Важную роль в региональной политике призвано играть местное самоуправление. Основной задачей органов местного самоуправления является обеспечение комплексного решения вопросов обслуживания населения и достижение, тем самым, политической и социальной стабильности в регионе, в том числе посредством взаимосогласованных действий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Определение компетенции местного самоуправления должно исходить из принципа дополнительности, предусматривающего возложение субъектом РФ и Российской Федерацией на органы местного самоуправления такого количества полномочий, которое они в состоянии выполнить. При этом только действительно самостоятельные, независимые в организационном, финансовом, правовом отношении органы местного самоуправления способны успешно осуществлять региональную политику, учитывающую потребности населения. В.В. Путин подчеркивает, что у каждого уровня власти должны быть свои полномочия, свои источники финансов для исполнения этих полномочий: "Нельзя залезать с верхнего уровня власти в исключительные прерогативы муниципального уровня власти, перетаскивать их на себя".

Совершенствование местного самоуправления осуществляется в условиях достаточно напряженной социально-экономической ситуации в стране. Так, по данным Федерального казначейства на 1 февраля 2014 года, по-прежнему остается достаточно скромной доля консолидированных бюджетов субъектов РФ в консолидированном бюджете Российской Федерации – 295,6 миллиарда рублей (13,4 %) по сравнению с 1326,7 миллиарда рублей федерального бюджета (60,4 %). При этом доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ формировались в основном за счет НДФЛ – 39,5 % и налога на прибыль организаций – 24,8 %. Соответственно, нормативы отчислений в местные бюджеты тоже снижаются (таблица 1). Т. о. усиление роли субъектов РФ в организации местного самоуправления и оказании финансовой помощи муниципальным образованиям становится очевидным.

Таблица 1

Изменение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты РФ за 2000–2014 гг., %

27 мая Президент РФ подписал Федеральный закон N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ " и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Новый закон направлен на решение задач уточнения общих принципов организации местного самоуправления, развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах.

Закон закрепил за сельскими поселениями минимальный перечень вопросов местного значения. С одной стороны, Закон приближает муниципальную власть к населению, оптимизирует функциональное содержание различных уровней этой власти, а с другой – ослабляет сущностную основу местного самоуправления, ограничивает его организационную самостоятельность, усиливает в нем государственное начало. В применении нового Закона многое будет зависеть от органов государственной власти субъектов РФ. Расширение правовых возможностей региональных властей в решении вопросов организации местного самоуправления одновременно приводит к сужению в этой сфере возможностей самих муниципалитетов.

За время действия Закона N 131-ФЗ он многократно подвергался уточнениям и дополнениям. Принципиальный характер имеет учреждение двух новых типов муниципальных образований – городских округов с районным делением и внутригородских районных муниципалитетов. Цель нововведения – приблизить муниципальную власть в крупных городах к населению. Из-за больших размеров территории городов, многочисленности их жителей муниципальная власть как власть самого населения здесь фактически не существует. Связь горожан с муниципальными должностными лицами (в том числе выборными), а также местными депутатами чрезвычайно слаба.

Новый Закон N 136-ФЗ более внимательно подходит к определению функционального содержания деятельности муниципальных образований разного типа.

Во-первых, решена давно назревшая проблема перегрузки сельских поселений вопросами местного значения. Закон N 131-ФЗ в его прежней редакции возлагал на сельские муниципальные образования решение 44 вопросов местного значения, включая электро-, тепло-, газо– и водоснабжение; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения; обеспечение выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков; обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями; участие в профилактике терроризма и др. Результатом такой перегрузки стала массовая передача вопросов местного значения сельских поселений муниципальным районам. Теперь таких вопросов 13.

Следует отметить, что среди 22 тысяч муниципальных образований большинство составляют именно сельские поселения, и реформа федеративных отношений и местного самоуправления 2003–2008 годов, в частности, преследовала цель обеспечить равный доступ городского и сельского населения ко всем благам и услугам посредством установления равного объема полномочий по решению вопросов местного значения органов местного самоуправления в городских и сельских поселениях. Однако в новом законе наблюдается очевидное отступление от указанной выше цели реформы. Так, к вопросам местного значения сельских поселений уже не будет относиться организация снабжения населения топливом; обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями; организация транспортного обслуживания населения в границах поселения; создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; осуществление муниципального лесного контроля и другие. Эти важные для жителей сельского поселения вопросы местного значения будут решаться не местным начальством, а районным центром, нередко расположенным не в шаговой доступности от места проживания сельских жителей.

Очевидно, что предлагаемые изменения не позволят достичь такого устройства местной власти на селе, чтобы "любой гражданин мог дотянуться до нее рукой".

