Непрерывный зуд пенсионного «творчества» российских «реформаторов» имеет характерную особенность: ни в одной из изобретенных и впоследствии внедренных новорусских пенсионных моделей интересы нынешних, а тем более будущих пенсионеров во главу угла не ставились. Каждый раз в первую очередь решались проблемы краткосрочного уменьшения пенсионной нагрузки на федеральный бюджет (что не мешало последней через какое-то время вновь увеличиваться вследствие злоупотребления пенсионным популизмом), а изобретение демагогических доводов в пользу «самого лучшего» пенсионного стандарта всегда было сопутствующим обременением для создателей очередной «формулы». Пожалуй, единственным исключением, да и то с оговорками, представленными в предыдущей главе, была пенсионная реформа 2002 г., но и она в первоначальном, просчитанном и обоснованном варианте прожила всего три года.
Зарубежные пенсионные системы, в отличие от российского доморощенного «креатива», внедряются на длительное время, изменения в них анонсируются задолго до введения, а в фундамент закладываются простые и понятные обществу правила. Заметим, впрочем, что в этих «благословенных» странах непреложно присутствуют формальный принцип сменяемости власти и неформальная максима ответственности бюрократии перед будущими поколениями граждан своих стран.
В России законные и «понятийные» институциональные ограничения не соблюдаются, а значит, доверия общества к пенсионным инициативам власти не может быть по определению. Можно сказать проще: у нашего поколения, окутанного пенсионным туманом, обеспеченной старости не будет.
Прежде чем начать знакомство с некоторыми зарубежными пенсионными практиками, настоятельно рекомендую обратить внимание на данные табл. 11.1, в которой отражены основные параметры национальных социальных страховых систем. Вглядитесь: практически нигде в мире (за исключением разве что России или Туркменистана) работник не освобожден от уплаты части страховых взносов, даже в Белоруссии удерживается 1 % с начисленной заработной платы. В Нидерландах, Польше, Казахстане или Сингапуре тарифная нагрузка на работника больше, чем на работодателя, а в Германии, США, Канаде и Японии удельный вес социальных страховых взносов работников и работодателей сопоставим.
Таблица 11.1. Тарифы на обязательное социальное страхование в странах мира (%)
Примечание: графа «Все виды социального страхования» включает страхование рисков ухудшения материального положения работников вследствие болезни, беременности и родов, профессиональных рисков, безработицы. В отдельных случаях часть или всю стоимость взносов и возмещения оплачивают правительства, из-за чего в суммарных показателях могут быть расхождения.
Источник : Департамент социального обеспечения США (http://www.socialsecurity.gov).
Еще один парадоксальный момент: в России совокупная ставка страховых взносов едва ли не самая низкая из всех европейских стран, в большинстве своем пребывающих аналогично России на краю демографической ямы. При том что типичный российский работник не платит за свое социальное обеспечение ни копейки – из заработной платы вычитается лишь НДФЛ. Тем не менее высокие ставки страховых взносов не мешают экономикам этих государств быть конкурентными. Выходит, что национальная конкурентоспособность от параметров пенсионной системы практически не зависит, а царящая в России общественная истерия по поводу «удушающих» бизнес страховых взносов насквозь ангажирована и лжива.
Представляя зарубежные пенсионные системы, вначале кратко остановимся на типичных аспектах европейской пенсионной парадигмы, уделив особое внимание норвежской пенсионной системе (экономика Норвегии в части преобладания сырьевого сектора и государственного присутствия в национальном хозяйстве подобна российской). Затем осветим пенсионную модель США и наконец, для демонстрации положения, к которому могут привести «реформы», представим пенсионную систему Чили.
ЕС: типовой проект
В современной Европе, пожалуй, не осталось стран, где пенсионная система не была бы трехуровневой и смешанной, включающей обязательный и добровольный компоненты. Если на первом «этаже» существуют различные виды программ пенсионного страхования, опекаемые государством, а на втором – негосударственные корпоративные и профессиональные пенсионные программы, то на третьем – накопительные пенсионные компоненты как в обязательной, так и в добровольной формах. Причем на всех «этажах» жизнь происходит под жестким контролирующим, регулирующим и надзирающим патронатом государства.
