Развитие избирательных систем тесно связано с процессами демократизации, и в истории этого развития также можно увидеть несколько волн. Однако эти волны не полностью совпадают с волнами демократизации.

С. Хантингтон выделил три волны демократизации. Первая продолжалась с 1828 года по 1926 год, при этом уже в 1922 году начался первый откат (захват власти в Италии Б. Муссолини). Вторая началась в 1943 году с оккупации союзниками большей части Италии и завершилась к 1962 году, но уже с 1958 года (с военного переворота в Пакистане) отмечено начало второго отката. Третья волна стартовала в 1974 году с «революции гвоздик» в Португалии.

Однако основным содержанием первой волны демократизации было смягчение и в конечном счете ликвидация различных цензов, в первую очередь имущественного, то есть существенное расширение корпуса избирателей. На этом фоне изменения избирательных систем были менее заметными. Для нас важной вехой являются 1890-е годы, когда пропорциональные системы были введены в Швейцарии и Бельгии.

Новый этап развития избирательных систем (в первую очередь пропорциональных) начался после окончания Первой мировой войны. Начало следующего этапа – окончание Второй мировой войны – совпало с началом второй волны демократизации. Однако третья волна демократизации в первые полтора десятилетия (касавшаяся в основном Южной Европы и Латинской Америки) оказалась практически не связанной с развитием избирательных систем: почти везде использовались уже известные и широко применяемые модели. Новый этап развития избирательных систем начался в 1989 году с падением коммунистических режимов (когда третья волна демократизации получила «второе дыхание»).

Из этих соображений данная глава разбита на отдельные разделы. Первые два раздела относятся к периоду до 1917 года – в одном рассматривается история развития мажоритарных систем, в другом – пропорциональных и полупропорциональных. Далее разделы соответствуют этапам: 1917–1945, 1945–1989 и с 1989 года.

 

2.1. Развитие мажоритарных избирательных систем до 1917 года

В Древнем мире и в Средние века, а также в начале Нового времени выборы использовались не так повсеместно и регулярно, как в наше время. Тем не менее выборные процедуры применялись достаточно широко при формировании различных органов. В первую очередь это касается государств с республиканской формой правления (древнегреческие полисы, древний Рим, городские средневековые республики). Однако выборы практиковались и в монархиях. На ранних этапах у германцев и славян сами должности монархов были выборными (хотя бы формально). Впоследствии путем выборов обычно формировались сословно-представительные органы.

Однако вплоть до 19-го века избирательные процедуры были мало проработаны. Довольно часто на выборах не было конкуренции, особенно в тех случаях, когда выборная должность воспринималась как обременение, а не как привилегия. В других случаях выборы лишь легитимизировали решения, принятые узким кругом. Голосование часто проводилось на многолюдных собраниях, участники которых голосовали путем поднятия рук (число которых реально никто не считал), а то и выражали свое мнение криками, лязганьем оружия и т. п.

В древних Афинах, в средневековых городах Северной Италии для избрания городских органов широко использовались процедуры жеребьевки.

Представительные органы, особенно в крупных государствах, чаще всего формировались путем многоступенчатых выборов. При этом обычно не существовало единого для всей страны порядка, а все процедурные вопросы решали организаторы выборов на местах.

Что касается избирательных систем, то, судя по доступной информации, преобладала система, которую в современных терминах можно назвать мажоритарной системой в многомандатных округах с неограниченным вотумом (блоковая система). Чаще всего избиралось более одного лица. Так, в древнем Риме одновременно избирали двух консулов, другие должности магистратуры также были коллегиальными. В английском парламенте вплоть до середины 19-го века каждое графство и каждый город представляли по два депутата. На выборах Палаты представителей Конгресса США первоначально каждый штат представлял собой один многомандатный округ.

Число голосов у избирателя если и ограничивалось, то числом избираемых лиц. Так, по свидетельству Ю. Крижанича, в 17-м веке на предпоследнем этапе выборов венецианского дожа избирались три кандидата, при этом каждый выборщик подавал записку с тремя именами.

Как известно, при учреждении постов президента и вице-президента США было принято решение избирать их путем косвенных выборов (в тот период в мире не существовало практики общенациональных выборов главы государства, и технически прямые выборы представлялись многим неосуществимыми). При этом первоначально выборщики подавали два равноправных голоса; кандидат, получивший наибольшее число голосов, становился президентом, а кандидат, занявший второе место, – вице-президентом. Лишь после того, как на выборах 1800 года два кандидата получили одинаковое число голосов и выбирать президента пришлось Палате представителей, была в 1804 году принята поправка к Конституции, согласно которой выборщики один голос подавали за кандидата в президенты, а другой – за кандидата в вице-президенты.

Любопытная процедура использовалась в Российской империи на выборах депутатов Уложенной комиссии 1767 года. Каждый участник избирательного собрания одновременно являлся кандидатом. За каждого отдельно подавались голоса. Голосовали бумажными шарами: шар следовало опустить в одну из двух секций избирательного ящика («избираю» и «не избираю»), при этом не было видно, в какую секцию опускается шар, что обеспечивало тайное голосование. Такой способ голосования предоставляет избирателям неограниченное число голосов: он может отдать свой голос «за» всем кандидатам.

В Англии закон 1429 года закрепил правило, по которому для избрания достаточно получения относительного большинства голосов. Этот принцип остался неизменным в английском избирательном праве.

