Обычно зомби изображаются лишенными речи, однако и они иногда могут проскрежетать пару слов, по которым зритель их легко узнает. В фильмах зомби чаще всего говорят что-нибудь вроде «Мозги!» и т. п. Но если речь идет об экономических зомби, то это слово, конечно, «приватизация».
Чтобы разобраться в жизни, смерти и жизни после смерти идеи о приватизации, нелишне взглянуть на ее предысторию. Модель «смешанной экономики», где государство, предоставляющее широкий круг услуг и заботящееся об инфраструктуре – телекоммуникациях, электроэнергетике и т. д., – сосуществует с преимущественно капиталистической рыночной экономикой, была самой яркой чертой того экономического и политического строя, который возник на Западе после 1945 года.
Государственная собственность не была новшеством. И раньше правительства во многих странах участвовали в обеспечении инфраструктуры, системе социальной защиты и предоставлении таких услуг, как здравоохранение и образование. До Второй мировой войны и противники, и сторонники создания государственных предприятий усматривали в них шаг к полному социализму, который определялся классически – как уничтожение частной собственности на средства производства.
После Великой депрессии и Второй мировой войны последовала коренная переоценка ролей государства и рынка – «звездный час социал-демократии», по выражению Шери Берман. Социал-демократы, выступавшие и против классического либерализма образца XIX века, и против механистического детерминизма, характерного для ортодоксального марксизма, рассматривали себя как сторонников «цивилизованного капитализма», пользуясь термином австралийского историка Бида Найрна.
Какое бы воплощение социал-демократического общественного идеала мы ни взяли – Folkhemmet («дом народа») в Швеции, реформы, вдохновленные Бевериджем с его отчетом в Великобритании, или Новый курс Ф. Д. Рузвельта, – на рынок и деловое предприятие всегда возлагались большие надежды, но они всегда были подчинены соображениям общественной справедливости. Кроме того, руководствуясь социал-демократическим идеалом, правительства не ограничивались тем, что управляли макроэкономикой по кейнсианским рецептам и проводили социальную политику, создавая государство всеобщего благосостояния. Помимо этого, они также инвестировали в инфраструктуру, необходимую для процветания общества.
Теоретической основой для усиления государственного вмешательства в экономику было развитие микроэкономики, в частности, появление теории кризисов (провалов) рынка. В 1920-х годах А. С. Пигу сформулировал концепцию «внешнего эффекта», которая была призвана теоретически обобщить очевидные негативные последствия промышленного производства, такие как загрязнение воздуха. Экономисты по-прежнему прибегают к теории Пигу. Ее используют для обоснования таких мер экономической политики, как углеродный налог, цель которого – сократить чрезмерные выбросы углекислого газа в атмосферу.
В 1930-х годах Джоан Робинсон и Эдвард Чемберлин независимо друг от друга разработали теорию монополистической конкуренции, расширив предшествующий анализ рыночных структур, таких как монополия (господство на рынке одного продавца) и дуополия (присутствие двух продавцов). Благодаря Джону фон Нейману и Оскару Моргенштерну в 1930–1940-х годах возникла теория игр, а затем Джон Нэш разработал важнейшее понятие равновесия, что позволило придать строгие основания анализу рынков, не укладывавшихся в стандартную конкурентную модель.
Современные теории информации и неопределенности, также основанные на работе фон Неймана и Моргенштерна, вскрыли целый ряд причин, по которым рыночные трансакции могут приводить к неоптимальным для общества результатам. Классическим примером служит проблема «лимонов», проанализированная Джорджем Акерлофом. Согласно Акерлофу, резкое снижение стоимости нового автомобиля, едва покинувшего демонстрационный зал, объясняется тем, что для следующего покупателя высока вероятность под видом почти нового автомобиля приобрести «лимон», то есть автомобиль со скрытыми, но существенными дефектами. Поскольку надежных способов выявить такие «лимоны» не существует, владельцы хороших автомобилей не захотят выставлять их на продажу по слишком низкой цене, действующей на рынке, и в результате возникнет устойчивое равновесие, при котором на продажу в качестве почти новых автомобилей будут поступать только «лимоны». Подобные проблемы «асимметричной информации» стоят особенно остро на рынках страхования, где они известны как «неблагоприятный отбор».
Все эти возможные ситуации были объединены в категорию «провалов рынка». Представление, что государство должно активно исправлять возникающие провалы рынка, превратилось в оправдание для широкого набора государственных мероприятий. Отсюда в первую очередь следовало, что государство или государственные предприятия должны взять на себя предложение ряда товаров и услуг. Предоставление государством услуг здравоохранения, к примеру, можно обосновать ограниченностью рынков страхования. Государственная собственность на коммунальную инфраструктуру объясняется необходимостью противодействовать монополии и олигополии.
Как ни парадоксально, но даже венец неоклассической экономической теории, теорема Эрроу и Дебре о существовании и оптимальности конкурентного общего равновесия, косвенно служила основанием для теории провала рынка. Эрроу и Дебре показали, что если для каждого из возможных товаров в каждый возможный момент и в каждом возможном месте при любых возможных случайных состояниях мира существует конкурентный рынок, то возникающее на нем конкурентное распределение ресурсов не может быть улучшено для всех участников. Но это очень большое «если».
Полного набора рынков для всех состояний мира, необходимого для доказательства теоремы Эрроу – Дебре, нет и быть не может. Существует довольно обширная литература по финансовой экономике, которая доказывает, что при достаточном совершенстве финансовых рынков обращающиеся на них инструменты могут покрыть все возможные исходы. Если это условие выполняется, то наш мир довольно близок к модели Эрроу – Дебре, так что выводы об оптимальности конкурентного равновесия сохраняют свою силу. Допущение такого рода не приобрело какого-то устоявшегося названия, но я обозначу его как «гипотезу о полноте и эффективности финансовых рынков».
Гипотеза о полноте и эффективности финансовых рынков имеет смысл только в том случае, если соблюдается строгая версия эффективности рынков, о которой шла речь в гл. II. С учетом свидетельств против гипотезы об эффективности рынков выполнение этого условия затруднительно, однако гипотеза о полноте требует кое-чего поверх сильной версии гипотезы об эффективности.
Гипотеза о полноте и эффективности финансовых рынков предполагает не только существование рынков облигаций, корпоративных акций и производных от них инструментов. В дополнение она требует, чтобы у домохозяйств была возможность по разумной цене застраховаться от всех возможных рисков, таких как безработица, банкротство собственного дела, утрата здоровья или падение стоимости жилья. За исключением государственного страхования на случай болезни или безработицы, второе из которых не является страхованием в строгом смысле, ни одного из этих рынков не существует.
Концепцию «провалов рынка» можно рассматривать как указание на отсутствие многих рынков, необходимых для справедливости гипотезы о полноте финансовых рынков, а значит, для оптимальности конкурентного рыночного равновесия. Такую интерпретацию, в частности, предложил сам Эрроу. Из его работы вытекало, что теория общего равновесия – крайне шаткая опора для рыночного либерализма.
Большую часть XX века экономическая политика капиталистических обществ была направлена на увеличение роли государства, в том числе расширение государственного сектора в промышленности. Ввиду параллельного увеличения роли рынка в коммунистических странах звучали прогнозы, что произойдет конвергенция экономических систем капитализма и коммунизма и они соединятся в «смешанной экономике».
Авторство термина «смешанная экономика» принадлежит британскому экономисту Эндрю Шонфилду, употребившему его для описания экономической системы послевоенной эпохи. Эта система не была, как часто думают, неким компромиссом между всеобъемлющим государственным социализмом и капитализмом свободного рынка. Скорее, в создании рыночной системы, активно управляемой государством, эта дихотомия была преодолена. Именно таков подлинный смысл «третьего пути», хотя в 1990-х годах некоторые политики, в частности Тони Блэр и Билл Клинтон, придали этому словосочетанию другое значение.
В эпоху смешанной экономики границы между государственным и частным сектором постоянно корректировались, и не всегда в одном и том же направлении. Хотя главный тренд состоял в увеличении роли государства путем национализации существующих частных предприятий или создания новых государственных предприятий, довольно часто государственные предприятия возвращались в частный сектор.
К 1970 году казалось, что никто не может отрицать успехов государства всеобщего благосостояния и смешанной экономики. От будущего ждали дальнейшей трансформации общества, о которой хотя и не имели какого-то определенного представления, но во всяком случае считали, что она резко сократит, если не устранит существующие неравенство и несправедливости капитализма.