Возьмем Германию. Первый уровень – это государственное (обязательное) пенсионное страхование, подразделяемое на пенсионное обеспечение государственных служащих, пенсионное обеспечение наемных работников и обязательное пенсионное страхование (ОПС) самозанятого населения. Размер государственных пенсий зависит от трудового стажа, продолжительности уплаты страховых взносов и среднего уровня заработка работника. Без каких-либо непонятных и рассчитываемых бог знает кем баллов и прочих никому не известных элементов. Установленный возраст выхода на пенсию в Германии составляет 65 лет для мужчин и женщин (за исключением безработных, инвалидов, а также женщин, плативших взносы, но работавших неполный рабочий день, для последних пенсионный возраст составляет 60 лет). Тариф на государственное (обязательное) пенсионное страхование в 2012 г. был равен 19,6 % (по 9,8 % с работника и работодателя), а коэффициент замещения по программам первого уровня – 51,2 % (2012 г.).
Переместимся в Великобританию и оценим второй уровень пенсионной системы, на котором расположились профессиональные пенсии, являющиеся негосударственными, добровольными и накопительными. (Во Франции на «втором этаже» – аналогичные пенсионные программы, действующие в отношении отдельных групп работников: шахтеров, моряков, железнодорожников, фермеров, государственных служащих, лиц свободных профессий.) В Британии профессиональные пенсии формально финансируются работодателями, однако на практике работники также принимают в их формировании посильное участие.
Третий уровень осветим на примере Швеции, где с 2001 г. также действует трехуровневая система пенсионного обеспечения. В шведской модели помимо гарантированной (государственной) пенсии, полагающейся мужчинам и женщинам по достижении ими 65 лет, а также премиальной пенсии, функционирующей по распределительному принципу, присутствует накопительная часть (в Швеции помимо прочего имеются профессиональные и договорные, или досрочные пенсии). В настоящее время 2,5 п.п. (накопительный компонент) из 17,21 % совокупных пенсионных взносов направляются на индивидуальные счета работников в один из 460 действующих в стране специальных фондов ценных бумаг (аналог наших НПФ и УК). Средства шведских «молчунов» размещаются в специальном правительственном фонде (в российских условиях – УК «Внешэкономбанк»).
В Швеции, как и в большинстве других европейских стран, страховые взносы на все три части пенсионной системы обязательны. Однако везде свои нюансы: например, в Германии, где накопительное пенсионное страхование («третий этаж») формально является добровольным, федеральный бюджет полностью возмещает работникам взносы на накопительный элемент в пределах 4 % от заработной платы. Проще говоря, накопительный компонент фактически формируется за счет бюджета.
Норвегия
Норвежская трехуровневая пенсионная система включает государственное пенсионное страхование, в которое входят институт социальных пенсий и договорное (досрочное) пенсионное обеспечение; обязательное профессиональное пенсионное страхование; индивидуальное или частное накопительное пенсионное страхование. В настоящее время суммарный коэффициент замещения средней пенсией средней зарплаты составляет в Норвегии 66 %, при том что и в Норвегии, и в России практически одинаковые ставки страховых пенсионных взносов: 21,9 % и 22,0 %. Разительные отличия в пенсионном обеспечении норвежцев и россиян объясняются тем, что в Норвегии практически полностью отсутствует «серый» сектор, а кроме того, развиты дополнительные пенсионные программы.
Программа государственного пенсионного страхования (далее будем называть ее Программа) – краеугольный камень норвежской системы пенсионного обеспечения. Все жители Норвегии и занятые в норвежской экономике граждане других стран в обязательном порядке являются участниками Программы. В случае наступления различных социальных рисков они могут рассчитывать на пенсии по возрасту, инвалидности, пенсию иждивенца, пенсию по производственному травматизму, а также на кредит на приобретение жилья.
Администраторами государственной пенсионной системы выступают Фонд программы пенсионного страхования и Норвежский фонд пенсии за государственную службу (далее – Фонд пенсии), ответственный за пенсионное обеспечение госслужащих. Обратите внимание: Фонд пенсии обслуживает не только тех, кто имеет отношение к госслужбе, но и учителей, научных работников, специалистов фармацевтической отрасли, а также некоторые другие категории занятых.
