Олег Барабанов, Ричард Вайтц
Ядерные страхи после Украины
Одним из последствий украинского кризиса для глобальной безопасности стало возрастание «ядерных страхов» как среди политических элит, так и в мировом общественном мнении. Можно выделить несколько измерений этого явления.
Чего боится Россия?
a) Украинская атомная бомба
Прежде всего, существует возможность нарушения действующего статус-кво в режиме нераспространения.
Украинский политический кризис 2013–2014 гг. обострил прежде вялотекущие дискуссии о ядерном статусе Украины: Киев сделал несколько заявлений о необходимости обзавестись собственным ядерным оружием. Напомним, согласно Будапештскому меморандуму 1994 года, три ядерные державы – США, Великобритания и Россия – предоставили гарантии безопасности Киеву в обмен на отказ от ядерного арсенала, оставшегося в наследие от СССР. Эта мера должна была послужить компенсацией безъядерного статуса Украины в соответствии с Договором о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО).
Первая волна таких заявлений относится к февралю – марту 2014 г. Подобными высказываниями отметились среди прочих ключевые политические фигуры, пришедшие к власти в результате Майдана: глава Радикальной партии Украины Олег Ляшко и бывший министр иностранных дел Украины Владимир Огрызко. Восстановление военного ядерного статуса Украины стало ключевым пунктом программы Олега Ляшко во время президентских выборов в мае 2014 года, где он занял третье место, набрав 8,32 % голосов. Вновь к разговорам о ядерном оружии вернулся теперь уже бывший министр обороны Украины Валерий Гелетей, заявив в сентябре 2014 года, что, если США (или НАТО) не предоставят военным силам Украины необходимые виды вооружений, украинское правительство приступит к созданию собственной атомной бомбы.
Естественно, в случае принятия такого решения был бы нарушен международный режим нераспространения. В то же время вопрос требует анализа реальных возможностей Украины в этой сфере.
Что касается ракет – носителей ядерных боеголовок, ситуация довольно прозрачна. Конструкторское бюро Южное (Південне), расположенное в Днепропетровске, было важной частью советской ракетной программы, поэтому сомневаться в способности Украины производить ракеты-носители ядерных боеголовок не приходится. При этом во времена СССР Украина не имела необходимого оборудования для обогащения урана в военных целях или для производства радиохимического плутония. Тем не менее высокого научного потенциала Института ядерных исследований Национальной академии наук Украины и других исследовательских центров может быть вполне достаточно для того, чтобы справиться с технологическими трудностями и произвести необходимое оборудование.
Более важным является вопрос об оружейных расщепляющихся материалах. Одним из возможных вариантов их получения может стать переработка отработанного ядерного топлива с пяти атомных станций, расположенных на территории Украины. На одной из них – печально известной Чернобыльской АЭС – установлены так называемые РБМК-реакторы, которые созданы по тому же проекту, что и советские военные реакторы серии «АД», предназначенные для производства плутония. Сегодня все отработанное топливо, произведенное на Чернобыльской АЭС за более чем 20 лет ее эксплуатации, по-прежнему хранится там. В 2013–2014 гг. украинское правительство запустило программу по строительству в Чернобыле нового завода по переработке этого топлива и добыче из него плутония.
Власти Украины обосновали это решение желанием обзавестись оборудованием для производства МОКС-топлива – смешанного оксидного уран-плутониевого топлива, – с тем чтобы на территории Украины воспроизводился полный ядерный цикл. Не говоря уже о том, что такой план сам по себе противоречит идеологии гарантий МАГАТЭ, подобное оборудование очень легко может быть переориентировано на использование в военных целях.
Конечно, политическое решение о начале собственной ядерной программы ляжет дополнительным бременем на экономику Украины и поставит под угрозу ее финансовую устойчивость. Некоторые эксперты утверждают, что Украине просто не хватит финансовых ресурсов для ее выполнения. Но текущие крупномасштабные программы, спонсируемые ЕС и «большой семеркой», по реструктуризации чернобыльской зоны, включая завод по переработке топлива, могут поспособствовать и реализации проекта по созданию ядерного оружия. Кроме того, пример Пакистана и Северной Кореи наглядно демонстрирует, что наличие экономических проблем не является препятствием на пути к созданию атомной бомбы.
Если Украина действительно начнет свою военную ядерную программу, то ядерные державы – члены НАТО не будут возражать против подобного развития событий (учитывая напряженность между Россией и США), и это не может не вызывать обеспокоенности со стороны Москвы. По крайней мере, на сегодняшний день никто из западных политиков не призвал Украину отказаться от мыслей о ядерном оружии. Эта ситуация определенно очень серьезно повлияет на действующий международный режим нераспространения и будет иметь серьезные последствия для всей системы глобальной безопасности.
b) Возможна ли мировая ядерная война?
Россию беспокоит и возможность перерастания напряженности в отношениях между Россией и США в реальную ядерную войну или, по крайней мере, включение такой возможности в повестку двусторонних отношений. Этот сценарий стал возможен в результате украинского кризиса. В сентябре уже упоминавшийся Валерий Гелетей заявил о готовности России нанести ядерный удар по территории Украины, что привнесло ядерное измерение в украинский конфликт. На фоне возросшей напряженности между Россией и США и решений, принятых на саммите НАТО в Уэльсе о наращивании военного присутствия вдоль российской границы на Балтике и в Арктике, многие российские эксперты заговорили о возможности провокаций. В том числе и взаимных, которые потенциально могут перерасти в открытую войну с применением ядерного оружия. Вероятность такого развития событий открыто обсуждалась во время всевозможных политических программ на российском телевидении в сентябре – октябре 2014-го. Таким образом, ядерные страхи передались и широким массам населения.
Рис . 1. Оценка ядерных арсеналов стран мира .
Все это вызвало новую серию дискуссий о способности (или неспособности) российских вооруженных сил удерживать США от возможного нанесения ядерного удара. Большинство таких обсуждений идут вокруг эффективности и потенциала системы противоракетной обороны США. Современная ситуация усилила опасения в отношении того, что основной целью программы ПРО США является блокировка так называемого «второго удара», или «ответного удара» со стороны России на «первый удар» США. Заверения официальных лиц США о том, что американская система ПРО не имеет отношения к России, кажутся довольно лицемерными. Ведь ПРО будут защищать США не от «первого удара», а от «ответного», когда российская ядерная мощь уже будет значительным образом ослаблена.