Уникальное требование получения двух третей голосов (квалифицированного большинства) было принято для избрания римского папы в 1179 году на 3-м Латеранском соборе. Поскольку выполнение такого условия могло потребовать проведения многотуровых голосований и занять длительное время, по решению 2-го Лионского собора 1274 года избирающих папу кардиналов стали запирать – до тех пор, пока они не выберут папу.

В конце 18-го века стало распространяться требование получения кандидатом абсолютного большинства голосов, в том числе и в многомандатных округах. Это означало допущение выборов в два или более тура. При этом правила проведения второго тура могли быть совсем иными. Так, в пяти штатах Новой Англии длительное время (до 1844–1845 годов) сохранялась система, при которой кандидат в депутаты Палаты представителей Конгресса США должен был быть избран абсолютным большинством голосов, а если никто не набрал требуемого числа, выборы переносились в легислатуру штата.

Избирательный закон Франции 1795 года (закон 25 фрюктидора III года) предусматривал двухступенчатые выборы Законодательного корпуса. Избранным в первом туре считался кандидат, получивший абсолютное большинство голосов. Для второго тура был использован оригинальный способ «исключающего голосования»: «Для окончательного выбора каждый вотирующий кладет одновременно в две различные урны два билетика, один назначающий, а другой исключающий. На первом он пишет столько имен, сколько надлежит избрать должностных лиц, на втором же он пишет имена граждан, которых желал бы устранить из числа конкурентов. На последнем билетике может не быть ни одного имени или может быть несколько имен, но во всяком случае не больше половины того числа имен, которое внесено в список… Сначала должен быть произведен общий подсчет вотумов на исключающих билетиках, и те кандидаты, которые внесены в эти билетики абсолютным числом вотирующих, не могут быть избраны, какое бы число голосов ни было подано за них в избирательной урне».

Однако уже в 1796 году (законом 28 плювиоза IV года) «исключающее голосование» было отменено. При этом было предусмотрено, что, если второй тур не определял победителя, назначался третий этап голосования, когда в избирательные бюллетени включались имена двух кандидатов, набравших наибольшее число голосов.

Следует отметить, что в случае косвенных выборов многотуровое голосование на последнем этапе технически было более реализуемым, чем при прямых выборах. Это отражалось и на законодательстве. Так, в Пруссии еще в конце 19-го века депутаты ландтага избирались путем двухступенчатых выборов, а члены муниципальных советов – посредством прямых выборов. При этом для выборов муниципальных советов было предусмотрено только два тура, при перебаллотировке победители должны были получить простое большинство, и в ней участвовало вдвое больше кандидатов, чем осталось вакантных мест. На выборах в ландтаг допускались три тура, и только в третьем голосовании участвовали два кандидата, получившие относительно наибольшее число голосов. Аналогичные нормы действовали в Саксонии.

В случае прямых выборов в 19-м веке сформировались две системы перебаллотировки – германская и французская. При германской системе во втором туре участвовали только два кандидата, получившие наибольшее число голосов. Французская система предусматривала возможность участия в выборах тех же кандидатов. По сути, кандидатам и партиям предоставлялась возможность самим войти между собой в соглашение и снять лишние кандидатуры, оставив лишь двух кандидатов. Если же соглашение не получалось и во втором туре участвовали более двух кандидатов, вопрос об избрании в этом туре решался относительным большинством.

Первой попыткой ввести одномандатные округа при прямых выборах следует считать положения якобинской конституции 1793 года о выборах Национального конвента Франции. «На каждые 40 000 человек приходится один представитель… Каждое первичное собрание, объединяющее население от 39 000 до 41 000 человек, выбирает непосредственно по одному представителю». Избирать предписывалось простым большинством, при этом было записано, что собрание «приступает к выборам при наличии любого числа граждан, имеющих право голоса… Выборы производятся подачей записок или открытым голосованием по желанию каждого голосующего». Конституция 1793 года не была введена в действие, и ее нормы, касающиеся выборов, не были реализованы. Сегодня они выглядят не вполне реалистичными и в значительной степени допускающими возможность манипуляций и произвола.

Широкое использование одномандатных округов началось в середине 19-го века. В США переход на одномандатные округа на выборах в Палату представителей был завершен в 1842 году. Во Франции одномандатные округа были установлены декретом 1852 года, а затем законом 1875 года. В Великобритании одномандатные округа для выборов Палаты общин вначале появились в некоторых городах в результате реформы 1832 года. Переход на одномандатные округа стал в 1830–1840-х годах одним из требований чартистов. Однако лишь реформа 1884–1885 годов привела к повсеместной замене двухмандатных округов на одномандатные, при этом для университетских и некоторых городских округов было сделано исключение.

В Германии образование одномандатных округов было первоначально провозглашено законом 1849 года, но этот закон не обладал прямым действием и не был нигде реализован. Лишь с образованием в 1871 году Германской империи выборы в рейхстаг стали прямыми и с использованием одномандатных округов. В то же время в ряде государств, входящих в Германскую империю (в том числе и в главном – королевстве Пруссия), по-прежнему сохранялись многомандатные округа и зачастую косвенные выборы. Так, на выборах в ландтаг Пруссии использовались 105 одномандатных округов, 125 двухмандатных и 26 трехмандатных. В королевстве Бавария действовали 8 одномандатных округов, 25 двухмандатных, 20 трехмандатных, 9 четырехмандатных и один пятимандатный. В королевствах Вюртемберг и Саксония округа были одномандатными (но при этом в Саксонии сохранились двухступенчатые выборы).