Как бы издевательски это ни звучало, но в Норвегии суммарный коэффициент замещения пенсией средней заработной платы не может превышать 100 % (при одновременных выплатах по Программе и из Фонда пенсии). Еще один повод для расстройства: Фонд пенсии обеспечивает своим участникам возможность получения льготных кредитов на приобретение жилья, а также услуг по страхованию жизни.
Коротко осветим основные виды пенсионных выплат.
Пенсия по возрасту (в России – трудовая пенсия по старости). В Норвегии всем участникам Программы, как мужчинам, так и женщинам, гарантируется пенсия по возрасту по достижении 67 лет, а в случае, если работник является участником Фонда пенсии, он получает право на дополнительную пенсию за государственную службу. Участники Фонда пенсии, находившиеся на государственной службе, по достижении 62 лет могут получать договорную (досрочную) пенсию.
Трудовой стаж для получения пенсии по возрасту в Программе и Фонде пенсии равен 30 годам (социальная пенсия выплачивается при наличии трех лет трудового стажа). Если работник находился на государственной службе больше 30 лет, пенсия по возрасту все равно будет рассчитываться исходя из трудового стажа в 30 лет. Если же работник пребывал на государственной службе менее 30 лет, пенсия по возрасту пропорционально уменьшается. В Норвегии существует верхний предел заработной платы, с превышения которого взносы не взимаются, а пенсии не рассчитываются. Если работник, выходящий на пенсию по возрасту, имеет на иждивении детей до 18 лет, он получает право на дополнительные 10 % к сумме начисленной пенсии.
Пенсия по инвалидности (в России – трудовая пенсия по инвалидности). При назначении пенсии по инвалидности Программа учитывает степень утраты трудоспособности (минимальное требование – 50 %), в то время как Фонд пенсии предоставляет пенсию по инвалидности вне зависимости и от степени, и от того, является нетрудоспособность постоянной или временной.
Если работник знал о болезни, дающей право на получение пенсии по инвалидности, и в течение двух лет участия в Программе (Фонде пенсии) скрывал этот факт, пенсия по инвалидности не назначается. В случае одновременного получения пенсии по инвалидности и пенсии по возрасту их общая сумма не может превышать 100 % последней (не средней) заработной платы работника.
Пенсия иждивенца (в России – трудовая пенсия по случаю потери кормильца). В Норвегии в случае потери кормильца члены его семьи (официальные вдова или вдовец и дети) имеют право на получение пенсии иждивенца как компенсацию за утраченную часть семейного дохода.
Есть, впрочем, некоторые особенности. Например, если участник Программы и (или) Фонда пенсии вследствие болезни умирает в течение года после начала трудовой деятельности, при этом он знал о своей болезни во время занятости или его супруге (супругу) было известно об этом во время брака, то вдова (вдовец) пенсию не получит. Еще одно ограничение: если вдова (вдовец) вступают в новый брак, право на получение пенсии иждивенца теряется, однако в случае расторжения нового брака такое право возникает вновь. Лица, проживавшие в гражданском браке, права на получение пенсии иждивенца не имеют.
Пенсия за государственную службу (в России – пенсия по государственному пенсионному обеспечению). С 2011 г. бывший норвежский госслужащий получает 66 % от заключительной (не от средней) заработной платы при условии, что стаж трудовой деятельности в государственном секторе составляет не менее 30 лет. При этом размер пенсионного обеспечения корректируется исходя из роста средней продолжительности жизни в стране.
Пособие на погребение (в России – пособие на погребение). Когда участник Программы или Фонда пенсии умирает, родственникам полагается единовременная сумма, выплачиваемая независимо от того, произошла смерть в течение рабочего времени, дома, вследствие болезни или несчастного случая. Разовая компенсация, так же как и другие пенсии Программы и Фонда пенсии, налогом на доходы физических лиц не облагаются.
Кредит на приобретение жилья (в России аналога нет). Все участники и пенсионеры Фонда пенсии могут получить кредит на приобретение жилья. Это еще одно преимущество для тех, кто работает на государственной службе, а также в других нормативно определенных видах экономической деятельности, к примеру, в образовании. Сумма кредита определяется исходя из объема годовых взносов, первоначальный взнос заемщика может составлять до 80 % рыночной стоимости жилья, при этом оформление ипотечной закладной для последующего рефинансирования не требуется. В то же время ипотечный кредит может быть предоставлен для рефинансирования участником или пенсионером полученной ранее ипотечной ссуды.
