральной Ассамблеи ООН в 1947 г. о разделе Палестины и создании на ее территории двух самостоятельных государств — арабского и еврейского — английский мандат утратил силу. По окончании мандата на основании указанного решения в еврейской части страны было создано государство Израиль. Однако в другой части Палестины, фактически поделенной между Израилем и Иорданией, решение ООН не было осуществлено. Арабо-израильский конфликт сопровождался захватом Израилем в 60-80-х гг. ряда территорий, принадлежащих арабским государствам. В 1988 г. на сессии высшего органа палестинского народа — Национального совета Палестины — наряду с официальным признанием Израиля было провозглашено образование Палестинского государства. Фактическая реализация принципа "два народа — два государства" наталкивается на значительные препятствия. Вместе с тем на территории Израиля создана палестинская автономия, имеющая политический характер.

На протяжении 80-90-х гг. Ближний Восток остается одним из самых нестабильных и взрывоопасных регионов мира. С одной стороны, здесь усиливаются стремления к интеграции, которые уже выразились в создании региональных межарабских организаций — Совета арабского сотрудничества (1989 г.) и Союза арабского Магриба (1989 г.) и в объединении Северного и Южного Йемена и пр. С другой стороны, острые противоречия в арабском мире уже неоднократно приводили к вооруженным региональным конфликтам (Иран-Ирак, Ирак-Кувейт и др.). По-прежнему далека от разрешения палестинская проблема. Ливан, государственный строй которого основан на конфессиональных началах (важнейшие государственные посты в определенной пропорции распределяются между представителями различных религиозных общин), с 1975 г. длительное время находился в состоянии междоусобной религиозной войны. В настоящее время здесь сформированы новые органы с учетом измененных норм конфессионального представительства.

§ 4. Образование независимых государств в Тропической Африке

Накануне завоевания независимости в колониях Тропической Африки господствовали докапиталистические, а зачастую и дофеодальные формы общественного развития. Основные формационные процессы не получили здесь своего завершения, характеризовались переходным состоянием. В последние годы перед освобождением этих стран метрополии стимулировали здесь развитие капитализма зависимого, неоколониального типа.

Как правило, независимость стран Тропической Африки провозглашалась в результате мирных форм борьбы за национальное освобождение, власть из рук колониальных чиновников переходила непосредственно в руки местной верхушки.

Первые конституции независимых государств Африки были составлены и "дарованы" метрополиями; они нередко закрепляли некоторые привилегии племенных вождей. При этом бывшие английские колонии были вынуждены принять "вестминстерскую модель" государственных органов. Страны, входящие прежде во французскую колониальную империю, принимали свои конституции самостоятельно, но и в этом случае они восприняли политические образцы Пятой республики. Однако все эти государственные формы совершенно не соответствовали социально-экономическим условиям развития африканских обществ, и в середине 60-х гг. стал явственно обнаруживаться их кризис.

Отказ от западного конституционализма в африканских странах капиталистической ориентации характеризовался установлением авторитарных методов правления. В 60 — 70-х гг. в целом ряде таких государств были установлены военные режимы, отменившие или приостановившие действие конституций. Однако военное руководство оказалось также не в состоянии решить коренную проблему развития молодых государств. В связи с этим в некоторых странах с конца 70-х гг. обозначился поворот к демократизации, конституционным методам правления. Были ликвидированы террористические режимы в Уганде, Центральной Африканской Республике, Экваториальной Гвинее; в 80-х гг. к гражданскому правлению возвратились Судан, Руанда. Впоследствии в некоторых из них неоднократно чередовались военные и гражданские режимы (Нигерия, Судан и др.).