Самые многообещающие предложения были связаны с понятием промышленной демократии. Один такой проект бы выдвинут шведской Конфедерацией профсоюзов (LO, Landsorganisationen I Sverige). Его автором был профсоюзный экономист Рудольф Мейднер. Согласно этому проекту, каждая компания, достигшая определенных размеров, должна была ежегодно выпускать дополнительные акции, которые поступали бы в собственность рабочих, так что по истечении 20 лет рабочие обладали бы 52 % акций своих компаний. Подобные предложения озвучивались и в других странах.
Казалось, что превращение капитализма в общество, где не будет больших различий в богатстве и власти, неизбежно. Но этому не суждено было сбыться.
Рождение: теперь мы все рыночные либералы
Вышло так, что действительный вызов смешанной экономике бросили рыночные либералы, которые стали доминировать в дебатах об экономической политике начиная с 1970-х годов. Успех Милтона Фридмена в макроэкономических дискуссиях привлек внимание к его рыночно-либеральным убеждениям, которые он сформулировал, например, в работе «Свобода выбирать». В этой книге, написанной в соавторстве с его женой Роуз Фридмен, он утверждал, что даже такие неотъемлемые зоны ответственности государства, как образование, можно предоставить частному сектору посредством ваучерных схем.
Между тем в 1970-е годы произошло резкое ухудшение экономического функционирования государственных предприятий. В условиях инфляции им было трудно противостоять требованиям повышения зарплат, но также трудно и переложить издержки на покупателей путем повышения цен. Слабый экономический рост и увеличение безработицы вызвали дефицит государственного бюджета.
В ответ правительства старались предпринять быстрые шаги и сокращали инвестиции, включая инвестиции в государственные предприятия. Хотя с точки зрения экономики это не имело никакого смысла, такая мера целиком укладывалась в «бюджетное правило», которое требовало сокращать совокупные заимствования правительства – не важно, за счет текущих расходов или генерирующих доход инвестиций. Самым известным примером такого правила было принятое в Великобритании при Тэтчер «требование к заимствованиям в государственном секторе».
С течением времени неблагоприятная для государственных предприятий обстановка по большей части исправилась, и они вновь стали прибыльными. Но в общей атмосфере разочарования государством, царившей в 1970-х годах, заявления о том, что государственные предприятия по сути своей неэффективны и являются финансовым грузом для общества, встречали большое сочувствие.
Еще одним мощным импульсом к приватизации стало желание избавиться от все еще сильного влияния профсоюзов в государственном секторе – и это в условиях, когда в частном секторе профсоюзы отступали перед лицом массовой безработицы. Правительства, стремившиеся ослабить профсоюзы, но не желавшие вступать в конфликт со своими работниками, могли выйти из положения, передав государственные предприятия частным владельцам, жаждавшим поставить профсоюзы на колени, устранить лишний персонал и опустить зарплату и стандарты труда до рыночного уровня (такова была судьба рядовых работников, но не высшего менеджмента).
Критика смешанной экономики приобрела теоретический окрас с возникновением теории общественного выбора, которая стремилась изобразить работу демократических политических институтов в виде «рынка голосов». Стандартным для этой теории стал вывод – несколько неожиданный, учитывая ее изначальные интенции, – который гласил, что реальные рынки более совершенны, чем политические. Если раньше всячески старались доказать маловажность и автоматическую корректировку провалов рынка, то теперь благодаря теории общественного выбора в оборот вошла идея «провалов государства». Как утверждалось, группы интересов вносят систематические искажения в политический процесс, и поэтому издержки государственного вмешательства всегда оказываются выше издержек от рыночных несовершенств, которые это государство стремится исправить.
В адрес государственной собственности также посыпались обвинения: в конце 1970-х годов появилась теория прав собственности. Она гласила, что частные корпорации несут ответственность перед акционерами, а следовательно, у менеджмента стимулы обеспечивать эффективность всегда сильнее, чем у чиновников на государственных предприятиях. Хотя результаты многолетних исследований свидетельствовали об обратном – что рядовые акционеры практически бессильны, – теория прав собственности отвечала политическим задачам момента и была встречена с воодушевлением.
Практическое применение теоретических наработок стало возможным в 1979 году с приходом к власти в Великобритании Маргарет Тэтчер. Разочарование кейнсианским управлением макроэкономикой в 1970-х годах, не слишком сильный рост британской экономики на фоне других стран после 1945 года (или начиная с более раннего периода), полноценный кризис конца 1970-х годов – все эти обстоятельства способствовали росту недовольства смешанной экономикой и государственной собственностью.
Хотя денационализация некоторых объектов, изъятых лейбористами, началась раньше, при предыдущих кабинетах консерваторов, правительство Тэтчер принялось распродавать такие предприятия, как British Telecom, со дня своего основания находившиеся под крылом государства. Все началось с популярной меры – предоставления нанимателям муниципального жилья права на его выкуп. Но затем последовала программа, в рамках которой выставили на продажу государственные предприятия по электро– и водоснабжению, телекоммуникационные и транспортные компании – чаще всего через схему публичного размещения акций. Идея приватизации как систематического устранения государства из производства товаров и предоставления услуг обрела плоть.
Примеру Тэтчер вскоре последовали правительства самой разной политической ориентации по всему англоговорящему миру. Британский радикализм обрел почитателей и подражателей в Австралии и Новой Зеландии, которые в области экономической политики по-прежнему старались не отставать от бывшей метрополии. В обеих странах решительные шаги были проделаны правительствами лейбористов. В Австралии кабинеты Хоука и Китинга, действовавшие с 1983 по 1996 год, шаг за шагом двигались к приватизации национальных авиалиний Qantas и государственного банка Commonwealth Bank, вызывая возмущение у многих своих традиционных сторонников.
В Новой Зеландии решили не церемониться. Министр финансов лейборист Роджер Дуглас быстро приобрел известность «большего тэтчериста, чем сама Тэтчер». Свое место среди радикальных рыночных реформ занимала и широкомасштабная приватизация, начавшаяся с продажи (путем публичного размещения акций) Банка Новой Зеландии и продолжившаяся продажей активов таких компаний, как Air New Zealand.
К 1990 году жители Новой Зеландии были сыты этими реформами по горло. Они заменили лейбористов консервативной Национальной партией, которая обещала более умеренную политику. Но, едва заняв кабинеты, «национальное» правительство Болгера с новой силой взялось за радикальные рыночные реформы, среди которых была продажа железных дорог Новой Зеландии в 1993 году и превращение системы здравоохранения в корпорацию с видами на дальнейшую приватизацию. А партия лейбористов, находившаяся в оппозиции, раскололась. Группа радикальных сторонников свободного рынка покинула ее ряды, чтобы объединиться в Ассоциацию потребителей и налогоплательщиков, которая позднее превратилась в партию с тем же названием. Эра радикальных реформ закончилась в 1999 году, когда к власти вернулись лейбористы во главе с Хелен Кларк.
Приватизационная волна 1980-х годов развернула предшествовавшую долгосрочную тенденцию к росту вмешательства государства в капиталистическую экономику. Крах коммунизма советского образца рассматривался как наглядное подтверждение того, что рыночные реформы – это не просто очередной взмах политического маятника, а, пользуясь заголовком одной из самых помпезных книг нашего времени, – «конец истории». После краха централизованного планирования та или иная форма передачи значительного числа находившихся в государственной собственности предприятий в частные руки была неизбежна. Идеология приватизации уверяла, что нужна радикальная «шоковая терапия», то есть приватизация должна быть всеобщей.
Таким образом, приватизация приобщалась к Вашингтонскому консенсусу – стандартному набору реформ, продвигаемому в слаборазвитых странах Всемирным банком, МВФ и министерством финансов США. К 1990-м годам тенденция к приватизации распространилась на страны ЕС, всегда презрительно смотревшие на подобные «англосаксонские» понятия. Всеобъемлющая приватизация государственных предприятий в 1980-1990-х годах наглядно подтверждала правоту ликующих рыночных либералов. Публицисты и эксперты соревновались в раздувании действительно существовавших, но поддававшихся решению финансовых проблем исконно государственных инфраструктурных систем в таких странах, как Великобритания, Новая Зеландия и Австралия, – на фоне краха коммунизма в Восточной Европе и застоя в Северной Корее.
Государственную собственность на инфраструктуру стали называть пережитком прошлого, которому благодаря активной продаже государственных активов скоро наступит конец. Объявив победу в инфраструктурных отраслях, рыночные либералы обратились к самому главному ингредиенту государства всеобщего благосостояния – они заговорили о приватизации системы здравоохранения, тюрем и школ. В США самым дерзким покушением на учреждения эпохи Нового курса стало предложение приватизировать систему социального страхования, поддержанное администрацией Джорджа Буша-младшего.
