Когда открываешь ежедневную газету в любой части мира, обязательно находишь статьи, упоминающие проблему коррупции – если не в этой конкретной стране, то в других странах или регионах. Несколько опросов, проведенных Gallup в 2010–2013 годах и охвативших от 24 до 70 тыс. человек в 69 странах, четко обозначили коррупцию как проблему № 1 в мире, оставившую далеко позади себя бедность, инфляцию, неравенство, безработицу – и даже терроризм. Люди в современном мире вполне осознают, что коррупция подвергает опасности как их текущую жизнь, так и их будущее; что она искажает порядок нормального функционирования общества, подвергает опасности демократические процессы и консолидирует автократические элементы, потенциально присутствующие почти в любой стране.
Но хотя коррупция и понимается как глобальная проблема, все говорят о борьбе с ней на национальном уровне – что и понятно, поскольку правоохранительные органы действуют на национальном уровне, а не по всему миру. Уже много лет сотни государственных чиновников на всех континентах рассуждают о коррупции, но ее объем постоянно растет, а ее последствия все больше и больше влияют на повседневную жизнь людей – в первую очередь в периферийных странах (использую это слово, так как вместе с некоторыми учеными сомневаюсь, что термин «развивающиеся» им подходит). Таким образом, полагаю, что против коррупции в том виде, в каком она проявляется в XXI веке, можно успешно бороться не через «координированные» действия различных государств, а только через некую новую «Организацию Объединенных Наций», которая будет проводить агитацию и действовать как единое целое против той части мира, где эпидемия коррупции распространилась особенно широко. Этот подход можно считать наивным и во многих случаях преждевременным, но на сегодня это единственная возможность идти вперед.
Коррупция – это явление, которое легко обнаружить (и даже «почувствовать»), но которому довольно трудно дать определение. Большинство из тех, кто объявил своей целью борьбу с коррупцией, предпочитают использовать определение, охватывающее десятки, если не сотни видов действий, тем самым значительно усложняя как исследование противодействия коррупции, так и само противодействие. Повторяя вслед за Transparency International, что коррупция – это «злоупотребление полученными полномочиями во имя личной выгоды» (или даже добавляя, что это означает поиск «личной выгоды вместо цели, для которой эти полномочия или ответственность были предоставлены»), можно убедить кого угодно, что коррупция не может быть уничтожена, поскольку такие случаи происходили всегда в истории человечества и почти повсеместно распространены и сегодня.
Поэтому хочу начать с некоторых моментов, помогающих ограничить охват проблемы и определить действия, которые потребуются в первую очередь, если международное сообщество решит выступить против коррупционной деятельности.
Во-первых, стандартное разделение на «коррупцию в государственном секторе» и «коррупцию в частном секторе» выглядит как наиболее вводящее в заблуждение. Конечно, можно назвать многочисленные виды правонарушений в частных компаниях – мошенничество при покупке товаров и услуг у поставщиков; сговор при фиксациях цен; уклонение от уплаты налогов; отмывание денег; умышленные искажения фактов как высшим руководством, так и акционерами компаний, и т. д. – но до тех пор, пока все эти действия не регулируются какими-либо соглашениями с должностными лицами, их нельзя рассматривать как акты коррупции. Уклонение от уплаты налогов и отмывание денег можно назвать тяжкими преступлениями, но они не должны классифицироваться как коррупция, если только (и когда) в эти действия не были вовлечены тем или иным образом государственные чиновники. Поэтому, хотя все виды коррупции могут быть классифицированы как экономические преступления, не каждый вид экономического преступления нужно считать актом коррупции.
Во-вторых, деление на «мелкую коррупцию» и «крупную» или даже «системную коррупцию» также создает массу дополнительных проблем, так как при этом объединяются очень разные случаи. Против «мелкой коррупции», которую можно найти почти везде в мире, редко можно бороться эффективно, потому что, как правило, она на самом деле упрощает жизнь людей в странах, где законы и/или ограничения введены в действие для того, чтобы наделить полномочиями правящую элиту, а не обеспечить преимущества населению. Помимо этого «мелкая коррупция» в большинстве случаев официально имеет статус незаконной деятельности, в то время как повсеместно распространенная коррупция вплетена в деятельность, которая часто выглядит вполне законной. Наконец, стоит заметить, что большая часть средств, получаемых от «мелкой коррупции», так или иначе расходуется в родной стране и представляет собой перераспределение благосостояния в ней, в отличие от вывода денег за рубеж. Таким образом, экономический эффект «мелкой» и «крупной» коррупции отличается чрезвычайно.
