Поддерживающая организация

Борьба за столь великую ценность, как власть над государством, не прекращается никогда. Каждый участник схватки нуждается в помощи. В одиночку ни одному из них не под силу захватить и удерживать верховную власть над крупной социальной системой. Ему нужно опираться на организацию, например частную армию. У Гитлера были его громилы; Сталина в его последние годы поддерживала неформальная группа. Эту роль может исполнять политическая партия, как, например, компартия в Советском Союзе и Китае; фракция в составе партии или в рядах бюрократии, как, например, Комитет за переизбрание Никсона президентом; или повстанцы, как те, что привели Кастро к власти. Независимо от формы, которую принимает поддерживающая организация, она укрепляет свой контроль над носителем верховной власти. Часто она в состоянии свергнуть верховного руководителя; например, в декабре 1970 года польская коммунистическая партия молниеносно избавилась от Владислава Гомулки.

Взаимное приспособление в поддерживающей организации ограничивает свободу действий верховного руководства — возможно, даже в большей степени, чем в самом правительстве. Верховный правитель, чтобы убедить членов поддерживающей организации наделить его властью в данной организации, предлагает им вознаграждение разного рода: благоприятный для них политический курс, долю в добыче, уступку части собственной власти, повышение в рядах организации, защиту от врагов.

Верховный правитель государства может использовать полицию и армию, чтобы заставить повиноваться ему бюрократию и население, но не в состоянии насильственным путем вынудить поддерживающую организацию подчиняться ему — если только он не создаст внутри этой организации более малочисленную группу, которая заставит повиноваться членов более крупной организации. Но в таком случае он должен предложить членам этой малой группы вознаграждение за подчинение. В любой системе настает момент, когда верховный правитель начинает зависеть от поддерживающей организации, основанной на многостороннем обмене и убеждении, а не на его единоличной власти. Это и есть один из ключевых элементов политики. Несмотря на всю громадную власть, которой располагал в Египте Насер, «на каждой стадии Насеру приходилось взвешивать риск, связанный с тем, что он отвергнет совет любого из своих товарищей [sic]: речь шла о том, превратится ли тот в его открытого противника или нет; и может ли такая оппозиция стать опасной»2 . Примеры такого рода постоянно встречаются в истории власти.

Когда Сталин умер, основной поддерживающей организацией, на которую мог бы опереться новый лидер, было Политбюро. Однако в тот момент Политбюро приняло иное решение. Оно стало коллективно осуществлять верховное руководство, вместо того чтобы заявить о повиновении преемнику Сталина, хотя ради соблюдения формальностей оно на короткое время предоставило роль верховного руководителя Георгию Маленкову. Это явление широко распространено в политической жизни: поддерживающая организация, действуя коллективно, лишает верховного руководителя власти. Затем она сама пользуется властью, проводя при этом любые удобные ей мероприятия — выборы внутри группы или неформальное взаимное приспособление, включая обмен вознаграждениями, внутренние союзы, взаимные угрозы и даже убийства.

Однако каждый серьезный участник этой игры зависит от помощи других лиц, признающих его власть. Поэтому каждый крупный игрок, вовлеченный в процесс контроля над другими, в свою очередь находится под контролем своих собственных сторонников. Иногда конкурирующие поддерживающие группы делят влияние и продолжают бороться за верховную власть. После «культурной революции» в Китае власть оказалась разделенной между тремя вотчинами: армия во главе с Военным комитетом Линь Бяо; группа по делам «культурной революции» во главе с Чэнь Бодой и Цзян Цин и правительственный аппарат во главе с Государственным советом Чжоу Эньлая3 .

Некоторые поддерживающие организации не стремятся играть определяющую роль при принятии решения о кандидатуре верховного правителя. Они лишь оказывают влияние на тех, кто находится у власти или может вскоре получить власть. Поэтому они действуют с молчаливого согласия правительства или других, более сильных поддерживающих групп.

В большинстве стран верховная власть стремится использовать такие организации — группы интересов — как источники информации. Часто они выступают в роли каналов передачи информации населению. В результате между группой интересов и представителем власти устанавливаются тесные связи, отчего возникает взаимное влияние. Это происходит даже в системах с высокой степенью авторитарности. Коммунистические и фашистские системы запрещают деятельность групп интересов, но мы убедимся, что таковые существуют и в этих системах в виде неформальной свиты различных лидеров.

Элементы политики

Таким образом, государство и политика включают, по крайней мере, следующие элементы:

• Государство в первоначальном смысле слова, осуществляющее различные функции с помощью структуры власти, внешне выглядящей как иерархия.

• Верховный правитель, составляющий часть иерархии и ведущий борьбу за самосохранение.

• Советники верховного правителя, получающие контрольные функции помимо власти над верховным правителем.

• Поддерживающие организации, в том числе группы интересов.

• Армия или другая военная организация, которая может оттеснить все прочие крупные поддерживающие организации или не делать этого.

Кроме того, политика, пусть ее формы и варьируются от страны к стране, является в основном не проявлением пирамидальной структуры власти, а обширной и сложной сферой взаимных влияний:

• Грабежи, набеги, вымогательство, займы или налогообложение, проводимые поддерживающими группами и правительством с целью сбора средств на оснащение армии и ее оплату, а также вознаграждение других поддерживающих групп, включая тех, кого переманивают на свою сторону.

• В ходе общего обмена вознаграждениями лидер государства, его потенциальные соперники и прочие лица, ведущие борьбу за верховную власть или за ограничение свободы действий верховного правителя, предлагают другим участникам различные вознаграждения, чтобы склонить их к сотрудничеству. Вознаграждением могут служить не только награбленная добыча или деньги, но и высокое общественное положение, статус, властные полномочия и тому подобное.

• Разнообразные угрозы (смерти, ссылки, тюремного заключения и немилости), особенно угрозы властей предержащих прекратить выдачу вознаграждений сторонникам и союзникам. Сторонники и союзники могут угрожать выйти из повиновения и прекратить другие формы сотрудничества.

