Две разновидности планирования и разработки политики

1

Зная различие между двумя моделями гуманитарного общества — в оценке интеллектуальных способностей человека, — мы можем провести различие и между двумя методами планирования и разработки политики. Один, свойственный модели-1, мы назовем синоптическим, особо отметив широту и профессионализм предпринимаемого в рамках этого метода анализа. Другой, соответствующий модели-2, мы назовем стратегическим, тем самым подчеркнув ограниченность его интеллектуальных притязаний и, соответственно, необходимость интеллектуальной стратегии, которая должна направлять неизбежно неполный анализ* .

Необходимость для интеллектуальной стратегии — быть четко понятой. Так как люди в модели-2 не могут справиться со своими социальными проблемами интеллектуальными методами, они находятся в зависимости от различных механизмов, призванных упростить процесс решения проблем. Среди них — метод проб и ошибок, эмпирические законы и правила, а также упорядоченные традиционные ответы, выработанные для решения проблем различных категорий. Одна из общепринятых стратегий для разработчика политики — действовать дискретно и последовательно, шаг за шагом, тесно увязывая цели и средства. При такой стратегии политик меньше озабочен «правильностью» решения стоящей перед ним проблемы, а больше — продвижением вперед. Он меньше занят предопределенным набором целей и задач, а больше — исправлением неудовлетворенности от политики, проводимой в прошлом, пока и цели, и политика подвергаются пересмотру2 .

Рассмотрим два метода разработки политики и планирования по программе широкого дорожного строительства шоссе со сроком реализации 20 лет. Синоптическая теория требует, чтобы все шоссе, строительство которых предлагается осуществить, рассматривались как компоненты интегрированной, комплексной системы и чтобы ни один проект не утверждался иначе, чем в соответствии с другими. Однако политики или плановики, действующие в соответствии со стратегическим принципом, будут строить свою деятельность исходя из предположения, что они не могут четко предусмотреть все события в ближайшие 20 лет. Они будут также уверены, что не в их силах охватить всю схему соединений между потоками транспорта, из-за которой строительство дороги в одном направлении зависит от того, как спроектированы другие дороги. Соответственно, они примут в текущий момент времени решение о строительстве некоторых необходимых шоссе, а затем проанализируют результаты, прежде чем приступать к планированию следующих** .

В модели-2 люди также зависят от социальных взаимодействий в достижении результатов, которых они не в состоянии достичь аналитически. К взаимодействиям относятся рыночные взаимодействия, участие в голосованиях, ведение переговоров. Одной из таких возможностей в числе многих других является радикальная децентрализация с целью разбиения проблемы и ее анализа на отдельные фрагменты. Под разбиением на фрагменты я не имею в виду упорядоченное разделение проблемы на цепь иерархически организованных компонентов, все части которой синтезируются в одно целое неким разработчиком политики на самой вершине этой иерархии. Вместо этого я имею в виду расчленение, расформирование проблемы и связанных с ней аналитических задач таким образом, чтобы реинтеграция достигалась не средствами анализа, а в результате процессов взаимодействия. Во многих случаях, как мы уже отмечали, взаимное приспособление между органами власти является направленным на решение проблемы взаимодействием именно такого типа.

Возьмем случай формирования политики распределения дохода в США. Ни одна из формирующих политику организаций не несет ответственности за распределение доходов. Ответственными за разработку и проведение политики в отношении доходов престарелых граждан назначены или считают себя несколько организаций — среди них соответствующие комитеты конгресса США, сам конгресс целиком, а также региональные и местные правительства и органы власти. За политику в отношении перераспределения доходов в пользу семей, имеющих детей-школьников, отвечают местные налоговые органы, правительства штатов и школьные попечительские советы на местах. Рыночные процессы и налоговые органы — основные факторы, от которых зависит доля дохода, перераспределяемого работникам, работающим по найму и получающих за свой труд заработную плату. Ни какая-либо организация, ни частное лицо в отдельности не занимаются координацией этих частей. Части, тем не менее, координируются — ведь различные отдельные разработчики и создатели политики, очевидно, должны принимать друг друга в расчет в ходе разнообразных взаимодействий модели-2, проводя всевозможные взаимные приспособления, которые мы обсуждали ранее в главе, посвященной моделям и структурам власти3 .

Использование взаимодействий вместо анализа при решении проблем — это не просто кратковременная помощь в небольшом объеме с целью содействия процессам планирования и разработки политики. Как мы уже убедились, это огромная потенциальная возможность по замене одного типа решения проблем на другой, чему единственный пример — замена рыночной системой централизованно разработанного распределения ресурсов производства и доходов.

В модели-2 анализ не исключается, только его задачи ограничены. Мы ни в коем случае не хотим сказать, что анализ реже применяется в одной модели, чем в другой. Мы только хотим сказать, что в модели-2 анализ стратегически адаптирован к своим собственным ограничениям и взаимодействиям. Политики, использующие стратегический метод, относятся к компетентности, то есть к способности планировать или вырабатывать умную политику, как к дефицитному ресурсу, которым необходимо управлять экономно, а распределять бережно.

План управления материальным снабжением в период экономической мобилизации США во время Второй мировой войны является примером получения максимально возможного результата в условиях ограниченной возможности для анализа. Будучи не в состоянии спланировать распределение большого числа промышленных ресурсов для нужд войны, специалисты по планированию решили сосредоточить свои усилия на планировании расходов стали, меди и алюминия исходя из того, что если они спланируют распределение этих трех видов сырья, то использование множества других ресурсов будет адаптировано к ним посредством целой системы интерактивных связей и взаимодействий без какого-либо планирования4 .

Адаптация анализа к взаимодействию принимает, по крайней мере, три различные формы. Одна — анализ любым из участников того, как он может сыграть свою роль во взаимодействии наилучшим образом, чтобы получить желаемое — откровенно пристрастный анализ вопроса «Что мне следует покупать?» или «Как мне следует голосовать?», или (для бизнесмена) «Что я могу сделать для увеличения продаж?», или (для законодателя) «Как мне добиться утверждения этого законопроекта в парламенте?»

Вторая форма — анализ того, как наилучшим образом вступить в существующие взаимодействия, чтобы выполнить определенную государственную задачу, которую не кто, как государственный чиновник, обязан выполнять. «Нужно ли сократить налоги, чтобы стимулировать трудоустройство?», «Следует ли ужесточить уголовное наказание за уличное хулиганство?»

Третья форма — анализ возможных перемен в базовой структуре самих процессов взаимодействия: «Следует ли повысить конкурентоспособность рынков за счет устранения крупного бизнеса?», «Нуждается ли в улучшении система уголовного правосудия?», «Какие необходимо произвести изменения в организации парламента?»5 . Каждая их этих трех категорий требует искусства анализа в гораздо меньшей степени, чем всесторонний и сложный анализ, требуемый в модели-1.

Данные методы анализа — синоптический и стратегический — различаются также следующим: политики - приверженцы стратегического метода допускают то, что в главе 19 мы назвали эпифеноменальными решениями или результатами. Знакомым уже примером здесь будет распределение ресурсов производства. Оно достигается посредством рыночных взаимодействий как побочный продукт индивидуально принимаемых решений о покупке и продаже. Распределения ресурсов как такового нет в повестке дня ни у одного из деятелей, ответственных за принятие решений в области политики. Политики - приверженцы стратегического метода используют интерактивные процессы и их эпифеномены, которые по ряду причин обычно принято считать нерациональными. Например, как мы уже видели, рост в системах рыночной экономики всегда в большой степени эпифеноменален — вследствие нацеленности на получение прибыли, а не достижения общественной цели ради нее самой.

В модели-2 анализ может осуществляться точно так же тщательно и всесторонне, как и в модели-1. Например, проводимый какой-либо корпорацией анализ ее закупочной деятельности или продаж, который явно представляет собой анализ, адаптированный к рыночным взаимодействиям, совсем не обязательно будет второсортным по сравнению со всесторонним анализом распределения капитала в обществе.

 

Разработка политики и планирование в полиархических системах

В полиархических системах разработка политики и планирование всегда — без исключения — являются стратегическими, хотя и синоптических попыток может быть немало. Они, к примеру, обычно строятся на инкрементальном, последовательном подходе и зависят от обратной связи и в целях, и в средствах. Год за годом проводимая политика в отношении промышленного роста, обороны, распределения дохода, монополий, налогообложения, регулирования заработной платы, управления ресурсами, производственных отношений, международного экономического сотрудничества, здравоохранения и социального обеспечения подвергается изменениям и дополнениям путем бесконечной последовательности шагов, методом проб и ошибок.

Поскольку разработчики и создатели политики озабочены формированием общественного мнения — как и должно быть в обществе, построенном по модели-2, в котором осуществляется не «правильная» политика, а политика, угодная широкому большинству, — они обратят свою ограниченную аналитическую энергию в значительной степени — а иногда целиком и полностью — на анализ волеизъявлений граждан, а не сути политической проблемы, с которой они имеют дело. Это банальная стратегия упрощения анализа проблемы. Голосование само по себе — прекрасное средство упрощения. Никто из официальных лиц не обязан анализировать проблему в области политики для поиска правильного решения, если можно разрешить эту проблему путем голосования — то есть посредством выражения волеизъявлений.

Анализ политики и планирования также всегда тесно связан с общественными взаимодействиями, несущими на себе часть бремени решения проблем. Выработка экономической политики и планирование экономического развития вращаются практически всецело вокруг взаимодействий в сфере рыночной экономики и состоят из анализа возможностей изменения этих рыночных взаимодействий. Городское планирование сходным образом состоит из анализа возможных вмешательств в сложные, интерактивные рыночные и управленческие процессы, которые формируют структуру и модель городов.

 

Формальное планирование в сфере экономики

Во многих полиархических системах формальный процесс планирования возник во время Второй мировой войны как ответная реакция нейтрализации той крайней раздробленности процесса принятия экономических решений, которая свойственна рыночной экономике. Казалось, это обещало новые возможности для использования синоптического метода разработки политики и планирования. Однако в действительности планирование с использованием новых средств осталось скорее стратегическим, чем синоптическим. В процессе планирования не делается попыток применить синоптический подход к экономике в целом или к обществу.

В большинстве своем планы представляют собой не более чем предложения по производству капиталовложений, хотя могут также предлагать определенные ограниченные институциональные реформы. Эти планы, таким образом, представляют собой форму рекомендации или совета частным и государственным участникам различных взаимодействий, особенно взаимодействий рыночных6 . Как было замечено на примере планирования во Франции, «эффективная конкуренция и интеллектуальное планирование являются естественными союзниками, а не врагами»7 . Кроме того, планирование не заменяет собой ни один из обычных институтов или процедур, используемых в процессе разработки политики в таких обществах. Отсюда далеко до идеализированного синоптического планирования, однажды наивно описанного Неру при рассмотрении им переноса методик планирования, который, как ему казалось, он наблюдал в действии на Западе:

«[Планирование] и развитие стали в некотором роде математической проблемой, которую можно решить научно... [Планирование] промышленного развития общепринято рассматривать как вопрос правильного составления и решения математической формулы... [Люди] науки, плановики, эксперты в различных областях знаний, подходившие к нашим проблемам с чисто научной точки зрения [а не с идеологической или политической]... согласны, в общем, что при условии наличия определенных начальных условий развития — индустриализации и прочего — определенные, четко формулируемые результаты и выводы следуют практически как нечто само собой разумеющееся» 8 .

Несмотря на существование несогласных и агностиков, все-таки из всех историй успешного опыта планирования в полиархических системах больше всего споров и дискуссий вызвал опыт французского Комиссариата планирования относительно планирования капиталовложений. Этот комитет не делает попыток синоптического планирования. Вместо этого он успешно содействует взаимодействию между важнейшими частными и государственными инвесторами путем организации сбора и обмена информации относительно их инвестиционных планов и проектов. Таким образом, он содействует значительному пересмотру инвестиционных планов каждым из участников — частной фирмой или государственным институтом, — а кроме того, облегчает французскому правительству возможность вовлечь в этот процесс свои различные налоговые и регулирующие органы, чтобы в результате дифференцированного воздействия вызвать желаемые изменения в решениях частных инвесторов9 .

Голландское планирование отличается сложностью используемых математических моделей, а также ролью, отводимой в рамках этого планирования государственному регулированию заработной платы и цен, с проведением консультаций с работниками и профсоюзами. В Швеции характерным отличием планирования является особая система государственного контроля над фондами корпораций, которые составляют инвестиционный резерв, и их использование может быть ограничено или разрешено в целях регулирования инфляции и безработицы. Как голландская, так и шведская системы планирования по большому счету ограничиваются тем, что позволяют достичь кратковременной стабилизации, но не обеспечивают выполнения долговременных целей и задач, как французское планирование. Обе системы работают посредством инкрементных вмешательств в систему рыночных взаимодействий.

В Соединенных Штатах самым амбициозным нововведением является валютно-финансовое планирование экономической стабильности и роста, осуществляемое Советом консультантов по экономическим вопросам при президенте США. Совет планирует посредством проводимых программ оказывать влияние на процессы рыночного взаимодействия. Предложения и планы совета всегда имеют инкрементный характер. В его предложениях учитывается роль, которую в каждом взаимодействии может играть президент, особенно во взаимодействиях с конгрессом, Казначейством и Федеральным резервным управлением США.

ФРГ разделяет присущее США идеологическое сопротивление планированию в экономике на национальном уровне, хотя и парламентская система, и более централизованная банковская система Германии могли бы позволить ей пойти дальше США в этом отношении. В ФРГ аналогом американского Совета при президенте является Совет экономистов-экспертов, учрежденный в 1964 году. Этот совет пишет ежегодный отчет по тенденциям экономического развития, но ни он, ни какое-либо другое учреждение не пишет планов инвестиционной активности или развития экономики.