Тогда никому и голову не могло прийти, что через какие-то десять лет правительства всерьез будут обсуждать, а подчас не только обсуждать, но и своими руками проводить национализацию истинных образцов капиталистического предприятия, таких как Citigroup, Bank of America и General Motors. И хотя эти операции спасения чаще всего означают лишь временную передачу государству, на их фоне риторика 1990-х годов выглядит абсурдной. Кроме того, они заставляют задуматься, не нужно ли раз и навсегда пересмотреть решения о приватизациях, принимавшиеся в течение последних десятилетий.
Но несмотря на провалы и частичные отступления, систематическая приватизация государственных предприятий остается частью стандартного набора политических мер, продвигаемых такими влиятельными организациями, как МВФ. За последнее время не было предпринято серьезных усилий по пересмотру теоретических оснований этой политики, а также выяснению, кто выигрывает, а кто теряет от ее внедрения.
Жизнь: сто бед – один ответ
Сто обоснований и одна политика
С самого начала было замечено, что для приватизации «каждый раз приходится искать новые обоснования». На самом деле трудность всегда заключалась не в недостатке таких обоснований, а в их избытке. Как и с войной в Ираке, различные стороны политического процесса поддерживали приватизацию по разным мотивам и ожидали от нее разных результатов.
Иногда все сводилось к обычной классовой политике. Приватизация невыгодна профсоюзам, которые, как правило, более сильны и эффективны в государственном секторе. Она чаще всего выгодна действующему менеджменту высшего звена, который после приватизации переходит из разряда довольно скромно оплачиваемых государственных работников, стиснутых бюрократическими правилами и отчетностью, в разряд с гораздо более высокой оплатой труда и привилегиями, меньшими ограничениями, но практически теми же обязанностями. Кроме того, появляется возможность заработать на быстрой перепродаже по высокой рыночной стоимости актива, недооцененного при приватизации. Для политиков, жаждущих расправиться с профсоюзами или смотрящих в рот финансовому сектору, это также прекрасное решение. Ненависть к профсоюзам, особенно после всплеска забастовок и наступательных действий с их стороны в 1970-е годы, на правом фланге политического спектра была действительно сильной.
Но все чаще и чаще свою волю навязывал финансовый сектор, которому приватизация приносит прямые и косвенные выгоды. Непосредственно финансисты наживаются на громадных комиссионных и бонусах от проведения приватизации, не говоря уже о вознаграждении за консультирование потенциальных покупателей.
Непрямые выгоды связаны с ростом экономического и политического влияния финансового сектора в экономической системе, где все главные инвестиционные решения подчинены интересам финансовых рынков. В эпоху рыночного либерализма под их влияние попали все основные политические партии. Как заметил сенатор Дик Дурбин, «банки и сегодня – самое мощное лобби на Капитолийском холме. И по правде говоря, они там хозяева». Ничуть не менее справедливо это по отношению к лондонскому Сити и его господству в британской политике. В других развитых странах ситуация аналогичная.
В Австралии, к примеру, никого не удивляет, что политики самых разных мастей получают тепленькие местечки в финансовом секторе – разумеется, если в свое время они проводили правильную политику. Это уже устоявшаяся карьерная траектория. Обычно молодой человек служит некоторое время штатным сотрудником или советником на государственном посту, затем примерно десять лет занимается активной электоральной политикой, после чего переходит в бизнес-структуры. Государственная служба больше не является самоцелью, она – лишь перевалочный пункт к более амбициозным и финансово привлекательным высотам. Стимулы продвигать интересы финансового сектора, находясь на службе, довольно очевидны.
Правительства чаще всего относились к приватизации как к способу залатать дыры в государственных финансах. Министры, нуждавшиеся в средствах на дорогие сердцу проекты, на сокращение налогов или просто на покрытие бюджетного дефицита, рассматривали продажу ценных активов как простой и политически безопасный выход. Вопрос, что делать, когда активов на продажу не останется, откладывался до будущих времен.
В иных случаях, столкнувшись с необходимостью модернизации инфраструктуры, но не желая делать необходимые шаги для ее финансирования, например повышать налоги или увеличивать государственный долг, власти использовали приватизацию как способ переложить решение проблемы на плечи частного сектора. Приватизация системы водоснабжения в Великобритании, ставшая ответной мерой на требования Европейского союза об улучшении ее экологических и санитарных характеристик, – известный тому пример.
Экономисты, по крайней мере когда они были в трезвом уме и говорили искренне, все как один отвергали расхожие среди политиков доводы в пользу приватизации: что это источник легких денег для правительства и способ финансировать государственные инвестиции без увеличения долга.
Что касается первого пункта, один из базовых принципов экономической науки гласит, что стоимость капитального актива определяется потоком платежей или услуг, которые он приносит. Получение денег от продажи государственного актива сегодня влечет отказ от платежей, которые можно было бы иметь, сохраняя актив у государства в будущем. В мире, где и правительства, и рынки совершенные, издержки равняются выгодам, и приватизация ничего не поменяла бы. Как будет показано далее, реальность намного сложнее. Но все равно мысль, что продажа актива – источник легких денег, звучит глупо.
Менее очевидная разновидность той же самой ошибки основывается на предположении, что, обращаясь к частным инвесторам, правительство может раздвинуть долговые тиски и профинансировать нужные проекты. Опять-таки упускается из виду, что поток доходов (например, сборы от платных автодорог), которыми пытаются привлечь частных инвесторов, мог бы использоваться для обслуживания государственного долга. Чем чаще частные деньги начинают привлекаться для финансирования государственной инфраструктуры, тем меньше у правительств остается шансов инвестировать, не рискуя в конце концов навлечь на себя те же проблемы, которые возникли бы в случае увеличения долга. Как однажды высказались раздраженные секретари австралийского казначейства, путем приватизации и создания государственно-частного партнерства еще не была открыта ни одна новая жила для финансирования государственной инфраструктуры.
Приватизация способна принести чистую финансовую выгоду правительству, только если цена продажи актива превышает стоимость от дальнейшего владения им. Эта стоимость зависит от ожидаемого потока будущих доходов, который принесет актив. О том, как определять эту стоимость, единого мнения нет. Далее будет рассмотрено, каким образом здесь всплывают запутанные споры о риске и «загадке о премии по акциям».
Чаще всего экономисты обращают внимание на такую потенциальную выгоду от приватизации, как повышение конкуренции. Хотя твердокаменные рыночные либералы стоят на приватизации до конца, большинство экономистов, и в том числе часть рыночных либералов, считают, что, прежде чем приватизировать, можно попробовать разделить государственное предприятие и лишить его монопольных привилегий. Но поскольку такая мера неизбежно ведет к снижению цены размещения и, как следствие, сужает для действующего менеджмента перспективы обогащения, чаще всего она не проходит. Переходя от рассмотрения чисто структурных изменений такого рода, экономисты отмечали, что важна не столько форма собственности, сколько модель управления предприятием.
При этом утвердилась точка зрения, что при должном регулировании и проведении конкурентной политики не должно быть особой разницы, в каких руках – государственных или частных – находится предприятие. По этой логике получалось, что при более высокой эффективности управления в частных фирмах предпочтение всегда следует отдавать приватизации, если только она не угрожает конкуренции.
Широкий ассортимент доводов о необходимости приватизации звучал из уст представителей самых разных политических сил. Но у всех конкурирующих объяснений есть одна общая черта: общество всегда остается в чистом выигрыше от перехода предприятия из владения государства к частным лицам. Некоторые сторонники приватизации, в первую очередь представители финансового сектора, рассчитывают воспользоваться этими выгодами для себя. Другие же, в том числе многие политики, надеются, что выгоды послужат чистому увеличению благосостояния государственного сектора. Третьи, включая экономистов, надеются на снижение цен для потребителей. Но за разногласиями о том, кому должны достаться выгоды, скрывается единство мнений о наличии пирога, подлежащего разделу.
Тезис о том, что приватизация во всех случаях означает чистую общественную выгоду, не всегда озвучивался в явном виде, но всегда присутствовал в качестве общей отправной точки для дискуссий об экономических реформах в эпоху рыночного либерализма. Поэтому важно разобраться, что же означает этот тезис.
Рынки, правительства и эффективность
После того как всяческие ошибочные аргументы в пользу приватизации разоблачены, центральное звено всей идеологии приватизации предстает в своей простоте. Остается тезис о том, что экономика, где все главные решения об инвестициях, найме работников и производстве принимаются частными фирмами, превосходит смешанную экономику, в которой правительства имеют большой вес в таких решениях. Это означает, что достаточно сделать фирмы частными и позволить им свободно конкурировать в открытой борьбе, и их стоимость обязательно вырастет.