• Косвенное или расширенное использование руководством своей власти с целью получить поддержку в борьбе за власть. Лидеры, уже захватившие верховную власть, применяют ее для подавления противников.

• Создание (руководителем государства и главами поддерживающих организаций) коалиций и союзов в ходе взаимного приспособления, в первую очередь стабильных союзов, основой которых является обмен. Таким образом, любой претендент на место верховного руководителя может твердо рассчитывать на стабильную структуру поддержки.

• Постоянный процесс взаимного убеждения, в который вовлечены все участники.

• В тех случаях, когда вознаграждений, угроз, убеждения и авторитета власти оказывается недостаточно, в ход идут политические убийства, тюремное заключение, массовые казни и войны.

Если борьба за власть ведется столь грубыми методами, то можно было бы счесть, что верховная власть всегда будет доставаться военным лидерам — ведь они всегда при оружии. Но на самом деле оружие не у них — оно у подчиненных, рядовых солдат. Поэтому решение вопроса о том, могут ли военные лидеры захватывать высшие государственные посты, зависит от того, насколько прочна их власть над собственными солдатами. Высшее военное руководство вовлечено в политическую борьбу столь же активно, как и другие лидеры.

Возможно, правильнее было бы сказать, что верховная власть достается тому, у кого есть деньги, — этот инструмент влияния значительно проще контролировать, чем оружие в руках рядового полицейского или солдата. Но и это было бы слишком простым предположением. И все же деньги в политике не только говорят; они шепчут, как заговорщики, или, напротив, кричат столь громко, что заглушают все прочие голоса. Любая поддерживающая организация — дело очень дорогое. Деньги, независимо от того, поступают ли они из частных источников или государственной казны, предназначены ли для неподконтрольных выплат на цели политического покровительства или на общественные работы, всегда остаются эффективным универсальным инструментом для вербовки сторонников и их оснащения — либо оружием, либо печатными станками. Претенденты на власть иногда могут просто перекупить оппозицию.

Все описанное здесь — борьба за власть, лежащая в основе любого государства. Помимо нее, как мы увидим далее, идет ожесточенная борьба по ряду ключевых аспектов власти. Проявления этой борьбы весьма разнообразны и зависят от формы политико-экономической системы.

Новые национальные устремления

Одна из причин озабоченности руководства волей народа — это новые национальные устремления. Новое поколение национальных лидеров в менее развитых системах теперь стремится к экономическому росту, индустриализации и модернизации. Кроме того, почти все они хотят добиться такого международного статуса, при котором они выглядели бы достойными претендентами на получение экономической помощи. Некоторые национальные лидеры борются за региональное или мировое экономическое лидерство, как СССР с США или некогда Пакистан с Индией. Или, подобно Насеру, Садату, Неру, Перону или Ульбрихту***** , они хотят, чтобы их страны играли более заметную роль в мировой политике. В результате появилась новая мода — подходить к подданным как к ресурсу, который надо развивать и хорошо с ним обращаться.

Эти ограничения, связывающие амбициозных лидеров, более жестки, чем можно было бы предположить. Стремящийся к модернизации лидер не может удовлетвориться только раздачей еды, предоставлением услуг здравоохранения и образования в целях развития человеческих ресурсов своей страны. Прежде всего, он должен наладить производство, чтобы обеспечить наличие этих благ. Вследствие этого политика, удовлетворяющая капризы типа «хлеба и зрелищ», была заменена курсом на организацию производительного общества, что закрыло правителю многие возможности. Ему приходится принимать меры, необходимые для реализации стратегии развития, на которую он решился. Он передал право решения многих вопросов экспертам, бюрократам, экономистам, инженерам, юристам, агрономам и ученым — и они зачастую дают ему такие же рекомендации, какие давали бы руководителю демократической страны. Меры по развитию сельскохозяйственного производства в Индии всегда будут одни и те же независимо от того, сохранятся ли там демократические институты. Верховный правитель становится пленником процессов, необходимых для экономического развития.

Еще одним ограничением для верховного правителя являются международные нормы уважения к жизни и благосостоянию человека, которые провозглашены Всеобщей декларацией прав человека, принятой в ООН в 1948 году. Под международным наблюдением во многих странах были приняты программы развития здравоохранения, социального обеспечения и образования — правители данных стран боялись, что в противном случае их сочтут отсталыми. Это те же самые правители, которые опасаются, что отсутствие в их стране национальной авиакомпании воспрепятствует модернизации.

Добровольное подчинение власти

Возможным источником общественного контроля является также желание правителей обеспечить добровольное, а не принудительное подчинение своих подданных. Постоянно присутствует вероятность бунта подданных или их неадекватного поведения. Верховная власть боится рабочих акций, замаскированного саботажа, не говоря уже о забастовках. Все это ее сковывает. С помощью такого контроля в Советском Союзе добились религиозной терпимости, улучшения снабжения потребительскими товарами и социального обеспечения. Данное влияние проявлялось в конкретных решениях. Политика Хрущева в жилищном вопросе после 1957 года была отчасти вызвана этим давлением. Снятие Хрущева с поста было, вероятно, ускорено общественным недовольством из-за нехватки хлеба после неурожая 1963 года6 . Проведение «консультаций» китайской элиты — кадровых партийных работников — с массами отчасти объясняется страхом властей перед беспорядками, забастовками или насилием7 . Даже в демократических странах страх является значимым фактором. Возможно, тот же страх — в большей мере, чем демократическая политика, — обусловил введение в Англии пособий по безработице в 1920-х годах8 .

Те же международные моральные нормы, которые побуждают правителей предоставлять различные блага своим подданным, подрывают, пусть лишь отчасти, насильственную власть. Применение массового насилия против населения теперь угрожает правителю остракизмом со стороны других стран, как узнал на своем опыте Яхья Хан, когда в 1971 году его армия учинила расправу над жителями Восточного Пакистана, чтобы поддержать его слабеющую власть. Военное вмешательство СССР во внутренние дела Чехословакии в 1968 году вызвало почти всеобщее осуждение, в том числе и со стороны некоторых коммунистических партий.