Как же на все это реагировать? В России довольно широко распространено мнение о том, что единственной действенной мерой в таких условиях будет выход из Договора по СНВ и значительное наращивание числа российских стратегических боеголовок, что позволило бы превзойти мощность американской системы ПРО в случае «второго удара».
Очевидно, что подобные представления непосредственно связаны с потенциальным ослаблением системы взаимного сдерживания и мыслями о том, что «взаимное гарантированное уничтожение» больше не является единственным вариантом развития событий, как это было во времена холодной войны. На такие мысли наталкивают размышления о существующих обязательствах по СНВ/СНП в комплексе с действием американской системы ПРО.
Рис . 2. Оценка ядерных арсеналов стран мира в 1945 – 2013 гг .
c) Возможна ли тактическая ядерная война в Европе?
Украинский кризис также поставил вопрос о возможности тактической ядерной войны в Европе: на Украине или шире – в Центральной и Восточной Европе – без перерастания в глобальную ядерную войну. Рассмотренные выше сценарии, предусматривающие становление Украины в качестве ядерной державы и принятие ее ядерного статуса странами Запада, могут привести к крупномасштабному конфликту между Украиной и Россией, а также способствовать применению ядерного оружия на ограниченном театре военных действий. Возможный обмен ядерными ударами между вооруженными силами Украины и России необязательно приведет к мировой ядерной войне. Существует и возможность повторения в Восточной Европе индо-пакистанского сценария ограниченной ядерной войны.
Принимая во внимание подобный вариант развития событий, кажется вполне логичным, что Россия уже начала всерьез задумываться о собственной боеспособности. Ни для кого не секрет, что российская ядерная стратегия предусматривает возможность обмена ядерными ударами с США, а отнюдь не возможность применения ядерного оружия на ограниченном, тактически или регионально, театре военных действий.
Таким образом, перед Россией стоят две очевидные задачи. Первая – создать собственную эффективную систему ПРО для ограниченного театра военных действий. Вторая – увеличить готовность и удельный вес в оборонной системе тактических ядерных вооружений, а также пересмотреть подход к ракетам средней и малой дальности в своей оборонительной стратегии. На практике это будет означать выход из договора о РСМД. Следует отметить, что в российском экспертном сообществе уже давно бытует мнение о необходимости немедленного выхода из этого договора. Еще задолго до украинского кризиса часть экспертов пришли к осознанию, что ключевые угрозы для российской национальной безопасности исходят от «дуги нестабильности» вдоль российской границы и что единственной действенной сдерживающей мерой должен стать возврат к возможности использования ракет средней и малой дальности с ядерными боеголовками. Недавно озвученные Украиной планы по становлению в качестве ядерной державы очевидно усилят дискуссии в российском экспертном сообществе о необходимости выхода из договора по РСМД.
* * *
Здесь приведены наиболее значимые из «ядерных страхов» России. Переход Украины к фактическому статусу ядерной державы поставит под угрозу и режим нераспространения, и систему международной безопасности в целом. Принимая во внимание все вышесказанное, Россия может поставить вопрос о более серьезном контроле за выполнением Украиной требований МАГАТЭ (как это сейчас происходит с Ираном). Но в контексте текущего противостояния между США (НАТО) и Россией вряд ли подобные предложения будут благосклонно приняты Западом.
Кроме того, сегодня стало очевидным, что в результате украинского кризиса фокус российского общественного мнения сместился к рассмотрению более военизированных аспектов в российской ядерной стратегии в отличие от «обычной» политической повестки касательно режима нераспространения. Современные события сформировали новую реальность.
Чего боится Америка?
Ядерные страхи политической элиты США отличаются от страхов Москвы или же обыкновенных американцев. Опасения, связанные с украинским кризисом, не идут ни в какое сравнение со страхами, вызванными в 1961 г. Кубинским кризисом или позднее европейским ракетным кризисом времен администрации Рейгана. Угрозы Северной Кореи в отношении США и ее запуски ракет большой дальности вызывают куда большую тревогу. Президент Обама ясно дал понять, что не планирует осуществлять военное вмешательство в конфликт, а его администрация тщательно избегает любых проявлений бряцания ядерным оружием. Опасения политических кругов Вашингтона, а также примыкающих к ним ученых, экспертов и заинтересованных граждан значительно менее целенаправленны и более спекулятивны. Там преобладает недовольство тем, что кризис на Украине наряду с другими факторами может привести к дальнейшему горизонтальному распространению ядерного оружия, негативно сказаться на безопасности хранения связанных с ним материалов и увеличить риск – хотя и небольшого – ядерного конфликта между Россией и США из-за взаимного недопонимания и ошибочных расчетов.
a) Распространение ядерного оружия
Хотя американские эксперты и недовольны «неуважительным отношением» России к Будапештскому меморандуму 1994 г., они считают практически невероятным приобретение Украиной ядерного оружия. Отчасти поэтому США и Великобритания исключили возможность военного вмешательства в ответ на нарушение меморандума.
У Украины отсутствуют средства для немедленного воссоздания ядерного арсенала. Что еще более важно, следование по этому пути неизбежно ослабит поддержку со стороны Запада, а также спровоцирует Россию на принятие упреждающих действий, направленных на предотвращение появления еще одной ядерной державы в непосредственной близости от своих границ. Хотя западные лидеры и не делали открытых призывов к Украине отказаться от любых ядерных устремлений, они давали такие советы в частном порядке и, очевидно, пребывают в уверенности, что Киев им последует. Как и в первые годы после холодной войны, политические круги США уверены, что украинские лидеры по-прежнему придерживаются старой логики, суть которой в том, что безопасность Украины в большей мере обеспечивается хорошими отношениям с Западом и получением от него дипломатической, экономической и другой помощи, нежели возможной ядерной гонкой с Москвой. Тем более что это сделало бы Украину крайне уязвимой для первого удара со стороны России.