Если гипотеза эффективного рынка, гласящая, что рынок всегда лучше альтернативных институтов, – это кнут, которым рыночные либералы стегают своих оппонентов, то доводы о приватизации – это пряник, сулящий улучшение экономических результатов как непременное свойство частной собственности. В своей наиболее сильной форме идеология приватизации заявляет, что частные фирмы выигрывают у государства в производстве абсолютно всех видов товаров и услуг – даже тех, которые традиционно финансировались и производились государственным сектором, таких как образование. В этом утверждении есть краткосрочная составляющая – частные предприятия работают с меньшими издержками, чем их государственные конкуренты, – а также долгосрочная – приватизация улучшает инвестиционные решения.
В краткосрочной перспективе частные предприятия всегда более эффективны, чем соответствующие государственные, потому что частная собственность создает стимулы. Не вдаваясь в детали, это утверждение верно лишь постольку, поскольку прибыльность служит хорошим индикатором эффективности, что маловероятно при наличии серьезных провалов рынка. Частные фирмы управляются менеджерами, которые могут нести, а могут и не нести ответственность перед акционерами. В общем, благосостояние и менеджеров, и акционеров тесно связано с повышением прибыльности, но для акционеров эта связь более прямая.
Иначе обстоит дело с государственными предприятиями, которые подотчетны правительству и опосредованно каждой из групп, на запросы которой правительство должно отвечать. При наличии провалов рынка такая подотчетность может приносить выгоды, поскольку государственные предприятия в большей степени нацелены на положительные результаты для всего общества – даже за счет прибыльности. Однако если провалы рынка незначительны, система подотчетности может тормозить эффективные решения. Как было отмечено в 1970-е годы теоретиками общественного выбора, подотчетность может быть использована группами интересов как предлог для получения привилегий, таких как более высокая оплата труда для состоящих в профсоюзе рабочих или более высокое качество обслуживания для политически значимых клиентов.
Для обоснования долгосрочной пользы от приватизации допускают, что частные фирмы лучше, чем государственные предприятия, умеют распределять инвестиции. Маяком для частных инвестиций служит анализ рисков и доходов, осуществляемый инвестиционными банками и рынками ценных бумаг при содействии рейтинговых агентств, а также наличие развитых рынков сложных деривативов. Таких результатов, как утверждается, не смог бы достичь ни один инженер с его, на первый взгляд, более «рациональными» расчетами требуемых капиталовложений в те или иные виды инфраструктуры и последующим координированным внедрением инвестиционных программ. Глобальный финансовый кризис доказал, что большую часть минувшего десятилетия рыночные оценки относительных рисков и доходности альтернативных видов инвестиций не имели ничего общего с реальностью.
Смерть: загадки и неуспехи
Недоверие к идее приватизации начало расти еще до глобального финансового кризиса. По всему миру произошел пересмотр итогов приватизации крупных компаний и ряда отраслей. Правительству Великобритании пришлось вернуть в собственность железнодорожную сеть, после того как частный оператор доказал свою несостоятельность. В Австралии неудовольствие частной телекоммуникационной монополией заставило власти объявить, что они вернутся в отрасль и создадут общенациональную государственную широкополосную сеть. В Новой Зеландии, где в 1980–1990-е годы практиковался радикальный рыночный либерализм, в 2001 году в государственную собственность были возвращены национальные авиалинии, а еще через пару лет и железные дороги. Даже после того как на проект приватизации социального страхования в США нацепили этикетку «свободного выбора», он остался политически безнадежным, так что в начале второго президентского срока Джорджа Буша-младшего пришлось его свернуть.
Что еще важнее, после детального разбора камня на камне не осталось от главных теоретических и политических доводов в пользу приватизации. Абсурдность некоторых из них (например тезиса, что продажа активов – верный куш для правительства) была признана довольно быстро, но даже эти зомби-идеи, подобно другим героям нашей книги, воскресают вновь и вновь. Другие аргументы – скажем, тезис, что приватизация способна создать конкурентную среду в отраслях, прежде считавшихся естественными монополиями, – продержались дольше, но в итоге выяснилась и их несостоятельность.
Но предметом жарких споров остается другое утверждение – что приватизация всегда создает чистый выигрыш для общества и, следовательно, при прочих равных, цена продажи государственного актива превосходит стоимость, которую он может принести в руках государства. У этого утверждения никогда не было достаточных эмпирических оснований. Скорее, оно бралось на веру как логическое следствие гипотезы об эффективности рынков. Теперь, когда гипотеза себя дискредитировала, можно поразмыслить над условиями, при которых приватизация для государства убыточна. Чтобы их прояснить, потребуется небольшой экскурс в историю одной стародавней загадки экономической науки. Речь идет об относительно высокой норме доходности, требуемой инвесторами от вложений по акциям и производным от них бумагам, по сравнению с низкой ставкой по государственным облигациям.
Загадка премии за риск
Загадка премии за риск звучит довольно просто. Однако для ее понимания требуется достаточно утомительное погружение в детали. Решение же ее совсем невозможно, по крайней мере при тех «правилах игры», которые были приняты среди экономистов в последние десятилетия. Тот факт, что долгосрочная премия по акциям очень велика, чреват важными последствиями для самых разных разделов экономического анализа – от проблемы изменений климата до макроэкономической политики. Но самое непосредственное отношение он имеет к теме приватизации, поэтому и будет рассмотрен в настоящей главе.
Фактическая сторона дела прозрачна и не содержит никакой тайны. На протяжении длительных периодов времени в целом ряде стран долгосрочная доходность по инвестициям в акции держалась на гораздо более высоких уровнях, чем по вложениям в облигации.
С конца XIX века годовая ставка по облигациям Казначейства США с учетом инфляции составляла в среднем 1–2%. В то же время доходность по акциям (включая дивидендные выплаты и прирост капитальной стоимости акций) находилась в среднем на уровне 8 %.
Разница в 6 % между двумя ставками доходности называется премией по акциям. В самом существовании премии по акциям, конечно, нет ничего загадочного. Акции гораздо более рискованны, чем облигации. Чтобы компенсировать этот риск, инвесторы требуют более высокой доходности. Хитрость в том, что величина этой премии на практике гораздо выше, чем можно объяснить исходя из стандартной экономической модели, известной как потребительская модель оценки капитальных активов (CCAPM).
Отправной точкой для модели CCAPM служит следующая идея: если финансовые рынки полные и эффективные, то они смогут объединить и распределить индивидуальные риски домохозяйств и фирм примерно так же, как страховая компания объединяет риски преждевременной смерти своих клиентов. По завершении этого процесса объединения и распределения уровень риска «усредненного» инвестиционного портфеля должен равняться уровню риска для экономики в целом, который измеряется степенью изменчивости агрегированного потребления. Итак, премия за риск должна определяться уровнем риска совокупного потребления, который, в свою очередь, определяется циклической сменой подъемов и рецессий.
Трудность в том, что если рассматривать агрегированные колебания экономики, то они не так уж велики. Глубокая рецессия означает падение на 3 % по сравнению с 3 % роста при нормальных условиях. В период мощного подъема рост редко превышает 6 %. Но колебания на 3 % в ту или другую сторону не должны порождать высокой премии, если следовать обычным предпосылкам об отношении людей к риску. В своей классической статье, где была впервые сформулирована загадка премии за риск, Раджниш Мера и Эдвард Прескотт подсчитали, что при условии верности модели CCAPM эта премия не должна превышать 0,5 % – в отличие от наблюдаемых 6 %. Таким образом, либо модель нуждается в переработке, либо предположение о полноте и эффективности финансовых рынков решительно неверно.
К сожалению, выявленную аномалию в премии за риск Мера и Прескотт преподнесли миру как «загадку», и поэтому последующие авторы сосредоточили внимание на поиске остроумных объяснений, а не на рассмотрении экономических следствий этой загадки. Состязание на смекалку допускало два типа объяснений. Во-первых, можно было попытаться каким-нибудь хитроумным образом скорректировать модель полных и эффективных финансовых рынков. В результате этих корректировок, чаще всего означавших принятие альтернативных предпосылок о предпочтениях в отношении риска и времени, модель с полными и эффективными финансовыми рынками продуцировала более высокую премию по сравнению со стандартной моделью. Второй тип объяснений – в духе макроэкономических хайку Бланшара (см. гл. III) – добавлял в стандартную модель эффективных рынков некоторое рыночное несовершенство, что также в результате приводило к более высокой премии за риск.