Помимо вышеперечисленного, постоянное влияние на способность верховной власти к реагированию оказывают и законы. Особенно велико воздействие конституционализма — исторического предшественника демократии.

Правила, законы и институционализм

В фольклоре власть в высшей степени капризна и непостоянна. Соломон предлагает разрубить пополам младенца, чтобы решить спор из-за него. Короли обещают предприимчивым молодым людям половину своих земель, а заодно и дочерей за выполнение какой-нибудь нелепой задачи. Но на деле, как мы убедились, верховные правители ограничены правилами. И те, кто участвует в контроле над верховной властью, — совещательные советы, ассамблеи, выборщики — делают это в соответствии с правилами.

Некоторые сдерживающие правила, лишь часть из которых стала законами, — это обычные правила общественной жизни: например этические нормы, которые осуждают насилие. Другие правила, действующие на уровне верховной власти, являются негласными договорами, например недавний запрет казнить лидеров государства, потерявших власть, в СССР и коммунистическом Китае. Иные правила представляют собой четко разработанные соглашения между членами небольших формальных организаций. Такова была процедура принятия решений руководителями партии большевиков путем голосования большинством поданных голосов.

Правителю, принуждающему население к повиновению с помощью полиции или армии, не нужны правила, которые бы закрепляли его обязательства перед населением. Но он не сможет содержать вооруженные силы, если члены его поддерживающей организации не признают его власть в добровольном порядке. А в качестве условия своего повиновения они продиктуют ему определенные правила, в противном случае отказавшись подчиняться или свергнув его с помощью собственных подчиненных. Проще говоря, правитель нуждается в сотрудничестве, поэтому он должен выполнять правила, чтобы обеспечить это сотрудничество.

Правила, регулирующие ведение борьбы за власть, иногда берут свое начало в публичных соглашениях и негласных договоренностях, которые смягчают жесткость этой борьбы. Участникам соревнования за столь ценный приз, как власть над государством, в случае проигрыша угрожает обнищание, тюрьма или смерть. Неудивительно, что они пытаются снизить накал борьбы, договорившись о правилах, которые уменьшили бы связанный с ней риск. К потерпевшим поражение должны проявлять уважение: им сохраняют не только оружие, но и свободу, и имущество. Та же осторожность в настоящее время удерживает страны от ведения бактериологической войны, применения отравляющих газов и ядерного оружия. Однако в той степени, в какой правила ограничивают насилие и грабежи, они защищают не только соперников в борьбе за власть, но и все население в целом.

Ограничениям, налагаемым на власть демократией, предшествовали четыре основных ограничения, установленных правилами. Самым важным является традиционное соблюдение запретов, известных как права частной собственности. И действительно, хорош закон собственности или плох, но это, вероятно, самое основное из всех экономических правил, оставляющее за каждым индивидуумом право принимать целый ряд решений и запрещающее вмешательство кого бы то ни было вплоть до самого правителя. Даже в коммунистических странах широко распространены права собственности на потребительские товары, а также соответствующие запреты на вмешательство верховного правителя. Права собственности оставляют каждому гражданину свою территорию свободного выбора, в которую государству не так-то легко вторгнуться.

Вторым ограничением стала ликвидация абсолютной власти. Тем самым в большинстве систем возникает общее правило, гласящее, что верховная власть имеет только конкретные оговоренные полномочия (предоставленные теми, кто был достаточно силен, чтобы навязать ему это правило). Современное общепринятое правило состоит в том, что власть А над Б осуществляется только в оговоренных обстоятельствах и только оговоренными способами. Человечество может считать это правило одним из своих великих изобретений. Его происхождение затеряно в далеком прошлом, на протяжении всей истории оно периодически подтверждалось и уточнялось, например в виде Великой хартии вольности в Англии. Сколь обычным ни было бы это правило сегодня, его историческое значение трудно переоценить.

Третье правило — разделение власти. Согласно данному правилу функции верховной власти распределяются между разными инстанциями. Отсюда происходит знакомое нам разделение верховной власти на исполнительную, законодательную и судебную; каждой из ветвей предоставлены определенные полномочия, которых нет у других. Сам принцип не требует какого-либо специфического разделения. В Римской империи власть время от времени делилась между отдельными трибунами, а не между представителями исполнительной и законодательной власти. В Англии в XVII и XVIII веках власть делилась между королем и парламентом задолго до того, как парламент стал демократическим институтом. В СССР после снятия Хрущева были разделены два высших поста — Генерального секретаря ЦК партии и Председателя Совета Министров. Эта и другие подобные меры ввели некую форму «олигархического парламентаризма»9 . Каково бы ни было разделение власти, оно часто ограничивает тиранию любого властителя, поскольку в определенной степени оказывает парализующее действие. Что касается эксплуататорских государств, это правило ограничивает их возможности эксплуатировать население.

Четвертое правило — принцип сдержек и противовесов, то есть взаимозависимости и взаимоограничения трех ветвей власти при предоставлении каждой ветви четко определенной власти над другими ветвями. Примером здесь служит право «вето» президента США на акты конгресса — додемократическая конституционная особенность американской системы.

Конституционализм

Названное конституционализмом складывание целого ряда подобных правил, ограничивающих верховную власть в государстве, стало могучей исторической силой. Термином «конституционализм» иногда обозначается разработка основополагающих стабильных правил о распределении функций верховной власти и организации государственного управления. Иногда данный термин означает правление по закону или по правилам, а не по личному произволу, совокупность правил, конкретизирующих разделение власти, или формулирование четких правил защиты подданных от правителей, как в американском Билле о правах* . Каждое из этих значений отражает один из аспектов конституционализма10 .