Тем не менее в США озабочены тем, что фактический проигрыш Украины в войне, а также нарушение гарантий безопасности, подразумевавшихся Будапештским меморандумом (даже принимая во внимание, что он представлял собой политическое решение, а не правовой документ, обязательный к исполнению), ослабят международный режим нераспространения, который и так уже находится под угрозой. Среди ослабляющих его факторов можно назвать патовую ситуацию в переговорах между США и Россией по контролю за ядерными вооружениями, провал в организации конференции по созданию безъядерной зоны на Ближнем Востоке, незначительные успехи в переговорах по иранскому ядерному вопросу, отказ Северной Кореи, Индии и Пакистана сделать хоть один шаг в направлении ядерного разоружения. Существует опасность того, что конференция по пересмотру положений Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) в следующем году окажется еще более напряженной, чем сессия 2010 г., даже если судьба Украины не побудит другие страны немедленно приступить к строительству собственной системы ядерного сдерживания. Например, с момента начала украинского кризиса, Казахстан и другие страны уже потребовали от ядерных держав предоставить более серьезные и конкретные гарантии ядерной безопасности. Но, даже учитывая все вышесказанное, наибольшие угрозы режиму нераспространения по-прежнему исходят от Ирана и Северной Кореи. Кроме этих двух государств, больше нет ни одной страны, которая бы столь рьяно стремилась завладеть ядерным оружием в обход существующих международных договоренностей.
b) Безопасность материалов, связанных с ядерным оружием
Конфликт между Россией и Западом вокруг Украины не воспрепятствовал проведению Саммита по ядерной безопасности в Гааге в марте 2014 года, не вызвал у Москвы желания порвать отношения с Западом, выйти из шестисторонних переговоров по иранской ядерной проблеме и не помешал успешному сотрудничеству России, США и Казахстана по вопросу нераспространения. В результате этого сотрудничества Казахстан не так давно передал России отработавшее ядерное топливо. Тем не менее из-за украинского конфликта программа Нанна – Лугара, на которую возлагались большие надежды, не смогла привести к укреплению сотрудничества между США и Россией в сфере противодействия угрозам в других странах.
Значение российско-американского взаимодействия в сфере нераспространения по-прежнему трудно переоценить. Эффективными оказались совместные усилия России и США по вывозу высокообогащенного урана (ВОУ) из Сербии, Казахстана и других стран, предпринятые в сотрудничестве с МАГАТЭ и другими партнерами. Кстати, в рамках этого сотрудничества в 2012 году также было вывезено ядерное топливо с территории Украины, что лишило Киев возможности создать собственное атомное оружие в краткосрочной перспективе.
Довольно неожиданную возможность по сокращению средств массового уничтожения предоставила Сирия, чем не преминули воспользоваться США в партнерстве с Россией. Подобные возможности неизбежно будут возникать и в будущем, например, в связи со сменами режимов или другими национальными потрясениями, такими как возможный крах низкоэффективной коммунистической династии в Северной Корее или угроза захвата террористами ядерного оружия в Пакистане.
К сожалению, побочным ущербом от конфликта на Украине стала приостановка сотрудничества в рамках «большой восьмерки». Этот институт в некоторой степени утратил свой высокий статус в 1980–1990-х гг., когда его начали рассматривать как организацию Великих держав, стремящихся к управлению мировой экономикой. В результате большая часть экономических функций была передана «группе двадцати». Но «восьмерка» все же сохранила за собой часть важных функций, в частности, связанных с поддержанием режима нераспространения, включая создание инициативы «Глобальное партнерство против распространения оружия массового уничтожения и связанных с ним материалов». Учитывая сворачивание российско-американской Программы по совместному уменьшению угроз, в ближайшие годы Глобальное партнерство (ГП) может стать самой важной площадкой в этой сфере взаимодействия. В отсутствие G8 Глобальному партнерству понадобится новая система управления.
Приостановка работы «большой восьмерки» также затруднит принятие решений по созданию новых механизмов, которые должны будут заместить завершающиеся в 2016 г. саммиты по ядерной безопасности. Поддержка России необходима для формирования новой архитектуры с тем, чтобы МАГАТЭ и другие институты могли продолжить эффективно работать в сфере обеспечения ядерной безопасности в отсутствие саммитов глав государств.
Экономические санкции против России могут также привести к тому, что правительство уменьшит финансирование проектов, направленных на обеспечение безопасности материалов, связанных с ядерным оружием. Хотя западные эксперты не особенно верят в то, что ИГИЛ или другие террористические организации могут завладеть ядерными материалами и создать радиологические рассеивающие устройства, их угрозы взорвать «грязные бомбы» в самом сердце западной цивилизации могут в значительно большей степени удержать Запад от военного вмешательства на Ближнем Востоке, нежели распространяемые сегодня видео с казнями или пустые угрозы.
Не нулевой является и угроза радиологического или ядерного терроризма, направленного против России. Этот вопрос все еще требует активного российско-американского сотрудничества в целях предупреждения террористических актов. Угрозы применения ОМУ становятся все более глобальными и сложными. По многим причинам все больше стран начинают активно рассматривать возможность развития собственных мирных ядерных программ, которые в дальнейшем могут быть переориентированы на изготовление ядерного оружия. Новые технологии, такие как лазерное обогащение урана, также ставят под угрозу режим нераспространения.
Отличные друг от друга подходы России и США, а также их возможности и отношения с другими в сфере безопасности могут дополнить друг друга и упростить работу этих стран по поддержанию режима нераспространения. Например, в зависимости от их связей с США или Россией некоторые страны чувствуют себя более или менее комфортно, что создает почву для взаимовыгодного «разделения труда». Учитывая их исторически важные роли в поставках ядерных материалов и технологий и принимая во внимание значительные запасы этих материалов и оружия, сотрудничество между Россией и США в области нераспространения крайне важно для предотвращения доступа террористов и других негосударственных акторов к ОМУ, в первую очередь к ядерному оружию.
К сожалению, украинский кризис осложняет российско-американское взаимодействие и делает еще более трудным преодоление давно существующих различий во взглядах на приоритеты в области режима нераспространения. Аннексия Крыма только углубила существующие противоречия.
с) Риски возникновения вооруженных конфликтов между ядерными державами
Главный урок, который извлекли большинство европейских и евразийских правительств из кризиса на Украине, – государства не должны вступать в военную конфронтацию с Россией, не являясь членами НАТО. Основное же послание, которое Вашингтон пытается донести до Москвы, заключается в том, что любая попытка использовать военную силу или же гибридную тактику, совмещающую военные и невоенные инструменты, против члена НАТО (даже если это государство бывшего социалистического лагеря или бывшая советская республика), будет встречена решительным противодействием в соответствии с Пятой статьей Вашингтонского договора, являющегося уставным документом НАТО.