И хотя было предложено много таких решений, ни одно из них не получило общего признания. Здесь обнаруживается такая же проблема, как и в работах по микроэкономическим основаниям макроэкономики. Неполнота и неэффективность финансовых рынков может возникать по множеству самых разнообразных причин, большая часть которых делает инвестиции в рынок акций более рискованными, чем можно заключить исходя из идеальной модели CCAPM.
Премия за риск возникает как результат сложного взаимодействия инвесторов, которые не могут обезопасить себя от индивидуальных и деловых рисков, создаваемых экономикой. Формирование ожиданий о котировках для инвесторов также затруднительно. Усугубляет ситуацию периодическое нежелание банков предоставлять им ссуды. Неудивительно, что инвесторы не склонны приобретать акции, если по ним не обеспечена высокая долгосрочная доходность.
Гораздо важнее не отгадать загадку, а понять, какие выводы из нее следуют. Спектр этих выводов очень широк. Начнем с того, что заявления Роберта Лукаса ошибочны: макроэкономическая изменчивость, связанная с рецессиями, обходится очень дорого. Вместе с тем проекты экономических реформ, обещающие выгоды в долгосрочной перспективе за счет жертв сегодня, выглядят совсем не так привлекательно, если риск неполучения выгод высок. А проекты реформ в рамках рыночного либерализма чаще всего имеют такой характер.
Что касается оценки инвестиций, премия за риск забирает себе львиную долю всей стоимости биржевых котировок. И действительно, если бы не премия за риск, то вполне возможно, что индекс Доу-Джонса и достиг бы 36 000 пунктов, как утверждали в конце 1990-х годов Глассман и Хассетт. То обстоятельство, что с ростом долгосрочности вложений премия за риск увеличивается, означает, что корпоративные управляющие всегда склонны (а чаще всего просто вынуждены) выбирать сиюминутные, близорукие решения, сулящие немедленное повышение прибылей.
Наконец, из загадки премии за риск вытекает ряд выводов для экономической политики, и они напрямую касаются вопросов приватизации. Поскольку издержки по привлечению акционерного капитала высоки, оправдано государственное финансирование долгосрочных проектов и корпораций – при условии, что государственные фирмы могут работать не менее эффективно, чем их частные конкуренты.
Приватизация и премия на акцию
Важность размера премии за риск при рассмотрении приватизации объясняется тем, что у правительства есть прерогатива привлекать заемные средства для финансирования инвестиций исключительно в форме облигаций. Гарантия возврата со стороны государства основана на его способности собрать нужный объем налогов. Частные корпорации вынуждены сочетать акционерный и заемный капитал, в результате чего средневзвешенная стоимость их капитала составляет примерно 6 %, тогда как для правительств она всего 2 %. Это значит, что инвесторы одинаково оценивают 100 долл., вложенных в надежную государственную облигацию, приносящую 2 долл. каждый год, и в обычное сочетание облигаций и акций компаний, приносящее 6 долл. в год.
По этим причинам приватизация сталкивается с проблемой, которую лучше всего проиллюстрировать на примере. Предположим, что государственное предприятие приносит прибыль 60 млн долл. ежегодно. При процентной ставке 2 % прибыли покроют ежегодное обслуживание долга в 3 млрд долл. (2 % от 3 млрд составляют 60 млн долл.). Теперь предположим, что правительство принимает решение о приватизации. Держатели акций требуют доходности 6 %. Если потенциальные покупатели не видят возможности повышения прибылей предприятия, то они согласятся заплатить за него лишь 1 млрд долл. (так как 6 % от 1 млрд равняется 60 млн долл.). Если правительство использует доходы от продажи предприятия на сумму 1 млрд долл. для оплаты процентов по долгу на сумму 20 млн долл., то ему придется найти еще 40 млн для обслуживания долга, чтобы заместить потерянные от продажи прибыли.
Однако если частные покупатели считают, что они смогут повысить ежегодные прибыли до, скажем, 300 млн долл., то они согласятся заплатить за предприятие 5 млрд долл. Если правительство опять же использует эту выручку для покрытия процентов по долгу, то за вычетом ежегодного расхода в 60 млн долл. его чистая фискальная выгода будет составлять 40 млн долл. в год.
Если увеличение прибыльности связано с повышением эффективности работы или с повышением стоимости товаров и услуг, предлагаемых потребителям, то эта чистая фискальная выгода будет равняться чистой выгоде для общества в целом. Вместе с тем, если частные владельцы решат увеличивать прибыли, сокращая зарплаты и снижая качество услуг, такой чистой выгоды не будет. Потери (и в редких случаях выгоды) работников и потребителей должны приниматься в расчет каждый раз, когда речь заходит о приватизации.
Учитывая популярность приватизации среди политиков и частоту, с которой эта мера предлагается, просто удивительно, что такие оценки – большая редкость. Международный валютный фонд, в одном из документов которого за 2000 год отмечалась слабая изученность проблемы, видимо, не считал, что недостаток эмпирических свидетельств – достаточное основание для отказа от безусловной поддержки мер по приватизации.
Как отмечают в МВФ, для оценки приватизации нужно суметь представить, что происходило бы, если бы приватизация не состоялась, а это отнюдь не просто. Но эту трудность можно преодолеть двумя способами. Во-первых, можно взять за основу консервативный прогноз, по которому в будущем предприятие будет продолжать приносить прежний поток прибылей. Или же можно рассмотреть случаи, когда предприятие было предварительно оценено и выставлено на приватизацию, но не было продано, оставшись в руках у государства.
По большей части данные о приватизации берутся из опыта развивающихся стран, и они совершенно неоднозначны. Есть удачные примеры, скажем, приватизация металлургической отрасли в Бразилии, в результате которой убыточные и угасавшие государственные предприятия превратились в прибыльные и растущие частные корпорации. Но при этом есть пример России, где приватизация стала предлогом для безудержного расхищения собственности и обогащения самозваных демократических «реформаторов». Как правило, результаты приватизации – это нечто среднее между описанными крайностями, но заключение, что они всегда или даже в большинстве случаев благоприятны, не подтверждается опытом.
Изучив ряд случаев приватизации в Австралии, я пришел к выводу, что правительство извлекло финансовую выгоду лишь дважды. В обоих случаях продажа происходила в обстановке надувающегося пузыря, и впоследствии приобретатели были вынуждены перепродать с убытком для себя. Рассматривая случаи, когда приватизация была объявлена, но не состоялась, можно смело сделать вывод, что доходы государства от сохранения активов в собственности превосходили то, что можно было получить от их продажи. Подводя итог, отмечу: в большинстве случаев приватизация означала убыток для бюджета. Этот убыток не уравновешивался какими-либо выгодами для работников (их положение также обычно ухудшалось) или потребителей (которым приватизация приносила убытки наряду с выгодами). Это означает, что в целом общество теряло.
Бюджетные эффекты
Утверждение, что за счет продажи приносящего доход актива правительство может найти деньги на финансирование государственных услуг, основано на смешении понятий «доход» и «капитал». Как раз подобная логика привела к тому, что домовладельцы финансировали потребление, заимствуя под залог своего жилья. В краткосрочной перспективе это может казаться выгодным, но в более отдаленном будущем продажа актива для финансирования текущего потребления ведет к неминуемому разорению.
Первой страной, где правительство для покрытия текущего потребления и убытков от налоговых сокращений начало продавать активы, была Великобритания в период Тэтчер. В середине 1990-х годов Найджел Лоусон, канцлер Казначейства, с гордостью заявил, что правительству удалось избавиться от унаследованных дефицитов и добиться профицитов, которые и было решено отпраздновать фронтальными налоговыми сокращениями. К середине 1990-х годов, когда в экономике начался глубокий спад, а активов на продажу больше не осталось, дефицит бюджета достиг рекордной отметки, перевалив за 6 % ВВП.
В большинстве случаев доходы, потерянные в результате приватизации, превосходили суммы, сэкономленные на выплате процентов по долгу. Вопиющий пример такого рода – продажа правительством Тэтчер в 1985 году половины акций British Telecom (BT) путем открытого размещения. Чистые доходы от продажи первых 50 % акций BT составили 3,65 млрд ф. ст.
В 1984–1985 годах BT приносил валовую операционную прибыль размером 3 млрд ф. ст. и имел обязательства по выплате процентов в 0,5 млрд ф. ст., что после вычета налогов означало прибыль около 2 млрд ф. ст., или 1 млрд ф. ст. в расчете на 50 % продаваемых акций. Реальная процентная ставка по облигациям на тот момент составляла 5 %. Следовательно, поток доходов от BT мог обслуживать государственный долг размером 20 млрд ф. ст. Таким образом, потери британского общества от этой сделки составили более 15 млрд ф. ст.