Наряду с этим доля финансовой помощи сельским поселениям и в настоящее время достаточно низка (табл. 2). Очевидно, что предлагаемые изменения усугубят финансовое положение сельских поселений, что, в частности, не будет способствовать решению такого важнейшего вопроса местного значения, как содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства.

Таблица 2

Доля межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов в 2012 г., %

Во-вторых, Закон N 136-ФЗ разграничил вопросы местного значения городских округов с внутрирайонным делением и внутригородских районов, а также права этих муниципальных образований. Полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органов местного самоуправления внутригородских районов по решению вопросов местного значения внутригородских районов могут разграничиваться между указанными органами законами субъекта РФ.

В-третьих, Закон N 136-ФЗ учитывает возможность субъектов РФ устанавливать своими законами дополнительные вопросы местного значения городских округов, имеющих внутригородское деление, с передачей необходимых для их решения материальных ресурсов и финансовых средств. Крупные города с их экономическим, интеллектуальным, организационно-кадровым потенциалом в состоянии решать более широкий круг задач, в том числе социальных, чем другие муниципальные образования.

Значительные изменения Закон N 136-ФЗ внес в имущественные отношения. Он предусматривает исключение частей 2–4 статьи 50 Закона N 131-ФЗ, в которых устанавливается конкретный перечень имущества, строго соответствующий вопросам местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов. Таким образом, Закон N 136-ФЗ меняет концептуальный подход к определению порядка закрепления имущества за муниципальными образованиями. Перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, становится открытым. Кроме того, важно иметь в виду, что предоставление населению общественных услуг государственными и муниципальными учреждениями или предприятиями должно осуществляться только в тех случаях, когда частный сектор экономики по различным причинам не может оказывать эти услуги эффективно. Поэтому муниципальное имущество необходимо лишь для этих целей. Таким образом, полный отказ от установления закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, противоречит первоначальной концепции Закона N 131-ФЗ, а также современной концепции повышения эффективности использования государственной и муниципальной собственности.

Социально-экономические последствия указанных изменений: Во-первых, определение в Законе N 131-ФЗ конкретного, закрытого перечня объектов имущества в строгом соответствии с перечнем вопросов местного значения, решаемых тем или иным типом муниципального образования (поселением, муниципальным районом, городским округом), необходимо для обоснованного разделения муниципального имущества между указанными типами муниципальных образований, в том числе в случае возникновения имущественных споров.

Во-вторых, исключается возможность реального контроля за правомерностью нахождения в собственности муниципального образования того или иного объекта имущества, так как относительно просто причислить практически любой объект к той или иной категории имущества

В-третьих, повышается вероятность усиления коррупции в муниципальных образованиях, так как снижаются стимулы и ослабляются механизмы контроля за реализацией основных направлений деятельности экономического характера государственных органов и органов местного самоуправления по повышению эффективности противодействия коррупции.

В-четвертых, открытие перечня муниципального имущества аргументируется, в частности, необходимостью увеличения объема неналоговых доходов муниципального образования, в основном доходов от использования имущества. Следует отметить, что и в существующих законодательных рамках основную долю неналоговых доходов муниципальных образований составляют доходы от использования имущества.

Анализ отчетных данных за 2012 год, проведенный Минфином России, показывает, что доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, составляют основную долю (52,8 %) неналоговых доходов муниципальных образований. Доля данного вида дохода в общей сумме неналоговых доходов городских округов составляет 53,5 %, муниципальных районов – 45,8 %, поселений – 61,3 %.

Распределение неналоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется неравномерно. Основной объем неналоговых доходов (63,0 %) поступил в бюджеты городских округов, доля неналоговых доходов муниципальных районов составляет 23,6 % и поселений -13,4 %. Распределение отдельных видов неналоговых доходов в 2012 году по типам муниципальных образований приведено в таблице 3.

Таблица 3

Распределение отдельных видов неналоговых доходов в 2012 г. по типам муниципальных образований, млрд. руб.

Принципиальная новелла Закона N 136-ФЗ – расширение возможностей субъектов РФ в правовом регулировании местного самоуправления. Согласно ст. 6 Закона N 131-ФЗ органы государственной власти субъектов РФ могут принимать нормативные акты в сфере местного самоуправления только в случаях и порядке, определенных названным Законом. Однако число этих случаев существенно увеличилось. В прежней редакции Закона N 131-ФЗ было установлено 32 правовые позиции, которые могли регулироваться законами субъектов РФ. Теперь их стало 56.

Крупным шагом на пути усиления правовых позиций субъектов РФ в отношении муниципалитетов является наделение региональных властей правом своими законами перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ.