После неудачной попытки создать советы по развитию в самых различных отраслях промышленности после Второй мировой войны, Британия устранилась из зоны повышенного послевоенного интереса к вопросам планирования национальной экономики. Только в 1962 году, с образованием Национального совета по экономическому развитию, Британия опять повернулась в направлении, уже явно выбранном и Францией. Но даже сегодня Великобритания не привлекает руководителей и лидеров из сферы бизнеса к какому-либо настолько же амбициозному процессу планирования, какой организует французское правительство. Британское руководство в отличие от французского не осуществляет и свободного вмешательства с использованием рычагов налогов и субсидий с целью повлиять на инвестиционные решения частных предприятий.

 

Стремление к синопсису

Как ни парадоксально, наибольшим признанием в полиархических системах пользуется синоптический, а не стратегический метод разработки политики. Таким образом, в обществах, приближающихся к модели-2, «планирование» оказывается словом, обозначающим процесс выработки политики, стремящийся к модели-1. Теория планирования в основном написана учеными (как правило, с подготовкой в области естественных, инженерно-технических, математических наук, экономики), которые считали аксиомой, что хорошее планирование должно быть полностью интеллектуальным или аналитическим. Планирование кажется им привлекательным, потому что они думают о нем как о способе заменить огрехи незрелой политики свершениями человеческого разума10 . Они упустили из виду отношение анализа к общественным взаимодействиям.

Полиархические системы ближе всего подошли к синоптической разработке политики в своих попытках деполитизировать решения, принимаемые на среднем и низшем уровнях. Одним из первых примеров этого было «прогрессивное движение» в Соединенных Штатах в начале XX века, защищавшее «хорошее правительство», представленное в то время движением городских управляющих. Считалось, что профессиональный городской управляющий мог найти компетентные, научно обоснованные, даже «правильные» решения городских проблем, вместо того чтобы «политическими» способами утрясать интересы враждующих сторон. То же самое стремление к синопсису наблюдается сегодня среди тех, кто видит политику как «совместный поиск конкретных значений какого-либо более или менее предметного, объективного государственного интереса» и кто в связи с этим хочет, чтобы власть осуществлялась технически грамотными специалистами или, по крайней мере, «государственными деятелями», а не «политиками».

Другим особым проявлением стремления к синопсису является все более и более активное неумелое применение формальных методов — таких, как системный анализ, математическое программирование, анализ затрат и результатов. Эти методы являются по своему назначению синоптическими, поскольку нацелены на комплексный анализ и поиск «правильных» научных решений. Они делают все возможное для того, чтобы в формальный анализ были включены и учтены все факторы, которые могут иметь отношение к делу. Некоторым энтузиастам эти методы представляются многообещающим решением всех возможных проблем общества.

Но один из способов использовать стратегический, а не синоптический подход при штурме больших политических проблем — применение синопсиса с помощью данных методов только на малых задачах или подзадачах. Поиск решений более крупных проблем и координация решений подзадач при этом остаются в плоскости стратегического подхода. В действительности именно это и объясняет, почему данные методы внесли огромный вклад в разработку политики — они используются только для решения задач и проблем малого масштаба. До сих пор они успешно применяются не к задачам планирования в масштабах целой экономики, а к специфическим узкоограниченным задачам отдельных организаций, таким, например, как выбор систем вооружения каким-либо подразделением вооруженных сил или принятие решения о величине и месторасположении завода одной из корпораций* .

Если не доходить до крайностей, использование этих методов может согласовываться с моделью-2 и со стратегическим подходом к разработке политики, при котором эти методы необходимы для решения ограниченных задач соответствующим образом. Однако в крайнем варианте при самом претенциозном своем использовании они враждебны стратегическому подходу в выработке политики, как и модели-2. Платоновский правитель-философ, законодатель Руссо и элита модели-1, к которой по крайней мере когда-то стремилось коммунистическое руководство, — все они объединяются с рядом современных энтузиастов формального системного анализа в своей общей враждебной настроенности по отношению к стратегическому анализу, адаптированному к социальным взаимодействиям.

 

Корпоративное и государственное планирование

В использовании указанных формальных методов планирования наибольших успехов добиваются не правительственные учреждения, а корпорации11 . Корпорации хорошо справляются с этими методами, потому что играют четко определенную роль в рыночных взаимоотношениях. Корпорация сама может поставить перед собой определенную задачу — например, определить, какая степень разнообразия продукции является наиболее прибыльной, — не беспокоясь о том, что является благом для общества или есть ли у нее самой другие обязанности, кроме зарабатывания денег. Корпоративное планирование следует рассматривать как предельный случай стратегического планирования, в котором планирование четко и полностью подчинено какому-либо процессу взаимодействий.

Противоположной синоптической крайностью было бы наличие одного-единственного органа власти на все общество в целом, который бы объединял экономическое, политическое, социальное управление в единый процесс планирования, который делал бы процесс взаимодействия ненужным. Такого органа власти не существует и никогда всерьез не предполагалось ни в одном обществе. Отсюда следует, что всем видам планирования, включая государственное планирование, необходима некоторая степень адаптации анализа к процессам взаимодействий.

Именно по этому пункту в отношении планирования государственными учреждениями существует путаница. Часто на учреждения возлагается широкая ответственность вести свою деятельность «в интересах государства». В своем формальном планировании учреждения, таким образом, обречены на безуспешные синоптические попытки определить, в чем состоит этот государственный интерес, или на тяжеловесные попытки обеспечить или, по крайней мере, не мешать достижению всего множества тех общественных ценностей или целей, которые фигурируют в их представлении о государственном интересе12 . Попытка президента Джонсона привязать системный анализ к составлению финансового бюджета программ по формуле «РРВ»* потерпела неудачу именно таким образом.

 

Полиархические различия

В своих аппроксимациях модели-2 и практике стратегического подхода к разработке политики полиархические системы не являются совершенно одинаковыми. Они различаются между собой по характерным для каждой из них процессам взаимодействия. Для американской системы свойственно широкое распространение права «вето», благодаря чему новые политические инициативы легко остановить и отменить. У конгресса США есть приблизительно 250 подкомитетов, и у каждого их них — значительные возможности в использовании «вето»; но право «вето» применяется повсеместно, а не только в конгрессе. Соответственно, в американской системе и других подобных системах успешное проведение политики требует мобилизации широкой поддержки, специфической для данного вида политики. Противоположностью этого является британская система, в которой избиратели делают свой выбор из относительно упорядоченного списка партий, а победившая партия делегирует значительные полномочия в принятии решений премьер-министру и кабинету министров. Поэтому в дальнейшем им не приходится мобилизовывать каждый раз новую коалицию для поддержки каждого из необходимых политических решений13 . Одна система действует через ряд последовательно связанных рабочих комитетов и комиссий законодательного большинства (или даже более крупных коалиций, необходимых для преодоления «вето»); другая — через одно большинство, наделенное более долговременными полномочиями и делегирующее власть и широкие полномочия в сфере принятия решений некоему органу власти, который действует вплоть до его роспуска.

Аналогично и группы интересов по-разному играют свою роль во взаимодействиях, характерных для модели-2. Они могут принимать участие в различных элементах системы как в Соединенных Штатах, или же преимущественно через тесные отношения с государственной службой, так и в Великобритании или Франции. Более того, большинство полиархических систем является многопартийными системами, склонными выбирать представителей специфических групп по религиозному, этническому или идеологическому признакам, и избранные представители этих групп затем приходят к согласию друг с другом путем парламентских переговоров14 . Немногие другие, и среди них Великобритания и Соединенные Штаты, действуют через партии, которые проводят относительно больше переговоров с различными заинтересованными сторонами перед выборами, так что на выборах каждая партия предлагает избирателям комбинацию нескольких политических стратегий и решений, а не презентацию программы по единственному вопросу или проблеме15 . В своем крайнем проявлении двухпартийная система позволяет избирателям решать, из кого будет сформирован кабинет, — в него войдут лидеры победившей партии. В многопартийной системе состав кабинета формируется в процессе парламентских переговоров.

Широкая фрагментация власти, разделение полномочий, система сдержек и противовесов, многосторонние «вето», слабо развитая партийная дисциплина, многочисленные относительно независимые законодательные комитеты вместо одного-единственного комитета, который играл бы роль кабинета правительства, — все эти отличительные черты американской системы делают ее крайним вариантом модели-2 в отличие, скажем, от несколько более синоптической и близкой к модели-1 системы разработки политики премьер-министром и кабинетом правительства в Великобритании. Однако обе системы являются аппроксимациями модели-2 и далеки от модели-1.

При том, что различные формы полиархии имеют своих убежденных защитников и располагают сильными аргументами каждая в свою пользу, у нас нет достаточных оснований для того, чтобы связывать их различия в структуре с различиями в эффективности. Британская система вызывает восхищение, оказываясь в состоянии избегать многих эксцессов, являющихся следствием фрагментации власти, в том числе таких, как слабость инициативы, легко преодолеваемый барьер «вето» и быстро растущая активность узкопартийных группировок, свойственных американской системе. Британской же системе вот уже в течение многих десятилетий свойственны малая подвижность и замедление темпов экономического развития.

 

Препятствия синоптическому подходу

Неизбежность того, что в полиархических странах с рыночной экономикой планирование останется стратегическим, а не синоптическим, можно понять, обратившись вновь к определенным различиям между моделью-1 и моделью-2, от которых произошли две концепции планирования. Синоптическое планирование, как, казалось бы, должно следовать из этих моделей, будет возможным, если:

1) задача, которую требуется решить, не выходит за пределы возможностей человеческого познания;

2) если существуют оговоренные критерии (а не социальный конфликт по поводу ценностей) для оценки принимаемых решений;

3) если у тех, кто решает задачу, есть достаточно стимулов придерживаться синоптических методов анализа до полного его завершения (а не пользоваться эмпирическими законами и правилами, рутинными процедурами решения, интуитивными суждениями и прочими подобными методами).

Все эти три условия необходимы для синоптического планирования или синоптической разработки политики.

Первое условие не выполнимо ни для одной крупной политико-экономической проблемы или задачи, стоящей перед современным государством. Что касается второго условия, то, принимая во внимание обостряющиеся проблемы ядерных вооружений, мирового устройства, защиты окружающей среды и сохранения энергоресурсов, не исключено — граждане и правители всех стран мира все больше и больше будут приходить к убеждению, что все мы должны жить (или умереть) вместе, как единое человечество. Если так, то можно ждать появления некоторых критериев, одобряемых всеми. Что же касается третьего условия, то препятствия, сдерживающие применение синоптических методов анализа, становятся мощным барьером на пути синоптического планирования и синоптической выработки политики. Хотя расчеты с помощью компьютерной техники и другие новые технические возможности, подтверждающие силу человеческого разума, во многих случаях сделали процесс анализа по-новому увлекательным, большинство сложных задач, с которыми приходится иметь дело законодателям и представителям государственной власти, все еще «решаются» на основании беглого, поверхностного анализа — далеко не синоптического.

Синоптический анализ очень дорогостоящ. У представителя власти просто нет ни времени, ни терпения для проведения исчерпывающего анализа, а даже если бы он и захотел его провести, у него не окажется достаточно большого штата сотрудников. Следовательно, то, что якобы является синоптическим решением поставленной задачи, на самом деле совершается на базе выработки интуитивных суждений, доля и роль анализа в которых еще не полностью понятны. В другом случае решение достигается при использовании идеологических указаний и директив, зачастую совершенно неадекватных или попросту глупых, или же при помощи здравого смысла, который несет в себе влияние как старых предубеждений, так и старых понятий, или же при помощи моральных принципов и установок, которые при более пристальном рассмотрении оказываются недостаточными для решения задачи, стоящей на повестке дня, или же посредством обращения к различного рода мнениям и убеждениям, представляющим унаследованные предубеждения, пристрастия и предрассудки, мифы, недоразумения, условности, сомнительные эмпирические правила и прочее в том же духе, среди которых, вполне возможно, будут и некоторые пригодные к использованию представления. В любом случае — ни намека на синоптический подход.

Иногда высказываются предположения о том, что синоптический подход более возможен, если — и это «если» имеет вес — решение каждой подзадачи системы является в большой степени независимым от решений каждой из них в отдельности. Отсюда делается вывод, что традиционно представляемое централизованное планирование по типу модели-1 является, таким образом, возможным и приемлемым. Более правильным будет заключение о том, что оно возможно, но неприемлемо, так как не является необходимым. Независимость подзадач в отношении друг друга требует отсутствия централизованной координации решений. Для независимых подзадач и их независимых решений, если они существуют в действительности, децентрализованный процесс принятия решений и плюралистическая политика будут работать так же успешно, как и централизованный синоптический процесс.

Невозможность человеческими силами выполнить все три условия, при которых синоптический метод был бы возможен, не означает, однако, что в отношении стратегического метода планирования и разработки политики ясно видны обнадеживающие перспективы. Повсюду мы видим доказательства того, что в области стратегического подхода к разработке политики человек допускает частые и значительные ошибки и промахи.

Многие мыслящие люди ищут выход из мрачного заключения о том, что полиархические системы не могут возвыситься над беспорядочной смесью социальных взаимодействий и ограниченного по своим возможностям анализа, которые мы описывали в качестве отличительных особенностей, присущих стилю разработки политики и планирования в полиархических системах. Они безуспешно пытаются повернуть систему к синоптической модели, что по-прежнему невозможно. Это может выявить альтернативы, которые, возможно, покажут, что в стратегическом подходе к решению задач предположительно имеются улучшения.

Среди альтернатив следует особенно отметить одну, защитники которой порой дискредитируют ее, ошибочно путая с утопическими устремлениями к синоптической модели16 . Это введение в процессы взаимодействия, особенно политические процессы в полиархических системах, некоего призыва к эффективности, в частности, защитника решений, которые бы достигали, по крайней мере, оптимума по Парето. Такой участник взаимодействия специализируется на поиске политических стратегий и решений, приемлемых для всех участников и безусловно выгодных по крайней мере для некоторых из них. Например, в современной борьбе внутри полиархических систем между теми, кто призывает к разработке политики по регулированию инфляции, и теми, кто требует разрабатывать политику по повышению занятости населения, процесс разработки политики можно многократно улучшить при наличии таких участников этого взаимодействия, которые специально проведут поиск вариантов поправок, в какой-то степени удовлетворяющих требованиям обеих сторон.

