Непременной предпосылкой формирования бюджетного федерализма в государстве является разграничение прав и полномочий между публично-правовыми образованиями.
Государственное устройство, как известно, может быть унитарным или федеративным. При унитарном государственном устройстве существуют два уровня власти и управления: государственные органы и органы местного самоуправления. И, следовательно, два звена бюджетной системы – государственный бюджет и муниципальные бюджеты. Федеративное государственное устройство предполагает существование дополнительного уровня – региональных государственных органов, которые самостоятельно формируют бюджеты субъектов федерации (бюджеты штатов в США, земель в ФРГ, провинций в Канаде и т. д.).
В зависимости от степени разграничения полномочий между федеральными и региональными государственными органами власти и управления и органами местного самоуправления можно выделить три типа бюджетного федерализма.
Американский тип бюджетного федерализма характеризуется рядом особенностей. Государство концентрирует в своих денежных фондах относительно небольшую долю ВВП страны, почти полностью возлагая на граждан и работодателей расходы на образование, медицинское и социальное страхование. При этом поддерживается высокий уровень заработной платы и социальных пособий. С точки зрения бюджетного законодательства американский тип бюджетного федерализма характеризуется отсутствием утверждаемых законов о бюджете на год, так как все расходы бюджета закреплены в соответствующих нормативных актах, а государство только выполняет принятые на себя расходные обязательства. Стимулирование экономики производится по конкретным направлениям и отраслям.
Американский тип относится к системам децентрализованного бюджетного федерализма, так как характеризуется значительной финансовой самостоятельностью штатов, децентрализацией социальных функций государства и сохранением за федеральными органами управления в основном общегосударственных вопросов – национальной обороны и безопасности, внешних отношений, включая внешнеэкономические связи, и проч. Регионам предоставлено право самостоятельно формировать налоговую политику в рамках общегосударственной, регулировать и стимулировать отрасли экономики, заниматься социальным обеспечением граждан.
Европейский тип бюджетного федерализма во многом противоположен американскому. Государство концентрирует значительную долю
ВВП в бюджете, предоставляет гражданам существенные социальные гарантии, активно занимается перераспределением доходов между регионами. Региональные бюджеты в большой мере финансово зависимы от федерального бюджета. Ярким примером подобного типа может служить система бюджетного федерализма в ФРГ.
Японский тип бюджетного федерализма выделяется активным привлечением коммерческих предприятий к финансированию социального обеспечения граждан. При этом государство аккумулирует в бюджете значительную долю ВВП страны и активно участвует в стимулировании экономики.
Европейский и японский типы можно отнести к умеренно централизованным системам бюджетного федерализма, где достаточно самостоятельное формирование региональных бюджетов сочетается с активной ролью федерального правительства в управлении социальной сферой и экономикой. При этом за каждым публично-правовым образованием закреплены необходимые ресурсы для исполнения всего объема расходных обязательств.
Максимально централизованные системы бюджетного федерализма свойственны унитарным государствам и характеризуются выполнением всех основных государственных функций центральным бюджетом с долей полномочий и обязанностей, делегированных местному самоуправлению.
Модель бюджетного федерализма в России приближена к европейскому типу. В последние годы начинают все более активно использоваться методы привлечения акционерных обществ к государственно-частному партнерству.
В Российской Федерации установлена конституционная модель бюджетного федерализма, т. к. именно в Конституции РФ определяются такие общие принципы, как целостность и неприкосновенность территории, федеративное устройство, единство системы государственной власти, единство экономического, валютного, таможенного, финансового пространства, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти ее субъектов, органами местного самоуправления муниципальных образований, самостоятельность исполнения и ответственность за возложенные на них функции и другие.
Бюджетный федерализм означает законодательное разграничение предметов ведения и полномочий между публично-правовыми образованиями в бюджетной сфере на всех стадиях бюджетного процесса. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (БК РФ) под публично-правовыми образованиями понимаются Российская Федерация, субъекты федерации и муниципальные образования.
В соответствии с Конституцией РФ в ведении РФ находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития (ст. 71); система налогов и сборов, общие принципы налогообложения устанавливаются федеральным законом (ст. 74); по предметам ведения РФ принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ (ст. 76).
Особым звеном конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия РФ и субъектов РФ. С одной стороны, бюджетные полномочия ограничены и для центра, и для субъектов РФ, а с другой – установлены их взаимосвязь и взаимозависимость и тем самым определено единство бюджетной и налоговой систем.
По Конституции РФ в совместном ведении РФ и субъектов РФ среди других важнейших полномочий находятся также установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ (ст. 72).
По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ст. 76).