Для того чтобы придать своему посланию большую убедительность для России, а также успокоить нервничающих союзников по НАТО, США вместе с другими членами альянса стремятся исправить существующие недостатки в позиции сдерживания, занятой в Центральной и Восточной Европе. Пока реакция НАТО остается умеренной, а правительства стран – членов альянса игнорируют требования сторонников жесткой политики. Последние же настаивают на размещении баз на границе с Россией, проведении масштабной программы по преобразованию системы ПРО в Европе в более эффективную систему защиты от ракетных ударов со стороны России или же на перемещении тактических ядерных арсеналов из Западной Европы в Восточную, обеспокоенную российской военной угрозой.
Рис . 3. Договор по СНВ -III
Правительство России, естественно, недовольно подобным развитием событий. Российская риторика еще не достигла того накала, который можно было наблюдать во время нахождения у власти администрации Джорджа Буша-младшего. Тогда президент Путин высказывал открытые угрозы нацелить свои ядерные ракеты на территорию Украины в том случае, если она разместит у себя американские системы ПРО. Но и сегодня российские лидеры заявляют о намерениях увеличить ядерный потенциал и сообщают о том, что Крым теперь находится под защитой ядерного зонтика России. Также они отказываются вести переговоры с НАТО даже по такому вопросу, как снижение числа своих нестратегических ядерных вооружений, количество которых значительно превосходит количество подобного оружия у альянса. Россия продолжает участвовать в военных учениях, включающих в свою программу имитацию использования ядерного оружия. Также в российской ядерной доктрине содержится довольно сомнительная идея о том, что взрыв одной ядерной боеголовки может привести к деэскалации конфликта, а не наоборот.
Одним из последствий действий России стало то, что в США возобновились дискуссии о том, как американское ядерное вооружение может влиять на формирование «русских убеждений» и их поведения. Например, сейчас правительство США более склонно к публичным обвинениям России в нарушениях договора по РСМД, несмотря на то, что существует угроза выхода Москвы из него. Здесь отмечают, что этот договор применяется только к России и США, которые должны отказаться от ракет дальностью 500–5000 км. В то же время ракетами такой дальности обладают Китай, Индия, Пакистан и другие ядерные державы, а Россия в отличие от США, находится в зоне их поражения. Однако если Москва примет решение о выходе из договора, то российским производителям ракет придется распределить свои усилия в сфере научных исследований между несколькими проектами, связанными с созданием ядерных ракет-носителей. При этом проблемы, с которыми Россия столкнулась во время тестового запуска ракеты «Булава» с подводной лодки, показали, что ядерные возможности России и без этой дополнительной задачи вызывают много вопросов.
Кроме того, в настоящий момент США может дать симметричный ответ. Все большее число американских аналитиков высказываются за выход США из договора о РСМД – не для того, чтобы направить больше ракет на Россию, а для того, чтобы противостоять ракетам средней и малой дальности Китая, которые нацелены на Тайвань, Японию и американские базы в Тихом океане, включая, возможно, Южную Корею. Учитывая, как упорно Россия настаивает на том, что несколько невооруженных перехватчиков ПРО США в Европе направлены именно против нее, а не против ядерных ракет Ирана, можно представить себе, насколько болезненной будет реакция на размещение нескольких сотен американских ракет средней дальности в непосредственной близости от российского Дальнего Востока или где-то неподалеку.
Вне зависимости от того, что произойдет с договором о РСМД, представители администрации Обамы открыто признают, что, учитывая плохие отношения с Россией в сфере безопасности, обсуждение нового договора о сокращении стратегических вооружений невозможно как минимум до января 2017 г., когда кончатся сроки их полномочий. В остальных же политических кругах надежды на безъядерный мир в краткосрочной перспективе уже давно испарились. В то же время получило широкое распространение мнение о том, что ядерная политика США должна быть направлена на оперативные решения и сдерживание, а не на контроль над вооружениями и вопросы управления альянсами.
Несмотря на все вышесказанное, опасения США по поводу возможности ядерной войны между США и Россией остаются минимальными. Разворачивающаяся на наших глазах война в Сирии является наглядным тому примером. Если в 1973 г. во время ближневосточного кризиса Советский Союз повысил уровень ядерной угрозы и предпринял некоторые другие меры по демонстрации своей ядерной мощи, то сегодня Российская Федерация не стала запугивать США применением военной силы в ответ на объявление Обамы о готовности нанесения ядерных ударов по сирийскому правительству после применения последним химического оружия. Такую же степень сдержанности проявили и США и их партнеры по НАТО во время украинского кризиса.
Основным источником недовольства и беспокойства США является то, что правительства других стран, в первую очередь Китая, могут использовать ту же тактику, что и Россия, для удовлетворения своих территориальных претензий. Копируя поведение России во время конфликтов в Грузии и на Украине, такие государства могут начать оказывать постоянное давление на соседние страны, чтобы в подходящий момент разморозить конфликт, рассчитывая на то, что США не применит против них военную силу. Мотивацией для них может являться то, что США пока отказываются от идеи применения силы против Северной Кореи, Ирана или Сирии, несмотря на то что те пересекли «красные линии» в области разработки и применения оружия массового уничтожения. В случае более агрессивных действий со стороны Китая или Северной Кореи риск войны между каждым из этих государств и США возрастет, т. к. последние будут вынуждены применять военную силу для защиты своих партнеров в регионе, например Японии или Южной Кореи. Естественно, Россия также понесет человеческие, финансовые и другие потери, если война дойдет до стадии обмена ядерными ударами между одной из этих стран и США. Даже если Пентагон не будет наносить ядерные удары вблизи российской территории, гуманитарная катастрофа и крушение азиатской, а затем и глобальной экономики окажет пагубное влияние и на Россию.
К счастью, российская дипломатия осознает все риски подобного развития событий и не поощряет участие Китая в военном противостоянии с соседними странами. Также Москва по-прежнему бок о бок с Вашингтоном и Пекином настаивает на прекращение провокаций и ядерных испытаний Северной Кореей. Первостепенная задача сейчас – поддержать это трехстороннее сотрудничество по вопросам иранской и северокорейской ядерной программ и избежать прямых военных столкновений между тремя державами. В будущем же можно будет распространить это сотрудничество и на другие сферы, когда для этого будут созданы более благоприятные условия.