Такой специалист, «голос в защиту эффективности», наиболее вероятно, станет также и голосом, озвучивающим интересы некоторых отсутствующих участников. Один из наиболее явных недостатков процессов взаимодействия — это то, что множество людей либо никак не участвуют в этих процессах, либо участвуют лишь поверхностно. Когда, например, во взаимодействиях между профсоюзами и корпорациями устанавливаются размеры заработных плат для экономической системы в целом, широкие массы не являются эффективным участником этого взаимодействия. Следовательно, поиск эффективных решений обычно позволяет сделать хоть какую-то попытку определить возможных победителей и проигравших, чьи интересы в противном случае не были бы учтены.

Существуют ли на самом деле такие специалисты? Они должны быть среди специалистов по городскому планированию, нанимаемых городскими советами и мэриями, среди бюджетных аналитиков по вопросам управления и бюджета в администрации США, среди сотрудников французского Комитета по планированию или специалистов по налогообложению в Государственном казначействе Великобритании. Эти «профессионалы» — и многие другие, им подобные, — могут и часто действительно осуществляют необходимую функцию «голоса в защиту эффективности», а также озвучивают интересы хотя бы части отсутствующих и прямо не представленных в процессе сторон.

Как ни странно, сами они часто не осознают своей роли. Они считают себя «синоптическими» специалистами-плановиками. Они не видят, что практически они являются скрытыми участниками процесса взаимодействия модели-217 .

 

Разработка политики и планирование в коммунистических системах

В своем идеальном мире коммунисты подавляли бы политику и другие взаимодействия в попытке истолковать социальную перестройку как синоптический процесс разработки политики и планирования18 . Поскольку «правильная» политика пока не обнаружена, коммунистические идеологи видят свою задачу в аналитическом поиске правильной линии, но только не в обращении к взаимодействиям, ориентированным на решение задач. Мао, к примеру, признавал, что марксизм-ленинизм «ни в коей мере не положил конец поиску истины»19 . Всегда существует какой-то правильный образ действий, если только его можно отыскать. Хотя борьба играет основную роль в представлениях Мао, это борьба между тем, что верно, и тем, что ошибочно. Это внутренняя идеологическая борьба, посредством которой люди очищаются, избавляются от ошибок досоциалистического образа мысли, а вовсе не противоборствующие взаимодействия полиархической политики20 .

Как на самом деле осуществляются процессы разработки политики и планирования в коммунистических системах? Насколько выражен их синоптический характер? Насколько они близки к модели-1?

 

Экономическое планирование

Наиболее явно модель синоптического планирования заметна в формальном процессе планирования экономического развития. И все же мы уже видели, что взаимодействия рыночной системы играют важную роль в формировании политики в сельском хозяйстве, сбыте потребительских товаров и услуг, а также в распределении рабочей силы. В результате в данных областях процесс разработки политики партией и органами государственной власти является стратегическим, а не синоптическим. Следовательно, стремление к разработке политики синоптическим методом, строго говоря, ограничено в большинстве своем сферой принятия решений об инвестиционной деятельности и производстве.

В рамках этой ограниченной — хотя и крупнейшей — области разработки политики планирование в настоящее время считается процессом по своей сути менее синоптическим, чем его считали когда-то. Во многом, как мы видели, коммунистическое планирование в экономике состоит из компенсирующих, последовательных, инкрементных изменений производственного плана предшествующего периода21 . Мы также видели, что производственные планы и распределение исходных ресурсов производства подвергаются бесконечным пересмотрам, изменениям и дополнениям во многообразии различных взаимосвязей: между предприятиями, между предприятиями и планирующими административными органами, а также между планирующими административными органами различных уровней.

Формальное планирование осуществляется с помощью таких методов, как метод материальных балансов и итеративный метод. Целью данных методов, как мы заметили, является не более чем поддержание равновесия или согласованности в экономических планах, пока они являются результатом успешного выполнения синоптических процедур. Как говорится в одном отчете Президиуму Академии наук СССР, советская система «с трудом может достичь хотя бы сбалансированного плана»22 .

Коммунистические специалисты-плановики признают, что не смогли добиться успеха в осуществлении синоптического планирования. Но их постоянное стремление к этому проявилось в реформах управления, которые начались в Советском Союзе параллельно с остановленными вскоре рыночными реформами 60-х годов. Робко начав, но затем резко бросив эксперимент по осуществлению менее синоптического планирования, Советы, по всей видимости, удвоили свои усилия по достижению интеллектуального господства в экономике в целом. Планирование, объявили они, должно стать более «научным». Больше компьютеров, больше математического моделирования. Более детально проработанные планы. Большая степень централизации. Больше долговременного прогнозирования. Единственным результатом всего этого до сих пор является то, что за семь лет размер бюрократического аппарата административных органов вырос на треть23 .

 

Разработка политики в других областях

Для разработки экономической политики в более сложных областях, чем планирование производства, так же как и для разработки политики в социальной, военной и других сферах, коммунистические страны не предприняли практически ни одной попытки синоптического планирования, несмотря на риторические заверения модели-1. К принятию решений в коммунистической политике приводит процесс политических взаимодействий, как свидетельствуют советские, кубинские и китайские партийные «чистки» в высшем руководстве. Правящая элита не является ни абсолютно стабильной, ни однородной в своих убеждениях относительно того, из чего состоит правильное решение комплексной задачи. Следовательно, она должна заменить анализ и теорию целым рядом взаимодействий, направленных на решение задач. В число этих взаимодействий входят голосование или ведение переговоров с Политбюро; переговоры между партийным, военным руководством и высокопоставленными чиновниками государственных служб; адаптация разработанной партией политики к противодействию протесту интеллигенции и следствиям этого протеста — беспорядкам и идейным конфликтам в массах24 .

В масштабных проблемах неведение и неопределенность приводят коммунистические системы, как и полиархические, к бесконечным импровизациям, а не к синоптическому планированию. После Освобождения 1949 года Китай, например, намеревался уничтожить малые частные фермы и заменить их коллективными. В первые годы правления коммунистов руководство пришло к выводу, что по соображениям целесообразности частные семейные фермы нужно оставить как есть. Однако с 1953-го по 1955 год началось движение по организации крестьян в кооперативы сельскохозяйственных производителей «низшего уровня», в ходе которого землю объединяли в общий фонд и вводили единое руководство, хотя дополнительно в распоряжении каждого крестьянина оставался небольшой земельный надел. В 1956—1957 годах при очередном изменении политики крестьян стали организовывать в «развитые» кооперативы, в которых была отменена плата каждому крестьянину за его землю, отчуждаемую в общий фонд. Дополнительные земельные наделы пока оставались в частном владении крестьян. (Однако в 1955 году были закрыты свободные рынки, на которых крестьяне могли продавать продукцию, произведенную ими на своих частных земельных участках. Через год, в 1956 году, свободную торговлю опять разрешили, а частные наделы увеличили.) В 1958 году кооперативы были объединены в коммуны, свободную торговлю ограничили, а частные земельные наделы уничтожили новым законом. В коммунах ввели общественное питание и бесплатное снабжение товарами первой необходимости. К 1959 году, то есть еще через год, бесплатному довольствию и общественному питанию пришел конец. Свободная торговля и частные земельные участки были вновь введены в 1959 году. Несколько позже, в том же году, частную землю опять отобрали. А в 1960 году опять ввели.

Соответственно коммуны уменьшились в среднем до половины своего прежнего размера или даже меньше; они были лишены ранее данного им статуса главной экономической организации в сельском хозяйстве и местной промышленности. Ответственность за производство сельскохозяйственной продукции перешла опять к организациям, равным по размеру представленным ранее «развитым» кооперативам и даже еще более мелким производственным бригадам25 .

Подобным же образом СССР вел эксперименты по введению рабочего контроля на производстве и упразднению денег в период «военного коммунизма»; ужаснувшись в 1921 году разрушительным последствиям, которые имел «военный коммунизм» для производства, руководство качнулось в другую сторону — к частичной реставрации «капитализма» в период «новой экономической политики», продлившейся до 1928 года. После НЭПа началась череда пятилеток в промышленности и сельском хозяйстве, просуществовавших с удивительным постоянством вплоть до смерти Сталина в 1953 году. С тех пор политика опять двигалась — в различном темпе и с изменениями в направлении движения — к незначительному увеличению использования рыночной экономики и ослаблению силового контроля, характерного для сталинского периода. В анналах США трудно найти примеры, которые побили бы этот рекорд импровизаций в такой области, как разработка политики.

Однако, по той причине, что в коммунистических странах разработка политики — процесс менее фрагментированный, чем в полиархических, можно было бы ожидать, что разрабатывающие политику органы власти пойдут дальше западных корпораций, заинтересованных в получении прибыли, или специализированных государственных агентств в полномасштабном всестороннем обследовании последствий применения предложенной ими политики. Коммунистическая идеология подобные действия поддерживает и поощряет. И тем не менее по одному из наблюдений: «Характерный советский подход к решению проблем — «штурмом»: взяться (на своей национальной, «внутренней» сцене) за одну задачу или ограниченный набор задач, которые требуется решить, и разрабатывать их упорно, в основном игнорируя побочные эффекты. До сих пор представления руководства о том, как производить изменения в обществе, основываются буквально на штурме поставленных задач, и только во вторую очередь речь заходит о рассмотрении издержек и последствий»* .

Коммунистические руководители — в полиархических системах чаще — действительно иногда пытаются осуществить чрезвычайно амбициозную политику, как в случае с коллективизацией в советском сельском хозяйстве в 30-х годах или с китайской политикой «большого скачка» (и с сопутствующим риском дезорганизации системы в обоих случаях). Однако решения в отношении подобных целей принимались ими в результате процессов планирования или разработки политики, не отличающихся от тех процессов, которые применяют политики, не использующие планирование в ходе принятия решений.

Более того, подобно устремлениям Кастро по созданию на Кубе нового человека, большинство амбициозных политических целей требуют не гигантских шагов, а определенной последовательности постепенных приспособлений в политике, как и в полиархических системах26 . Для создания нового человека потребовалось сделать сотни шагов в области политики — изменить школьное обучение, рабочую дисциплину, систему выплаты зарплаты, проведение досуга и свободного времени, участие в политической деятельности и множество других факторов. Хотя в СССР сельское хозяйство было коллективизировано за несколько гигантских шагов, в Китае и на Кубе этой цели пытаются достичь путем большого количества мелких шажков.

Вместо неинкрементного изменения коммунистические общества часто демонстрируют способность к осуществлению чрезвычайно быстрой последовательности инкрементных изменений. Например, в 1929 году, в начале эпохи пятилеток в СССР, уровень производства легкой промышленности был примерно на 30 процентов выше, а в тяжелой промышленности — на 35 процентов ниже «нормального» уровня производства для страны, имеющей сходный уровень доходов, такое же население и примерно одинаковый запас природных богатств. Всего через восемь лет продуманная программа стимулирования тяжелой промышленности путем постепенных приспособлений позволила поднять производство в тяжелой промышленности до уровня 20 процентов выше нормы27 .

 

Наука в процессе разработки политики

Наука занимает важное место в модели-1 и в синоптическом подходе к выработке политики. Неудивительно, что европейские коммунистические страны могут тратить больше средств на ведение исследований и внедрение научно-исследовательских разработок, чем европейские страны с рыночной экономикой с соответствующим уровнем дохода на душу населения28 . Но общественные науки практически не находят применения. В том виде, в каком они получили развитие в мире, науки общественного цикла в основном посвящены изучению общественных взаимодействий и, следовательно, более адаптированы к нуждам и потребностям модели-2, чем модели-1, и стратегическому, а не синоптическому подходу к разработке политики. Экономические науки, например, в значительной степени посвящены изучению взаимодействий в системе рыночной экономики, политические науки — изучению взаимодействий в государственных структурах и политике. Если убрать взаимодействия, направленные на решение задач в государственных и политических структурах, то все, что останется от политологии, — это изучение нескольких аспектов управления. Части экономических дисциплин, изучение которых было полностью запрещено при Сталине, в настоящее время дан больший простор исключительно из-за их близости к инженерно-техническим областям. Политические науки в той своей части, в какой они не связаны с правом и изучением управленческих аспектов, едва ли существуют в настоящее время в СССР. «Советская коммунистическая партия не дала ни одного творчески мыслящего и имеющего вес мыслителя-марксиста за 50 лет с момента захвата власти в 1917 году»29 .

Китай враждебно относится к профессиональной интеллигенции из-за тенденции среди высокообразованных специалистов не проявлять особого рвения по случаю революционных перемен. Результатом является стойкое пренебрежительное отношение властей к науке в любом виде. Университеты были переделаны из научных центров в школы революционной идеологии и практических технологий30 . Утверждая, что массы якобы способны на научное новаторство, Мао заявлял, что никакого специализированного круга научных институтов и исследователей поэтому не нужно31 .

Таким образом, в коммунистических странах более, чем в либерально-демократических, идеологические утверждения заменяют собой общественные науки. Работа комитетов и политические декларации все больше и больше подменяют исследования и анализ. Монополия на идеологическую дискуссию переходит целиком к партийным деятелям, как в СССР и, возможно, в Китае. Идеологическая дискуссия все больше принимает форму партийной защиты, и «идеологическая косность», по-видимому, окончательно берет свое32 .

Поэтому, хотя идеология продолжает играть свою роль в наставническом «воспитании» и, следовательно, в осуществлении политики, ее вклад в анализ задач и проблем высшим руководством, вероятно, очень сильно уменьшается. Она всегда была не более чем заменой общественным наукам в процессе выработки политики. Будучи плохой заменой общественным наукам, которые и сами по себе были бы неподходящим инструментом для решения данной задачи, идеология в свою очередь заменена теперь более экспериментальным, прагматическим и основанным на более инкрементном подходе стилем разработки политики, в котором научный компонент задействован меньше, чем в полиархических системах33 .