На одном конце политического спектра политики наблюдается конституционное устремление к «правлению закона, а не людей». На другом конце находится, скажем, Саудовская Аравия, где конституционализм практически отсутствует, или Куба, где Кастро заявляет: «Революционное правосудие основывается не на правовых нормах, а на моральных принципах...» Среди великих держав наименее конституционным является, вероятно, Китай. Китай пошел дальше, чем Советский Союз, предоставив внесудебным организациям широкие полномочия по наказанию физических лиц11 . В китайском праве в целом очень четко прописаны положения о распределении полномочий. Существующие в Китае правила также не предусматривают разделения властей, которое начинают практиковать в Советском Союзе. Не ограничивается законом и произвол властей предержащих. Что касается партии, «никакие законы, даже те, которые партия сама продиктовала, не являются для нее обязательными, если «объективные обстоятельства» требуют изменений»12 . Но минимум ограничительных правил действует даже в отношении китайского правительства.

Во многих странах конституционализм слаб. Сохраняется сильная предрасположенность к продолжению борьбы за власть с применением насилия, несмотря на заверения в обратном со стороны правителей, стремящихся к принятию их стран в ряды современных держав13 . В докладе Международной юридической комиссии сообщается, что в Иране политических заключенных подвергают психологическим и физическим пыткам под личным контролем шаха14 . В Испании после смерти Франко, несмотря на заявления нового режима о расширении конституционной защиты свобод граждан, политических подследственных подвергали пыткам15 . Сообщалось, что пришедшие к власти в Камбодже «красные кхмеры» совершали массовые убийства, вырезая целиком семьи и деревни, проводили массовые высылки, пытки, выгоняли людей на принудительные сельхозработы, осуществляли насильственную эвакуацию из домов и больниц. Эти репрессии и другие насильственные меры карательного режима к середине 1976 года привели к гибели, по разным оценкам, от одной десятой до одной пятой всего населения страны16 . И тем не менее растущее влияние конституционализма продолжает ограничивать власть, способствуя внедрению некоторых форм общественного контроля, как это произошло в Индии в 1977 году.

Конституционализм и основы борьбы за власть

Как мы отметили, люди яростно борются сначала за захват власти, а затем за контроль над теми, кто захватил власть. Как бы ни разворачивалась борьба, власть всегда остается не вполне подконтрольной, поскольку, как мы уже выяснили, любое облеченное властью лицо всегда имеет возможность расширять свои полномочия. И сколько бы сдерживающих правил ни вводили, власть имущие всегда смогут найти какую-нибудь лазейку для расширения своих полномочий — в том числе создавая новые неформальные структуры власти в партии, армии или политическом аппарате.

В истории стран Запада либеральное конституционное движение следует рассматривать как многосторонний ответ на подобное состояние дел. Это было (возможно, первое) движение за превращение смертоносной борьбы за власть в процедуры мирного характера. Во-первых, данное движение добивалось того, чтобы те, кто не участвует в гонке за власть, не подвергались грабежам и насилию, сопровождающим войну за власть, а проигравшим сохранялись бы жизнь и имущество. Во-вторых, это было стремление достичь определенной предсказуемости в борьбе за власть, то есть первый решительный шаг на пути к постоянному контролю над государственным механизмом — еще не со стороны народных масс, а только дворянства, торговцев, среднего класса. Предпринимая эти попытки, участники данного движения стремились сдерживать расширенное использование власти, вводя конституционные ограничения, например запрет расширения правителем своих налоговых полномочий для преследования политических противников. Такие попытки, возможно, никогда не прекратятся. Легкость, с которой власть может расширять свои полномочия, вновь была продемонстрирована администрацией Никсона и будет демонстрироваться и впредь.

Третья цель либерального конституционного движения — институционализация жесткого массового или общественного контроля над верховной властью посредством детально разработанных правил. Как мы отмечали выше, государство большей частью просто неконтролируемо, потому что его контролируют все, причем сложными, непредсказуемыми и постоянно меняющимися способами. Поэтому третье устремление никогда не придет к своей цели — но не исчезнет. Демократы верят в то, что любое значительное достижение на этом направлении исключительно важно. В следующей главе мы рассмотрим данные попытки общественного контроля. Намерения демократов снижают накал постоянной борьбы за власть, описанной в этой главе, хотя и не способны ее прекратить.

Типы выбора

Индивидуум может делать выбор как минимум четырьмя путями. Во-первых, он может просто реагировать на вкусы и простые предпочтения. «Дайте мне ванильное мороженое» — вот хороший пример. Не нужно просчитывать в уме различные варианты или искать причины. De gustibus non est disputandum* .

Во-вторых, он может прийти к мнению по сложному вопросу поспешно или после всестороннего осмысления целого множества различных факторов. «Когда я размышляю о том, как много мы тратим на вооружение, — при том, что «холодная война» закончилась, — и вижу, в каком состоянии находятся наши города, я прихожу к выводу, что мы должны тратить больше денег на общественное жилищное строительство». Важной особенностью подобных видов выбора является то, что они делаются на основе фактов, оценок вероятности и анализа, а не одних лишь предпочтений.

В третьих, выбор можно сделать на основе правил морали или этики. «Аборты — зло». «Я считаю, что фермерам не следует платить за то, чтобы они не выращивали те или иные культуры». Чаще происходит так, что моральные и этические соображения примешиваются к мнениям индивидуума по сложным вопросам. Например, одно из соображений при решении вопроса, следует ли «нам тратить больше денег на общественное жилищное строительство», состоит в том, что «забывать о бедных неправильно».

В-четвертых, человек может считать простыми предпочтениями (как скажут многие, иррационально или нерационально) то, что другие назовут мнениями по сложным вопросам. «Нет, я не верю в помощь из-за рубежа, но не спрашивайте меня почему».

В экономической теории потребительский выбор на рынке рассматривается как простое предпочтение либо первого, либо четвертого типа. В рамках теории совершенной конкуренции предполагается, что каждый покупатель и продавец знает все технические характеристики каждого товара, поэтому никакого комплексного анализа и соответствующей оценки не требуется, а выбор сводится к предпочтениям.

Однако, для того чтобы избиратель сделал свой выбор, сведение всех четырех категорий выбора к простому предпочтению невозможно. Выбор избирателя никогда не бывает простым. Обычно его решения состоят из крупных блоков, требующих анализа и моральных оценок. Даже иррациональные или нерациональные предпочтения, будучи оспорены, могут превратиться в мнения по сложным вопросам. Выбор избирателя сложен, он часто является результатом размышлений. Более того, когда избиратели оказываются перед определенным выбором, они считают, что призваны выполнить свой моральный «долг», а не просто сделать нечто, максимизирующее их собственное благосостояние или выгоду* .