США
Современная трехуровневая модель пенсионного обеспечения США основывается на Законе о социальном обеспечении (The Social Security Act, 1935) и включает обязательное, корпоративное и личное пенсионное страхование. На каждом уровне существуют отдельные встроенные элементы, такие как общая федеральная программа пенсионного страхования, пенсионные программы для федеральных служащих, конгрессменов, железнодорожников, военнослужащих, программы на уровне штатов и местных органов власти, а также частные пенсионные планы и счета.
Пенсионный возраст в США одинаковый для мужчин и женщин – 65 лет для тех, кто родился до 1960 г., и 67 лет для тех, кто родился позднее. Обратите внимание на то, как в США увеличивался пенсионный возраст: плавное повышение с 65 до 67 лет началось в 2000 г., но решение было принято в 1983 г., то есть за 17 лет до повышения.
Первый уровень – обязательное пенсионное страхование на солидарных (распределительных) принципах, фундаментом которого является общая федеральная Программа страхования по старости, по случаю потери кормильца и нетрудоспособности (The Old Age, Survivors and Disability Insurance, или OASDI), действующая с 1935 г. В США ежегодно устанавливается верхний предел подлежащего страхованию заработка, индексируемый в соответствии с ростом заработной платы.
Второй уровень – корпоративное пенсионное страхование, построенное по накопительному принципу, главную роль в котором играет инвестиционная составляющая. Корпоративные пенсионные программы могут быть в зависимости от статуса работодателя как государственными, так и частными. Работникам предлагается выбор из двух пенсионных планов: с установленными выплатами и установленными взносами. Большинство работников делает свой выбор в пользу планов с установленными взносами.
В планах с установленными взносами каждый участник имеет свой персональный счет в пенсионном фонде и право выбора различных инвестиционных стратегий, предлагаемых УК. Планы с установленными выплатами гарантируют участникам фиксированный размер пенсии, зависящий от стажа работы в данной компании и размера заработной платы. На уровне корпоративного пенсионного страхования важную роль играет Корпорация гарантирования пенсионных выплат (The Pension Benefit Guaranty Corporation, или PBGC), независимое агентство федерального уровня, курируемое Министерством труда США. Корпорация наделена правом на запрет деятельности любого пенсионного фонда, если проверка его деятельности выявит недостаточность активов для пенсионных выплат.
Третий уровень – индивидуальное пенсионное обеспечение. Каждый американец имеет право открывать личные пенсионные счета (Individual Retirement Account, или IRA) в кредитных организациях, инвестиционных фондах и страховых компаниях, порядок открытия и ведения которых строго регламентированы законом. Счетов может быть несколько, но общая сумма средств на них лимитируется. Держатель счета может лично управлять счетами либо довериться финансовым консультантам. В любой момент средства IRA могут быть переведены из одного пенсионного института в другой. Личный пенсионный счет предусматривает три возможных варианта выплаты сбережений: разовая выплата всей суммы, пожизненный аннуитет или равные доли на фиксированный срок.
Посредством различных налоговых льгот (например, работник перечисляет взносы до уплаты налогов, а все транзакции и доходы в период накопления от налогообложения освобождаются) в финансировании частных пенсионных планов косвенно участвует государство. В результате стимулирующих послаблений общая сумма «пенсионных» потерь американского бюджета только за период 2004–2008 гг. составила 798 млрд долларов.
Чили
Генезис пенсионной системы в Чили показательно иллюстрирует всю пагубность радикальных экспериментов и непродуманных изменений в национальных пенсионных системах. В Чили это проявилось в слепом потакании советам монетарных экспериментаторов из США, когда в 1981 г. произошел одномоментный переход от распределительной пенсионной системы, патронируемой государством, к частной накопительной системе.
Когда-то Чили было первым государством в Латинской Америке, учредившим собственную солидарную пенсионную систему (1924). Однако в конце 70-х (в последние годы существования солидарной модели) средний уровень назначаемых пенсий был весьма слабо увязан с фактической уплатой страховых взносов, что минимизировало мотивацию работников (к 1981 г. взносы не уплачивали более 30 % занятых). Недостающие средства покрывались из государственного бюджета: к 1981 г. размер субсидий составлял 63 % от суммарных пенсионных выплат, а в целом в период 1968–1980 гг. объем государственных вливаний в пенсионную систему вырос в 2,2 раза.