Определенную роль здесь сыграло сознательное занижение цены. Об этом можно судить по тому, что в первый же день торговли рыночные котировки поднялись в 2 раза. Тем не менее, даже если бы размещение состоялось по рыночной стоимости, убыток (то есть разница между доходами от продажи и размером долга, который можно было обслуживать прибылью от BT) равнялся бы примерно 10 млрд ф. ст.
Очень редко продажа государственных активов в таких секторах, как телекоммуникации и электроэнергетика, оборачивалась прибылью для правительств. В период бума доткомов акции компаний были фантастически переоценены – до такой степени, что продажа некоторых государственных активов, в особенности связанных с Интернетом и мобильной телефонией, становилась прибыльной. Аналогичным образом в ходе дерегулирования отрасли в начале 1990-х годов американские электроэнергетические компании, активно стремившиеся к международной экспансии, готовы были платить за активы слишком высокую, как потом выяснилось, цену. К примеру, несколько предприятий по генерации и распределению электроэнергии в штате Виктория (Австралия) были куплены американскими компаниями, а затем проданы по сильно сниженной цене. Лишь в подобных исключительных условиях приватизация прибыльных государственных инфраструктурных предприятий, работающих на коммерческой основе, может быть финансово выгодна государству.
И хотя факты свидетельствуют о том, что приватизация, как правило, государству невыгодна, ее по-прежнему рекламируют в качестве решения краткосрочных финансовых проблем. В моем родном австралийском штате Квинсленд в качестве предлога для приватизации был использован бюджетный кризис. Публичное коллективное заявление, подписанное более чем 20 ведущими австралийскими экономистами (включая видных сторонников приватизации), в котором показывалась полная несостоятельность этой идеи, никак не остановило авторов проекта от публикации своих псевдоаргументов.
Известные примеры провальной приватизации
На протяжении более 30 лет приватизация оставалась центральным звеном идеологии рыночного либерализма. За это время накопилось довольно много неудачных случаев приватизации, чтобы можно было трезво оценить, когда таковая имеет хорошие шансы на успех, а когда нет. Несколько примеров, приведенных ниже, свидетельствует, что помимо неудачного стечения обстоятельств и ошибок отдельных менеджеров, есть ряд типичных случаев, в которых приватизация наталкивается на преграды.
В железнодорожной отрасли приватизация каждый раз порождала те или иные проблемы. В Великобритании последним крупным объектом, который успело приватизировать правительство консерваторов, пребывавшее у власти в 1979–1997 годах, были железные дороги. Система железнодорожного транспорта была разделена на две части. Владение и управление железнодорожным полотном было закреплено за отдельной компанией Railtrack. Управление подвижным составом было предоставлено нескольким региональным компаниям. К 2000 году успел произойти целый ряд сокрушительных неудач, и правительство Блэра было вынуждено вернуть Railtrack под контроль государства. В настоящее время сильна неудовлетворенность частными операторами подвижного состава, и крупнейший из них, East Coast main line, был вновь национализирован в ноябре 2009 года. Частично приватизированное лондонское метро снова стало государственным в 2008 году. В Новой Зеландии железнодорожная сеть и управление поездами также отошли обратно к государству в 2003 году.
В отрасли телекоммуникаций приватизация также имела, мягко говоря, неоднозначные результаты. В большинстве случаев бывшие государственные монополии сохраняли свою рыночную власть. А конкуренция, на благотворный эффект которой рассчитывали, долго не возникала. Приватизированные компании делали капиталовложения для поддержания своей рыночной власти, а не ради улучшения качества услуг для клиентов. В Австралии лейбористское правительство во главе с Руддом, избранное в 2007 году, объявило о создании Национальной широкополосной сети (NBN), которая должна была, по крайней мере на первоначальном этапе, быть государственной.
Когда приватизация распространялась на такие ключевые сферы государства всеобщего благосостояния, как образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение и система уголовного наказания, это всегда давало неутешительные результаты.
В системе школьного и университетского образования традиционно соседствовали государственные и некоммерческие частные учреждения. Коммерческое образование играло незначительную роль и сосредоточивалось на предоставлении непродолжительных дополнительных курсов, предлагающих обучение профессиональным навыкам, например, на базе профессиональных училищ.
В 1990-е годы в США стала набирать обороты кампания за приватизацию школьной системы. Особую ретивость проявляла корпорация Edison Schools, акции которой быстро превратились в лакомый кусочек для инвесторов. Вскоре она получила в управление сотни школ в дюжине штатов. Обещала Edison многое, но не сдержала своих слов. Акции компании перестали котироваться в 2003 году, и сейчас ее доля в бизнесе по управлению школами практически нулевая. Как ни парадоксально, но серьезных успехов школьная приватизация достигла в Швеции, где в 1990-е годы была введена ваучерная система. Но хотя частные компании могли теперь конкурировать с государственными на равных, лишь 10 % учащихся предпочли частные школы, и по большей части это были некоммерческие учреждения.
В 1990-е годы в Новой Зеландии попытались приватизировать государственные больницы, превратив их в «королевские предприятия здравоохранения». Закончилось это настоящим бедствием: долги разбухли, а качество услуг резко ухудшилось. С приходом лейбористского кабинета Кларка в 1999 году реформы свернули, а королевские предприятия здравоохранения возвратили в управление избираемых региональных советов здравоохранения.
В США, где частный сектор в обеспечении медицинских услуг играет более существенную роль, чем в любой другой стране развитого мира, расходы на здравоохранение высоки, а показатели довольно низкие. Реформы, осуществленные администрацией Обамы и программа предоставления льгот на лекарства, принятая администрацией Джорджа Буша-младшего, должны были решить эту проблему. Однако отсутствие в итоговом законе Обамы нормы о «государственном страховщике» стало препятствием для повышения эффективности системы.
Возможно, самая губительная форма приватизации – это создание частной полиции, тюрем и наемных военных формирований. Нет никаких доказательств того, что приватизация аппарата государственного насилия сокращает издержки, но приватизация такого рода приносит правительствам существенные политические выгоды. Во-первых, она позволяет избежать политической ответственности за неправомерное, иногда просто преступное применение силы.
В качестве примера следует упомянуть центры по содержанию мигрантов. Еще больший вред наносит деятельность таких компаний, как Blackwater, чьи агенты могут безнаказанно убивать, не опасаясь военного или гражданского правосудия.
Но приватизация не всегда неудачна. Хотя инфраструктурные системы в целом имеют четкие характеристики естественной монополии, в них бывает возможно выделить потенциально конкурентные сегменты, и тогда приватизация осуществима. Например, в случае с электроэнергетикой генерация электроэнергии допускает большую конкуренцию, нежели ее передача и распределение. Розничные функции (выставление счетов абонентам, подключение и т. д.) еще более конкурентны. Благотворность приватизации тем более вероятна, чем более устойчива конкуренция.
Наиболее успешные случаи приватизации связаны с фирмами, всегда смотревшимися чужеродным телом в государственном секторе, в особенности с фирмами, некогда спасенными от банкротства по социальным или политическим соображениям. Наглядные примеры – Rolls-Royce в Великобритании и General Motors в США. Там, где существует устойчивая конкуренция и не требуется особо пристальное внимание государства, приватизация обычно оканчивается благополучно.
Вопрос становится еще более запутанным, если учесть, что приватизация, как правило, проходит лучше при наличии компетентного, эффективного и ответственного правительства, но как раз в этом случае ее потенциальные выгоды минимальны. Некомпетентные и коррумпированные правительства плохо управляют государственными предприятиями, но, как в случае с Россией, зачастую еще хуже справляются с их продажей.
Рынки, конкуренция и регулирование
Идеология приватизации имеет несколько, на первый взгляд, парадоксальных следствий, касающихся государственного регулирования. Обычно приватизация и дерегулирование рассматриваются как близнецы-братья. Но на практике приватизация сопровождается созданием огромного числа новых регулирующих органов и расширением полномочий уже существующих. На родине движения за приватизацию, в Великобритании, был создан целый ряд регулирующих учреждений, таких как OFTEL (отрасль телекоммуникаций), OFWAT (водоснабжение), OFGEM (газоснабжение и электроэнергетика), OFSTED (образование), OPRA (регулирование трудового пенсионного обеспечения) и др. Помимо этих особых регулирующих органов, за промышленностью в целом следят Управление по вопросам добросовестной конкуренции и Комиссия по конкуренции.