Брахма Челлани
Немирный атом и баланс сил
Изменение международного баланса сил – объективное явление в истории человечества. Его структура пребывает в постоянном движении, в отличие от международных институтов управления, не претерпевших никаких трансформаций с середины XX века, даже несмотря на меняющиеся реалии и новые глобальные вызовы. Между тем реформирование международной системы управления – важнейшее условие для сохранения мира, стабильности и глобального экономического роста. Мир XXI века не может быть загнан в рамки институтов и правил века XX.
Несмотря на фундаментальные изменения, произошедшие после Второй мировой войны, один фактор продолжает сохранять свою значимость: ядерное оружие по-прежнему является олицетворением власти и силы в международных отношениях. Несмотря на многочисленные инновации в военной сфере и разработку новых видов вооружений, его роль не изменилась.
Этот феномен имеет несколько измерений.
Во-первых, обладание ядерным оружием изначально сулит стратегическую и политическую выгоду. К примеру, Великобритания или Франция вряд ли нарастили бы такой политический вес (если не на международной арене в целом, то, по крайней мере, в ООН), не будь они ядерными державами. Великобритания и Франция ценят атомное оружие за его «политическую утилитарность». Несомненно, оценила это и Россия: не будь у нее ядерного потенциала, США могли бы попытаться сформировать «коалицию желающих» наказать Москву в ответ на развитие событий в Крыму и на Украине. Но стратегическая «полезность» ядерного оружия столь значима, что президент США Барак Обама поспешил исключить возможность военного давления на Россию после референдума в Крыму. Более того, США дистанцировались от Будапештского меморандума – документа, подписанного в 1994 году, согласно которому гарантировалась территориальная целостность Украины в ответ на ее отказ от ядерного арсенала. В конце концов, Россия остается ядерной сверхдержавой.
Во-вторых, страны, обладающие ядерным оружием, более склонны к применению военной силы и нарушениям норм международного права. В некоторых случаях именно его наличие являлось определяющим фактором при принятии решений о военных операциях и отправки войск в различные регионы, находящиеся довольно далеко от собственных границ. Так, например, после Второй мировой войны США осуществили 70 интервенций, включая операции ЦРУ, воздушные и ракетные обстрелы, а также атаки беспилотников. За этот период по крайней мере 11 раз звучали открытые угрозы применения атомного оружия, что можно рассматривать как пассивное использование ядерного потенциала в ходе военных или дипломатических конфликтов.
СССР также был вовлечен в десятки конфликтов по всему миру, по большей части не дожидаясь резолюции Совета Безопасности ООН. То же самое касается Великобритании и Франции.
Таблица 1. Ядерные арсеналы стран мира
Источник: Federation of American Scientists
* В данные по США и России также включены боеголовки, снятые с дежурства и ожидающие демонтажа.
Однако есть и другие примеры. Индия и Пакистан крайне неохотно применяют силу на международной арене при отсутствии прямых угроз их национальной безопасности. Китай также не был вовлечен ни в один конфликт после китайско-вьетнамской войны 1979 года.
Это доказывает, что прямой связи между обладанием ядерным потенциалом и агрессивностью страны нет. Скорее это зависит от исторических и политических обстоятельств. Ядерный статус тем не менее препятствует политическому давлению. Но одновременно он позволяет нарушать нормы международного права. Обладание атомным оружием по-прежнему является необходимым условием для обретения тем или иным государством статуса ведущей мировой державы: здесь просматривается прямая связь.
Третьей особенностью ядерного статуса является то, что его «политическая утилитарность», о которой говорилось выше, прямо влияет на процесс распространения ядерного оружия. Следовательно, угроза режиму нераспространения будет существовать до тех пор, пока существует атомное оружие.
Его запасы в современном мире по-прежнему очень – и неадекватно – велики. Особенно это касается России и США, даже с учетом того, что они сокращают свои арсеналы. В мире существует 16 000 ядерных головок, включая как стратегические, так и тактические вооружения. Этого достаточно, чтобы несколько раз уничтожить все человечество.
Цифры наглядно демонстрируют, что глобальный баланс ядерных сил по-прежнему играет в пользу России и США, которые активно развивали свои стратегические возможности во время холодной войны. Эти страны являются крупнейшими держателями ядерных боеголовок, но они же – основные инициаторы ядерного разоружения. Поскольку два этих государства значительно опережают все остальные ядерные державы по запасу подобных вооружений, у последних отсутствует достаточная мотивация по сокращению собственных арсеналов. Это значит, что в ближайшей перспективе доля государств, обладающих ядерным оружием, может только возрастать.
Среди девяти ядерных стран только четыре обладают стратегическими силами, готовыми к немедленному применению, в то время как остальные пять держат свои ядерные возможности в резерве. Это подтверждает идею о том, что в современном мире ОМУ играет в первую очередь политическую, а не военную роль. Являясь источником международного статуса и власти, атомная бомба гарантирует суверенитет и безопасность. Такие соображения могут заставить государства задуматься о получении ядерного оружия и в отсутствие прямых угроз. Так, Южной Африке в конце XX века не угрожало ничего, чему мог бы быть противопоставлен ядерный потенциал, однако Претория разрабатывала свою собственную атомную программу вплоть до 1989 года. Двумя годами позднее страна присоединилась к Договору о нераспространении ядерного оружия.
Надо отметить, что с 1970 года международный режим нераспространения становился все жестче. Например, предупредительные и защитные меры Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) для государств, не обладающих ядерным статусом, прошли путь от специфических по отношению к каждому отдельному объекту до всеобъемлющих. Дополнительный протокол МАГАТЭ дает инспекторам агентства право осуществлять проверки даже на неядерных объектах неядерных держав. Еще более ужесточить режим нераспространения почти нереально.
Строгий режим или сделал распространение ядерного оружия крайне трудным, или загнал его в «подполье». Естественно, возможности подпольного распространения не безграничны. Но есть предел и тому, чего можно достичь путем принудительного исполнения норм нераспространения.
Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), который вступил в силу в 1970 году, изначально был предназначен для предотвращения разработки военных ядерных программ такими странами, как Япония, ФРГ и Италия. Япония, например, не ратифицировала договор вплоть до 1976 года – в течение восьми лет после того, как он был заключен, и шести лет после того, как он вступил в силу. ФРГ и Италия сдали свои ратификационные грамоты только в 1975 году. После того как Франция провела свое первое ядерное испытание в Сахаре в 1960 году, существовал риск того, что ФРГ захочет последовать ее примеру: вначале она даже пыталась заблокировать заключение ДНЯО в надежде повлиять на исход переговоров.