Кроме того, сложность выбора, который делает избиратель, не следует преуменьшать на основании того, что выбор — это частное дело, не представляющее интереса для других членов общества. Выбор избирателя всегда касается взаимозависимостей. Кто должен представлять в парламенте не только меня, но и нас? Должны ли мы, а не только я, начать войну? Какими следует быть законам и кто должен выносить судебное решение, когда я окажусь в состоянии конфликта с кем-либо? Во всех этих вопросах избиратель связан с другими людьми как узами расположения, крепкими или слабыми в зависимости от индивидуума, так и стратегией. Например, один избиратель не может проголосовать за налогообложение только других граждан, новые налоги будет платить и он сам — это именно вопрос стратегии.

Волеизъявления, а не предпочтения

Таким образом, предпочтения оказываются слишком простой концепцией в отношении политического выбора. Предпочтения — это факты. Они «существуют», и их надо выяснить. Тот, кто делает выбор, не принимает решение, руководствуясь предпочтениями. Он выясняет или знает их. Однако существует всего лишь несколько базисных предпочтений, которые можно считать фактами или информацией: например, есть, а не быть голодным. Напротив, наш выбор той или иной пищи — это решение, а не открытие. Выбор — это волеизъявление11 . Для того чтобы понять политический выбор, нам нужна концепция, определяющая не какую-то единицу информации, а зарождение волевого акта. Только после того как политический выбор сделан, о нем можно говорить как о факте.

Я не узнаю, а решаю, что одобряю эвтаназию. Я не выясняю, что предпочитаю одного кандидата другому; я принимаю такое решение. Поэтому процесс голосования — это не просто путешествие, в ходе которого совершаются открытия, хотя индивидуум и может узнать что-то новое о своих предпочтениях. Это смешение предпочтений, анализа и моральных решений, в результате которых наступает то состояние ума и воли, которого раньше не было. Его нельзя было наблюдать ранее как данность — оно только что появилось.

Волеизъявления, формируемые полиархией

Предпочтения как информацию мы можем считать привнесенными в полиархию извне. Но к волеизъявлениям это не относится. Заменив предпочтения волеизъявлениями, мы осознаем, что полиархия — это процесс, который формирует волеизъявления, равно как и вынуждает политиков реагировать на эти волеизъявления. Чтобы формулировать волеизъявления, граждане нуждаются в получении информации, консультаций, стимулов и советов от самой политической системы. Здесь мы снова можем ввести в современную модель полиархии (так же, как и демократии) элементы из более ранних теорий демократии. Демократия как «правление путем обсуждения» связана с такой деятельностью, как анализ, обсуждение, убеждение и консультации, в результате которой формируются волеизъявления второго типа (сложные решения). Демократия как моральные устремления или поиски общего блага отражается в волеизъявлениях третьего типа (моральные решения), демократия как поиски правды в процессе разработки политики — это основа решения второго типа. Демократия как процесс формирования характера или развития способностей человека отражается во втором и третьем типах. Мы можем также признать существование рациональных, иррациональных и нерациональных элементов при голосовании и принятии других решений граждан по политическим вопросам, не сводя их к категории предпочтений, где они утратили бы все свои характерные черты.

Более того, существование демократических систем невозможно без существенного уровня гармонизации требований, которые индивидуумы предъявляют системе12 . По некоторым вопросам большинство граждан должны иметь одинаковое мнение (по крайней мере, некоторые люди большую часть времени или большинство людей некоторую часть времени), например по вопросу об основных особенностях политико-экономической системы. Однако по другим вопросам такого единства мнений быть не должно. Если вдруг каждый захочет быть мэром или переселиться в Калифорнию, а все мужчины захотят жениться на одной и той же женщине, вряд ли это пойдет кому-либо на пользу. Полиархия — а в меньшей степени и любое государство — нуждается, таким образом, в некой сложной смеси похожих и непохожих требований.

Если то, за что индивидуум голосует, является просто вопросом предпочтений, возможность достижения необходимой гармонии или четкости формулировок решений очень мала — а возможно, и отсутствует. С другой стороны, если выбор является волеизъявлением, зависящим от фактов, правил морали и волевых актов, то вероятность повышается. По поводу простых предпочтений первого или четвертого типа можно пойти на компромисс. Однако уровень гармонизации, достигнутый в результате такого компромисса, может оказаться недостаточным для добровольного принятия правил полиархии. В отношении многих сфер потенциальных конфликтов требуется выработка комплексных, а не компромиссных решений. Для этого нужно учитывать возможность политического конфликта и пересмотрения волеизъявления таким образом, чтобы избежать его13 .

Взаимообмен между лидерами и гражданами

В основе полиархии лежат волеизъявления, а не предпочтения. Но постоянное и разнообразное взаимодействие между гражданами и руководством страны позволяет гражданам формулировать волеизъявления и определяет реакцию правительства на них. Большинство нынешних теоретиков демократии забыли, что раньше центральное место в полиархии отводилось двустороннему обмену — об этом размышляли и Джон Стюарт Милль, и лорд Брайс14 . Ключевой процесс — убеждение. В системах, где выборы не проводятся, потенциальный лидер принуждает своих соперников и их сторонников к покорности или применяет другие способы манипулирования. В то же время в выборных системах по условиям борьбы за власть потенциальный лидер должен убедить избирателей.

Убеждение играет разнообразные роли в полиархии, так как в любой ситуации найдется хотя бы один человек, уверенный в пользе переговоров. Но особая роль принадлежит взаимному убеждению лидеров и граждан. Оно становится процессом незамедлительного действия и первостепенного значения, посредством которого у многих граждан формируются волеизъявления второго и третьего типа — в виде осторожных расчетов и моральных суждений.