Все эти органы появились после 1970 года, и с тех пор вместе с расцветом приватизации их полномочия многократно расширились. Членство в Европейском союзе добавляет к этому еще один этаж регулирующих органов.
В этом очевидном парадоксе отражается тот факт, что государственная собственность была ответом на провалы рынка. Приватизация не устранила этих провалов. В частности, даже в случаях когда государственные инфраструктурные предприятия, прежде чем выставляться на продажу, были разделены, существенные черты естественной монополии сохранялись. Надежды сторонников приватизации на то, что потребность в регулировании будет временной и отпадет, как только возникнет прочная конкуренция, по большей части не сбылись.
У новой модели регулирования есть некоторые преимущества. При традиционной модели государства-собственника инфраструктурные предприятия несли полную ответственность за происходящее в отрасли, в том числе за защиту окружающей среды, ценообразование и предоставление услуг. Это не всегда давало хорошие результаты. Экологические вопросы, в частности, редко удостаивались должного внимания со стороны по-инженерному управляемых организаций. При ценообразовании главным образом отталкивались от величины имеющихся издержек, а не от эффективного использования ресурсов. В некоторых случаях создание отдельного регулирующего органа улучшало ситуацию. Но приватизация вовсе не является неизбежным этапом в этом процессе.
То, что правительства не могут обойтись без масштабного регулирования, а «мягкие» регулятивные режимы доказали свою несостоятельность, как, например, в случае с электроэнергетическим рынком в США и отраслью телекоммуникаций в Новой Зеландии, не позволяет заявить, что государственные предприятия являются помехой для возникновения конкурентных рынков, способных привести к общественно оптимальным результатам. Государственная собственность – не единственный способ борьбы с провалами рынка, но в отсутствие сильного регулирования приватизация вообще не относится к числу таких способов.
Возвращение с того света: не ждали?
Все-таки на свете есть такие зомби, которых можно убить раз и навсегда. И похоже, что глобальный финансовый кризис наконец похоронил идею о сплошной приватизации. Во всем мире теперь очевидно, что правительства обязаны выступать как верховный гарант экономической и финансовой стабильности.
Даже группы крайне консервативного толка, такие как «Движение чаепития» в США, выступавшие против спасения банковской системы при Джордже Буше-младшем и программы стимулирования экономики при Бараке Обаме, перевели огонь своих орудий на злоупотребления, будто бы имевшие место при расходовании государственных средств. Причем даже в этом политическом лагере действительно минимальное государственное участие не вызывает энтузиазма, о чем можно судить по великолепному в своей прямоте заявлению одного из «чайных» протестующих: «Пусть государство уберет свои руки от моего Medicare». Хотя большинство правых старались избежать столь очевидного внутреннего противоречия, они, по замечанию Пола Кругмана, уже не надеются прикончить или приватизировать опору американского государства всеобщего благосостояния – программу Medicare и систему социального страхования.
То же самое происходит и за пределами США. Консервативная партия Великобритании, некогда при Маргарет Тэтчер пролагавшая для остальных тропу к приватизации, объявила, что разрешит работникам государственного сектора создавать кооперативы для управления школами и центрами занятости. Хотя, естественно, возникает беспокойство, не попадут ли они в конце концов в частные руки, важно, что даже партия, всегда выступавшая главным апологетом приватизации, теперь должна изворачиваться, защищая свою политику.
В других странах Европы последствия глобального финансового кризиса были тем болезненней, чем глубже в них укоренилась идеология всеобщей приватизации. В Исландии еще пару лет назад в торжественной обстановке проходил слет ультрарыночного общества Mont Pelerin Society, теперь же эта страна медленно движется к национальному банкротству. В Ирландии дела обстоят не лучше. Государства Прибалтики буквально находятся на грани краха. Даже в Греции, где, казалось бы, все сводится к превышению расходов над сборами, если присмотреться пристальнее, выясняется, что благодаря ряду квазиприватизационных мер проблема затушевывалась, пока не стала слишком запущенной для лечения.
Когда в странах, ранее являвшихся эталоном всеобщей приватизации, царит такой хаос, а ее идеологи вынуждены отступать по всем фронтам, слабо верится, что в обозримом будущем эта зомби-идея снова встанет из могилы. Что не означает, что государственные предприятия больше никогда не будут приватизироваться.
Разумные сторонники смешанной экономики никогда и не утверждали, что приватизация – безусловное зло. Обстоятельства переменчивы, и участие государства в одних отраслях экономики становится более предпочтительным, в других – менее. В этом случае приватизация государственных предприятий может быть совершенно обоснована. Но, увы, независимо от того, насколько она обоснована, всегда найдутся политики, которые с радостью падут в объятия приватизации и ее соблазнительных оправданий.
Ключевое условие стабильности смешанной экономики состоит в том, что колебания между частным и государственным секторами должны взаимно погашаться и уравновешиваться. Приватизация допустима, но она должна возмещаться расширением государственного участия в форме создания новых государственных предприятий, расширения существующих или – в случае явного провала частной формы собственности – национализации либо ренационализации частных фирм.
Зомби больше не вернется: смешанная экономика
Признать, что приватизация отнюдь не так универсальна, как полагают ее сторонники, – не значит броситься в другую крайность, говоря, что всеобщей должна быть государственная собственность и что приватизация не оправдана нигде и никогда. Существуют широкие области экономической деятельности, такие как сельское хозяйство и розничная торговля, в которых государственные предприятия редко бывают прибыльными. Бюджет не может выигрывать от владения убыточными предприятиями. Сравнительно небольших потерь в прибыльности, связанных с ограничениями, накладываемыми государственной собственностью, уже достаточно, чтобы свести на нет все преимущества от более низкой стоимости капитала.
В особенности довод о высоких издержках за пользование акционерным капиталом неприменим к малым некорпоративным предприятиям, которые в любом случае не имеют внешних акционеров. У предприятий малого бизнеса издержки за пользование внешним капиталом, в основном в форме банковских займов, обычно высокие. Однако при более высокой стоимости капитала по сравнению с государственными предприятиями и крупными частными корпорациями мелкий бизнес выигрывает в эффективности благодаря тесной связи между функциями собственности и управления.
Представление, что перед нами выбор – либо чистый капитализм laissez-faire, либо всеобщая социализация экономики, – следствие того, что можно назвать «великим забвением» уроков смешанной экономики. Смешанная экономика никогда не была и не является простым компромиссом между двумя крайностями. Скорее, она была формой эффективного и плодотворного взаимодействия частного и государственного секторов. Равнодействующая этого взаимодействия будет время от времени смещаться, иногда требуя приватизации государственных предприятий, иногда – расширения государственного сектора через национализацию или создание новых предприятий.
В этом выводе нет ничего удивительного, так как он – просто повторение общепринятой точки зрения, преобладавшей на протяжении большей части послевоенного периода. Тем не менее он несовместим с идеологией рыночного либерализма, воцарившейся после экономического кризиса 1970-х годов. В мышлении рыночного либерала провалы частного сектора и сохранение значительного государственного сектора по производству товаров и услуг – это результат беспочвенного политического сопротивления рыночным реформам.
Смешанная экономика
Чтобы найти правильный баланс между государственным и частным секторами смешанной экономики, не нужно изобретать ничего кардинально нового в экономической науке. Главная нерешенная задача, стоящая перед экономистами, – глубже понять, почему на рынках капитала могут возникать провалы, а стоимость акционерного капитала столь высока. Здесь вовлечены несколько факторов, и выводы, касающиеся стоимости акционерного капитала, зависят от их взаимодействия.
Во-первых, как говорилось в гл. II, на рынках акционерного капитала образуются иррациональные пузыри, которые затем лопаются. Поэтому инвестиции в акции колеблются гораздо сильнее, чем размер корпоративных прибылей, на основе которых рассчитывают доходность по акциям. Как следствие, риск по вложениям в акции более высокий и недооценивается моделью CCAPM, соответственно, норма доходности, запрашиваемая инвесторами, также выше.
Во-вторых, многие значимые риски, такие как риск безработицы, не могут быть застрахованы. Наличие этого «системного риска» делает инвесторов менее терпимыми к риску по акциям, приносящим низкую или отрицательную доходность во время экономического спада, когда риск безработицы повышается. Наконец, на рынке акций в очень разных положениях находятся крупные и политически влиятельные игроки, такие как Goldman Sachs, гарантирующие себе высокую доходность, и обычные мелкие инвесторы, которые, понеся убытки, покидают рынок.
В той степени, в которой эти провалы устранимы, премия по акциям будет снижаться, и предоставление товаров и услуг частным сектором будет становиться все более оправданным. Пока же экономистам нужно перестать соревноваться в поисках хитроумного ответа на загадку премии за риск и сосредоточиться на анализе запутанной действительности.