В 1896 году многомандатные округа были окончательно отменены на парламентских выборах в Голландии (до этого они сохранялись в крупных городах; так, Амстердам составлял девятимандатный округ, Роттердам – пятимандатный). В 1905 году одномандатные округа были введены в Норвегии, в 1907 году – в австрийской части Австро-Венгерской империи (за исключением сельских округов Галиции, где избиралось по два депутата).

Как отметил в 1906 году В. В. Водовозов, мажоритарная система в многомандатных округах (в терминологии тех лет – система избрания по спискам) «мало-помалу исчезает отовсюду». В указанное время из европейских стран, по его данным, она оставалась на общенациональных выборах только в Швейцарии. На местных выборах эта система продолжала действовать в большем или меньшем масштабе еще в ряде стран. Сохранялась она в начале 20-го века и в ряде восточноевропейских государств. Так, в Болгарии из 186 депутатов лишь 8 избирались в одномандатных округах, а 82 избирались в двухмандатных и 96 – в трехмандатных.

Прямые выборы главы государства в 19-м веке еще были редкостью. В это время еще преобладали государства с монархической формой правления, а в редких республиках чаще всего избрание главы осуществлялось путем непрямых выборов. Так, в Европе большую часть 19-го века существовали лишь две республики – Сан-Марино и Швейцария. Третьим европейским государством с республиканской формой правления стала Франция, где республика существовала в короткие периоды 1792–1804 и 1848–1852 годов и окончательно утвердилась после 1870 года. В 1910 году республикой стала также Португалия. Период существования республик в небольших итальянских государствах был в 19-м веке совсем коротким.

В Азии республик не было до революции в Китае 1911 года. В Африке в 1847 году появилась Либерия, во второй половине 19-го века существовали также Трансвааль и Оранжевая Республика.

Иной была ситуация в Латинской Америке, где к середине 19-го века в результате освободительной борьбы против Испании, Португалии и Франции образовалось 18 независимых государств, из которых только Бразилия имела монархическую форму правления (до 1889 года). Однако в первые десятилетия независимости президенты этих республик избирались либо парламентом, либо (по образцу США) коллегией выборщиков.

Первые в Европе (и, вероятно, в мире) прямые выборы президента состоялись во Франции в декабре 1848 года. На них президентом был избран Луи Бонапарт (будущий Наполеон III). Следующие прямые президентские выборы во Франции прошли только в 1965 году, а в Европе – в 1918 году (в Португалии).

Страны Латинской Америки во второй половине 19-го века постепенно начинали переходить на прямые выборы своих президентов. Есть неясная информация о прямых выборах в Эквадоре в 1830 году и в Гондурасе в 1848 году, но достоверным можно считать проведение прямых выборов в Гондурасе с 1860 года, а в Эквадоре с 1865 года. В Венесуэле прямые выборы президента практиковались с 1860 года, в Доминиканской Республике – с 1866 года, в Парагвае – с 1874 года, в Боливии – с 1884 года, в Колумбии – с 1886 года, в Бразилии – с 1894 года, в Гватемале – с 1904 года, в Панаме – с 1908 года, в Никарагуа – с 1912 года. В африканской Либерии прямые выборы президента были введены в 1907 году. Использовалась в основном система относительного большинства. Впрочем, в большинстве случаев латиноамериканские выборы 19-го века были далеки от демократических стандартов, и на них побеждали заранее намеченные властью кандидаты.

В США большинство штатов постепенно перешли на прямые выборы губернаторов. Первоначально населением избирались губернаторы лишь четырех штатов (Коннектикут, Массачусетс, Род-Айленд и Нью-Йорк). К середине 19-го века избрание губернатора легислатурой осталось лишь в Южной Каролине, которая ввела прямые выборы только в 1866 году.

 

2.2. Появление пропорциональных и полупропорциональных избирательных систем

В 19-м веке общественность европейских стран постепенно начала осознавать несправедливость избирательных систем, основанных на принципе большинства, которые лишали представительства значительные группы избирателей. Этому во многом способствовали произошедшие в тот период кардинальные изменения в избирательном праве – сокращение и в конечном счете полная ликвидация имущественных цензов. Как отмечал Н. М. Коркунов, «пока преобладали системы представительства с довольно высоким избирательным цензом, это лишение представителей значительного числа избирателей не так бросалось в глаза. Избиратели и так представляли ничтожное меньшинство населения… При общем избирательном праве такая организация выборов, которая приводит к фактическому лишению представительства значительного числа граждан, наделенных по закону избирательным правом, представляется бьющим в глаза самопротиворечием… Но этого мало. Именно при общем избирательном праве с особенной резкостью проявляется подавление меньшинства большинством… При ограниченном избирательном праве меньшинство, более развитое, всегда получает известное обеспечение своего влияния на исход выборов. Но всеобщая подача голосов, всех уравнивая, решительно подчиняет качество количеству, достоинство – числу».

Поиски новых избирательных систем велись в двух направлениях:

1) системы, обеспечивающие некоторое представительство меньшинств (часто именуемые полупропорциональными системами);

2) системы, приводящие к пропорциональному представительству различных политических сил.

Все такие системы предусматривают проведение выборов в многомандатных округах.