Практически по смыслу нового Закона речь может идти о полномочиях в сферах здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты, жилищно-коммунального хозяйства, дорожного строительства, транспортного обслуживания населения и т. д. Правовые возможности перераспределения полномочий в этих сферах у органов субъектов РФ достаточно широки. Однако использование этих возможностей осложняется неудовлетворительным состоянием отраслевого федерального законодательства, призванного определять полномочия органов местного самоуправления в соответствующих отраслях. Среди более чем 200 отраслевых федеральных законов немало таких, которые закрепляют права и обязанности муниципалитетов в самом общем виде, нечетко, расплывчато. Перераспределение неоднозначно урегулированных полномочий может привести к путанице в определении компетенционного статуса органов публичной власти разного уровня, нарушить согласованность их действий. Реализация данного права органами государственной власти субъектов РФ станет возможна после основательного совершенствования отраслевого федерального законодательства.

Существенные коррективы Закон N 136-ФЗ внес в порядок определения структуры органов местного самоуправления. Была сохранена возможность формирования представительного органа муниципального района на основе всеобщих выборов, но существовавшая ранее процедура учета мнения большинства поселений при переходе от одной модели представительного органа к другой исключена.

Аналогичная ситуация сложилась и с выборами главы муниципального образования. Раньше вопрос о том, выбирать ли главу на муниципальных выборах или из состава депутатов, решался уставом муниципального образования, принимаемым по демократической процедуре представительным органом. В спорных случаях вопрос иногда выносился на референдум, в соответствии с итогами которого глава муниципального образования обретал соответствующий статус. Теперь содержание устава предопределяется законом субъекта РФ. Референдум в данном случае неприемлем, поскольку окончательное решение при любом его результате принимает субъект РФ.

Вариативность решения вопросов организации местной власти в разных регионах прогрессивна и отвечает принципу федеративного устройства государства. По смыслу нового Закона субъект РФ может использовать действующую систему. Если в данном регионе эта система позволяет местному самоуправлению эффективно развиваться, правильно выстраивать отношения между региональными и муниципальными властями, регион вправе эту систему сохранить. Но если возникает потребность усовершенствовать организацию власти, Закон предоставляет субъекту РФ возможность утвердить ту модель, которую он считает наиболее подходящей из числа предусмотренных федеральным законом о местном самоуправлении.

В новом Законе N 136-ФЗ указывается на необходимость учета мнения населения при всех организационных преобразованиях. Это требуется для того, чтобы особенности в условиях функционирования местного самоуправления принимались во внимание не только в формате региона в целом, но и применительно к каждому муниципальному образованию.

Окончательное, юридически значимое решение по вопросам организации муниципалитетов принимается в форме закона на региональном уровне. Механизмы реального учета интересов граждан, по сути, отсутствуют. Результаты возможных публичных обсуждений вопросов организации муниципальной власти носят рекомендательный характер.

Новый Закон усиливает присутствие государственной власти не только в определении структуры органов местного самоуправления, но и во внутренней организации деятельности муниципалитетов. Региональные власти могут по-разному распределять полномочия между органами местного самоуправления. Они не вправе ограничить исключительную компетенцию представительных органов, закрепленную федеральным законом, но вправе изменить другие прерогативы этих органов, уменьшить или увеличить полномочия глав муниципальных образований, повысить роль руководителя местной администрации, сделав его фактическим лидером муниципального образования, и т. д.

Как это устанавливалось и в прежней редакции Закона N 131-ФЗ, новый Закон предполагает участие в процедуре назначения по контракту на должность главы местной администрации высшего должностного лица субъекта РФ. Но теперь это участие расширяется за счет увеличения числа представителей субъектов РФ в составе муниципальной конкурсной комиссии по выбору кандидата на должность главы администрации муниципального образования.

Т.о. закон N 136-ФЗ носит двойственный характер. Расширение правовых возможностей региональных властей в решении вопросов организации местного самоуправления одновременно приводит к сужению в этой сфере возможностей самих муниципалитетов. Их самоорганизация, демократические основы их деятельности ограничиваются.

Местное самоуправление как особый институт власти выглядит теперь по-иному. "Самое главное, по мнению губернатора Архангельской области И.А. Орлова, – что Закон не отменяет местное самоуправление, а, наоборот, встраивает его в вертикаль управления государства. Поправки, безусловно, позволят навести порядок в местном самоуправлении. Дело в том, что нынешняя система местного самоуправления во многом была скопирована с западной, она не адаптирована к российским условиям… В итоге государство вынуждено идти к муниципальной власти с просьбой выполнить государственную задачу, а система должна работать так: указы Президента имеют вертикальную силу и должны выполняться всеми уровнями власти".