ДНЯО стал основополагающим документом для заключения соглашений по созданию региональных зон, свободных от ядерного оружия (ЗСЯО) в Латинской Америке (согласно Договору Тлателолько, 1969 г.), в Южной части Тихого океана (Договор Раротонга, 1986 г.), в Юго-Восточной Азии (договор подписан в Бангкоке в 1986 г.), в Африке (Пелиндабский договор, 2009 г.) и в Центральной Азии (договор 2009 г.) с участием всех бывших советских республик региона.
Региональные соглашения по ЗСЯО нацелены на укрепление режима нераспространения. Примечательно, что три из этих соглашений подписаны после окончания холодной войны, а два – всего шесть лет назад, когда международный кризис вокруг иранской ядерной программы был в самом разгаре.
Количество государств-подписантов подобных соглашений и географический охват региональных ЗСЯО впечатляют. Современные ЗСЯО покрывают почти половину территории Земли и включают 115 государств, а также Монголию, которая, согласно Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 3261, признана безъядерной зоной в рамках одного государства. Таким образом, современная структура режима нераспространения состоит из ДНЯО и региональных соглашений о ЗСЯО, которые играют заметную роль в укреплении региональной безопасности.
Во время холодной войны эти соглашения имели двойную цель. Во-первых, они предотвращали размещение ядерного оружия одной или обеих ядерных держав на территории действия соглашения (например, Монгольская ЗСЯО или Договор Тлателолько, подписанный вскоре после Кубинского кризиса).
Кроме того (или вдобавок к этому), подобные соглашения делают возможным переход государств региона под ядерный зонтик одной из супердержав (например, договор Раротонга). Новые ЗСЯО официально имеют своей целью противодействие угрозам, связанным с нарушениями режима нераспространения, в том числе и со стороны негосударственных акторов. В большинстве случаев ЗСЯО покрывают наименее развитые и наиболее турбулентные регионы, где существует относительно высокий риск попадания ядерного оружия в руки террористов или безответственных радикальных правительств. С этой точки зрения создание безъядерной зоны в Африке может положительно сказаться на режиме нераспространения и международной безопасности в целом. Тем не менее эффективность этих зон по-прежнему зависит от ДНЯО как ключевого договора и основы режима нераспространения.
Проблемы режима ДНЯО пришли не с той стороны, с которой их ожидали. Первым серьезным вызовом стал так называемый «мирный ядерный взрыв», произведенный Индией в мае 1974 года. Так как Индия не являлась государством-подписантом и пожелала оставаться вне ДНЯО в тот момент, когда договор был заключен, данное ядерное испытание не являлось нарушением международных правовых обязательств. Тем не менее вскоре после этого идея мирного атома стала вызывать недовольство международного сообщества, несмотря на то что США и СССР имели обширные аналогичные программы.
После того как Индия обзавелась собственным ядерным оружием под прикрытием программы мирного атома, любая мирная ядерная программа стала рассматриваться как потенциальная возможность для создания атомной бомбы. Однако, несмотря на то что ДНЯО ограничивает использование атомной энергии в военных целях, четкие инструменты проверки того, является ли конкретная программа военной, все еще не выработаны. Многие страны развивают атомную промышленность в мирных целях, некоторые государства проявляют к этому интерес. Суждение о том, является ли та или иная программа угрозой, остается чисто субъективным и зависит от многих обстоятельств. Достаточно лишь сказать, что сегодня 31 страна имеет на своей территории ядерные реакторы и состоит соответственно в «мирном ядерном клубе». По словам бывшего главы МАГАТЭ Мохаммеда Эль-Барадеи, около 35–40 стран обладают потенциалом к созданию ядерного оружия, что даже превышает количество членов «мирного ядерного клуба». Например, Саудовская Аравия не имеет никакой ядерной инфраструктуры, однако способна создать ее в короткие сроки. В 2011 году Эр-Рияд выказал желание обзавестись собственным ядерным оружием в случае, если Иран создаст свою атомную бомбу. Это опять-таки прекрасно иллюстрирует важность ядерного фактора для обеспечения безопасности и укрепления международного статуса.
Оглядываясь назад, можно сказать, что ДНЯО был действительно успешным договором, которому удалось удержать количество запасов ядерного оружия в достаточно узких рамках. Однако будущие долгосрочные проблемы ДНЯО происходят из дихотомии, которую он сам же и создает. Согласно договору для большинства стран морально и легально недопустимо преследовать свои ядерные амбиции. В то же самое время ограниченная группа стран имеет и моральное и юридическое право полагаться на ядерное оружие и даже модернизировать его в целях обеспечения собственной безопасности.
Сегодня в центре внимания находятся ядерные программы двух государств – Ирана и Северной Кореи, а также потенциальная связь между терроризмом и ОМУ.
Практически невероятно, что северокорейский диктатор Ким Чен Ын откажется от ядерной программы, т. к. он прекрасно осознает его «политическую полезность». Не последнюю роль в этом сыграл тот факт, что США нанесли воздушные удары по Ливии с целью свержения Муаммара Каддафи в 2011 году, через восемь лет после того, как в 2003 году он отказался от ядерного оружия.
Остается открытым вопрос, откажется ли Иран от своей ядерной программы или, по крайней мере, заморозит ли ее в рамках сближения с США.
Сегодня ядерное разоружение оказалось на задворках международных отношений и является чем-то вроде идеалистического лозунга. Конференция ООН по разоружению не имеет никакой реальной повестки вот уже 18 лет. Показательно, что ядерное разоружение выпало из поля зрения мировой общественности после того, как в 1995 году ДНЯО был продлен на неопределенный срок.
Изначально этот договор задумывался, как рассчитанное на 25 лет соглашение между ядерными державами и странами, не обладающими ядерным оружием. Но в 1995 году он стал постоянным, устранив, таким образом, международное давление на ядерные державы и их арсеналы.
Мало того что ядерное разоружение оказалось «на задворках», но международное сообщество уделяет немного внимания и реализующимся сегодня программам по модернизации ядерных арсеналов. На практике это означает, что пять ядерных держав, признанных ДНЯО, а также три «аутсайдера» – Индия, Израиль и Пакистан – могут проводить модернизацию своего ядерного арсенала без каких-либо реальных ограничений.