Первое направление вначале было представлено системой ограниченного вотума (у избирателя меньше голосов, чем замещается мандатов) и ее крайним вариантом – системой единственного непередаваемого голоса (избирается несколько депутатов, но у избирателя только один голос). Оба варианта предлагались еще в 1793 году в революционной Франции маркизом де Кондорсе для выборов бюро первичных собраний и присяжных.

В английском парламенте систему ограниченного вотума впервые предложил в 1831 году М. Прэд, затем в 1854 году – лорд Дж. Рассел, а в 1867 году – лорд Кэрнс. Последний проект был реализован: в результате реформы 1867 года в 12 округах стали избирать трех депутатов, но при этом у избирателя остались два голоса, еще в одном округе – в Лондоне – избирали четырех депутатов, и у избирателя было три голоса (система просуществовала до 1885 года, когда многомандатные округа были заменены одномандатными).

Также эта система короткое время просуществовала на парламентских выборах в Италии (1882–1891 годы, в 35 округах, избиравших по 5 депутатов, избиратель имел 4 голоса), Португалии (1884–1896 годы) и Бразилии (1875–1881 годы). В Италии подобная система сохранилась на местных выборах в городах с населением более 10 тысяч. С 1878 года эта система действовала на парламентских выборах в Испании (избиратель располагал двумя голосами в округах с 5–8 мандатами и тремя голосами, если мандатов было больше 8), еще раньше она была введена там на местных выборах. В США система ограниченного вотума применялась при избрании Конституционного собрания Нью-Йорка в 1867 году и Пенсильвании в 1873 году, на выборах олдерменов Нью-Йорка в 1873–1887 годах и Бостона в 1894–1898 годах, а также в некоторых американских штатах при избрании судей. Кроме того, она использовалась на Мальте в 1861–1888 годах, на муниципальных выборах в Чили в 1874–1890 годах; с 1915 года эта система стала использоваться на выборах представительных органов в Колумбии.

Система единственного непередаваемого голоса была применена в 1835 году в американском штате Северная Каролина для избрания членов Учредительного собрания; в 1878 году она использовалась в Испании при избрании 10 депутатов (в округах с 2–4 мандатами), а в 1884 году – в Португалии при избрании 6 депутатов, но затем эта система была отвергнута в обеих странах. В 1900 году система единственного непередаваемого голоса начала использоваться в Японии, в 1913 году по этой системе прошли выборы в Китае.

В 1907 году система единственного непередаваемого голоса была введена австрийским законом в 36 двухмандатных округах Галиции, где большинство населения составляли русины. Тем самым были обеспечены права польского меньшинства. В то же время на территориях Галиции с польским большинством были образованы 34 одномандатных округа, и в результате таких манипуляций находившиеся в меньшинстве поляки получили в австрийском парламенте большее представительство, чем русины.

Еще одним вариантом стала система кумулятивного голосования, при которой избиратель имеет несколько голосов (обычно столько, сколько замещается мандатов), которые он может как распределить между несколькими кандидатами, так и отдать все одному. Эта система в 1852–1909 годах применялась в Капской колонии (владение Великобритании, ныне – ЮАР) на выборах членов верхней палаты, в 1853 году была предложена Дж. Г. Маршаллом для выборов британского парламента; в 1867 году Р. Лоу внес соответствующий законопроект в парламент, но он был отвергнут; позже (в 1870 году) по предложению лорда Ф. Кавендиша эта система была принята в Англии и Шотландии для выборов школьных советов. С 1870 года она использовалась в американском штате Иллинойс на выборах Генеральной ассамблеи штата (избиратель имел 3 голоса) и на муниципальных выборах. Использовалась она также в некоторых штатах США при избрании административных советов. В пользу этой системы, предложенной для избрания членов Конгресса, высказался Сенат Соединенных Штатов; однако в Палате представителей не хватило для ее поддержки трех голосов. С 1874 года система кумулятивного голоса применялась в Чили – сначала для выборов Палаты депутатов, а с 1890 года – также для выборов Сената и муниципальных советов.

Идея пропорциональных выборов впервые, по данным Н. М. Коркунова, была высказана в 1793 году в Конвенте Л. А. Сен-Жюстом – в довольно неопределенной форме. В середине 19-го века обозначились две сильно отличающиеся друг от друга избирательные системы, претендующие на обеспечение пропорционального представительства, – система единственного передаваемого голоса и система конкурирующих списков.

Встречается утверждение, что систему единственного передаваемого голоса изобрел герцог Ричмонд в 1780 году, но подробности его предложения не приводятся. Есть интересный рассказ о том, как подобная система стихийно возникла в 1821 году при избрании школьниками своего комитета в бирмингемской школе (Англия), которой руководил Т. Р. Хилл, однако этот рассказ был опубликован лишь в 1880 году. В 1839 году сын Т. Р. Хилла, Р. Хилл, позднее ставший известным как создатель современной почтовой системы, попытался реализовать идею пропорционального представительства в городках Южной Австралии, однако предложенная им модель была упрощенной и могла использоваться лишь в небольших сообществах.