В установленных в результате военных действий коммунистических режимах в Восточной Европе и на Кубе идеология никогда не играла той роли в разработке политики, которую она, вероятно, когда-то сыграла в СССР. В Китае ее роль (в части, отличающейся от наставнической роли) неясна, хотя Маоисты дают свидетельство своей зависимости от идеологии в форме борьбы с оппозицией, которая доказывает необходимость прагматичного и более традиционного градуализма в развитии Китая.

Но, идеологизированное или нет, маоистское или нет, китайское руководство явно демонстрирует особое пристрастие к синоптическому методу в разработке политики. Доказательством этого пристрастия является предрасположенность руководителей обсуждать и анализировать все важнейшие аспекты политики до чрезвычайной степени. При этом они не занимаются развитием общественных наук как возможной опоры для обоснования своей точки зрения; но привычка к дебатам является не просто прикладным применением идеологии. Среди высшего руководства дебаты, видимо, являются упражнением, как сказал бы Мао, в «поиске истины». Наблюдатели отмечали, что «китайские коммунисты имеют обычай анализировать все»34 .

Китайские руководители явно делают попытку составить «атлас» социально-общественных проблем всего общества. Их деятельность, возможно, является частью исторической попытки обеспечить более комплексное и всестороннее влияние человеческого интеллекта непосредственно на решение общественных проблем, чем это когда-либо предполагалось и делалось в любом другом обществе. Трудно предсказать, переживет ли это амбициозное устремление Мао и ту характерную поверхностность, которая всегда сопутствует таким захватывающим дух масштабным проектам. У Советов в 20-х годах наблюдалась подобная вера в разум, когда они часто заявляли, что «наука есть религия Советского Союза»35 .

 

Промышленная демократия

Руководство промышленностью никогда не было таким эксплуататорским, как часто утверждают его критики, иначе зарплаты бы никогда не выросли. В действительности с самого начала развития промышленности и задолго до возникновения профсоюзного движения зарплаты увеличились во всех промышленно развитых странах. Не было бы постоянного улучшения условий труда, что в действительности происходит, — это исторически доказано. В полиархических системах механизмом улучшения — с целью ограничения чрезмерных необоснованных требований со стороны работодателей — является система рыночной экономики, в рамках которой работодатели должны стараться заполучить рабочих с помощью более привлекательных зарплат и условий труда. (Во времена процветания и благополучия конкуренция среди работодателей за привлечение рабочей силы может стать весьма ожесточенной.) Если конкуренция за привлечение работников становится жесткой, рынок труда допускает определенную степень контроля рабочих над работодателями.

Рынок труда, однако, является чрезвычайно несовершенным инструментом рабочего контроля, несмотря на то, что в течение долгого времени с его помощью удается успешно добиваться увеличения зарплат и улучшения условий труда. Этот инструмент часто теряет эффективность в периоды массовой безработицы. Даже в хорошие времена работодатель может легко подвергнуть преследованию любого работника. Для осуществления демократизации на рабочих местах требуется больше, чем просто конкуренция среди работодателей за привлечение рабочих.

Современные требования усилить демократию на рабочих местах крепнут под влиянием целого ряда факторов. В мае 1968 года французская экономика оказалась парализованной. Практически все крупнейшие предприятия были закрыты на несколько дней в результате незапланированного взрыва возмущения среди рабочих, который не был непосредственно связан с конфликтом по поводу заработной платы или какому-либо другому особому вопросу. Это было чрезвычайное происшествие, и следовало задать вопрос, не предвещает ли оно роста проблем в будущем для промышленно развитых стран. По одной из гипотез, этот эпизод был свидетельством кризиса отчуждения.

Ученые спорят по поводу того, что значит «отчуждение» у Маркса, но предложенный им термин, по крайней мере, вызывает в воображении картину рабочего, страдания которого обусловлены целым рядом причин. Он не получает удовольствия от выполнения рабочих заданий, его работа, как и производимая им продукция, не дают ему ни стимулов, ни возможностей для самосовершенствования и личного роста. Особенности структуры власти на рабочем месте и отношения соперничества с коллегами по работе закрывают от него благодатную возможность единства со своими товарищами. По отчуждению существует обширная литература. Доказательства того, что проблемы отчуждения существуют, достаточно убедительны для скептиков и более чем достаточны для всех остальных. И точно так же имеются доказательства того, что даже в очень умеренных формах демократия на рабочем месте часто приносит облегчение3 , позволяя рабочим обсуждать и лучше понимать цели деятельности, организовывать задания, направленные на достижение очевидного результата, получать удовольствие от выполняемой работы и общаться с товарищами на основе взаимоуважения.

Практически те же аспекты отмечаются и теми, кто формулирует эту хроническую проблему по-другому: не как отчуждение, а как упадок рабочей этики. По крайней мере, в отношении многих разновидностей бесконечно повторяющихся промышленных задач в некоторых сегментах общества возвращаются старые взгляды — те, что существовали в Древней Греции и в цивилизациях других эпох и народов, а именно — что работа унижает. Работа далеко не обязательно или не всегда означает интересную задачу, которая расширяет способности человека или опыт, формирующий характер и воспитывающий достоинства личности. Если дойти до крайностей, то на производстве есть работы, которые убивают; есть некоторое количество таких, которые калечат; и есть миллионы таких работ, которые отупляют. Как бы Адам Смит ни превозносил разделение труда как главный источник эффективности производства, он, тем не менее, признавал, что «человек, вся жизнь которого прошла за выполнением нескольких простых операций, ...становится таким тупым и невежественным, каким только способно стать человеческое создание»4 .

Обеспокоенностью по поводу отчуждения и упадка рабочей этики объясняются особые заявления о том, что промышленная демократия сделает из рабочих более счастливых, лучших людей, а также стимулирует производство посредством улучшения стимулов труда5 . Традиционная трудовая дисциплина становится мишенью нападок — и рыночные стимулы (оплата, карьерное продвижение, увольнение), и указания начальства. В этом отношении многие современные руководители предприятий и компаний обнаруживают удивительное родство своих идей с маоистской мыслью о стимулах, утверждающей, что стимулы участия наряду с другими могут в определенной степени послужить заменой традиционной системы стимулов.

Во многом возросший интерес к промышленной демократии и стимулам совместного участия происходит из усложнения и расширения проблемного поля задачи, которой давно заняты обществоведы и менеджеры, — проблемой координации как ключевого аспекта в решении проблемы производительности. Все больше и больше говорится о том, что энергия, находчивость и изобретательность — крайне недостаточно используемые источники эффективности производства. В настоящее время предполагается, что устранение неорганизованности и вялости как на индивидуальном уровне, так и на уровне организации в целом через высвобождение и повышение индивидуальной производительности труда — гораздо более многообещающий подход, чем усиление и углубление внимания к вопросам координации. Маоистская мысль, как мы видели, готова поменять координацию на находчивость, но точно так же настроены и новаторы западного менеджмента в деловой сфере.

Эксперименты по рабочему контролю, затеваемые как в либерально-демократическом, так и в коммунистическом мире, предполагают, что частная собственность и частное предприятие не являются, как считали раньше социалисты, основными мишенями процесса демократизации на рабочем месте. Такой мишенью в действительности является иерархическая и авторитарная структура власти на предприятии, независимо от того, опирается она на частную собственность или нет.

 

Демократия участия

В некоторых странах движение за установление рабочего контроля является частью более широкого движения к демократии участия во всех аспектах групповой деятельности. Будучи движением за демократические реформы, оно уходит корнями в такую веру, которую питал Милль в отношении демократии для «развития разума, совершенствования добродетелей, практической деятельности и улучшения эффективности»* гражданина, и в сомнения по поводу того, достаточно ли представительного правительства. Руссо считал демократию невозможной в нации-государстве, потому что такая большая система не может образовывать участвующего сообщества. Милль опасался «низменных интересов королей и аристократии»6 и размышлял над целым рядом форм участия, ограничивающего эти интересы. Старые отношения дополнились теперь новым антагонизмом по отношению к бюрократии. Сегодня повсюду множество ученых, бизнесменов, управляющих, студентов и работников или подвергают ее сомнению, или протестуют против нее. В частности, некоторые считают, что личность задыхается в обезличенных организациях, в которых работа назначается руководством авторитарно и подразделяется на множество разрозненных заданий. Работу можно назначать себе самому, считают они, в соответствии с коллективным решением, посредством которого рабочие задания можно разнообразить и сводить в единое целое.

Ряд критиков утверждают: участие является видом деятельности, которая имеет ценность уже просто потому, что существует7 . Участие также иногда предназначено для того, чтобы ослабить договорные отношения и укрепить отношения родства, добрососедства, привязанности, преданности или общности целей. В 1887 году Фердинанд Теннис отметил контраст между формальной организацией и более «естественными» формами в заголовке своей книги «Общность и общество». Этот контраст имеет долгую историю в политической философии. Некоторые его аспекты изучали Эмиль Дюркгейм, лорд Актон, Леон Дюги и другие. Защитники демократии участия на самом деле предлагают восстановить старые общественные ценности8 . Утверждается даже, что неудовлетворенное стремление к общественному единению в своей крайности привело многие народы к той отвратительной карикатуре на общество, которая называется тоталитаризм9 .

 

Сомнения

Нет недостатка в поводах для скептицизма по поводу демократии участия среди тех, кто боится, что это участие будет чересчур неистовым и безумным, или что контроль над руководством будет слишком жестким, или что озабоченность публики вопросами политики будет слишком большой. В древних Афинах «чем более совершенной становилась демократия, тем более бедными становились граждане»10 . Кроме того, у сторонников демократии участия есть союзники, которые в один прекрасный день могут их предать — антибюрократически настроенные творческие работники и технические специалисты, которые предлагают знание вместо традиционной власти, коллегиальность вместо иерархии, децентрализованные инициативы вместо навязанного координирования и планирование вместо управления «по необходимости»11 . На первый взгляд, у них вполне доброкачественный набор предложений. Но нельзя считать ошибочной и такую интерпретацию: в действительности их предложения приведут к замене одной элиты на другую. Они дадут больше свободы (и власти) высокообразованной и профессионально состоятельной элите как наследнице старой «мирской», непрофессиональной бюрократии.

Мы не обязаны сейчас сравнивать, что перевесит на чашах весов — надежды или сомнения. На данный момент достаточно того, что мы видим в демократии участия новое движение потенциально большой, но не однозначно революционной важности. Упадок городского собрания дает основания предполагать, что демократия участия — дело безнадежное в современном обществе. Но тот новый импульс к развитию, который, как мы видим, она получает в израильском кибуце* , а также в новых общественных группах совместного действия, обучения и развития, появившихся в США в соответствии с Законом о развитии экономики («Economic Opportunity Act») 1964 года, позволяет сделать другой вывод. В Танзании возможность демократии участия реализуется через организацию того, что должно стать новой формой политико-экономического сообщества: сельского кооперативного движения уджамаа. Некоторые его элементы пробиваются и в китайской коммуне.

Самой благоприятной почвой для развития и расширения демократии участия оказалась промышленность — возможно, потому, что потенциал развития демократии особенно велик в области, где авторитарное руководство осуществлялось в течение столь долгого периода времени практически без всяких серьезных возражений. Движение за индустриальную демократию и демократию участия дает новый толчок развитию рабочего контроля в руководстве предприятием.

 

Рабочий контроль

То, что демократизация промышленности произошла совсем недавно, может служить подтверждением марксистской гипотезы, согласно которой те, в чьих руках находится собственность, считают менее опасным развитие демократии в государственном управлении, чем проявление демократии в сфере промышленности. Они соглашаются на одну из этих форм демократии, только когда не могут согласиться на другую. Это неудивительно. При конституционном строе, обеспечивающем защиту частной собственности, политическая демократия представляет собой лишь несущественную угрозу преимущественному праву частной собственности. В противоположность этому демократизация в промышленности бьет по этой прерогативе непосредственно, прямо и категорично. Хотя рабочий контроль предлагается как метод демократизации в промышленности (и правительстве), наилучшие возможности для развития он до сих пор получает в авторитарных неполиархических государствах, в которых частная собственность в промышленности уже отменена* .

В югославской системе самоуправления существует следующее правило: все несельскохозяйственные предприятия со штатом более пяти наемных работников считаются общественной, а не частной собственностью. Такие предприятия находятся на попечении у своих работников, включая в равной степени и офисных служащих, и производственных рабочих. В мелких фирмах все работники являются членами совета работников. На предприятиях с численностью персонала более 30 человек работники избирают свой совет представителей. На многих крупных предприятиях каждое отдельно взятое производственное подразделение избирает свой совет. Формально по своим полномочиям советы обладают большей властью, чем руководство предприятием. Хотя советы ставят непосредственные задачи по руководству предприятием управленческому комитету и директору, сами управленческие комитеты обычно состоят из членов советов. С 1968 года советы имеют право и полномочия осуществлять набор, отбор и увольнение директоров. С 1968 года органы государственной власти не могут осуществлять непосредственное всестороннее — в духе советской организации — руководство предприятиями «сверху». Партия и правительство в значительной степени регулируют деятельность предприятий, но скорее в духе американской, французской или британской моделей корпоративного управления.

Все это сформировано в авторитарной системе под опекой коммунистической партии, коммунистического союза и правительства, часто проводящего политику репрессий. Но пресса здесь имеет относительно большую свободу, чем в какой-либо другой коммунистической стране, перемещения граждан как внутри страны, так и за рубеж могут осуществляться практически свободно, законодательные органы во многом обладают реальной властью, граждане участвуют в разнообразных выборах, которые гораздо больше похожи на настоящие выборы, чем в других коммунистических странах, а партия не является монолитной и не используется как контролер над целым обществом. Югославское общество теоретически обогатило модель-1 двумя заслуживающими внимания принципами, до сих пор чуждыми этой модели: правом на существование особых интересов и некоторой организационной автономией (для коммун, законодательных органов, предприятий, союзов, советов рабочих и других организаций)12 . Выборы рабочих советов, таким образом, являются не просто притворством или симуляцией, несмотря на то, что партия и профсоюзы осуществляют над ними контроль и существует ряд других недостатков, представляющих серьезную угрозу для демократического выбора13 .