Поэтому надо четко понимать, что мы говорим не о каких-то финансовых преступлениях, возникающих в корпоративном секторе, не о вымогательстве, случающемся в повседневной жизни на низших уровнях взаимодействия между гражданином и бюрократами. Более того, следует выделять «мелкую» и «крупную» коррупцию не как две версии одного и того же явления, но как радикально разные феномены: первый мы назовем «взяточничеством», подчеркивая его несистемный характер, и лишь последнее охарактеризуем как «коррупцию», подчеркивая тем самым ее глубокое проникновение в самую ткань любого общества, подверженного этому виду зла.
После всего вышесказанного мы можем определить коррупцию как форму поведения должностного лица или государственного назначенца в контролируемой государством корпорации либо другом квазиэкономическом предприятии, нацеленного при осуществлении его полномочий или влияния на приобретение либо личной наживы, либо наживы для его членов семьи, друзей или деловых партнеров в форме денег, собственности, карьерного роста или услуг. Как и авторы документа ОЭСР о коррупции, мы проведем различие между коррупцией и воровством и подчеркнем, что коррупция включает процесс переговоров с внешней стороной, что и делает ее столь опасной для честного общества. Коррупция может быть или незаконной, или совершенно законной (поскольку во многих государствах министры или государственные чиновники могут зарабатывать миллионы долларов через свои коммерческие предприятия, не будучи официально обвиненными в каких-либо правонарушениях). Но самое важное – ее объемы и распространение. Коррупционная деятельность, осуществляемая высокопоставленными правительственными чиновниками, в отличие от взяточничества, приносит коррупционерам выгоду, которую трудно скрыть от глаз общественности. Можно было бы даже сказать, что эти чиновники могут наживаться относительно безопасно, если составляют неотъемлемую часть стабильно правящей элиты – но в диктаторских и авторитарных режимах никто не может быть уверен, что не потеряет свое положение уже на следующий день. Поэтому постоянный отток денег из страны становится самой характерной особенностью глубоко коррумпированного режима. Без возможности разместить свои деньги за границей коррумпированный чиновник лишается большей части стимула, подвигающего его заниматься коррупционной деятельностью, поскольку коррупция представляется средством обеспечить себе состояние и благополучие, несмотря на то что обстановка в стране, в которой проживает коррупционер, выглядит непредсказуемой.
Таким образом, взяточничество и коррупция в нашем определении очень различаются. Первое – это явление, ориентированное главным образом внутрь страны, а второе – вовне. Это объясняет, почему мировое сообщество – и западные державы в особенности – очень встревожено распространением коррупции, а также тем фактом, что взяточничество на местном уровне регулярно осуждается, но не становится предметом серьезной озабоченности, и это при том, что его объем оценивается в 4–6 % ВВП многих развивающихся стран. Более того, несходство взяточничества и коррупции играет важную роль, когда дело доходит до борьбы с ними в различных условиях. Можно утверждать, что современная открытая экономика способствует коррупции, если не стимулирует ее, поскольку позволяет коррупционерам накапливать деньги и собственность в иностранной юрисдикции, надежно защищая их от национальных правоохранительных органов, а также предоставляет им персональные «стратегии выхода». Советская система, например, была глубоко пронизана тем, что называли «блат», и различные виды взяточничества присутствовали в ежедневной жизни почти повсюду, но в то же время система не была коррумпированной в том смысле, какой имеет это понятие в сегодняшней России. Разница не только в том, что сегодня взяточничество стало просто более безопасным, но в возможности спрятать присвоенные средства за границей, использовать их разнообразными способами, живя в России, и покинуть страну, если наступят трудные времена.