В 1850 году с достаточно четким проектом системы единственного передаваемого голоса выступил бразильский публицист Н. Кавальканти. В 1855 году по предложению датского профессора К. Андрэ (занимавшего в то время должность министра финансов) король Фредерик VII издал без обсуждения в парламенте и обществе закон, предусматривавший избрание по системе единственного передаваемого голоса 17 из 80 членов риксрода – представительного органа королевства, объединявшего Данию, Шлезвиг, Гольштейн и Лауэнбург (в двух округах избиралось по 7 депутатов, в одном – 3). После 1866 года система Андрэ использовалась для избрания выборщиками части депутатов верхней палаты (ландстинга) Дании.

Независимо от Кавальканти и Андрэ систему единственного передаваемого голоса разработал английский адвокат Т. Хэйр (Hare), издавший в 1857 году брошюру «The machinery of representation», а затем в 1859 году большое сочинение «Treatise on the election of representatives». По мнению Н. М. Коркунова, эта книга «есть самое обстоятельное исследование, дающее более чем какое-либо другое из произведений, посвященных этому вопросу, полное и глубокое теоретическое обоснование идеи пропорциональных выборов. Это действительно научный трактат: вся остальная литература вопроса слагается лишь из небольших брошюр». Идея была подхвачена известным английским философом и экономистом Дж. С. Миллем, который посвятил системе Хэйра главу своей книги «Размышления о представительном правлении» (1861), а впоследствии, став депутатом Палаты общин, предлагал в 1867 году принять ее для парламентских выборов.

Суть системы единственного передаваемого голоса в том, что избиратель указывает несколько кандидатов в порядке предпочтения. Сначала учитываются только первые предпочтения. Если кандидат получил по первым предпочтениям достаточное для избрания число голосов, полученные им «лишние» голоса передаются кандидатам, отмеченным номером 2 и т. д. (подробнее об этой системе см. подраздел 3.4.1).

В России сторонником системы Хэйра стал барон (впоследствии граф) М. А. Корф (главноуправляющий II отделением собственной Его Императорского Величества канцелярии, одноклассник А. С. Пушкина и А. М. Горчакова), предложивший в начале 1860‐х годов использовать ее для избрания губернских гласных. Предложение ни с чьей стороны не нашло поддержки, и идея пропорциональных выборов больше в России не обсуждалась вплоть до появления в 1896 году книги Н. М. Коркунова.

В 1896 году генеральный прокурор Тасмании (остров и штат в составе Австралийского Союза) А. И. Кларк добился применения системы единственного передаваемого голоса в двух городах Тасмании при избрании их городских советников, а также представителей в нижнюю палату тасманийского парламента. С 1907 года все депутаты Законодательного собрания Тасмании избираются на основе этой системы в пяти шестимандатных избирательных округах. Две попытки изменить систему (в 1914 и 1932 годах) потерпели неудачу.

В 1915 году система единственного передаваемого голоса была введена в городе Аштабьюла (США, штат Огайо). С 1910 по 1928 год по данной системе избиралась шотландская школьная администрация – и это было весьма удачно, поскольку на этих выборах расхождение вызывали главным образом не партийные, а религиозные проблемы.

Искаженная форма системы единственного передаваемого голоса, сохранявшая сверхпредставительство крупных партий, использовалась в 1905 году на выборах части депутатов сейма Моравии (провинция Австро-Венгерской империи) и с 1913 года в Коста-Рике.

Другая система – конкурирующих списков – была впервые предложена В. Консидераном (французский философ и экономист, последователь Ш. Фурье) в 1842 и затем в 1846 году в письме к женевскому Большому совету. Суть ее в том, что избиратель голосует не за отдельного кандидата, а за список кандидатов, и мандаты распределяются между списками пропорционально числу голосов, поданных за них.

Предложения о введении пропорциональной системы обсуждались в парламентах многих европейских стран. Но долгое время эти предложения не имели успеха.

Впервые система конкурирующих списков была введена в 1876 году в аргентинской провинции Буэнос-Айрес для избрания как депутатов, так и сенаторов. В 1888 году подобная система была принята в Сербии для выборов парламента (Скупщины).

Наиболее широкую поддержку идея пропорциональных выборов получила в Швейцарии и Бельгии – двух европейских странах со сложным национальным и конфессиональным составом. Кроме того, в обеих странах в то время действовала мажоритарная система в многомандатных округах, в наибольшей степени неблагоприятная для представительства меньшинств.

В Швейцарии идея В. Консидерана первоначально, казалось бы, не была воспринята. Однако в 1865 году (после кровавых событий в Женеве 1864 года, последовавших за поражением радикалов на выборах) там возникла Association Réformiste во главе с философом и богословом Э. Навиллем, которая начала борьбу за пропорциональное представительство. Первый шаг был сделан во франкоязычном кантоне Невшатель в 1888 году, когда кантональный закон разрешил устанавливать для коммунальных выборов по инициативе жителей любую избирательную систему, обеспечивающую права меньшинства. Однако этим правом в тот момент воспользовались лишь 6 из 64 коммун, введя систему ограниченного вотума.

В 1889 году в италоязычном кантоне Тессин (Тичино) прошли выборы, которые дали консерваторам, получившим 12 783 голоса, 77 мест, в то время как либералам при почти таком же количестве голосов (12 166) досталось только 35 мест. После этого в кантоне начались беспорядки, приведшие к жертвам и потребовавшие вмешательства Союзного совета. В результате было достигнуто соглашение о введении пропорциональной системы. Эта система была вначале принята в 1890 году для выборов в Учредительное собрание кантона, а затем в 1891 году включена в кантональную конституцию для выборов в кантональный совет, учредительные собрания и муниципальные советы. Успех новой системы способствовал тому, что она начала распространяться и в других кантонах.