Вне пределов ведения и полномочий РФ, а также по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73) и осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, которые не могут противоречить федеральным законам (ст. 76). В случае противоречия действует федеральный закон. Если предмет полностью находится в ведении субъекта РФ, то в случае противоречия действует закон субъекта РФ.
В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130). Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (ст. 132). Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, причем реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132). Местные органы самоуправления в РФ гарантируются правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133).
Принципы бюджетного федерализма базируются на самостоятельности бюджетов бюджетной системы РФ. Самостоятельность бюджетов обеспечивается закреплением собственных источников доходов за каждым бюджетом, распределением федеральных налоговых и неналоговых доходов между бюджетами бюджетной системы РФ, правом публичноправовых образований самостоятельно принимать расходные обязательства и определять направления расходования бюджетных средств.
Законодательно определены недопустимость изъятия дополнительных доходов в другой бюджет, право на компенсацию расходов, возникших в результате принятых вышестоящим уровнем государственной власти решений, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов.
Бюджет обеспечивает соответствующий орган власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения возложенных на него функций, поэтому бюджетный федерализм предусматривает обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности всех звеньев бюджетной системы РФ.
Вертикальным бюджетным выравниванием является процесс достижения сбалансированности объемов расходных обязательств органов государственной власти и управления субъектов РФ и органов местного самоуправления и объемом поступающих в соответствующий бюджет доходов. Основой вертикального выравнивания бюджетной обеспеченности является законодательное закрепление за каждым бюджетом финансирования конкретных расходных обязательств, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий в бюджетной сфере между федеральным центром, субъектами РФ и органами местного самоуправления.
К вертикальному выравниванию бюджетной обеспеченности можно отнести закрепление собственных источников формирования бюджетов бюджетной системы РФ; распределение федеральных налогов и сборов между бюджетами; распределение неналоговых поступлений между бюджетами бюджетной системы РФ; предоставление из федерального бюджета субвенций на исполнение полномочий, переданных на субфедеральный и местный уровень, субсидий на реализацию совместных полномочий и софинансирование значимых целевых проектов.
Целью горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение единого минимального уровня потребления государственных и муниципальных услуг жителями различных регионов и районов страны посредством применения единых формализованных методов распределения финансовой помощи дотационным бюджетам бюджетной системы РФ.
К горизонтальному выравниванию относятся дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований по единым методиками тем субъектам РФ и муниципальным образованиям, которые нуждаются в финансовой помощи, иных дотаций, субсидий на софинансирование проектов субфедерального и местного значения.
Все методы горизонтального и вертикального выравнивания способствуют выравниванию бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя РФ, субъекта РФ, муниципального образования, они законодательно установлены и тщательным образом прописаны в Бюджетном кодексе РФ.
Таким образом, основы эффективной модели бюджетного федерализма заложены основным законом страны – Конституцией РФ, детализированы и конкретизированы в Бюджетном кодексе РФ, иных правовых нормативных актах.
Однако в реальности бюджетный федерализм постоянно нуждается в совершенствовании, поскольку он выражает взаимодействие экономических и политических интересов всех властных структур, интересов государства, налогоплательщиков и потребителей бюджетных услуг.
Бюджетный федерализм определяет межбюджетные отношения. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ межбюджетные отношения – взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса, другими словами, это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в бюджетной сфере на всех стадиях бюджетного процесса.
К основообразующим принципам межбюджетных отношений можно отнести равенство и самостоятельность бюджетов бюджетной системы РФ, равенство бюджетных прав публично-правовых образований, выравнивание бюджетной обеспеченности.
Принцип равенства и самостоятельности бюджетов бюджетной системы РФ реализуется через единые основы формирования и расходования бюджетов, в том числе через единый порядок разработки, утверждения, исполнения бюджетов, осуществления контроля, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности. Принцип равенства бюджетов предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовой помощи региональным и местным бюджетам, нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг.
Равенство бюджетных прав публично-правовых образований достигается через законодательное распределение бюджетных прав и обязанностей в установлении расходных обязательств публично-правовых образований, ведении каждым из них реестра расходных обязательств, самостоятельности формирования и исполнения бюджетов, осуществлении контроля за их исполнением.
Принцип выравнивания бюджетной обеспеченности направлен на достижение сбалансированности принятых расходных обязательств и доходов соответствующего бюджета. Он реализуется через дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, других дотаций, направляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований. Кроме того, осуществляются межбюджетные трансферты в форме субвенций из федерального и региональных фондов компенсаций на выполнение полномочий, переданных от одного публично-правового образования другому, в форме субсидий на софинансирование совместных полномочий, значимых социально-экономических проектов и мероприятий субфедерального и местного уровня.