Поэтому коррупция сегодня значительно отличается от той, которая существовала со времен древней Месопотамии до Соединенных Штатов начала XX века: во всех предыдущих случаях она была в конечном счете ограничена национальными границами, в то время как сегодня коррупция облегчена наличием множественных юрисдикций. Этот вид коррупции появился благодаря трем основным факторам. Первый фактор – развитие современной системы уклонения от уплаты налогов, которая произвела сначала сеть офшорных финансовых центров и позже создала всю индустрию отмывания денег, анонимного финансирования, номинальных компаний, «слепых» трастов и других средств сокрытия денежных потоков, в том числе и от коррупционной деятельности. Вторым фактором явились политические реформы и прибыльное открытие основных «развивающихся» экономик, что позволило как установить слияние государственного и частного, кардинально необходимое для продвижения коррупции, так и использовать международные финансовые механизмы для упрощения перевода средств в различные «зоны безопасности». Третий фактор – технологические достижения, которые помогли сократить издержки всех этих транзакций и превратили офшорные финансовые операции в бизнес, легко доступный даже для людей, обладающих десятками тысяч долларов. Поэтому неблагоприятное воздействие коррупции в мировом масштабе с 1970-х годов возросло: финансовые потоки от развивающихся стран к развитым увеличились с 20 млрд долларов в год в 1970-х до 200 млрд в год к концу 1990-х и сегодня превысили l трлн ежегодно. Запад хорошо подготовился к этому притоку: с начала 1970-х годов офшорные юрисдикции появлялись в Европе (острова Мэн и Гернси, Лихтенштейн, Люксембург, швейцарский кантон Цуг и т. д.); в 1990-х Кипр и Латвия стали служить основным механизмом для переинвестирования «грязных» денег, прибывающих из России, Украины и Казахстана; с 2000-х Лондон получил статус истинной мировой столицы для иностранных клептократов.
Многие авторы утверждали – вполне справедливо, – что коррупция искажает государственные институты, подрывает конкуренцию, полностью извращает мотивацию и бизнесменов, и политиков. Там, где коррупция широко распространена, работа в государственном аппарате превращается в самый прибыльный вид бизнеса, уменьшается возможность создания достойного общества, основанного на признании таланта и достоинства. Но сегодня рост коррупции и ее распространение на международном уровне подпитываются не только клептократическими инстинктами бюрократов, которые заселяют обширную мировую «периферию», но и целями западной политической элиты.
В течение многих веков европейские страны доминировали над земным шаром, устанавливая то, что называлось европеизированным миром. За этим «поворотом к европеизации» стояло превосходство Европы как в военных действиях, так и в технологиях, что обеспечило ей доступ к удаленным частям планеты и возможность завоевать любые земли, в которых она нуждалась. Но у этого прямого колониализма, основанного на чистой «жесткой силе», были очевидные экономические ограничения: он мог длиться, пока это было оправдано «геополитическими» соображениями и пока обладание зарубежными территориями было рентабельным, т. е. предоставляло завоевателям некоторые значимые экономические преимущества, задвигавшие на задний план военные и человеческие затраты. Уже к середине XX века стало очевидным, что «колониальные» товары, составляющие всего несколько процентов обычного повседневного потребления англичанина или француза, не стоили человеческих жизней и огромных военных расходов, необходимых для непрерывного управления Африкой или Индокитаем. Поэтому – более или менее мирным способом – на повестке дня появилась деколонизация, и то, что я называю Первой колонизацией, завершилось.
Тем не менее страны Запада все еще оставались зависимыми от товаров, поставляемых периферийными странами, таких как нефть, неметаллические руды, кофе или какао. Таким образом, после «организованного отступления» в 1970-х и начале 1980-х годов западный мир установил новую систему, известную как неоколониализм. Он характеризуется двумя отличительными особенностями. Первая – проникновение в экономики стран третьего мира транснациональных корпораций, приносящих инвестиции при одновременном воспрепятствовании комплексному развитию этих стран. Вторая – финансовый захват многих стран международными банками, которые ссужали эти страны деньгами, когда цены на товары были высокими, а процентные ставки низкими, и требовали возвратить долги, когда рыночные условия менялись в противоположную сторону. Это финансовое доминирование Севера над Югом можно назвать Второй колонизацией. Она была не так кровава, как Первая, но определенно не менее груба.
Вторая колонизация достигла апогея в 1980-х, но потеряла свою привлекательность, поскольку экономический рост на глобальном Юге ускорялся и миллионы людей были вытянуты из крайней бедности, прежде всего из-за головокружительного подъема Китая. Но после «большого экономического расцвета» 1990-х появилось новое явление, которое я называю Третьей колонизацией – намного более разрушительной, чем предыдущие две. Если Первая колонизация была насаждена военной силой, а Вторая – финансовой мощью, то Третья основывается на силе обольщения, и мы должны напомнить, что это не совпадение: глагол «обольстить» звучит на латыни как «коррумпировать». В то время как страны третьего мира доказали, что не способны создать нечто схожее с условиями жизни в странах первого мира в пределах своих границ, их элиты отчаянно желают наслаждаться светской жизнью европейского уровня. Поскольку в большей части периферийных стран о свободе можно говорить весьма условно, вопросы о происхождении богатства их элит в любой момент могут быть заданы либо существующим, либо будущим правительством. Поэтому богатые люди желают купить недвижимость за границей, основать офшорные компании, открыть тайно управляемые счета и т. д.
