Государственное управление территориями включает государственное регулирование территориального или регионального развития. Регулирование территориального развития представляет собой совокупность действий по обеспечению устойчивого и сбалансированного функционирования региональных систем, нацеленных на обеспечение улучшения качества и повышение уровня жизни населения.

В зависимости от социально-экономического положения страны, изменений целей и задач государственной политики происходит усиление или ослабление государственного регулирования экономики регионов. С нарастанием неустойчивости процессов экономического развития регионов требуется усиление роли государственного регулирования.

Государственное регулирование основывается на следующих принципах:

• научной обоснованности,

• легитимности,

• региональной инициативы и регионального исполнения,

• конкретно-целевого характера,

• учета отдаленных и сопряженных результатов,

• установления временных границ,

• адекватности реакций объектов государственной поддержки,

• адресности,

• предельно допустимой локализации,

• развернутого процедурного обеспечения,

• ответственности и контроля,

• широкого использования договорных отношений,

• ориентации на программно-целевые методы.

На общегосударственном уровне регулирование осуществляется в режиме согласования интересов регионов, на региональном – интересов локальных территориальных образований.

Общегосударственный уровень предполагает создание условий для комплексного и пропорционального развития входящих в состав национально-государственного образования территорий, наделенных соответствующим административным статусом.

Региональный уровень нацелен на активное продвижение субъектов хозяйственной инициативы, функционирующих в административных границах территории, с целью повышения качества жизни проживающих и трудящихся в ее поселениях жителей.

Общегосударственное регулирование осуществляется через два вида региональной политики: общерегиональную и селективную.

В рамках общерегиональной политики осуществляется отбор действий власти по обширному перечню полномочий, не ориентированных на конкретный субъект или группу, включая разработку общезначимых для государства правил, процедур и норм регулирования отдельных сфер общественной жизни.

Возможны две разновидности общерегиональной политики – регулятивная и конкурентная, критерием выбора которых может служить ориентация субъекта на повышение качества регионального развития либо через централизованную систему распределения ресурсной базы между регионами, либо путем предоставления широких прав регионам и определения самых общих норм регулирования возникающих в этой сфере процессов. Регулятивный способ реализации общерегиональной политики присущ главным образом унитарным государствам, тогда как конкурентный – федеративным.

Селективная региональная политика центра (предусматривает избирательное воздействие государства на региональную систему, когда возникает рассогласование в интересах подведомственных территорий). Такое рассогласование может быть вызвано нарастанием неравномерности в их развитии, ростом диспропорций в их совместном функционировании. Поэтому, стремясь к компромиссу между эффективностью и социальной целесообразностью субъект осуществляет выравнивающую или поляризованную политику.

Выравнивающая региональная политика направлена на сглаживание уровня социально-экономического развития поселений в составе региона, недопущение значительных диспропорций в их развитии. Реализуется по средствам предоставления адресной помощи поселениям, испытывающим кризисные явления, стимулирующих выплат на развитие инфраструктуры, развитие малого и среднего бизнеса и пр.

Поляризованная политика предусматривает подход, связанный с выделением зон опережающего развития с определением «точек роста» и указанием конкретных предприятий (отраслей, регионов), которые могут стать катализатором процесса ускоренного развития территорий.

При формировании региональной экономической политики необходимо учитывать не только экономическую, но и политическую, социальную, экологическую составляющие развития, цели которых могут быть совместимыми, но чаще всего они противоречивы. В конечном счете, цели региональной экономической политики «всегда выражают компромисс между экономической эффективностью и социальной справедливостью», а также политической целесообразностью и экологической безопасностью. Соотношение между этими целями, возможностями согласования и способами достижения зависит от конкретных обстоятельств.

Решение задач территориального развития требует совершенствования механизма реализации региональной экономической политики. В последнее время особое внимание уделяется развитию таких методов и форм государственного регулирования, как прогнозирование и программирование.

В соответствии со ст. 11. п.4. Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" к документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне субъекта РФ, относятся:

1) документ, разрабатываемый в рамках целеполагания (стратегия социально-экономического развития субъекта РФ);

2) документы, разрабатываемые в рамках прогнозирования:

а) прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный период;

б) бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период;

в) прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период;

3) документы, разрабатываемые в рамках планирования и программирования:

а) план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта РФ;

б) государственные программы субъекта РФ;

в) схема территориального планирования субъекта РФ.