Данный процесс не ограничивается простым установлением связей между правительством и рядовыми гражданами. Соперники в борьбе за высшие посты — например президента США — обращают свои воззвания и прислушиваются не только к рядовым гражданам. Они также взаимодействуют с лидерами на промежуточных уровнях власти, за каждым из которых стоят его сторонники. А те, в свою очередь, вступают в такие взаимоотношения с лидерами нижнего звена, у которых также есть сторонники на низших уровнях. Например, член парламента и потенциальный премьер-министр выстраивает свою кампанию и организует непрерывное общение с гражданами в виде нисходящей лестницы контактов с парламентскими, партийными и другими лидерами. Все они, кроме того, взаимодействуют с рядовыми членами парламента и партийными функционерами, и так далее до самого низа. Однако эти отношения не являются односторонними или даже иерархическими в своей основе. Процесс взаимного убеждения идет во всех направлениях. В нем участвуют люди, не являющиеся кандидатами: журналисты-комментаторы, религиозные лидеры, представители профсоюзов. В самом «низу» находятся информированные и активные граждане, к которым их друзья обращаются за советами и информацией15 .

Структуру такого взаимодействия в конкурентной полиархической политике отчасти можно представить в виде лестницы. Взаимодействие происходит между людьми, находящимися на ее различных ступенях, зачастую даже не на соседних, а также между людьми на одной ступеньке. Для США лестница будет выглядеть примерно следующим образом16 :

Президент

Лидеры конгресса и другие высшие руководители партий, председатели комитетов конгресса, представители администрации президента, судьи Верховного суда

Другие руководители законодательных органов, судьи, определяющие политику, и правительственные чиновники верхнего эшелона

Рядовые члены законодательных органов и некоторые члены правительства

Партийные руководители более низового уровня, лидеры групп интересов и основные фигуры, влияющие на общественное мнение

Политически активные граждане

Рядовые избиратели

Граждане, не участвующие в выборах

Волеизъявления граждан в форме информации и убеждения движутся вверх по этой лестнице. Информация, идущая сверху, и убеждение являются сигналами для граждан относительно того, что является возможным или наиболее реально выполнимым, а также в чем состоят предложения руководителей. Вверх и вниз проходит большое количество неверной информации. Высказываемые волеизъявления постоянно изменяются в зависимости от того, что считается возможным и наиболее реально выполнимым. То, что является возможным и выполнимым, постоянно пересматривается (и все время создаются новые возможности) в свете волеизъявлений граждан и руководителей.

На каждой ступени лестницы обычно наиболее активные и лучше всех информированные участники политического процесса передают информацию о том, что возможно, реализуемо и, по их мнению, желательно, вниз, менее активным и хуже информированным участникам. На каждом уровне участник, желающий получить информацию и советы, может выбирать между конкурирующими (и обычно критикующими друг друга) источниками информации (и дезинформации) и советов. Поскольку источники информации и советов (например, лидеры групп интересов и кандидаты на выборные должности) конкурируют в борьбе за сторонников, они весьма сильно мотивированы к тому, чтобы превзойти своих соперников, предлагая соответствующую информацию и советы тем, кто в этом нуждается. Они конкурируют и другими, менее полезными способами.

Если бы мы могли вообразить «начало» подобного процесса взаимного убеждения, то содержание коммуникации, идущей снизу вверх, было бы всего лишь выражением всеобщей неудовлетворенности. Однако направленный вверх поток мнений становится чем-то гораздо большим. Это более конкретная информация о недовольстве, надеждах и политических пожеланиях. На нее уже оказал воздействие идущий сверху поток информации, и она постоянно уточняется по мере своего движения наверх.

В полиархических системах процесс двустороннего влияния является фундаментальным и всеобъемлющим. Политические деятели практически постоянно заняты этой работой. Граждане участвуют в данном процессе, формируя свои политические волеизъявления. Это происходит и тогда, когда они читают редакционные комментарии в газетах, и когда они уделяют внимание любому лидеру низкого или высокого уровня, оказывающему влияние на общественное мнение. И даже апатичные граждане время от времени приходят на выборы или выражают неудовольствие другими способами. Они же своей пассивностью подают сигнал верхам о том, что политическая система функционирует хорошо, тем самым не побуждая апатичных граждан к активному участию17 .

Данный процесс не следует идеализировать. В США обычно лишь небольшой процент взрослого населения открыто и активно занимается политикой, как это можно видеть в таблице 10.1, показывающей уровень участия граждан США в политической жизни в конце 1960-х годов18 . Западноевропейцы еще менее активны, если не считать более высокого уровня их участия в выборах19 .

Уход или реформа?

Если потенциальному покупателю пишущих машинок фирмы Olivetti они не понравятся, он может просто купить себе машинку другой фирмы. Одна возможность этого заставляет руководство Olivetti все время сохранять бдительность. Напротив, если «покупателю» или клиенту муниципального управления общественных работ не понравится, как оно работает, деваться ему некуда. Ему придется убеждать чиновников данного управления работать по-другому, при этом он может объединиться с другими избирателями, чтобы снять с работы нерадивых чиновников. Но перспективы добиться удовлетворения, как правило, очень слабы1 . Согласно теории, уйти проще, чем пытаться осуществить внутренние реформы.

Угроза ухода действительно является простым, быстродействующим механизмом общественного контроля над формированием ассортимента товаров и услуг. Такой контроль — простой и весьма точный инструмент. Если бы граждане голосовали за должностных лиц, а те, в свою очередь, назначали бы экономическую администрацию, эффективность контроля была бы значительно ниже.

Точное голосование

Аналогия с голосованием дает возможность взглянуть на то же явление под другим углом. Если люди хотят увеличить или уменьшить объем потребления чего-либо, они просто «голосуют» за увеличение и уменьшение, платя больше или меньше. В отличие от политического голосования голосование на рынке — дело очень простое, настолько простое, что потребитель может подавать свой голос десятки раз каждый день. В отличие от политического голосования за кандидатов с непредсказуемыми намерениями рыночное голосование является точным. Потребитель голосует именно за то, чего хочет: например, за 100-миллиметровые сигареты с ментолом, с низким содержанием смолистых веществ, с фильтром, в красно-белой пачке. Он также может в любое время изменить свое мнение, и в ассортименте его выбора столь же мгновенно произойдут перемены. При голосовании на выборах связь между голосованием и результатами является непрочной и неопределенной.