Таким образом, коррупция, которая была в течение многих веков национальной проблемой, превращается в явление глобального характера. Запад совращает периферию, которая уже созрела для того, чтобы стать более коррумпированной, чем прежде. Третья колонизация, построенная на этом фундаменте, становится еще более изощренной и эффективной, чем Первая и Вторая. Как говорилось выше, элиты периферийных стран ежегодно отправляют около l трлн долларов в западные банки, в то время как долг всего третьего мира на конец тысячелетия был оценен на уровне приблизительно 1,96 трлн долларов. Коррупционеры передают в мировые финансовые центры приблизительно в четыре раза больше денег, чем их страны платят процентов международным банкам.
Наиболее явным отрицательным эффектом глобализации стали глобальные коррупционные сети – но этот эффект может и должен быть исправлен в первую очередь самим индустриальным миром. Ключ к борьбе с глобальной коррупцией находится не в таких странах, как Китай, Россия, Украина, Бразилия или Конго, – он спрятан в Европе, где были изобретены две первые формы колонизации. Современный первый мир сознательно создает новую финансовую систему, которая откроет границы бедных и – что более важно – плохо управляемых стран, позволяя их хозяевам обогащаться там, но инвестировать здесь, извлекая пользу как из беспорядка, существующего на глобальном Юге, так и от порядка, созданного на глобальном Севере. При таких условиях нельзя эффективно противостоять коррупции снизу, если ей не противостоят сверху. Борьба со взяточничеством, которая часто принимается за борьбу против коррупции, никогда не разрешит существующие проблемы, поскольку система третьей колонизации цементирует превосходство Запада над остальной частью мира более изощренными и надежно защищенными средствами, чем когда-либо прежде.
Я давно убеждаю западные державы и западное гражданское общество подняться против этого нового явления. Вот, например, статья, опубликованная в The New York Times в 2017 году. Она так и озаглавлена – «Всемирная антикоррупционная полиция»:
Всякий раз, когда встречаются представители правительств разных стран мира, они часто могут добиваться прогресса во многих областях, представляющих общий интерес: борьба с изменением климата, нищетой, торговлей наркотиками, исламским экстремизмом, торговлей людьми и современным рабством, даже киберпреступностью – список длинный. То, чего эти чиновники часто не замечают, – это коррупция. От нее страдают их народы; они согласны, что это раковая опухоль нашего времени и ее надо удалять. Но они мало что делают для этого.
Это странно, тем более учитывая масштаб проблемы. Что такое коррупция? Оксфордский английский словарь определяет это как «нечестное или мошенническое поведение тех, кто у власти». К тем, кто «у власти», я бы добавил тех, кто работает в корпорации и институтах, входящих в правящую элиту.
По данным организации Tax Justice Network (независимая группа, которая ведет борьбу с уклонением от уплаты налогов), мошенники и коррумпированные чиновники за последние 15 лет растратили 30 трлн долларов – или половину годового валового внутреннего продукта в мире.
Из Китая исчезло около 4 трлн долларов США, как полагают, в период с 2000 по 2011 год, причем большая часть из них – доходы от коррупции, направляемые в секретные офшорные финансовые убежища. Из России этот показатель близок к 1 трлн долларов. В Европейском союзе общая сумма составляет 1,2 трлн долларов.
На Западе самыми известными фигурами, связанными с мошенничеством на высоком уровне, являются Берни Мэдофф, Аллен Стэнфорд, Жером Кервель из Société Générale, Квеку Адоболи из UBS. Все знают о скандале с subprime debt и о криминальном манипулировании ставкой Libor. В моей стране, в России, были такие же мошенничества: кража 5 млрд долларов из Банка Москвы; 4 млрд долларов из БТА Банка и банка AMT; 4 млрд долларов из «Росукрэнерго»; 3 млрд долларов из банка «Глобэкс» и Связь-банка; 2 млрд долларов из Россельскохозбанка; 1 млрд долларов из «Росагролизинга» и 1 млрд долларов из банка ВЕФК.
Многие из тех, кто совершает эти мошенничества, смогли уехать за границу, где они используют услуги того, что я называю «олигархией финансовых услуг» – международных банков, юридических фирм и бухгалтеров, чтобы они могли продолжать жить за счет средств, полученных преступным путем. Некоторые, как Андрей Бородин, бывший исполнительный директор Банка Москвы, получили политическое убежище (г-н Бородин – в Великобритании).