Югославский опыт дает основания предположить, что авторитарный режим, ослабленный по ряду позиций и не желающий по определенным причинам претендовать на обычное для элиты модели-1 «всеведение», может получить определенные преимущества от того, что позволит рабочему контролю развиваться достаточно активно. Исторические, этнические и культурные различия в югославском обществе настолько велики, а чувство государственности настолько слабо, что руководство не в состоянии обеспечить сильную центральную власть. Рабочий контроль является методом признания сильных центробежных сил в югославском обществе и одновременно методом передачи власти множеству малых предприятий и производственных субъектов вместо передачи ее крупным географическим субъектам — шести югославским «республикам». Есть опасения, что передача широких полномочий власти этим «республикам» может спровоцировать переворот с целью свержения центральной власти в стране. Децентрализация власти на огромное множество «фрагментов» безопаснее, чем лишь на несколько таких «кусков»14 .

Определенные проблемы, характерные для югославской системы самоуправления, проливают дополнительный свет на этот вопрос. Одной из них является возможность недостаточной компетенции управляющих — проблема, резко обостряющаяся в любой стране в период индустриализации. В некоторых случаях рабочие при выборе директора отдадут предпочтение более терпимому, а не более профессиональному директору. А в ряде случаев избирательная политика предприятия позволяет директору использовать свое положение для формирования группы приспешников и последователей15 . Верность партии в общем может оцениваться выше, чем профессионализм и компетентность в вопросах управления16 . Многие рабочие группы, тем не менее, проявляют интерес именно к профессиональной компетентности, ведь от этого качества зависят личные доходы рабочих. Советы рабочих, как правило, заинтересованы в поиске высококвалифицированных, профессиональных руководителей. Они не сделают директором одного из «своих» — необученного и неопытного17 .

Еще большей проблемой, чем директорский непрофессионализм, может быть ограниченность самих рабочих сиюминутными целями, их неспособность мыслить в долговременной перспективе. Любой коллектив рабочих или другая группа, управляющая предприятием, может нанести ущерб предприятию, лишив его необходимого для развития капитала, если будет распылять средства, выплачивая неразумно высокую заработную плату, или распределять капитал иным образом в виде дивидендов или премий. Неразумно высокие выплаты действительно часто оказываются источником проблем, хотя в основном без фатальных последствий, так как югославская формула не предусматривает для работника никакой возможности в случае увольнения забрать или продать свою «долю» на предприятии. Все, что он может забрать с предприятия, он должен забрать, пока там работает18 .

Югославские предприятия расточительно относятся к использованию рабочей силы, часто страдая от слабой трудовой дисциплины19 , хотя, возможно, не более, чем во многих других развивающихся странах с традиционным управлением на производстве. До сих пор мы не располагаем достаточными данными, чтобы выяснить, существует ли связь, и если да, то какая, между самоуправлением на предприятиях и трудовой дисциплиной работников. Другая трудность заключается в том, что самоуправление во всех фирмах, кроме мелких, осуществляется через представительскую демократию, а не демократию как таковую, а следовательно, в какой-то мере не является фактором, увеличивающим непосредственное участие* . Однако даже крупные фирмы могут оказаться в выигрыше, обеспечив необходимую ротацию среди членов своих управленческих комитетов.

Как и многие страны с рыночной экономикой, данная система страдает и от инфляции, и от безработицы, причем определенная часть этой инфляции почти наверняка связана с выплатами заработной платы в завышенном размере по решению рабочих советов20 . Наличествуют и неизбежные в данной системе несправедливые различия в доходах работников различных предприятий21 . Рабочий контроль сам по себе часто ослабляется безразличием, а также склонностью «белых воротничков» устранять производственных рабочих — «синих воротничков» — от участия в работе советов, или же более образованных «синих воротничков» брать руководство в советах и на выборах в свои руки. Одним из индикаторов устойчивого влияния неэгалитаризма является структура различий в оплате труда рабочих разной квалификации, которая во многом похожа на структуру различий в оплате труда, свойственную западноевропейским странам с рыночной экономикой22 .

Партийный контроль над предприятием, по сути, враждебный рабочему контролю, продолжает настойчивые попытки совместить централизованный контроль с определенной децентрализацией23 . Незарегистрированные (то есть существующие нелегально) частные компании открыто работают в таких секторах, как строительство, грузоперевозки, ресторанный бизнес и многие другие. На экономику тяжелым грузом ложатся монополии, так как при отсутствии адекватной конкуренции на внутреннем рынке со стороны отечественных или импортных производителей предприятия легко могут завышать цены24 . По этим причинам рабочий контроль по большей части остается недостижимой целью.

Недостижимой, по большому счету, данная цель может быть и в другом отношении: периодически система рабочего контроля оказывается захваченной руководством предприятия. Директора и их персонал, вооруженные собственным представлением о насущных делах и проблемах предприятия, иногда сводят рабочий контроль до уровня канцелярщины, механического штампования чужих приказов25 . В 60-х годах было проведено всестороннее глубокое исследование двух предприятий, в результате которого выяснилось, что рабочий контроль «в основном принес пользу руководству предприятия, дав ему возможность большей свободы и большего пространства для инициативы»26 . Более позднее комплексное исследование двух фирм позволило выяснить, что руководство широко и всесторонне использовало консультации со всеми участниками производственного процесса на предприятии, выходило с собственными инициативными предложениями, откликалось на инициативные предложения работников и, «как канатоходец», балансировало между обеспечением — посредством достижения консенсуса — высокой степени участия и ответственности по отношению к предприятию, с одной стороны, и манипулированием участием рабочих — с другой27 . Высказываются различные мнения о распределении власти и других полномочий между руководством и работниками предприятия. Кажется ясным, что самоуправление обусловило большие перемены в совещательности и участии рабочих в процессе производства на предприятии, которые сегодня проявляются в большей степени, чем в 60-х годах. И все-таки, возможно, вывод о том, что «традиционные направления действия и функции власти никаких решительных, кардинальных изменений не претерпели»28 , соответствует истине.

 

Координация децентрализованного процесса принятия решений

Координация деятельности децентрализованных предприятий является общей проблемой. Одна из основных трудностей в любой системе демократии участия — это то, что высокий уровень вовлеченности и участия достижим только в малых группах. Но слишком большой уровень взаимозависимости не позволяет предоставить каждой малой группе, участвующей в процессе принятия решений, возможность действовать по собственному усмотрению. Дела предприятия имеют серьезное значение не только для его работников, но и для людей, которых обыкновенно гораздо больше, чем работников, и для которых предприятие производит продукцию или услуги. Ленин с самого начала понимал эту проблему, отрицая рабочий контроль как «синдикалистский»29 .

Решения очевидны, но ни один из способов решения не является полностью удовлетворительным. Во-первых, можно свести демократию участия к кругу проблем, в которых взаимозависимость проявляется в незначительной степени. Но это означает лишить процесс участия возможности сколько-нибудь серьезно влиять на происходящее. Другое возможное решение — сформировать действующий по собственному усмотрению центральный орган власти для осуществления контроля над децентрализованными единицами, то есть поступить во многом по аналогии с тем, как правительства штатов в США осуществляют надзор над муниципальным руководством. Такое решение способствует сохранению и укреплению многих из тех элементов власти, иерархии и бюрократии, против которых и направлен протест движения демократии участия.

В принципе для каждой децентрализованной автономной организации всегда существует более удовлетворительное решение. Это метод, характерный для модели-2. Пусть все децентрализованные единицы без участия какого-либо вышестоящего координирующего органа договорятся между собой и другими способами взаимно приспособятся друг к другу. Надо дать им возможность договориться о том, что они будут и чего они не будут делать друг для друга.

Во многих реальных ситуациях, тем не менее, количество других групп, участвующих в процессе принятия решений, с которыми каждой малой группе пришлось бы кооперировать и координировать свои усилия, недопустимо велико. Сложность переговоров с участием тысяч независимых сторон привела бы к тому, что эффективность процесса взаимной адаптации интересов сторон снизилась бы вплоть до полной парализации самого процесса. И сама по себе такая огромная задача, как адаптация взаимных интересов, потребовала бы полноценной работы особого штата специалистов, в результате чего обычный гражданин вновь обнаружил бы, что его вытолкнули из участия в процессе.

Тем не менее при одном стечении обстоятельств взаимное урегулирование между тысячами и даже миллионами малых групп возможно. Я имею в виду, конечно же, обстоятельства, при которых этот процесс может быть организован с использованием рыночных механизмов. И это югославы поняли и осознали. Несмотря на идеологическую враждебность по отношению к рыночной экономике, несмотря на то, что они разделяют представление марксистов о рыночной экономике как о системе частной собственности, капитализма и хаоса, югославские коммунисты оказались в состоянии осознать, что децентрализованные единицы можно скоординировать посредством рыночных механизмов, а не бюрократических инструментов центрального правительственного органа. Они оказались в состоянии разделить в своем сознании систему рыночной экономики и частное предпринимательство и, таким образом, использовать рыночную экономику по-новому, без такого ее компонента, как частное предпринимательство, сочетая рыночную экономику с рабочим контролем.

 

Рыночный социализм в Югославии

Теперь может быть более понятным движение Югославии в направлении рыночного социализма. Руководство страны отреагировало на те широкомасштабные проявления неэффективности коммунистического централизованного планирования, которые привели коммунистов Советского Союза и Восточной Европы к экспериментированию в применении некоторых элементов рыночной экономики. Правительство отреагировало также на то, что было воспринято им как пугающее несоответствие между историческим стремлением коммунистов к освобождению человека, с одной стороны, и сводящей это стремление на нет бюрократизации советской коммунистической системы — с другой. Враждебность югославских коммунистов по отношению к советской модели, уточним, коренилась в национализме, даже в нескольких видах национализма в Югославии. Но, по крайней мере, в результате поддержки стремления к национальной независимости правительство смогло поднять протест против советской модели коммунизма на уровень протеста по базовым принципам. Как по соображениям общей эффективности, так и из благих намерений в отношении соблюдения обязательств коммунистической теории об установлении контроля рабочего класса руководство страны смогло по-новому использовать достоинства и преимущества рыночной экономики.

И югославский коммунизм, и маоизм восстают против того, что они воспринимают как бюрократическое вырождение коммунизма в СССР. Оба режима видят необходимость в кардинальной децентрализации. Для Мао, хотя он никогда и не заходил в проведении децентрализации так далеко, как Тито, является очевидным, что средством достижения координации должно быть наставническое «воспитание»; в Югославии считают, что этим средством должна быть новая форма рыночной экономики. Кроме возможной альтернативы — пойти по маоистскому пути, — у Югославии в ее антипатии к советской модели бюрократического коммунизма не оказалось никакого другого выбора.

Вплоть до подавления «пражской весны» советскими войсками в 1968 году рыночный социализм развивался также и в Чехословакии. Социализм с рыночной экономикой продолжает привлекать некоторых политических лидеров и административных руководителей во всех европейских коммунистических странах и в последние несколько лет был в какой-то мере установлен в Венгрии, несмотря на определенные опасения по поводу возможного вмешательства Советов в случае, если бы он зашел «слишком далеко». Различными способами коммунисты многих восточноевропейских стран в настоящее время пересматривают положения классического экономического либерализма, как и модель-2. Объясняя, почему Югославия стала развивать рыночный социализм, Тито, например, вернулся к теме разделения труда, на которой Адам Смит построил свой аргумент в пользу рыночной экономики в «Богатстве народов»* . Тито пишет: «...отсталые, слабые и мелкие предприятия не могут участвовать в международном разделении труда. Именно поэтому необходимы интеграция и полная специализация производства, с тем чтобы удешевить процесс производства насколько возможно и выпускать продукцию самого широкого ассортимента и самого высшего качества»30 .

Такой же степени либерализации, какой югославам удалось достичь благодаря рыночным реформам, они одно время добивались и в политической области. Политическую либерализацию они вели сразу по нескольким фронтам, включая децентрализацию партии и правительства31 , стимулирование непосредственного прямого участия граждан в управлении на местах32 , организацию публичных дискуссий по новым актуальным вопросам политики для групп, объединенных общими интересами33 , определенное усиление правовых процедур и ограничение производящихся по произволу властей арестов и наказаний34 и, наконец, создание собственной важной, пусть пока и небольшой, ниши для парламента35 и электората36 в области независимого управления. В последние годы внутренний конфликт между «республиками» привел Тито к отмене некоторых из этих реформ. В будущем их перспективы пока неопределенны.

 

Рынок и предприятие

Со времени своего первого «бегства» из-под централизованной сталинской власти в 1952 году Югославия в результате серии шагов пришла к сокращению центрального руководства, добившись смешанного использования центрального и рыночного руководства — вплоть до проведения основной реформы в 1965 году. С тех пор центрально-административное руководство стало приблизительно таким же, как в полиархических системах с рыночной экономикой. Этого удалось добиться не путем обязательного централизованного планирования производства, а в результате специально подготовленных вмешательств посредством налоговой политики, целенаправленных субсидий, специального регулирования в определенных отраслях промышленности, а также как централизованного, так и «национального» (то есть провинциального) контроля над новыми, наиболее важными инвестициями.

Югославское предприятие производит то, что, по его мнению, выгодно производить. Новые инвестиции оно получает обычно если не за счет собственных внутренних сбережений или инвестиционных фондов местных органов власти, то за счет средств коммерческих банков. Банки имеют распоряжение ссужать средства, руководствуясь не планами органов власти, а соображениями окупаемости и прибыльности от вложения средств, хотя по-прежнему существует определенный правительственный и партийный контроль над тем, как банки осуществляют кредитование. Фирма сама покупает для себя исходные ресурсы производства на свободном рынке, как правило, у других фирм, которые так же свободно выходят на рынок продавать. Землю фирма арендует у государства или частных собственников. Также фирма нанимает работников, но здесь возможны различные варианты. Если размер зарплаты рабочего превышает минимальный размер оплаты труда, рабочий получает доход в форме доли от прибыли; размер этой доли может быть различным и определяется в зависимости от вида работы.