Уже в 1891 году пропорциональная система была принята в Невшателе для кантональных выборов, затем в 1892 году – во франкоязычной Женеве (где число протестантов и католиков было почти одинаковым, но мажоритарные выборы давали преобладание в совете католиков). В 1894 году их примеру последовал немецкоязычный кантон Золотурн. Этому предшествовали кантональные выборы 1892 года, вызвавшие недовольство консервативного меньшинства, которое получило 3489 голосов и лишь 6 мест, в то время как за либералов было подано 8878 голосов, но им досталось 99 мест. Таким образом, введение в этом кантоне пропорциональной системы было невыгодно либералам, но они не решились противодействовать мере, отвечающей требованиям справедливости.

Начиная с 1894 года пропорциональные выборы были приняты еще в нескольких кантонах: Цуг и Швиц ввели их для всех выборов, а Люцерн, Берн, Фрибур – для коммунальных выборов.

В то же время попытки введения пропорциональной системы для выборов в нижнюю палату федерального парламента (Национальный совет) долгое время не имели успеха. В 1898 году такой проект был отвергнут парламентом. В 1900 году на общешвейцарском референдуме предложение было отклонено большинством граждан в пропорции 3:2 (за – 169 тыс., против – 245 тыс.) и большинством кантонов в соотношении 11,5:10,5. В 1910 году на новом референдуме соотношение голосов уже было близким (240 тыс. за и 265 тыс. против), причем за было большинство кантонов (12 против 10).

В Бельгии действие мажоритарной системы с перебаллотировкой в многомандатных округах приводило к тому, что в сельскохозяйственной Фландрии, населенной фламандцами, избирались консерваторы-клерикалы (католическая партия), а в промышленной Валлонии с франкоязычным населением – вначале либералы, а затем преимущественно социалисты. Таким образом, на политическое противостояние накладывалось этническое и территориальное.

Кроме того, представительство партий в парламенте сильно расходилось с итогами голосования. Так, после выборов 1898 года консерваторы-клерикалы, имея 927 тыс. голосов, располагали 104 местами, в то время как их противники (либералы и социалисты), имея 850 тыс. голосов, владели только 48 мандатами. Такие диспропорции приводили к бурным манифестациям в Брюсселе и больших городах, а также к шахтерским забастовкам.

В то же время в правящих кругах начинали осознавать, что получаемое консерваторами большинство весьма ненадежно: достижение либералами и социалистами небольшого перевеса в трех главных городах страны привело бы к переходу власти в их руки, даже если бы консервативная партия и получила в стране большинство голосов.

Впервые предложение ввести пропорциональные выборы было высказано в бельгийском парламенте в 1866 году. В 1881 году в стране возникла реформаторская ассоциация (Association Réformiste Belge pour l’adoption de la représentation proportionelle). В 1882 году вышла книга профессора Виктора д’Ондта (D’Hondt) «Удобная система пропорционального представительства» (Système pratique de representation proportionelle). В 1885 году в Антверпене прошла первая международная конференция по вопросу о пропорциональных выборах.

Первый шаг в Бельгии был сделан в 1895 году, когда были введены элементы пропорциональной системы на коммунальных выборах. По новой системе, как и раньше, для избрания в первом туре требовалось получить в многомандатном округе (размером от 7 до 31 мандата) абсолютное большинство голосов. Но, в отличие от прежней системы, дальше второй тур не проводился, а оставшиеся незамещенными мандаты распределялись пропорционально голосам, поданным за партии (исследователями отмечалось, что в Бельгии благодаря силе партийных организаций каждый избиратель почти всегда голосовал за весь список своей партии).

В 1899 году правительство внесло законопроект, предусматривавший проведение парламентских выборов по пропорциональной системе только в больших округах при сохранении мажоритарной системы в округах, где избиралось менее 6 депутатов. Этот проект был назван «мошенническим», поскольку явно был выгоден консерваторам-клерикалам: пропорциональная система вводилась в городах, где ранее побеждали либо социалисты, либо либералы, а клерикалы оставались в меньшинстве и мандатов не получали; в сельских же округах, где избирались клерикалы, предлагалось сохранить статус-кво. Проект вызвал возмущение, которое привело к отставке правительства.

Наконец, в конце 1899 года был принят закон, в основе которого лежали идеи В. д’Ондта. Он предусматривал избрание обеих палат парламента полностью по пропорциональной системе.

Исследователи отмечали благотворное влияние изменения избирательной системы: оно способствовало достижению мира и спокойствия в стране и по существу оказалось выгодно всем партиям. Консерваторы сохранили большинство в парламенте, при этом оно стало менее выразительным, но более устойчивым.

В 1897 году в ландтаге королевства Вюртемберг (часть Германской империи) рассматривался проект, предусматривавший избрание 23 из 93 депутатов ландтага по пропорциональной системе. Первоначально проект был отвергнут верхней палатой, но в 1906 году эта идея все же была реализована.

Также в 1906 году пропорциональная система была установлена для Финляндии (часть Российской империи, имевшая особый статус): идя навстречу желаниям финского общества, царское правительство поручило финляндскому сенату выработать новый сеймовый устав, который в июле 1906 года был одобрен Николаем II. В результате финляндская избирательная система, которая до того была самой отсталой в Европе, сделалась самой передовой во всем мире (помимо введения пропорционального представительства, она была построена на принципе всеобщей, равной, прямой и тайной подачи голосов, без различия пола, национальности и религии).