Сергей Пугачев, владелец обанкроченного Межпромбанка; Виктор Храпунов, бывший мэр Алматы, Казахстан; жена Юрия Лужкова, бывшего мэра Москвы, – все они свободно поселились в странах Европейского союза или Швейцарии, где они ведут роскошный образ жизни. Они утверждают, что в их родных странах их будут преследовать за политические взгляды, хотя мало что было известно об их взглядах, пока они не переехали за границу; даже если они занимались политикой, то, как правило, поддерживали правящий режим.
Различные страны осуществляют инициативы по борьбе с коррупцией. Но эти шаги не учитывают международный, трансграничный характер проблемы: восстановление украденных активов неизбежно связано с сотрудничеством с другими юрисдикциями. Но противодействие этому – целая индустрия, созданная для того, чтобы помочь людям скрыть свое богатство за рубежом, вдали от любопытных взглядов национальных властей. Если правительства хотят иметь хоть какие-то шансы вернуть то, что было потеряно, они должны объединиться, чтобы создать международную антикоррупционную структуру по аналогии с Интерполом, чтобы победить финансовых олигархов.
Новая организация должна обладать широкими полномочиями. При этом ее содержание не будет дорого стоить (моя оценка составляет около 70 млн долларов в год). Ее задачей было бы повысить осведомленность о коррупции; объяснить, почему это имеет значение; и работать через национальные границы для ареста подозреваемых и их активов.
Чтобы возглавить эту структуру, я назначил бы человека с мировым авторитетом (бывший премьер-министр Великобритании Гордон Браун был бы отличным выбором). Мандат лидера был бы простым: бороться с коррупцией в надежде, что те, кто планирует обмануть своих соотечественников, украсть их деньги, будут воздерживаться от этого.
Без такой структуры трудно выиграть битву против коррупции. В рядах тех, кто противодействует национальным полицейским силам и следователям, есть профессионалы, хорошо разбирающиеся в оказании помощи тем, кто хочет вывести и спрятать свое богатство. В помощь тем, кто совершил мошенничество, – офшорные налоговые гавани, которые имеют свои законы, чтобы помочь тем, кто хочет держать свои темные дела в секрете и безопасности. Эта олигархия может быть разрушена только в том случае, если правительства будут использовать хорошо укомплектованное агентство, которое никого не боится и не действует в интересах какой-либо конкретной нации.
В отличие от Организации Объединенных Наций и Европейского банка реконструкции и развития, международный орган по борьбе с коррупцией будет действовать быстро и гибко. В настоящее время, если кто-то украдет миллиард долларов и отправится в офшорную зону, его практически невозможно привлечь к суду. Возвращение украденных средств еще более маловероятно; на это требуются годы и это стоит целое состояние.
Мы должны бороться с преступниками и их хорошо оплачиваемыми помощниками. Когда вспыхивает крупный коррупционный скандал, предсказуемо раздаются гневные голоса. Но спросите себя: сколько из преступников когда-либо поймали, сколько похищенных денег вернули?
За последние годы мы видели множество таких случаев. Поскольку транзакции денег становятся все быстрее и легче, нет сомнений в том, что масштабы мошенничества растут. И суммы похищенного растут так же быстро.
Нам нужно остановить их. Правительства во всем мире изо всех сил пытаются собрать средства для противодействия глобальному спаду, но они не могут просто увеличивать налоги. Скорее, они должны преследовать «грязные деньги» повсеместно и бороться с источником коррупции. (В конце концов, во многих случаях это государственные деньги, которые были выведены в первую очередь.)
Я предлагаю относительно дешевое и эффективное решение одной из самых актуальных проблем в мире: международный орган по борьбе с коррупцией. И мы должны создать его сейчас, а не когда-то в будущем. Это наши деньги – и мы хотим вернуть их.
Почему я считаю, что борьба с коррупцией – в интересах гражданского общества стран Запада? Потому что, во-первых, современная ситуация выглядит более опасной для Европы, чем любая другая форма доминирования над зарубежным имуществом, – она развращает европейские страны и их правительства, поскольку реабилитация коррупции становится хорошим ежедневным бизнесом для тысяч европейцев. Во-вторых, она увековечивает состояние беззакония в мировой периферии намного более эффективно, чем все европейские проконсулы прошлого, поскольку допускает коррупционные действия и препятствует борьбе с коррупцией там. В-третьих, она создает международную сеть коррумпированных чиновников, способствуя появлению того, чего никогда не могли вообразить прежде, – плотного союза колониальных владык, проживающих и на Севере, и на Юге. Поэтому новому явлению должны противостоять все люди доброй воли по всему миру.