Частная выгода или потребности общества?

В представлении некоторых людей разница между двумя системами общественного контроля проста. В рыночной системе решения принимает группа лидеров-бизнесменов. Их мотивация состоит в получении доходов, при этом они не имеют обязательств преследовать общественные интересы. В полиархии решения принимает группа лидеров — избранных должностных лиц, которые отвечают за обеспечение общественных интересов. При наивном взгляде на выбор последнее, очевидно, предпочтительней.

Тюлени очень легко поддаются дрессировке, потому что любят рыбу. Всем нам должно быть ясно, что таких руководителей, которые думают только о деньгах, было бы гораздо легче контролировать, чем руководителей, действующих ради общественного блага, если бы население могло в организованном порядке воздействовать на возможности лидеров насыщать свои денежные аппетиты. Рыночная система как раз и является таким механизмом, так как она использует сильнейшие стимулы в рамках точно действующей системы социального контроля, управляющей получением доходов таким образом, что усилия бизнесменов устремляются в направлениях, указываемых им потребительским спросом. С другой стороны, для полиархического контроля характерно то, что сама по себе преданность лидеров общественным интересам не является достаточным условием для общественного контроля. Дело в том, что общественные интересы могут быть неопределенными; иногда руководство определяет их само в таких формах, которые не соответствуют волеизъявлениям народа.

Поразительной чертой полиархии является то, что в теории и практике демократии ответственность избираемых руководителей остается большей частью весьма расплывчатой. Вопросы, красноречиво сформулированные в классической речи Эдмунда Берка* перед избирателями в Бристоле в 1774 году, до сих пор остаются без ответа. Некоторые парламентарии по-прежнему решают политические вопросы по своему усмотрению. Другие предпочитают исполнять волю своих избирателей. Кроме того, избранные должностные лица, как мы видели, выбирают между волеизъявлением всех многочисленных меньшинств, представленных среди избирателей, и интересами, общими для всех избирателей. Контроль со стороны избирателей ослабляется, потому что они не могут влиять на этот выбор.

В США и некоторых других странах конгрессмен может составить себе репутацию разными способами: стать лидером по вопросам общенационального значения; сосредоточиться на вопросах, имеющих особое значение для его собственных избирателей; либо оказывая различные услуги, в том числе раздавая должности и посты в своем избирательном округе; стать полезным собственной партии и коллегам, которые будут помогать ему во время выборов и выдвинут его на другую выборную или назначаемую должность. Выбор из всех этих возможностей делает он, а не избиратели2 .

Контроль результатов или контроль процесса?

Разницу между двумя системами контроля иногда определяют как разницу между контролем на выходе, то есть по результатам, и контролем на входе, то есть контролем процесса. Предприятия контролируются по результатам производственной деятельности. Они или производят, или уходят из бизнеса. Но полиархия не может осуществлять контроль такого рода над государственными организациями. «Никто не доказал, — гласит типичная жалоба, — что федеральные расходы в 5-10 миллиардов долларов хотя бы отчасти сказались на улучшении образования учащихся, которым эти средства должны были помочь»3 . Полиархические методы контроля четко определяют размер бюджета, распределение обязанностей работников, штатные расписания и другие конкретные процессы; но проконтролировать результаты возможно далеко не всегда.

И все же ошибиться в истолковании данного различия очень легко. Если люди сталкиваются с не решаемой в рамках существующих знаний проблемой, то коммерческое предприятие, зная, что не сможет гарантировать результат, не станет браться за подобную работу. Тем не менее задание, которое невозможно выполнить, может быть поручено правительственному учреждению. Например, при опасении, что потребление героина растет, правительственным учреждениям могут приказать сделать что-нибудь. Неважно, что никто не знает, что делать и как. В таких случаях не организационные формы, а характер задания делает общественный контроль неэффективным.

Прямые и делегированные решения

И полиархические, и рыночные методы контроля обеспечивают населению прямой контроль над принятием очень немногих необходимых решений, но коренным образом различаются в том, к какой сфере относятся эти решения.

Во всех странах с большим населением нужно принимать большое количество решений, которые могут прямо или косвенно контролироваться населением. Чтобы установить общественный контроль, необходимо найти какие-либо способы, во-первых, сделать возможным прямой общественный контроль над некоторыми решениями (чтобы контроль был реально осуществимым, их должно быть немного). Во-вторых, все остальные делегированные решения должны быть поставлены в зависимость от этих немногочисленных решений, подлежащих прямому контролю. Именно так поставлено дело и в полиархической, и в рыночной системах. В обеих был найден «хвост, который виляет собакой».

Помимо редких референдумов в полиархии население принимает прямые решения о выборах тех или иных лиц на высшие руководящие посты. Выборы и снятие с поста высших руководителей являются способом косвенного контроля над всеми делегированными решениями — решениями о политике и о выборе других руководителей, которые назначают высшие руководители.

В рыночных системах население никоим образом не выбирает всех руководителей. Вместо этого население принимает прямые решения, когда говорит «да» или «нет» готовой продукции в виде товаров или услуг. И этим прямым решениям относительно готовой продукции затем подчиняется принятие всех делегированных решений. Это, например, решения по таким вопросам, как использование рабочей силы и других ресурсов, выбор технологий, места организации производства и руководящего состава предприятия* .

Выбор готовой продукции представляется (по крайней мере, при наиболее благоприятных обстоятельствах) более эффективным способом общественного контроля, чем выбор лидеров. Потребители осуществляют прямой, жесткий, четкий и оперативный контроль над тем, что они хотят. Цены, определяемые редкостью ресурса, или эффективные цены сообщают наверх информацию об издержках. Таким образом, бизнесмены узнают точный объем товаров, за который потребители готовы платить.