В том же 1906 году пропорциональная система была введена в Гамбурге, в 1908 году – на Кубе, в 1910 году – в Уругвае, в 1911 году – в Швеции и в 1912 году – в Болгарии и Аргентине.

По оценке, сделанной в 1905 году В. В. Водовозовым, «сторонники пропорционального представительства предложили не менее 150 различных его систем, отличающихся друг от друга либо в деталях, либо в довольно существенных пунктах». Правда, в данном контексте Водовозов отнес к системам пропорционального представительства и полупропорциональные системы (ограниченный вотум, систему единственного непередаваемого голоса, кумулятивное голосование). Анализ показывает, что действительно к началу 20-го века были предложены и в основном реализованы почти все варианты, которые использовались в дальнейшем. Основные различия, как и в более общем случае, были связаны с размерами избирательных округов, способом голосования и правилами распределения мандатов.

Ряд адептов пропорционального представительства (Т. Хэйр, Дж. С. Милль и др.) ратовали за проведение выборов в едином общенациональном избирательном округе. Специалисты понимали, что чем больше избирательный округ, тем относительно меньше будет искажение пропорциональности. Однако, как отмечал В. В. Водовозов, «технические трудности, представляемые осуществлением пропорциональной системы в больших размерах, так велики, противодействие против объединения всей страны в один избирательный округ так сильно (особенно в таких странах, как Швейцария), что громадное большинство сторонников пропорциональной системы об этом в настоящее время даже не говорит, предпочитая останавливаться на промежуточной мере, именно на избрании депутатов по провинциям, кантонам или другим единицам, на которые делится страна».

Действительно, в тот период использование пропорциональной системы в едином округе не практиковалось. Так, кантон Женева, где избиралось 100 депутатов, был разбит на три округа (город Женева, правый берег Роны и левый берег Роны). Бельгия была разделена на 30 избирательных округов, в которых избирались 166 депутатов (от 3 до 21 в каждом). В Вюртемберге в трех округах избирались 6, 8 и 9 депутатов. В Финляндии сейм состоял из 200 депутатов, княжество было разделено на 16 округов (часть губерний составляла один округ, часть делилась на несколько округов), один округ был одномандатным, в остальных действовала пропорциональная система.

По принципу определения очередности, с которой кандидаты из списка получают мандаты, причитающиеся списку, все системы конкурирующих списков можно разделить на три категории:

1) очередность жестко устанавливается субъектом выдвижения списка;

2) очередность полностью определяется избирателями;

3) при определении очередности учитываются как голоса избирателей, так и пожелания субъекта выдвижения.

В данный период были реализованы все три варианта. Так, в Сербии избиратели голосовали шарами, опуская их в урну, соответствующую выбранному ими списку. Таким образом, они могли голосовать только за список целиком, и кандидаты получали мандаты в очередности, установленной при выдвижении списка.

Второй подход был использован в Швейцарии. Швейцарская система получила название «панаширование» (от французского panacher – смешивать). Избиратель обязан был указать, за какой список он голосует. Но при этом он имел право вычеркивать из этого списка несимпатичных ему кандидатов, а также отмечать кандидатов из других списков. Всего он мог таким образом проголосовать за стольких кандидатов, сколько в округе распределялось мандатов. Очередность получения мандатов кандидатами определялась числом полученных ими индивидуальных голосов. Подобные же правила были введены затем в Вюртемберге.

Иная система голосования была принята в Финляндии. Списки могли состоять не более чем из трех кандидатов (при этом несколько списков разрешалось соединять, но такое соединение действовало уже только при распределении мандатов). Избиратель в списке, за который он голосовал, ранжировал кандидатов, отмечая их цифрами 1, 2 или 3. Для установления очередности получения мандатов кандидатам начислялись баллы: кандидат получал столько баллов, в скольких бюллетенях он был поставлен на первое место, плюс половина бюллетеней, где он был на втором месте, и треть бюллетеней, где он был на третьем месте.

Примером третьего подхода может служить Бельгия. Все списки помещались на одном бюллетене в порядке, определенном жребием. Под номером списка помещались в последовательности, определенной выдвинувшими список людьми (фактически партией), сначала фамилии кандидатов в депутаты, а ниже – фамилии кандидатов в заместители. Над каждым списком и против фамилии каждого кандидата печатался черный квадрат с белой точкой посередине (см. иллюстрацию 2.1).

Иллюстрация 2.1. Факсимиле бельгийского избирательного бюллетеня (источник: Лейкман Э., Ламберт Дж. Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М., 1958. С. 107)

Избиратель мог зачернить либо белую точку квадрата, помещенного во главе списка, – это означало, что он согласен с последовательностью, установленной партией, либо белую точку квадрата против фамилии одного кандидата в депутаты (а также точку против фамилии одного кандидата в заместители). Мандаты между кандидатами внутри списка распределялись по методу «дополняющих голосов», описанному в подразделе 3.6.1. Опыт показал, что 9/10 избирателей соглашались с последовательностью, определенной партией.