Действовавшая модель пенсионного обеспечения обладала рядом других недостатков: например, не был предусмотрен механизм перерасчета и индексации пенсий в соответствии с ростом заработных плат или инфляцией, большинство работников были лишены возможности досрочного выхода на пенсию, наконец, модель не предполагала дополнительного пенсионного обеспечения за выслугу лет.
В конце 1980 г. в Чили был принят Декрет-закон № 3.500, на основании которого 1 мая 1981 г. началась реформа государственного пенсионного обеспечения. Суть реформы заключалась, во-первых, в приватизации пенсионной системы страны, а во-вторых, в переходе от распределительной системы с установленными выплатами к накопительной модели с установленными взносами.
Отныне возраст выхода на пенсию для чилийцев стал составлять для мужчин 65 лет, для женщин – 60 лет. Тариф обязательных страховых взносов был снижен до 13 % от заработной платы (непосредственно на формирование накопительной пенсии направлялось 10 п.п.). При этом взносовая нагрузка полностью перекладывалась на работников (досрочный выход работника на пенсию в связи с тяжелыми условиями труда предполагал тариф в 14 %, 2 п.п. которых все же уплачивал работодатель). Каждый работник начал формировать пенсионные накопления на индивидуальных лицевых счетах, открытых в негосударственных пенсионных фондах, а накопления передавались в управление специализированным частным управляющим компаниям – Администраторам пенсионных фондов, создаваемым в организационной форме акционерных обществ. При отсутствии на счетах работников средств, достаточных для выплаты гарантированной минимальной пенсии, государство субсидировало выплаты, однако размер государственной помощи не мог превышать 25 % от средней заработной платы работника.
Новая пенсионная модель Чили, обладая некоторыми преимуществами (повышение уровня пенсионного обеспечения, снижение тарифов страховых взносов, право выбора УК, возможность добровольных отчислений, независимость от государственного бюджета), выявила целый ряд системных проблем, не учтенных разработчиками.
Во-первых, в новой модели не было задействовано самозанятое население, безработные, а также работающие неполный рабочий день. В результате охват работников остался практически на дореформенном уровне – 60 %. Во-вторых, повсеместно распространилась практика уплаты страховых взносов только с легальной части заработной платы. В-третьих, расходы пенсионных фондов на обеспечение своей деятельности, а также на оплату услуг частных Администраторов оказались непомерными. В-четвертых, индивидуальное накопительное пенсионное страхование оказалось более дорогим в сравнении с групповыми схемами.
В 2008 г. чилийское правительство было вынуждено ввести в действующую пенсионную модель элементы солидарно-распределительного компонента. В дальнейшем частная пенсионная система в Чили, вполне вероятно, будет национализирована, что подтверждается развитием ситуации в других латиноамериканских странах, некогда тоже приватизировавших свои пенсионные институты (Аргентина, Боливия, Доминиканская Республика, Колумбия, Коста-Рика, Мексика, Панама, Перу, Сальвадор, Уругвай). Так, Аргентина с 1 января 2009 г. уже перевела пенсионные накопления 9,5 млн застрахованных граждан в государственную пенсионную систему.
Послесловие
Во всех странах мира государства принимают самое активное участие в регулировании и совершенствовании пенсионных систем. Причем не только административно, но и финансово: в Германии, например, в последние годы совокупный объем бюджетных вливаний составляет порядка четверти всего пенсионного бюджета. Во всех странах активно развиваются профессиональные пенсионные системы и корпоративные пенсионные программы. Наконец, во многих странах, учитывая слабую мотивацию работников и все еще недостаточное развитие культуры пенсионных накоплений, накопительный элемент имеет обязательный характер.
Доживем ли мы когда-нибудь до тех светлых времен, когда российская пенсионная система встанет вровень с развитыми? Вне всякого сомнения. Весь ход развития российской истории, как и современные цивилизационные процессы, однозначно свидетельствуют: дни некомпетентных властных временщиков заканчиваются.