Как и частное предприятие в американской экономике, югославское предприятие, чтобы удержаться на плаву, должно покрывать свои затраты, включая выплату зарплаты в минимальном размере. Оно может искать новые рынки сбыта, диверсифицировать производство и само решать, как распределять свою прибыль между различными статьями выплат, в том числе выплатой коллективных премий работникам и реинвестициями в рост производства и развитие предприятия.

Новую фирму может образовать любое физическое лицо или группа лиц; чаще всего фирмы создаются подразделениями местной администрации (коммунами) или уже существующими фирмами. За исключением мелких частных фирм с численностью персонала менее пяти человек, предприятия с момента организации должны быть переданы в общественную собственность. Проводятся эксперименты по созданию совместных предприятий, объединяющих общественную собственность — с югославской стороны и частную собственность — со стороны иностранных корпораций-участников. Такие «гибриды» по закону обязаны вводить самоуправление среди работников.

Для обуздания монополий государство использует различные методы, включая снижение тарифов и устранение ограничений на импорт. Таким образом оно намерено стимулировать конкуренцию между иностранными и отечественными предприятиями как с целью снижения цен на внутреннем рынке, так и для того, чтобы заставить предприятия-экспортеры держать свои цены на уровне, который позволяет развивать экспорт.

К числу важнейших участников предприятия относится профсоюз, часто соперничающий в своей важности с советом рабочих данного предприятия. В гораздо большей степени, чем в любой другой коммунистической стране, профсоюз является инструментом, с помощью которого работники могут защищать свои профессиональные интересы, в то же время оставаясь механизмом партийного и государственного управления предприятием и рабочей силой. Проводилось обсуждение вопроса о том, следует ли по-прежнему считать забастовки легальным методом; сейчас они находятся на грани законности. В действительности одно время забастовки были совершенно обычным делом. Сообщается, что в период 1958-1966 гг. их было 1 40037 . С 1968 года официально не сообщалось ни об одной забастовке.

Большим потенциалом для расширения общественного предпринимательства располагает сельское хозяйство. Ранее коллективизированное, в настоящее время сельское хозяйство отдано по большей части в руки частных холдингов и фермерских хозяйств, хотя 10-15 процентов пахотных земель, которые находятся в настоящее время в руках государственных фермерских или коллективных хозяйств, являются особенно перспективным источником поставок продукции на внутренний и внешний рынок. Отход в 1953 году от коллективного сельскохозяйственного производства к частному аргументировался как необходимое средство обеспечения производства, к которому целесообразно прибегать до тех пор, пока не появится тот «новый человек» коммунистического будущего, благодаря которому коллективная форма сельского хозяйства вновь станет возможной. Для достижения потенциальной суперпроизводительности югославскому крупномасштабному механизированному сельскохозяйственному производству, возможно, все еще будет необходимо руководство национального масштаба. Официальная доктрина по-прежнему утверждает, что частное фермерское хозяйство, уже зажатое тисками мелкотоварного производства, однажды изживет себя, но на смену ему придет не плановое сельскохозяйственное производство, а самоуправляемые фермерские предприятия, основанные на принципах рыночной экономики38 .

 

Двоевластие

Пока не совсем понятно, как Югославии удастся справиться с характерными для рыночной экономики двоевластием и привилегированным положением директоров предприятий. Так как в целом предприятия являются мелкими, власть и другие полномочия, которыми обладает руководство этих предприятий, представляют собой несравнимо меньшую, чем в промышленно развитых странах, угрозу полномочиям власти государственных органов. Директора также подчиняются партийному руководству. И партия, и правительство в приказном порядке обязывают их обеспечивать получение прибыли даже в таких условиях, в которых частное предприятие согласилось бы на это только в случае предоставления ему каких-либо льгот или при наличии особых стимулов. Кроме того, контроль над директорами осуществляется через местные органы власти, банки, промышленные палаты, профессиональные ассоциации и юношеские организации39 .

Если эти методы контроля над руководством предприятий позволяют достичь желаемых целей и в то же время обеспечивают соответствие решений руководства критериям рыночной экономики — то есть, например, если решения директоров не повлекут увеличения затрат или серьезных убытков фирмы, — они должны осуществляться умело и сдержанно. Но о том, что Югославии пока не удалось найти по-настоящему эффективный способ управлять директорами предприятий, свидетельствует суровая безработица и инфляция. Трудности, которые испытывает Югославия, показывают, как мало мы пока еще знаем об использовании руководства предприятий в системе рыночной экономики таким образом, чтобы, с одной стороны, суметь обеспечить достаточно эффективный контроль над этим руководством, а с другой — суметь при этом избежать контроля, губительного для предприятия или приводящего к убыткам.

Возможно также, что прерогативы бизнесменов в системах частного предпринимательства станут прерогативами групп работников каждой фирмы. Они могут преобразовать в удобную монопольную привилегию (предоставления каждой из которых нужно добиться от правительства) такие блага, какие они посчитают нужными для успешного ведения своего дела — точно так же, как делают бизнесмены в условиях экономики частного предпринимательства. Тогда в привилегированном положении окажутся работники (группы работников), а не бизнесмены.

Такой вариант развития, очевидно, далек от идеального. Если переход привилегий от руководства к рабочим, по многим демократическим и эгалитаристским стандартам, является выигрышем, то разделение экономики на островки монополий — нет. Также не будет благом и разделение между управляющими группами рабочих, при котором каждая из них отдельно ото всех будет вести собственное дело, преследуя свой интерес и практически не принимая во внимание интересы всей остальной нации.

 

Перспективы

Рыночный социализм и самоуправление после 1952 года сопровождались исключительно быстрым, хотя, возможно, неустойчивым ростом и заметным повышением уровня жизни40 . В период 1954-1964 годов темпы роста национального дохода составляли почти 9 процентов в год, что поставило Югославию в весьма немногочисленный ряд самых быстроразвивающихся стран мира. Затем на несколько лет рост замедлился — частично причиной тому стали меры по борьбе с инфляцией. С 1969 года рост производства вновь ускорился, хотя и не до такой степени, как раньше. В период 1969-1973 годов средние темпы роста составляли 6,6 процента в год (для сравнения: приблизительные расчеты, сделанные для других стран за 13-летний период, дали следующую картину: США — 4,3 процента; Китай — 5,6 процента; СССР — 5,3 процента; Мексика — 6,9 процента)41 .

Однако о перспективах роста рыночного социализма нельзя судить по какому-либо одному примеру, и тем более нельзя судить о них на примере первой в истории успешной попытки апробации этого социализма со стабильным результатом* . Точно также необходима осторожность в доказательствах того, что проблемы, идентифицируемые в югославской системе, свойственны всем вообще примерам рыночного социализма. Ни одна страна — мы говорили об этом ранее — не научилась грамотно пользоваться системой рыночной экономики; Югославия также делает это неумело. До сих пор не разработаны соответствующие качественные методики и методы бухгалтерского учета, финансирования, управления предприятием. И, будучи новичком в индустриализации, Югославия не имеет того многолетнего опыта, который есть у полиархических стран с рыночной экономикой в области регулирования и настройки рынка и который необходим для того, чтобы справиться с монополиями, нарушениями со стороны денежных факторов, колебаниями уровня безработицы, инфляцией, проблемами в сфере трудовых отношений и так далее.

Нынешняя неспособность грамотно пользоваться рыночной системой может заставить Югославию вновь отказаться от нее. Или же если как легально, так и нелегально существующие предприятия будут успешно расти, что они до сих пор делают, и если руководители предприятий возьмут власть в рабочих советах в свои руки, как в США они взяли контроль над собраниями акционеров, то система может превратиться фактически, если не номинально, в традиционную экономику частного предпринимательства с более или менее авторитарным правительством. С другой стороны, Югославия может быть предвестником постепенного развития гораздо более эффективного и справедливого экономического строя. Разрушая историческую связь между рыночной экономикой и частным предпринимательством, до сих пор всегда обязательную, Югославия, с некоторой долей вероятности, смогла найти и для себя, и для всего мира новый путь развития.

 

Неэффективность взаимного приспособления

Общим диагнозом наших проблем в области поиска решений посредством взаимного приспособления и адаптации требований сторон друг к другу является то, что ответственность за принятие решений становится чрезмерно раздробленной. Разработка политики все более переходит под формальную ответственность законодательных органов власти. Несколько десятилетий назад стало ясно, что инициатива находится в руках президента. Но он практически не в состоянии разрабатывать политику без взаимодействия с конгрессом, а конгресс в этом процессе зачастую предпочитает идти своей дорогой. Свой собственный образ действий в этом отношении выбирает и каждый отдельно взятый комитет конгресса, а также председатели этих комитетов. А федеральное правительство отказывается принимать на себя обязательства, которые, по его мнению, должны принять на себя правительства штатов. Они в ответ перекладывают ответственность на федеральное правительство. Процесс разделения заходит еще дальше. По ряду вопросов наиболее вероятным источником инициативы должны быть корпорация, профсоюз или какая-либо другая частная организация. Но рядовой гражданин часто не знает, с какой стороны можно ждать действий. Многие из нас, отчаявшись, не верят, что кто-либо проявит инициативу и начнет действовать, другие полагают, что, как только кто-нибудь предпримет попытку действовать, другой человек или организация встанут у него на пути.

Для кого-то заманчивым может выглядеть вывод, что модель-1 в конце концов можно считать вполне подходящей моделью общества. В самом деле, по каждой из новых коллективных проблем требуются «правильные» решения научно-технических вопросов, являющихся составными частями более крупной проблемы. Неправильные решения могут слишком дорого обойтись человечеству в будущем1 . Таким образом, необходимо, чтобы полиархические системы нашли новые методы применения научно-технических знаний и опыта на практике. Хотя для всех правительств это является старой проблемой, ее важность возрастает экспоненциально по мере того, как проблемы общества все больше и больше становятся результатом научно-технического прогресса. Ядерная опасность, загрязнение воздуха, дефицит энергетических ресурсов — все это последствия развития науки и техники* .

Но для решения более крупных проблем по-прежнему нет той всезнающей элиты, которая является обязательным условием в модели-1. Таким образом, альтернативным выводом, к которому нас здесь отбрасывает — или к которому можно обоснованно подойти, сформулировав его традиционными методами, — является модель-2 со значительно усовершенствованными как аналитическими, так и интерактивными процессами разработки политики. Из того, что процесс взаимного приспособления может оказаться безуспешным, логически не следует, что этот процесс следует ликвидировать. Очевидной альтернативой является реструктуризация, перестройка этого процесса.

Каждый понимает, что рыночные взаимодействия необходимо перестраивать и реструктурировать — скажем, с помощью антимонопольного законодательства или путем осуществления других изменений в организации отраслевых рынков. Но перестройке процесса взаимоприспособления в качестве общей формулы совершенствования процесса разработки политики уделялось мало внимания. Пример того, как это можно сделать, мы можем взять из предыдущей главы. Специалисты-плановики могут оказаться участниками процесса разработки политики или в результате бесплодной попытки поднять разработку политики до стандартов модели-1, или с целью выступить в защиту, как мы сказали, эффективности решения и интересов сторон, не участвующих во взаимном приспособлении. Последнее — это роль, вполне осуществимая для экспертов в процессе взаимодействий в модели-2, и она включает задачи, которые мы только начали отделять от той видимой роли референтов, которую эксперты должны исполнять.

Но что же именно неверно, каковы недостатки тех фрагментированных взаимодействий, посредством которых производится разработка политики в США? Четко обозначив проблему, мы можем точнее определить направление поиска ее решения.

Один из недостатков, вероятно, является кардинальным. Это та легкость, с которой оппоненты какой-либо позитивной политики, разработанной для решения проблемы, могут воспрепятствовать ее проведению. Так или иначе, формально или неформально, «вето» распространены и применяются в полиархических системах очень широко. В Соединенных Штатах это очевидная практика. Хотя президент США не может заставить конгресс предпринять какие-либо инициативы, он может наложить «вето» на любую инициативу конгресса. Будучи в меньшинстве, члены сената или нижней палаты не могут принять положительного решения по какому-либо политическому вопросу, но могут парализовать его решение любой палатой конгресса. Ни одна из палат конгресса не имеет возможности насильно заставить другую одобрить какую-либо политику, но может наложить «вето» и воспрепятствовать деятельности друг друга уже одним бездействием. В каждой палате десятки комитетов не могут добиться никаких инициатив или какого-либо движения вперед, но каждый из них может остановить или приостановить процесс разработки законодательных решений. Так как наша система является федеральной, штаты в определенных вопросах могут остановить законодательный процесс на федеральном уровне. В других вопросах федеральное правительство может воспрепятствовать деятельности правительств штатов. В полиархической политике, для того чтобы внести законопроект, инициировать или изменить что-то, необходимо заручиться содействием коалиции. Остановка или блокировка нововведения — законная привилегия, которая предоставлена многим.

В наши дни «вето» оказывается еще большей угрозой из-за изменения характера социальных проблем и соответствующих перемен в оказываемом блокировками воздействии. В соответствии с одной из основных традиций демократического мышления считается, что правительство осуществляет руководство постоянным перераспределением привилегий, таких, как богатство и власть. Всегда есть претенденты, требующие увеличения своих привилегий, и другие претенденты, постепенно уступающие новичкам некоторую долю своих непропорционально широких привилегий. Что приобретает один, то теряет другой. В соответствии с наиболее современными взглядами, в настоящее время возрождающими старые традиции политической философии, вопросы распределения постепенно отходят на второй план. Все граждане теперь объединены общими заботами о мире, сохранении энергоресурсов, защите окружающей среды, экономической стабильности и другими общими или коллективными целями. Неудача в выработке политики подвергает риску все общество в целом. Теперь потеря одного человека становится потерей каждого.

Новая угроза сохранению полиархии заключается в том, что «вето» все более и более направлены не только против предложений по вопросам перераспределения, но против предлагаемых решений коллективных проблем. «Вето» на вопрос по перераспределению — скажем, по новым школьным бюджетам — приносит разочарование определенным группам. «Вето» на решение коллективной проблемы — скажем, по энергетической политике — может привести все общество на путь к катастрофе.