Важно, что на федеральном уровне разрабатываются документы стратегического планирования, в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу (стратегия пространственного развития Российской Федерации; стратегии социально-экономического развития макрорегионов) и др., предусмотренные указанным законом. Это даст регионам необходимые ориентиры, позволяющие им определить доминирующие тенденции, количественные параметры социально-экономического развития, место в межрегиональном разделении труда, наметить и скорректировать в прогнозируемой динамике общероссийского и региональных рынков собственные регулирующие воздействия на социально-экономические процессы.

В проектах долгосрочных и среднесрочных прогнозов и программ должны быть отражены вопросы совершенствования региональной экономической политики, возможные изменения экономического механизма федеративных отношений (межбюджетные отношения, вопросы управления собственностью и использования природных ресурсов и другие).

Исходными пунктами должны стать прогнозирование платежеспособного спроса и его регионального распределения, изучение региональных рынков, оценка финансовых и других ресурсных возможностей регионов, выявление путей и средств активизации собственного потенциала регионов для решения важнейших социально-экономических проблем.

Одной из форм реализации региональной экономической политики являются федеральные целевые программы (ФЦП), направленные на развитие отдельных регионов.

В качестве элемента общерегиональной политики ФЦП призваны вовлечь регионы в реализацию приоритетных отраслевых целей. Проведение региональной политики через привлечение регионов к выполнению ФЦП и стимулирование создания собственных вызвано в первую очередь тем преимуществом, которое заставляет исполнителей увязывать свои расходы строго с целями и сроками, сформулированными в программе (см. табл.).

Наряду с участием в ФЦП регионы включаются в реализацию государственных программ.

Государственной программой является документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти.

В качестве других форм ее реализации наряду с федеральными целевыми программами развития регионов и отраслей с долевым государственным финансированием могут использоваться такие формы, как:

• участие государства в инвестиционных проектах с использованием конкурсной и контрактной систем их реализации;

• размещение федеральных заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд;

• механизм государственно-частного партнерства;

Государственно-частным партнерство (ГЧП) представляет собой среднесрочный и долгосрочный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в ведущих отраслях промышленности и НИОКР. Эффективность альянса обеспечивается не только прямым сложением финансовых ресурсов на условиях со-финансирования, но и максимально полным использованием уникальных возможностей каждого из двух участников проекта и совокупным сокращением рисков. Государство, вступая в союз с бизнесом, как правило, получает не только снижение нагрузки на бюджет, но и более гибкую и действенную, чем традиционная бюрократия, систему управления проектом, а бизнес – определенный набор гарантий и преференций.

Основными институциональными формами ГЧП являются: концессионные соглашения, совместные предприятия, контрактная система, соглашения о разделе продукции (СРП).

• предоставление адресной помощи моногородам (монопрофильные муниципальные образования);

Распоряжением Правительства РФ от 29 июля 2014 г. № 1398-р был утвержден перечень моногородов, в соответствии с которым их количество сократилось 313. Моногорода распределены на три категории по социально-экономической ситуации. К первой категории (с наиболее сложным социально-экономическим положением) отнесено 75 моногородов, ко второй категории (с имеющимися рисками ухудшения социально-экономического положения) – 149 моногородов, к третьей категории (со стабильной социально-экономической ситуацией) – 89 моногородов.

• поддержка наукоемких производств и развитие высоких технологий;

• кредиты и субсидии бюджетам субъектов РФ на развитие инфраструктуры;

• содействие активизации международных экономических связей регионов Российской Федерации;

• создание условий для формирования особых экономических зон (ОЭЗ) и технополисов в регионах, имеющих высокий научный и кадровый потенциал, а также развитую инфраструктуру;

Создание особых экономических зон регулируется Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в

Российской Федерации». ОЭЗ – часть территории РФ, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. Они создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, развития портовой и транспортной инфраструктуры, а также развития туризма и санаторно-курортной сферы. На территории РФ могут создаваться особые экономические зоны следующих типов:

1. промышленно-производственные ОЭЗ (производство, переработка и реализация высокотехнологичной продукции);

2. технико-внедренческие ОЭЗ (под технико-внедренческой деятельностью понимается создание и реализация научно-технической продукции, доведение ее до промышленного применения, включая изготовление, испытание и реализацию опытных партий, а также создание программных продуктов, систем сбора, обработки и передачи данных, систем распределенных вычислений и оказание услуг по внедрению и обслуживанию таких продуктов и систем);

3. туристско-рекреационные ОЭЗ;

4. зоны портового типа.