Таким образом, как считают сторонники данной концепции, подчинение делегированных решений прямым происходит очень четко. Дело в том, что на любую компанию оказывают давление многие конкурирующие с ней фирмы, и каждой надо найти наиболее рентабельные технологии, местоположение предприятия и персонал — или уйти из бизнеса. Для каждой из многочисленных делегированных задач бизнесмена есть только один правильный ответ, который обеспечит выживание фирмы, — и множество ошибочных ответов, которые ее разорят. Поэтому подчинение всех делегированных решений выбору, который потребители делают напрямую, является полным, точным и безоговорочным. Это, разумеется, идеализированный вариант рыночного контроля. Важно, однако, то, что никто еще не разработал сравнимую модель полиархии, при которой решения населения о прямом выборе жестко контролировали бы все делегированные решения, принимаемые избираемыми должностными лицами. Даже в идеализированном варианте полиархия не обеспечивает сравнимой увязки делегированных решений с прямыми.

Свобода выбора в отношении делегированных решений

Компетенция корпораций особенно широка в том, что касается делегированных решений. В рыночной системе прямые решения потребителей ограничиваются выражением положительного или отрицательного мнения о том, что должно быть произведено и в каких количествах. Делегированные решения — это все остальные решения, играющие важную роль в производстве: это, среди прочего, технология, управление рабочей силой, местоположение завода и прерогативы руководства. Даже в идеальной рыночной системе потребительский контроль над ними колеблется в пределах от слабого до нулевого, за исключением навязывания решений о производстве продукции с наименьшими издержками. Почти ничего из сказанного выше о простоте, непосредственности и точности потребительского контроля нельзя применить к этой широкой категории решений. На десять крупнейших угольных шахт, управляемых угледобывающими компаниями, приходится рекорд в 40 пострадавших и погибших в шахтах на один миллион человеко-часов. Это можно сравнить с количеством увечий и смертей (менее 8) за тот же период на рудниках, управляемых сталелитейными компаниями6 . Подобные различия в издержках горнорудных работ, выраженных в человеческих жизнях, зависят от свободы руководства корпораций в принятии решений; ясно, что потребительский контроль не оказывает на них существенного влияния.

Данная свобода выражается, например, в решениях о том, будет ли производство какого-либо одного товара или услуги рассредоточено во многих небольших фирмах или сконцентрировано в нескольких крупных компаниях. Конгломераты, появившиеся в последние годы, образовались вследствие таких решений, никак не связанных с желаниями потребителей. Свободный выбор корпораций, не контролируемый общественностью, определяет основные черты отраслевой структуры экономики.

Используя свои широкие полномочия, руководители корпораций также принимают решения о том, заменить ли рабочих автоматикой и в какой момент следует начать внедрение инноваций. Именно свободой действий топ-менеджмента объясняется то, что американская сталелитейная промышленность продолжает применять мартеновские печи на протяжении более десяти лет после того, как в Европе уже начали использовать передовой метод кислородного дутья7 . Как известно, в руках корпораций находятся важнейшие технологические решения, определяющие, насколько сильно будут отравлены воздух, вода, почва.

Руководство корпораций принимает решения о способах финансирования новых инвестиций. Выбрав реинвестирование в ущерб распределению долей прибыли, они фактически осуществляют фундаментальное реструктурирование социального механизма, с помощью которого политико-экономическая система определяет, каким образом распределять усилия между потреблением и сбережениями. Корпоративные сбережения составляют в настоящее время 40 процентов от нетто сбережений США.

В 1970-х годах ряд корпораций, например шведская Volvo, начали экспериментировать с альтернативами конвейерам. Привязывать ли рабочих к технологии, которая зачастую оказывает на них негативное воздействие, или пытаться организовать работу в рамках более гуманных процессов — выбор корпораций в данном вопросе не контролируется общественностью.

Руководство корпораций также определяет размах и характер попыток взять под контроль общественное мнение и сознание, которые именуются связями с общественностью и коммерческой рекламой. Кроме того, топ-менеджмент выбирает своих преемников в управлении экономикой. Руководители компаний Unilever, Royal Dutch Shell, Courtaulds или Southern Pacific получают свои посты не в результате общенародных выборов или правительственного назначения, а путем самоотбора. Кроме того, главы корпораций определяют, выделять ли средства из фондов компании на поддержку образования и исследовательских работ и в каких размерах; перераспределяя средства, а иногда и персонал, они поддерживают или, наоборот, консервируют разнообразные общественные проекты (библиотеки, центры отдыха, перепланировка жилых районов и тому подобное). По собственному усмотрению они решают, когда и в связи с какими вопросами их усилия и средства будут направлены на политическую деятельность, например лоббирование или организацию партий, или такая поддержка не будет оказываться вовсе.

Свобода корпораций в принятии решений представляет собой все более серьезную угрозу общественному контролю по мере того, как коммерческие предприятия увеличиваются в размерах. Подобное решение одной-единственной крупной корпорации (прийти или уйти) может создать или уничтожить небольшой город, отравить воздух в крупном городе, нарушить международный платежный баланс и лишить тысячи рабочих и служащих средств к существованию.

Излагаемое в учебниках «теоретическое» отрицание важности феномена свободы корпораций в области делегированных решений выглядит примерно следующим образом. Потребительский контроль заставит каждую фирму находить единственно верное решение о получении максимальной прибыли по каждому делегированному вопросу. Причина возможной несостоятельности потребительского контроля заключается в монополии; на этом дискуссия снова возвращается к знакомым проблемам монополии. Реальность, однако, такова, что даже в условиях высокого уровня конкуренции топ-менеджмент, как мы видели, не может безошибочно найти единственно правильное решение своих сложных проблем, поэтому он вынужден пользоваться своими широкими полномочиями. У сложной проблемы в принципе не существует единственного решения, обеспечивающего минимальные издержки. Например, решение о выборе площадки для будущего завода зависит от ассортимента продукции будущего предприятия и периода времени, в отношении которого рассчитываются издержки и доходы.

Принятие делегированных решений неизбежно оказывается в руках руководства корпорации, причем указания общественности и даже давление с требованием обеспечить минимальные издержки отсутствуют* .