За пределами сложных процедур собственно правительства полномочия «вето» повсеместно находят еще более широкое применение. В значительной степени оно базируется на автономности коммерческого предприятия. Этим аспектом традиционные политологические дисциплины пренебрегают. В соответствии с требованиями рыночной экономики предприятие должно быть достаточно защищено в правовом отношении, чтобы иметь право сказать «нет» государству. Что еще важнее, его привилегированное положение позволяет ему препятствовать проведению политики, например, по вопросам предотвращения загрязнения окружающей среды, дефицита энергоресурсов, инфляции и безработицы, а также политики распределения дохода и благ. Как мы видели, бизнесменам нужно всего лишь убедить правительственных чиновников в том, что реформы нанесут ущерб бизнесу. Их «вето» обладает большой силой и имеет широчайшую сферу применения.

На то, как мало мы понимаем право «вето» и такое более широкое явление, как взаимные приспособления, указывает невозможность для нас — как преподносится в литературе по общественным наукам — представить себе взаимное приспособление или плюралистическую полиархическую систему без привилегий бизнеса. Ни одна из полиархических стран с рыночной экономикой никогда не применяла на практике плюрализм без непропорционально широкого участия бизнесменов, исполняющих двойную роль руководителей предприятий и членов непропорционально мощной электоральной группы и группы интересов. Едва ли когда-либо проводились исследования плюралистической системы, в которой бы представители бизнеса не имели права «вето» или их возможности его применения были бы сильно ограничены.

Насколько же масштабную реструктуризацию следует тогда проводить? С какими «вето» нужно бороться, а какие — разрешать? Здесь сравнение с процессом принятия решений в рыночной экономике может полностью изменить характер наших представлений о «вето». Как мы отмечали ранее, действующие рыночные системы имеют по крайней мере один большой предрассудок по отношению к инновациям. Покупатели и продавцы обычно свободно вступают в сделку, не принимая во внимание неблагоприятные эффекты, которые эта сделка может иметь для любых третьих сторон. Поэтому коммерческие предприятия могут свободно выводить на рынок новые товары и технологии, не обращая внимания на то, какие профессиональные навыки и ремесла, предприятия или сообщества они таким образом разрушают. Рыночным системам свойственны черты, в корне отличающие их от феномена «вето». В рыночной экономике даже крошечные меньшинства, состоящие из одного или нескольких членов, могут осуществить инновацию, но не могут прибегнуть к «вето».

Это любопытная ситуация. Если право «вето» так необходимо для полиархии, как традиционно принято считать, то почти наверняка мы найдем сравнимую картину и в рыночной экономике. Если, с другой стороны, относительное отсутствие «вето» в рыночной экономике и легкость проведения инноваций являются желательными во всех крупнейших и наиболее важных решениях, принимаемых корпорациями, не должны ли они быть желательными характеристиками, которые стоит распространить также и в полиархии? Общества с рыночной экономикой едва ли начали всесторонне обдумывать это несоответствие между различной ценностью «вето» и инициатив, которые они имеют в двух различных сферах. Есть также базовые сходства и различия, которые необходимо исследовать.

Нашей целью не является написание рецептов и рекомендаций, и мы занимаемся этим ровно настолько, насколько того требует рассмотрение проблемы «вето». Это проблема, которая в значительной мере проливает свет на возможность перестройки несоответствующей потребностям модели взаимоприспособления. Она также свидетельствует о том, что перестройка затрагивает основы политико-экономического строя.

 

Компромисс

Есть вторая важнейшая проблема, от решения которой зависит будущее демократии. Во всех полиархических системах с рыночной экономикой остается основополагающая структурная проблема, обусловленная теми привилегиями, которые необходимы бизнесменам как условие их эффективной деятельности. В определенной степени именно к привилегированному положению бизнеса мы придем, если возьмемся проследить причину возникновения многих современных проблем, в том числе монополизма, инфляции, безработицы, ухудшения состояния окружающей среды, препятствий развитию полиархии, особенно, как мы только что убедились, посредством применения несимметричной модели взаимных приспособлений. Можно ли примирить необходимость предоставления бизнесу минимальных привилегий с потребностью отменить привилегии бизнеса, в том числе право «вето», чтобы помочь решить все названные проблемы?

Это старая, ключевая, до сих пор актуальная и неизбежная проблема в области разработки государственной политики, от которой ни одна страна с рыночной экономикой не может уйти ни на год, ни на месяц, ни на день и даже ни на час. Это не та проблема, которую можно решить, как заявили бы нам многие критики корпораций, просто путем обуздания гигантских корпораций и раздачи им приказов — невзирая на то, как это может сказаться на уровне их эффективности. Это не проблема, как могли бы сказать нам друзья корпораций, защиты их виртуозно сложного производства посредством применения лишь самой деликатной формы регулирования. Это и не относительно несложная проблема, которую можно разрешить путем компромисса между первыми двумя концепциями, просто предоставив корпорациям половину того, чего они хотят, — ведь даже этого может оказаться слишком много в мире, где свобода действий корпораций, даже урезанная до половины, остается недостаточно контролируемым источником новых «искусственно синтезированных» болезней прогресса. И к тому же половины может быть, напротив, недостаточно, чтобы заставить их вести производство.

В каком же направлении искать решение? Мы можем обрисовать один возможный пример стратегий, которые необходимо рассмотреть. Правительства должны принять на себя выполнение такой щепетильной задачи, как разработка смешанного набора рычагов финансового регулирования с высокой степенью дискриминации для воздействия на бизнес, которые бы позволяли правительству взять бизнес под свой контроль. Это один из способов создания гибридной формы, объединяющей рыночные и полиархические средства управления, как упоминалось в главе 11. Основная стратегия, в сущности, — заплатить компаниям и представителям бизнеса за то, чтобы они отказались от некоторых привилегий.

Подсказку в отношении того, как правительству поступать в подобном начинании, можно найти в неожиданной области — в аэрокосмической и других видах промышленности, выпускающих продукцию по оборонным контрактам. Им пришлось принять то, что, как мы отмечали в главе 8, по обычным стандартам выглядит необычной характеристикой управления. Что касается якобы абсолютно обязательной и необходимой независимости корпораций, военные подрядчики выражают готовность во многом расстаться с ней. Правительственные контракты, которые они так хотят заполучить, именно этого от них и требуют. Они готовы пойти на это, так как им это выгодно. Данные отрасли не являются идеальными моделями, так как, в свою очередь, посредством того, что президент Эйзенхауэр назвал военно-промышленным комплексом, они добиваются чрезмерно близких отношений и контроля над правительственными чиновниками, отвечающими за выполнение военных контрактов. Но подсказка достаточно понятна: бизнесмены могут по собственному желанию продать многие из своих привилегий.

Но может ли обычный бизнес быть настолько прибыльным, что бизнесмены в обмен на прибыли готовы будут согласиться с достаточно жестким регулированием своего сектора? Можно ли это сделать в случае, когда предприятия производят свою продукцию для поставки на обычные рынки, а не по правительственным контрактам? И вновь подсказку можно найти в аэрокосмической отрасли и военной промышленности. Правительство обеспечивает их большой долей капитала и страхует большую часть их рисков. Крупнейшие производители, работающие по оборонным правительственным контрактам, производят свою продукцию за счет использования материально-технической базы и оборудования, около половины которых предоставляется правительством США2 . Эта материально-техническая база предоставляется не бесплатно, но при этом правительство освобождает предприятия от необходимости самим делать большие и рискованные капиталовложения. Правительство США также берет на себя большую долю расходов, связанных с проведением исследований и научно-исследовательских работ. Из всех исследований, проводимых в США, около двух третей оплачиваются за счет правительства. Оно также обеспечивает определенную долю оборотного капитала в промышленности и страхует риски, выступая гарантом и поручителем по ссудам, а также гарантирует получение прибыли от продаж.

Очевидно, что правительства в прошлом не проводили тщательных различий между двумя типами привилегий: теми, которые прямо гарантируют получение прибыли, и теми, которые наделяют корпорации автономностью, благодаря которой те могут заниматься получением прибыли, будучи уже мало чем ограниченными, Корпорации настаивают на предоставлении обоих типов привилегий, не ища между ними особых различий. Разработчики политики слепо, без критики и возражений, признали необходимость обоих. Между тем стоило бы испытать политику, основанную на ключевом различии между этими двумя типами.

Можно, конечно, представить себе широкое нежелание общественности облагодетельствовать корпорации путем предоставления им финансовых выгод в качестве компенсации за их согласие принять ограничение своей свободы действий. Почему, следует спросить, правительство и общественность должны платить за привилегию установления контроля, если контроль предположительно и так относится к полномочиям правительства? Это практический вопрос комбинирования общественного контроля над коммерческими предприятиями с мотивированием этих предприятий с помощью определенных стимулов.

В действительности в соответствии с наиболее общепринятой моделью финансовые компенсации корпорациям поступают не в единоличное их пользование. Они возвращаются в форме увеличения производства или снижения цен. Полагать, что можно ужесточить налогообложение или применить к корпорациям санкции, избежав при этом обычного перекладывания издержек на широкие слои общества, — это давнишнее устойчивое заблуждение. Заблуждением было бы также полагать, что можно облагодетельствовать корпорации, предоставив им различные финансово выгодные условия, не облагодетельствовав в то же самое время самым естественным образом и широкие слои общественности, которые пользуются продукцией этих корпораций.

Но не станут ли директора корпораций обогащаться сами и способствовать обогащению своих акционеров, не передавая больше никому полученные ими финансовые выгоды ни посредством увеличения производства, ни путем снижения цен? Действительно, такая возможность существует. Но контролировать такую возможность — вполне во власти налоговой полиции. Исходя из того, что проблему «вето» можно преодолеть, налоговая политика и политика перераспределения государственных доходов через бюджетные дотации могут, возможно, справиться с любыми неблагоприятными последствиями для доходов путем гарантирования прибыльности корпораций.

Но тогда почему у руководства предприятий должны быть стимулы соглашаться отдать свою независимость в обмен на финансово выгодные условия? Выгода для руководства оказывается иллюзорной. В бухгалтерских книгах корпорации она появляется в виде прибылей, но не перетекает в доходы руководителей и акционеров в виде привлекательных надбавок к этим доходам, а если и перетекает, то вскоре вымывается из доходов в виде налогов. Ответ, как отмечалось в главе 3, здесь таков: получение корпорацией прибыли является своего рода игрой, привычкой или обычаем. Корпоративная прибыль может быть как счет в игре, как рейтинг успеха, независимо от того, какое влияние она оказывает на личный доход. Если это и не относится ко всем без исключения директорам корпораций, то все в большей и большей степени это верно для новой породы менеджеров-профессионалов, работающих по найму и получающих заработную плату. Количество таких менеджеров постоянно растет, так как благодаря все более открытому доступу к должностям в руководстве корпорациями увеличивается число людей, которые стремятся получить привилегию играть в эту игру.

Стратегия использования финансовых привилегий с целью компенсации потерь, обусловленных государственным регулированием, не может обеспечить гарантированный успех, так как, возможно, по ряду позиций вызывает настороженность у руководителей сферы бизнеса — пассивных, как оказалось, в отраслях оборонной промышленности — в отношении новой всеобщей угрозы их влиянию в стране и во всем мире. Но эта стратегия указывает путь, по которому политика может пойти — и пойти достаточно далеко. Мы считаем, что наиболее перспективные, хотя в основном совершенно неизученные возможности здесь заключаются в использовании общественных дебатов и экспериментировании с разработкой различных политических стратегий и решений. Такие изыскания могут помочь нам найти верный путь в будущее.

 

Социально-экономический класс

Третьей проблемой, от которой зависит будущее полиархии, является явный упадок классовой индоктринации.

Рассмотрим проблему экономической нестабильности. Частично ее можно отнести на счет избыточного спроса на ресурсы в каждой стране. Как правило, в большинстве случаев инфляция объясняется избыточным рыночным спросом на товары и услуги. Но инфляционный спрос на многие товары и услуги сегодня «подталкивается» за счет государственных программ соцобеспечения, коллективных сделок и договоренностей, а также множества других способов, с помощью которых корпорации и профессиональные группы используют свои собственные возможности для проведения рыночного обмена, а также чтобы заручиться поддержкой правительства при осуществлении подъема цен3 . Одновременный рост безработицы и инфляции в последние годы может быть отражением следующей ситуации: требуемый корпорациями уровень доходности, несмотря на инфляцию их собственных отпускных цен, все равно не является достаточным стимулом для того, чтобы заставить их организовывать производство при максимально высоких уровнях трудоустройства.

Теперь есть вероятность того, что полиархические системы с рыночной экономикой уже не смогут больше примирять между собой необходимые привилегированные требования бизнеса — и требования сильных профсоюзов и «государства всеобщего благосостояния» с его системой социального обеспечения. Действительно, отставания Великобритании в экономическом развитии оказалось достаточно, чтобы убедить многих обозревателей в том, что по крайней мере одна страна уже пала жертвой фундаментальной проблемы несовместимости выдвигаемых различными сторонами требований. Шведские профсоюзы и программы социального обеспечения так же хорошо развиты, как и британские, но эти наблюдатели скажут, что найденное Швецией решение проблемы — это всего лишь временная отсрочка, передышка на тот срок, пока шведские компании имеют возможность получать прибыль из нетрадиционных источников и ресурсов, каковыми являются древесина и минеральное сырье, а также за счет других кратковременных и быстро исчезающих «специальных возможностей», которые предоставлены им в сфере международной торговли.

Загадка заключается в следующем: почему все эти проблемы — в США и большинстве стран Западной Европы — возникли сейчас, а не 20 или 50, или даже 100 лет назад? Что произошло? Что изменилось?