Резиденты ОЭЗ имеют существенные налоговые льготы и другие преференции: освобождение от уплаты земельного налога; льготы по уплате транспортного налога, налога на имущество; на территориях особой экономической зоны действует режим свободной таможенной зоны (кроме туристско-рекреационной зоны). Таким образом, государство стимулирует развитие наиболее важных направлений за счет привлечения средств частного бизнеса. По состоянию на 2014 г. создано 23 ОЭЗ.

• содействие малому и среднему бизнесу и другие.

Новой формой согласно ФЗ от 29.12.2014 N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» может стать территория опережающего социально-экономического развития – ТОР. Под ТОР понимается часть территории субъекта РФ, включая закрытое административно-территориальное образование (ЗАТО), на которой в соответствии с решением Правительства РФ установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения.

ТОР создается на территории муниципального образования или территориях нескольких муниципальных образований в границах одного субъекта РФ на 70 лет с возможностью продления. Особый режим предусматривает льготные ставки платы за пользование недвижимостью управляющей компании территории, приоритетное подключение к объектам инфраструктуры, применение процедуры свободной таможенной зоны, освобождение от налогов на имущество организаций и земельного налога и др.

Методы реализации государственной экономической политики включают прямые и косвенные, экономические и административные инструменты, а также государственные заказы, прогнозирование, планирование, программирование, разработку стратегий регионального развития и др.

Выбор применяемого инструмента связан с условиями и задачами управления территориями.

Прямые методы осуществляются на основе федеральной законодательной базы по регулированию государственной собственности, управлению предприятиями государственного сектора, дотационным выплатам и трансфертам, социальной защите населения и др.

Косвенные методы подразумевают различные финансово экономические направления в сфере фискальной и денежной политики, внешнеэкономической, инвестиционной, политики регулирования доходов. К ним также относятся социально-политические инструменты: социальные программы развития, социальная защита населения, обеспечение эффективной занятости, политика в сфере образования, культуры и здравоохранения.

Экономические инструменты оказывают стимулирующее или ограничивающее воздействие на производство и развитие проблемных регионов. Экономические методы косвенного воздействия на процесс регионального воспроизводства включают такие рычаги как налоги, льготы, кредиты, субвенции.

Административные меры регулирования осуществляются в форме:

• Административных распоряжений, постановлений, адресуемых субъектам регионального воспроизводственного процесса, воздействующих на конкретно сложившуюся ситуацию;

• Правил, регулирующих деятельность функционирующих в регионе предприятий и организаций различных форм собственности (нормативное регулирование);

• Рекомендаций, а также контроля (например, финасово-бюджетного) и надзора (например, санитарно-эпидемиологического).

Административные меры в сочетании с экономическими рычагами воздействия обеспечивают решение основных вопросов управления экономикой региона, эффективное использование регионального природноресурсного потенциала, привлечение инвестиций и другие.

Эффективность проведения региональной экономической политики зависит от разумного баланса финансовых и налоговых отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Основной упор должен быть сделан на последовательное повышение уровня бюджетного самообеспечения субъектов РФ и муниципальных образований. С этой целью необходимо закрепить за субъектами РФ постоянные и достаточные финансовые и прежде всего налоговые источники доходов для самостоятельного формирования бюджетов.

Реализации задач региональной экономической политики в бюджетно-налоговой сфере предполагает:

• обеспечение бездефицитности бюджетов большинства субъектов РФ путем изменения налоговой системы;

• формирование четкого законодательного разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления по осуществлению социально-экономической политики, формированию доходных и расходных статей соответствующих бюджетов, сбору и использованию налогов и других обязательных платежей;

• возможность при формировании бюджетов определять и учитывать финансовый и налоговый потенциал каждого субъекта РФ;

• сбалансированность бюджетов всех уровней, а также согласованные между Российской Федерацией и ее субъектами соответствующие расчетные принципы и методы;

• право – в пределах автономных финансовых ресурсов – самостоятельного принятия каждым органом власти на соответствующем уровне решений о направлениях и масштабах использования бюджетных средств;

• контроль за целевым расходованием средств, выделяемых из федерального бюджета на социально-экономическое развитие регионов.