Президент США Барак Обама, публично отстаивавший идею безъядерного мира, тайком реализовывал планы по обширной экспансии американского ядерного оружия, которое и так уже является самой дорогой и сложной системой сдерживания. По сообщению The New York Times от 22 сентября 2014 года, США планируют потратить на ядерное оружие 355 млрд долларов в ближайшие 10 лет и 1 трлн долларов – в ближайшие 30.
Такие траты попросту неоправданны, учитывая меняющийся характер угроз безопасности.
В середине 2014 г. независимая двухпартийная федеральная комиссия США под совместным председательством бывшего министра обороны Уильяма Перри и генерала в отставке Джона Абизаида назвала планы администрации США по расширению ядерного арсенала «непозволительными» и представляющими угрозу для «необходимых улучшений вооружений, не являющихся ОМУ». Проводя чуть менее амбициозную политику в этой сфере, США могли бы легко сэкономить миллиарды долларов и так же успешно содержать «триаду» систем доставки ядерных боеголовок в количестве, предусмотренных в рамках Договора СНВ-2010.
Россия также начала собственную программу модернизации ядерных вооружений. По словам президента России Владимира Путина, каждый пятый рубль из огромных расходов на программу перевооружения-2020 (всего это 22 трлн рублей) идет на ядерную модернизацию. Таким образом, на нее предполагается потратить 115 млрд долларов США, что делает ее сопоставимой как с американской программой, так и с инициативами Советского Союза. Если раньше целью России было обновление не более 70 % стратегических вооружений, то сегодня планируется модернизация всех ядерных сил к 2021 году.
Тем не менее и США, и Россия остаются основными «вкладчиками» в процесс ядерного разоружения, а история отношений США и СССР, а затем США и России в этой сфере свидетельствует о значительных успехах в управлении и сокращении стратегических вооружений. Рост ядерных потенциалов, ускоренный советско-американской конфронтацией, был остановлен окончанием холодной войны.
Статистика отражает четкую тенденцию постепенного ядерного разоружения, обеспечивающегося почти полностью за счет сокращения американских и российских арсеналов. При этом, однако, сокращение числа стратегических вооружений США и России определяется отнюдь не миролюбивыми намерениями, а логикой сдерживания. Ведь это позволит сделать двустороннее стратегическое балансирование менее хаотичным и более предсказуемым. То же касается и ДНЯО, который также является частью этого процесса.
В этом контексте в заслугу ДНЯО можно приписать укрепление системы расширенного сдерживания, которая позволила странам – членам НАТО, а также другим государствам, таким как Австралия, Япония и Южная Корея, по-прежнему полагаться на ядерный зонтик США. Без ДНЯО эти страны ввиду их технологической продвинутости были бы наиболее вероятными кандидатами на обретение собственного ядерного оружия. Таким образом, ДНЯО укрепляет систему расширенного сдерживания.
Ключевой вопрос на сегодня: захочет ли какая-нибудь из стран, расположившихся под ядерным зонтиком США, отказаться от преимуществ расширенного сдерживания с тем, чтобы снизить «политическую утилитарность» ядерного оружия и тем самым дать толчок к дальнейшему ядерному разоружению? В конце концов, те причины, которые заставили их искать защиты полвека назад, с окончанием холодной войны утратили свою значимость.
Но некоторые из этих государств, особенно Япония, отмечают проблемы в системе региональной безопасности и вряд ли смогут позволить себе отказаться от гарантий безопасности США. Однако большинство других стран находится в относительно благоприятной обстановке. Это касается, например, Канады, Норвегии, Португалии и Австралии. Они могли бы постепенно отучать себя от необходимости полагаться на расширенное ядерное сдерживание.
Ядерная мощь предоставляет некоторым странам возможность предпринимать действия, противоречащие общепринятым нормам и международному праву. Можно привести несколько примеров такого поведения.
Так, ядерная монополия Израиля на Ближнем Востоке, усиленная его конвенциональным военным превосходством, поощряет власти к применению превентивных мер или же к использованию непропорциональной силы. Это можно было наблюдать на примере недавнего кризиса в секторе Газа, вызванного запуском ХАМАСом грубых самодельных ненаправленных ракет.
Есть и другой пример: военные генералы Пакистана экспортируют терроризм, играя в ядерный покер. При этом они прикрываются атомным щитом, что предотвращает возможный ответ на их мошеннические действия.
Можно также утверждать, что ядерная мощь позволяет США осуществлять свои многочисленные интервенции. Президент США Барак Обама, лауреат Нобелевской премии Мира, гораздо более преуспел в начинании войн, чем в продвижении мирных инициатив, свидетельством чему являются семь военных кампаний в исламских странах, проведенных за время его нахождения у власти. Его новая война в Сирии, начатая в обход ООН, очередное действие, нарушающее нормы международного права. Среди других акций, проведенных за последние 15 лет, бомбардировка Сербии и отделение Косово, вторжение в Афганистан и Ирак без резолюции ООН, свержение Каддафи, поддержка восстания в Сирии, выдача ЦРУ подозреваемых в терроризме и программа слежки АНБ (абсолютно по оруэлловским канонам).
И при этом, как это ни парадоксально, США возглавили кампанию против России во имя соблюдения норм международного права.
В нашем быстро меняющемся мире многие технологии устаревают за одно или два десятилетия. Но более чем за 70 лет после своего изобретения ядерное оружие по-прежнему остается главной технологией массового уничтожения.
Ядерные арсеналы могут не иметь сдерживающего эффекта в наиболее острых конфликтах современности, и тем не менее в обозримом будущем они со всей их непревзойденной разрушительной мощностью, будут оставаться центральным фактором для глобального управления. Согласно U.S Nuclear Poster Review, опубликованному в 2002 году, ядерное оружие продолжит играть ключевую роль, т. к. оно обладает «уникальными свойствами».
Однако спустя столетия после первого применения химического оружия во время Первой мировой войны и спустя почти семь десятилетий после ядерной бомбардировки Хиросимы и Нагасаки мир вновь находится на пороге изобретения новых летальных высокоточных вооружений. Об этом свидетельствует появление информационного и противоспутникового оружия, расширение гонки вооружений в космосе и киберпространстве.