Один из вариантов общего ответа — возросшие ожидания, то есть перемены в представлениях людей о том, чего они заслуживают4 . Не только рабочие, инвесторы и директора, но и женщины, люди афроамериканского происхождения, широкие массы потребителей и молодежь сейчас выдвигают свои требования и запросы, которых ранее не существовало, что подтверждает и разнообразие «освободительных» движений. Но почему возросли ожидания? Ничто не свидетельствует о том, что в предыдущие годы этим группам не хватало полномочий или они испытывали недостаток средств для выражения своих требований. За исключением, возможно, лиц афроамериканского происхождения в США, никаких крупных сдвигов и перемен в возможностях, предоставляемых обществом этим группам, не происходило, по крайней мере, за последние 40 лет.

Одно из объяснений, которое может быть предложено, таково: новые ожидания — это всего лишь ожидания, которые и должны были в конечном итоге возникнуть в обществе, провозглашающем приверженность идеалам демократического равенства. Черные хотят равенства с белыми, женщины с мужчинами, а бедняки хотят хотя бы чуть-чуть большую часть того, что имеют богатые. Не более того. В этих требованиях, следовательно, нет ничего необычного, для чего требовались бы особые объяснения.

Но остается вопрос: почему сейчас? Что случилось, что высвободило эти требования? Объяснением может служить спад классовой индоктринации — классового идеологического воздействия. Разумной кажется гипотеза о том, что старые процессы идеологического воздействия со стороны класса и руководства теряют свою силу и действенность. Хотя в прошлом индоктринация смогла на множество долгих десятилетий полностью заглушить какие-либо новые требования, сейчас такие классовые черты, как уступчивость, почтительность и согласие, все больше и больше сходят на нет.

В качестве дополнительного аргумента рассмотрим проблемы отчуждения и упадка трудовой этики — сложных явлений неясного происхождения. Мы не можем отрицать, что одной из возможных причин является то, что идеологическая обработка, осуществляемая классом или руководством, больше не имеет прежней силы. Рабочих уже не убедить в том, что работать в сфере промышленного производства выгодно, интересно или каким-то иным образом полезно для формирования характера, во что их учили верить издавна, — по крайней мере со времен Реформации.

Или рассмотрим признаки утраты доверия правительству и политическому руководству страны. Особенно часто в процессе индоктринации граждан повторялись тезисы о том, что государственные институты страны разумны и крепки, что лидеры страны знают, что делают. Вероятно, больше в них не верят.

Другим свидетельством является активизация политической деятельности профсоюзов в течение последних десятилетий. Еще более значительным подтверждением является рост числа слушателей университетов и институтов профессионально-технического образования. В рамках одного поколения в период с 1940 года число людей в возрасте 25-29 лет, которые окончили среднюю школу, подскочило приблизительно с 40 до 80 процентов; среди молодежи доля выпускников колледжей увеличилась в три раза5 . Результатом стал рост как новой «элиты одаренных», которая в ряде важнейших аспектов отделяется от своей классовой принадлежности и следует другим лидерам, так и новой общественности, способной лучше противостоять индоктринации. Признаки упадка в классовом влиянии также были выявлены в ходе исследований значительного уменьшения почтительного отношения к вышестоящим классам среди представителей английского рабочего класса6 .

Если классовая индоктринация и идеологическое воздействие со стороны руководства в действительности теряют свою эффективность, последствия этого могут принести сюрпризы для поколения граждан, которое забыло — если когда-либо вообще знало — аргументы прежних времен в пользу индоктринации как барьера избыточным, крайним проявлениям всеобщего избирательного права и демократии. Упадок традиционной индоктринации может привести к росту демагогии, крайних проявлений оппортунизма, политической некомпетентности в различных формах при переходе власти к гражданам, отказавшимся от тех внушенных им принципов, которыми они руководствовались в прошлом, но пока не нашедшим взамен никаких новых принципов. Можно даже легко представить себе, как «испаряются» некоторые пока еще высоко ценимые свободы. Гражданское население, потенциально скептически, бунтарски и недостаточно почтительно настроенное, может проявить все эти качества, пойдя против закона, как в последнее время демонстрируют молодежь и другие меньшинства. Может случиться и так, что напуганные граждане начнут подавлять инакомыслие7 .

Эта проблема в течение долгого времени стоит перед обществом. Она лежит в основе выдвинутой Гоббсом концепции общества как «войны всех против всех», войны людей за «самих себя, за жен, за детей, за скот». Источники напряженных конфликтов всегда имеются. Выражаясь менее конкретным языком современных общественных наук, люди сражаются, по крайней мере, за две награды: за ресурсы, которых не хватает для всех, и за власть, которая не может быть дана каждому.

Для Гоббса решением представлялась политическая власть, достаточно жесткая, чтобы подавлять и поддерживать порядок среди граждан. В «эпоху демократии» решением в действительности являются — и, вероятно, должны являться — ограничение контроля со стороны класса и руководства над волеизъявлениями общественности. Одно из двух решений, вероятно, необходимо для достижения консенсуса, который считается необходимым условием демократии8 . В упадке той индоктринации видится возможность возрождения войны всех против всех.

Эти проблемы могут обостриться из-за устойчивой тенденции полиархических правительств переводить решение определенных задач из сферы рыночных отношений в сферу правительства. Решения о распределении дохода, например, все в большей степени принимаются как следствие решений правительства о налогах, государственном образовании, государственных программах обеспечения жильем, здравоохранения, пенсионного обеспечения, о выплате пособий по нетрудоспособности и по безработице, а также о других социальных субсидиях. По мере переноса решения этих вопросов из сферы рыночной экономики в сферу компетенции правительства в политике появляется больше поводов для борьбы, и, соответственно, более тяжелое бремя ложится на любые имеющиеся в наличии политические механизмы, предназначенные для поддержания мира9 .

 

Невозможность демократизации?

Таким образом, отсюда может следовать невозможность развивать демократию в какой-либо более значительной степени, чем та, которой удалось достичь в существующей полиархической системе. Больше демократии означает меньше. Вывести общественный контроль из-под ограничений, обусловленных индоктринацией волеизъявлений — означает поместить общественный контроль в условия социальных распрей и беспорядков.

Существует возможность, что по мере отказа от индоктринации граждане окажутся вовлеченными в конфликт, вызванный разногласиями. Другая возможность заключается в том, что граждане, привязанность которых к полиархическим режимам никогда не была прочной, под давлением откажутся от них очень быстро, что в некоторой степени подтвердили на своем примере приверженцы и последователи сенатора Джозефа Маккарти, энтузиазм масс по отношению к Гитлеру, перонизм в Аргентине. Третий вариант — возможность того, что элиты или группы, в руках которых находится власть, сами уже не будучи объединены общими убеждениями и идеологией, окажутся вовлеченными в ожесточенный конфликт, который закончится переворотом или гражданской войной. И, наконец, еще один вариант: правительство, которому население больше не оказывает никаких почестей, не имеет стимулов для того, чтобы поддерживать полиархические процессы10 . По любой из этих причин демократия может разрушить сама себя еще до того, как достаточно окрепнет и созреет* .

Как бы ни смущала та гипотеза, что демократия в ее увечной полиархической форме — это лучшее из того, что нам доступно, для некоторых умов такая гипотеза удобна. Она предполагает, что полиархия при всем несовершенстве существующей формы является разновидностью осуществимого компромисса демократических устремлений. Можно даже сравнить ограничения в полиархии с ограничениями, которыми устойчивая личность регулирует процесс выбора, совершаемого взрослым человеком. Жизнь человека вечно до краев наполнена различными второстепенными возможностями выбора (как второстепенными политическими альтернативами, которые относительно свободны от ограничений индоктринации в полиархической системе), но число самых важных, главных вопросов выбора у человека всегда ограничено. Человек таков, каков он есть. Он не смог бы сохранить здравый ум, если бы ему пришлось считать открытыми все фундаментальные вопросы выбора: образ жизни, методы выработки личных суждений, характеристики восприятия. Все это формируется в процессе развития того, что принято считать его уникальной человеческой личностью.

Другие не найдут ни в намеке на компромисс, ни в аналогии с развитием личности ничего, кроме самодовольного оправдания. Каждое общество, скажут они, состоит из множества отдельных личностей. Даже если каждая из этих личностей имеет тенденцию к непреклонности и жесткости выбора, взаимодействие между ними, тем не менее, должно всегда, в соответствии с демократическими устремлениями, оставлять открытыми все наиболее важные возможности выбора среди имеющихся институтов и политических решений. А так как люди учатся, те, кто уже не может сам учиться, могут передавать знания дальше, следующим поколениям, — демократия всегда остается движением, а не состоянием равновесия.

Рассматривая вероятность того, что спад идеологических воздействий со стороны класса или верховной власти может подорвать основы полиархии, мы должны напомнить себе, что те же самые ужасные последствия мы часто предсказывали и демократии, как, например, во многих случаях, когда проходили дебаты по расширению избирательного права11 . До настоящего времени в истории демократии не произошло ничего из того, что было предсказано. Нам пришлось обратиться к самым последним событиям в области развития демократии, чтобы обнаружить скрытые признаки упадка демократической системы. В более долговременной перспективе история развития демократии является историей постоянного опровержения предсказаний о ее невозможности.

Есть одна особая причина, которая позволяет верить в то, что упадок индоктринации, хотя и приводит к появлению новых конфликтов, не может представлять угрозы для полиархии. Умы, в меньшей степени подвергнутые идеологической обработке, могут быть более гибкими и дружелюбно настроенными. Таким образом, разногласия, хотя и более частые, легко улаживаются при помощи полиархических процедур.

Соответствует истине и то, что, по крайней мере, в принципе, существует альтернатива установления общественного строя путем подавления силой, с одной стороны, или путем индоктринации со стороны класса или верховной власти — с другой. Это развитие самоконтроля и саморегулирования как отдельными личностями, так и общественными группами. Маловероятная перспектива, скажет кто-то. Но, опять же, не более маловероятная, чем те, которые в более ранний период дали возникнуть и окрепнуть самой полиархии. Люди учатся. Общества, при свойственной им преемственности поколений, учатся еще лучше.

Таким образом, демократическое движение, освобожденное от идеологизированных мнений, которые в настоящее время калечат его и наносят ему ущерб, было — и до сих пор является — революционной силой, которую по-прежнему можно реализовать за пределами всего, что уже достигнуто в настоящее время. Даже Карл Маркс одно время в это верил. О чартистском движении он писал: «Всеобщее избирательное право является эквивалентом политической власти для рабочего класса Англии, где пролетариат составляет большую часть населения... Введение всеобщего избирательного права в Англии, таким образом, было бы гораздо более социалистической мерой, чем все, что когда-либо удостаивалось столь гордого названия на континенте. Следовательно, неизбежным результатом этого является политическое господство рабочего класса»12 .

Следует ли воспринимать серьезно эти перспективы? До сих пор, как мы видели, что-то сдерживало революционную силу демократического движения: оно развивается медленно и осторожно. Должны ли мы вновь обратиться за объяснением к нашему более раннему рассмотрению классовой индоктринации как ограничения в полиархии? Возможно, классовая индоктринация, даже если она необходима для поддержания полиархии на низшем уровне, в конце концов является основным препятствием к более полному расцвету демократии.

Мы должны предостеречь себя против переоценки классового воздействия на торможение развития демократии. Предоставление всеобщего избирательного права было, в понимании Маркса, мощным орудием устранения ограничивающего воздействия класса на демократию. Мы также знаем, что в других аспектах классовое влияние уже во времена Маркса несколько снизилось. Ситуацию изменило резкое и значительное улучшение доступа к возможностям получения образования. Другими важными событиями были: возникновение новых обществ, освободившихся из-под влияния феодальной традиции, как, например, в Америке; отмирание крайних форм проявления почтительного отношения нижестоящего к вышестоящему по мере расширения демократического движения; появление формально гарантируемых законом — и не теряющих своей важности даже в случае их несоблюдения — свободы слова и других гражданских свобод, предоставляемых всем и каждому независимо от классовой принадлежности. Как бы ни была велика роль класса в десинхронизации общественного управления, он совсем не обязательно служит единственным достаточным объяснением крайне медленного процесса демократизации.

Таким образом, мы возвращаемся к корпорации. Возможно, рост корпораций компенсировал — или даже более чем компенсировал — упадок класса как инструмента идеологизации. То, что корпорация является мощнейшим инструментом индоктринации, мы уже подтвердили ранее. То, что по мере размывания межклассовых границ она заняла важное положение в обществе, — достаточно очевидно. То, что она создает новую основу, ядро богатства и власти для развивающегося нового высшего класса, а также сама становится одним из самых мощных, заглушающих большинство других голосов в общественном «хоре», — также вполне понятно. Глава крупной корпорации является по многим параметрам современным аналогом помещика из более ранних эпох, с голосом, многократно усиленным благодаря технологиям массовых коммуникаций. Одно-единственное выступление представителя корпорации на телевидении в вечернем эфире может охватить аудиторию, по своей численности превышающую совокупное количество слушателей каких бы то ни было выступлений с любых трибун на всех митингах во всем мире в течение нескольких предшествующих веков. Таким образом, автономность частной корпорации в большей степени, чем класс, может быть основным и особым институциональным барьером, мешающим более полному развитию демократии.

Любопытной характерной особенностью демократического мышления является следующее: все это время оно не может примириться с тем, что частная корпорация — это особенная, своеобразная организация в системе видимой демократии. Огромная, богатая ресурсами корпорация, как мы видели, управляет более значительными средствами, чем большинство правительственных структур. Она может также в самом широком диапазоне осуществлять давление на правительство с целью добиться выполнения своих требований, даже если они противоречат требованиям граждан, выражаемых ими посредством полиархических средств управления. Более того, корпорации не берут самоотвода и в выполнении своей роли — скрытой роли — гражданина, так как, с точки зрения закона, корпорация является «лицом». Они обладают широкими полномочиями использовать «вето», которых нет у большинства других групп. По всем этим параметрам, как мы видели, корпорации характеризуются непропорционально большим влиянием и властью. Крупная частная корпорация сочетается с демократической теорией и демократическими взглядами весьма странно. На самом деле она совершенно с ними не сочетается.