Существующая теория естественной монополии и провалов рынка указывает на отрасли, где государственная собственность окажет, скорее всего, благотворный эффект. Это подтверждается и тем фактом, что в самых разных странах границы между частными и государственными отраслями по большей части совпадают. Эти границы время от времени смещались, но участие государства было более частым в капиталоемких отраслях с естественной монополией и в предоставлении общественных услуг, таких как здравоохранение и образование.
В отраслях, где остро стоит проблема провалов рынка, государственная собственность выглядит наиболее убедительным вы ходом. Так, для инфраструктурных отраслей есть несколько важных моментов. Во-первых, из-за высокой премии за риск и вытекающей отсюда проблемы близорукости решений, частные владельцы инфраструктуры инвестируют мало либо не столько, сколько необходимо для максимизации долгосрочной выгоды. Во-вторых, объекты инфраструктуры создают положительные внешние эффекты, которые не отражаются в доходах, получаемых владельцами этих объектов. Например, высокое качество транспортной инфраструктуры повышает стоимость земли в этом районе. Наконец, существуют трудности, связанные с естественно-монопольным характером многих инфраструктурных отраслей.
Что касается социальных услуг – здравоохранения, образования и проч., то разрыв между реальными условиями предоставления этих услуг и условиями, теоретически необходимыми для оптимальности рынка, настолько велик, что экономический анализ этих отраслей – невероятно трудная задача. Самые крупные проблемы возникают с информацией, неопределенностью и финансированием.
Ценность медицинских и образовательных услуг во многом обусловлена наличием у врачей, медсестер, учителей особых знаний, а также их способностью применять эти знания на благо пациентов или учащихся. Напротив, стандартный экономический анализ рынков исходит из предпосылки, что обе стороны одинаково хорошо осведомлены о природе товара или услуги. Асимметрия информации тесно связана с тем обстоятельством, что сложно предсказать заранее, какие выгоды принесет оказание медицинских или образовательных услуг, а иногда это трудно установить даже задним числом. Отсюда, в свою очередь, возникает серьезная трудность их финансирования через рыночные механизмы медицинской страховки или студенческого займа. В той или иной форме государственное участие в финансировании здравоохранения и образования неизбежно. Но как только государство начинает частично или полностью платить за услуги, наименее затратным выходом становится прямое предоставление этих услуг государством.
Наоборот, частное предоставление услуг наиболее предпочтительно там, где эффективен небольшой масштаб деятельности, при котором может конкурировать достаточно много фирм; где рынки хорошо функционируют, поощряя фирмы внедрять инновации и удовлетворять потребительский спрос и устраняя фирмы, не прошедшие отбор по качеству услуг. В частности, в секторах, где доминируют малые и средние предприятия и где крупные корпорации не в состоянии эффективно конкурировать, государственные предприятия едва ли способны проявить большее проворство. История моего родного штата Квинсленд, где в начале XX века были неудачные эксперименты с государственными мясными лавками, отелями и зверофермами, подтверждает этот вывод.
Всегда будет существовать ряд промежуточных случаев, в которых лучшее решение неочевидно. В зависимости от конкретных исторических обстоятельств или местных особенностей в разных обществах выбор падет на государственное обеспечение таких услуг (обычно в форме коммерческого государственного предприятия), частное предоставление услуг под надзором государства или некую промежуточную форму, такую как государственно-частное партнерство.
В отличие от большинства рассматриваемых в книге идей, смерть идеологии приватизации – это уже свершившийся факт. Скорее всего, большая часть экстренно национализированных во время глобального финансового кризиса предприятий вновь станут частными. Но право государственной собственности быть предметом публичной дискуссии и обсуждаться в качестве реального, а иногда просто необходимого варианта уже не отнять. Смешанная экономика обрела вторую жизнь и больше никуда не денется.
Литература для дополнительного чтения
Приведенная выше цитата Эша взята из публикации [Krasnolutska, Martens, 2008]. В ряде работ [Berman, 1998; 2002; Sassoon, 1998; Judt, 2005] можно найти прекрасные обзоры истории европейской социал-демократии. Классическая работа Пигу [Pigou, 1920; Пигу, 1985] об экономической теории общественного благосостояния заложила основы анализа внешних эффектов, который впоследствии был раскритикован Коузом в его теории прав собственности [Coase, 1960; Коуз, 2007], но не был ею заменен.
Захватывающее, хотя и своеобразное, описание атмосферы, в которой родилась работа Дж. Робинсон о несовершенной конкуренции [Robinson, 1932; Робинсон, 1986], дано в книге Шэкла [Shackle, 1983].
Термин «провал рынка» впервые появился в 1958 году [Bator, 1958]. Первый пример сопряженного употребления термина «провал государства» можно найти у Маккина [McKean, 1965]. Защита смешанной экономики от критики оппонентов приводится в книге Шонфилда [Shonfield, 1984]. Работа Гидденса [Giddens, 1999] заложила интеллектуальную основу для притязаний Тони Блэра на «третий путь» – на этот раз между тэтчеризмом и старой социал-демократической традицией, представленной Шонфилдом. Интервью с Рудольфом Мейднером, взятое Шонфилдом [Shonf eld, 1984], дает представление об интеллектуальном климате, в котором возник его план, а также о расцвете и упадке шведской модели.
Модель политики как «рынка голосов» принадлежит Э. Даунсу [Downs, 1957], но основополагающей в этом направлении стала работа Бьюкенена и Таллока «Расчет согласия» [Buchanan, Tullock, 1965; Бьюкенен, Таллок, 1997], а ее довольно доступный пересказ можно найти в книге Мюллера [Mueller, 1989]. В одной из своих наиболее ранних статей [Quiggin, 1987] я указывал на многочисленные проблемы в теории общественного выбора. Подход, основанный на анализе прав собственности, начинается с Коуза [Coase, 1960; Коуз, 2007], и его влияние до сих пор чувствуется, например у де Сото [Soto de, 2003; Сото де, 2004].
Кокетт интересно описал, как идеи рыночного либерализма превращались в политические проекты под крылом мозговых трестов вроде Institute of Economic Af airs [Cockett, 1995]. Бриттан дает взгляд на рыночный либерализм изнутри [Brittan, 1988]. История рыночного либерализма с позиций победителей рассматривается в книге Ергина с соавт. [Yergin, Stanislaw, 2002]. Глин описывает те же события с точки зрения разочаровавшегося, но не до конца, социалиста [Glyn, 2007]. Истон дал превосходный обзор рыночных реформ в Новой Зеландии и впервые предложил описывать подход к реформам Дугласа и его единомышленников как «рыночный ленинизм» [Easton, 1997]. Книга Фрэнсиса Фукуямы «Конец истории и последний человек» [Fukuyama, 1992; Фукуяма, 2005] дает прекрасное представление об интеллектуальной атмосфере 1990-х годов, как и ее огрубление – «Lexus и олива» Томаса Фридмена [Friedman, 1999; Фридмен, 2003].
Описание приватизации как меры, которой «каждый раз приходится искать новые обоснования», принадлежит Кэю и Томпсону [Kay, Thompson, 1986]. Они критикуют правительство Тэтчер и его последователей за практику приватизации государственных предприятий без изменения их монопольных позиций, которая хотя и позволяет продать по более высокой цене, но исключает выгоды от конкуренции. Термин «вашингтонский консенсус» принадлежит Вильямсону [Williamson, 1990], хотя впоследствии он открестился от его наиболее крайних интерпретаций. Дурбин высказался о власти банков в интервью радиостанции WJJG, его слова приведены в [Doster, 2009].
Мысли о связи приватизации с загадкой премии за риск по большей части основаны на моих изысканиях по этой теме за последние 15 лет, чаще всего совместных с Саймоном Грантом. Основные работы: [Quiggin, 1995; Grant, Quiggin, 2002; 2003; 2004; 2005; 2006]. Процитированное исследование МВФ – это [Davis et al., 2000].
Среди других работ нужно упомянуть следующие: [Akerlof, 1970; Акерлоф, 1994; Arrow, Debreu, 1954; Baumol, 1982; Baumol, Panzar, Willig, 1982; Bel, 2006; Chamberlin, 1933; Drucker, 1969; Friedman, Friedman, 1979; Krugman, 2009c; Merah, Prescott, 1985; Mill, 2008, Book V; Nairn, 1989; Nash, 1951; Shiller, 2003a; 2003b; 2008; Neumann von, Morgenstern, 1944; Нейман, Моргенштерн, 1970].