Как было указано выше, в обозримом будущем ядерное оружие будет оставаться в центре глобального баланса сил. Но, несмотря на всю важность этого вопроса, в международном сообществе широко распространено ошибочное суждение о количестве стран, опирающихся на такую точку зрения. В реальности их число значительно больше, чем 9 (пять ядерных держав, признанных ДНЯО, а также Индия, Израиль, Пакистан и Северная Корея): тот факт, что большое число стран полагаются на защиту ядерного зонтика, часто остается незамеченным.
На сегодняшний день насчитывается 30 подобных государств. Их количество росло с расширением НАТО на восток после распада Советского Союза. Сегодняшняя напряженность в российско-американских отношениях объясняется именно агрессивной экспансией НАТО, в том числе в Прибалтике и на Балканах. Россия, однако, крайне жестко выразила свое недовольство, когда в 2008 году было объявлено, что Украина и Грузия станут членами альянса.
Под защитой ядерного зонтика США находятся все члены НАТО – военного альянса, который расширился с 12 стран (в 1949 году) до 27 на сегодняшний день. В 1997 году три бывших члена Варшавского договора – Венгрия, Польша и Чехия – были приглашены в НАТО. Затем, в 2004 году, к НАТО присоединились еще семь государств, в том числе и страны Прибалтики – Латвия, Литва и Эстония. Последними на сегодняшний день членами НАТО стали Албания и Хорватия, вошедшие в организацию в 2009 году.
Ядерный зонтик НАТО опирается в первую очередь на американский ядерный потенциал. Однако в случае непредвиденных обстоятельств могут быть задействованы также и британские и французские силы.
Помимо стран-членов альянса, США предоставляют гарантии безопасности Японии (в рамках Договора о взаимном сотрудничестве и безопасности 1960 г.), Южной Корее (по обязательствам 1958 г., подтвержденным после ядерных испытаний в Северной Корее в 2006 г.) и Австралии – по условиям АНЗЮС (Тихоокеанского пакта безопасности, в который входят Австралия, Новая Зеландия и США). Американский ядерный зонтик, однако, больше не покрывает Новую Зеландию, чье присоединение к ЗСЯО в южной части Тихого океана (Договор Раротонга 1985 г.) и последующее принятие мер по соблюдению норм, предусмотренных данным соглашением, вызвало дипломатический скандал с США. При этом другой член АНЗЮС – Австралия – по-прежнему находится под ядерной защитой США, несмотря на свое участие в Договоре Раротонга.
Предполагается, что альянсы безопасности под эгидой Советского Союза (который распался на 15 отдельных государств), а также современные союзы, в которые входит Россия, также предполагают наличие ядерного зонтика, хотя Москва никогда не признавала этого публично. Тем не менее после прекращения действия Варшавского договора и распада СССР половина бывших советских республик были поглощены НАТО. В настоящее время Россия входит в военный союз, известный как Организация договора о коллективной безопасности (ОДКБ), членами которого также являются Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия и Таджикистан. Создание ЗСЯО в Центральной Азии в 2009 году усилило зависимость Казахстана, Киргизии и Таджикистана (членов ОДКБ), а также Узбекистана и Туркменистана от российского ядерного зонтика.
Таким образом, можно говорить о значительном числе государств, которые прямо или косвенно полагаются на ядерное оружие в целях обеспечения собственной безопасности. Однако с международно-правовой точки зрения, расширение ядерного сдерживания нарушает дух, если не букву, ДНЯО. Некоторые эксперты, впрочем, утверждают, что это ни в коей мере не противоречит тексту ДНЯО. Но надо заметить, что ядерная доктрина НАТО подразумевает ядерный обмен, а США во время холодной войны десятилетиями размещали свое ядерное оружие на территории безъядерных членов НАТО, часто без их ведома. Предполагается, что сегодня около 500 тактических ядерных боеголовок США размещены на территории пяти членов НАТО: Бельгии, Италии, Германии, Нидерландов и Турции. В США также хранится 700–800 тактических боеголовок, что означает, что Америка в любой момент может увеличить свое ядерное присутствие в Европе или же разместить вооружения в других регионах. Вплоть до 1991 года тактические ядерные боеголовки США также были размещены в Южной Корее, а северокорейская ядерная угроза делает вполне возможным их возвращение.
В будущем распространение ядерного оружия во многом будет зависеть от доверия к гарантиям безопасности США в первую очередь со стороны наиболее технологически продвинутых союзников. Несмотря на видимый успех предшествующих лет, будущее ДНЯО довольно сомнительно. Основные угрозы для договора сегодня исходят от его членов, а не «аутсайдеров» – Индии, Израиля и Пакистана, – не подписавших договор и разработавших собственное ядерное оружие.
Важно отметить, что технологический фактор играет сегодня все большую роль в формировании международной геополитики и баланса сил, чем когда бы то ни было. Волна инноваций, захлестнувшая мир, не только сократила «срок годности» большинства технологий, но и ускорила милитаризацию науки. В результате вместо разоружения на горизонте маячит перевооружение, а гонка вооружений распространяется на космос и киберпространство.
Громкие речи о мире без атомной бомбы хороши для успокоения толпы. Но на самом деле попытки достичь полного разоружения похожи на ловлю бабочек – приятное времяпрепровождение для пенсионеров, не имеющее конца. Пока ядерное оружие остается главной технологией массового уничтожения, разоружение так и останется миражом. Конвенция о химическом оружии стала действенной только тогда, когда применение химического оружия перестало быть актуальным для крупных держав, а само оно превратилось в ОМУ для «бедняков». Только в случае если технологические изменения приведут к созданию нового класса хирургически точного ОМУ, что лишит атомное оружие его значимости, ядерное разоружение выйдет на первый план.
Ограничиться нераспространением вместо разоружения вряд ли удастся. Многие члены международного сообщества хотят видеть подлинные усилия по существенному сокращению ядерного потенциала и снижение полезности ОМУ в национальных военных стратегиях. Сегодня у мира есть Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ), который, правда, пока не вступил в силу, но нет ни одного соглашения о запрете применения ядерного оружия. Другими словами, участники ДВЗЯИ не имеют права проводить ядерные испытания на собственной территории, но могут беспрепятственно тестировать свое оружия, сбросив бомбу на какое-либо другое государство. Эта аномалия должна быть исправлена.