В условиях переходных африканских обществ особенно ярко проявилась высокая активность государства не только в политической системе, но и в его влиянии на экономические отношения. Наиболее значительная роль была отведена государству как средству насаждения и утверждения соответствующих общественных отношений в тех странах, которые провозгласили "социалистическую ориентацию" развития. В 1960 г. на этот путь вступили три государства (Гана, Гвинея, Мали), в 1970 г. их число удвоилось, а в середине 80-х гг. утроилось (Ангола, Бенин, Конго, Танзания, Эфиопия и др.). Впоследствии многие из них в результате военных переворотов или изменения прежних концепций развития отказались от этого курса; окончательно "социалистическая ориентация" по моделям тоталитарных социалистических государств была отвергнута в 80-90-х гг.

Одной из первых стран, вступивших на путь "социалистической ориентации", была Танзания. Объединенная Республика Танзания (ОРТ) возникла в 1964 г. в результате добровольного объединения Республики Танганьики и Народной Республики Занзибар и Пемба. В 1967 г. был провозглашен некапиталистический путь развития, а Конституция ОРТ 1977 г. подтвердила в качестве основной цели строительство в Танзании социалистического общества. Руководство обществом и государством осуществлялось единственной в стране партией, идейно-теоретической основой которой являлась теория "уджамаа" — особого африканского пути развития социализма "общинного типа" при особой роли государства как выразителя коллективной воли народа.

Главой государства и правительства в ОРТ является президент, наделенный очень широкими полномочиями. Законодательная власть осуществляется парламентом, состоящим из однопалатного собрания и президента. По форме государственного устройства ОРТ является федерацией, в которую входят Материковая Танзания (Танганьика) и Островная Танзания (Занзибар). Определенное своеобразие федерации заключается в особом положении одного из ее субъектов — Занзибара. В отличие от Танганьики он имеет свою Конституцию (1979 г.), систему органов власти и управления, обладает автономными правами в решении экономических и финансовых вопросов.

В последнее время правящие круги страны ведут поиск новой стратегии развития, которая позволила бы оптимально сочетать роль государства с коллективной взаимопомощью и частным предпринимательством; однопартийная система заменена многопартийной.

Конституция Народной Республики Мозамбик 1975 г. объявила основой политической системы и руководящей силой общества Фронт освобождения Мозамбика, преобразованный в Авангардную партию ФРЕЛИМО в 1977 г. Учреждалось Народное собрание и институт президента республики, который одновременно являлся председателем партии, правительства и Народного собрания. В 1990 г. в Мозамбике были осуществлены важные реформы: замена монополии одной партии многопартийностью, упразднение поста премьер-министра и переход его функций к главе государства, принятие программы рыночной экономики. Принята новая Конституция, закрепившая эти изменения.

В Эфиопии государственное руководство в 1974–1987 гг. принадлежало Временному военному административному совету, председатель которого являлся одновременно главой правительства и главнокомандующим вооруженными силами. В 1984 г. была образована "авангардная" Рабочая партия Эфиопии, а в 1987 г. на референдуме была принята новая Конституция, которая провозглашала страну народно-демократической республикой. В 1987 г. были избраны Национальное собрание, Государственный совет и президент, наделенный обширными полномочиями, созданы пять автономных образований, из которых одно (Эритрея) обладало законодательными полномочиями. Однако фактически сложившийся в Эфиопии военно-авторитарный режим не сумел решить острые этно-национальные проблемы и был свергнут одной из повстанческих группировок, выступающих за создание коалиционного правительства и переход к демократическому правлению.

В 1993 году Эритрея вышла из состава Эфиопии и стала самостоятельным государством, а в 1994 г. в Эфиопии была принята новая Конституция. Она учредила парламентарную республику с широкими полномочиями премьер-министра и федерацию, в составе которой девять штатов. Национальности, образующие штаты, обладают правом выхода из федерации.

В 1990 году была одобрена Конституция Намибии, которая считается самой либеральной конституцией на Африканском континенте. Она провозгласила страну демократическим многопартийным государством, республикой с пропорциональной системой выборов. Конституция дополняется "биллем о правах". Законодательным путем запрещена смертная казнь. Исполнительная власть, по Конституции, вручается президенту, избираемому всеобщим прямым голосованием не более чем на два президентских срока.