Зафиксированы и первые случаи установления заградительного барьера. Так, в Невшателе не участвовал в распределении мандатов список, у которого ни один из его кандидатов не получил 15 % или более от общего числа поданных голосов. В Женеве в 1901 году была принята поправка, установившая минимум голосов, при котором из данного списка мог быть взят хотя бы один депутат; этот минимум был равен естественной квоте (число всех поданных голосов, деленное на число мандатов в округе). Ранее такой же барьер был установлен в Тессине.

В Бельгии для коммунальных выборов были установлены следующие барьеры: к распределению мандатов допускались списки, получившие не менее трети голосов, если избиралось менее 4 депутатов; четверти – при избрании от 4 до 6 депутатов; пятой части – при избрании от 7 до 12 депутатов; шестой части – при избрании более 12 депутатов. Для парламентских выборов никаких барьеров не было.

Для распределения мандатов между списками практически сразу же стали использоваться два основных подхода – методы квот и методы делителей (подробнее об этих методах см. раздел 4.1). В Женеве использовался метод наибольших остатков с естественной квотой (там он назывался методом Навилля, сейчас его чаще всего называют методом Хэйра – Нимейера). Аналогичный метод был использован в Буэнос-Айресе и Сербии. В Невшателе, Тессине и Золотурне при распределении мандатов использовалась квота Гогенбах-Бишофа. В Бельгии был взят на вооружение метод делителей д’Ондта. Этот же метод был впоследствии использован также в Вюртемберге и в Финляндии.

Наконец, стоит отметить появление двух систем, которые можно отнести к смешанным. Во-первых, это смешанная несвязанная (параллельная) система, установленная в 1906 году в Вюртемберге: 70 депутатов избирались по мажоритарной системе в одномандатных округах, а 23 – по пропорциональной системе в трех многомандатных округах. Во-вторых, это система «добавочных представителей», использованная на коммунальных выборах в Бельгии: сначала избранными признавались кандидаты, получившие абсолютное большинство голосов, а затем остальные мандаты распределялись по пропорциональному принципу.

В заключение данного раздела отметим, что В. В. Водовозов полагал целесообразным вводить пропорциональную систему только для выборов на небольших территориях и в странах с высоким уровнем политической культуры. В 1905 году он предсказывал: «Можно думать, что пропорциональная система сделает еще немало завоеваний в швейцарских кантонах и в небольших государствах вообще; что она будет применяться к выборам в органы местного самоуправления, в особенности к выборам городским… В странах больших, как Франция, Германия, Англия, Соединенные Штаты, и даже Швейцария в целом, пропорциональная система еще долгое время не имеет шансов быть принятой. В странах молодых, не привыкших еще к политической борьбе, она тем менее может иметь место». Дальнейшие события показали, что он сильно ошибся в своем прогнозе.

 

2.3. Развитие избирательных систем в период между двумя мировыми войнами

Первая мировая война (1914–1918 годы) привела к падению сразу четырех империй – Российской, Германской, Австро-Венгерской и Османской. В результате возник ряд новых государств с республиканской формой правления: республикой стала Германия, появились Польша, Финляндия, Эстония, Латвия, Литва, Чехословакия, Австрия, Турция, в большей или меньшей степени пытавшиеся строить демократическую государственность. В тот же период самостоятельными государствами стали в 1918 году Исландия (сохранявшая до 1944 года личную унию с Данией) и в 1921 году Ирландия (до 1949 года – британский доминион).

Демократические преобразования получили новый импульс и в других странах Европы, а также в США. Окончательно утвердились принципы всеобщего и равного избирательного права, тайного голосования. В большинстве западных стран право голоса получили женщины.

В области избирательных систем главной тенденцией стало распространение пропорциональной системы – в первую очередь системы конкурирующих списков. Как отмечал в те годы В. М. Гессен, опыт применения пропорциональной системы, накопленный к началу Первой мировой войны (в первую очередь бельгийский), опроверг немало предубеждений, направленных против пропорциональной системы, и одновременно рассеял немало иллюзий, связанных с ней. Очевидно, положительные эффекты применения новой избирательной системы оказались сильнее.

В 1917 году по данной системе была избрана большая часть членов Всероссийского Учредительного собрания. В 1918 году эта система была применена на парламентских и местных выборах в Армении, в 1919 году – в Грузии, в 1921 году – в Дальневосточной республике.

В 1917 году выборы по пропорциональной системе конкурирующих списков были введены в Нидерландах, в 1918 году – в Дании, в 1919 году – в Австрии, Германии, Италии, Литве, Люксембурге, Польше, Чехословакии и Эстонии, в 1920 году – в Югославии, в 1921 году – в Норвегии, в 1922 году – в Латвии, в 1925 году – в Чили, в 1926 году – в Греции (в Греции несколько раз система менялась с пропорциональной на мажоритарную и обратно; в Литве и Эстонии пропорциональная система впоследствии была заменена на мажоритарную). Также пропорциональная система использовалась для избрания части депутатов в парламенты Венгрии и Португалии.

В Швейцарии вопрос о введении пропорциональной системы на выборах в Национальный совет в 1918 году был третий раз вынесен на референдум. На этот раз сторонники этой системы добились успеха: за проголосовало 300 тыс. человек и 19½ кантона, против – 149 тыс. человек и 2½ кантона. Первые общенациональные выборы по пропорциональной системе прошли в 1919 году.

Во Франции в 1919 году была введена система «добавочных представителей», похожая на систему, ранее использованную на коммунальных выборах в Бельгии. Если какая-либо партия в избирательном округе получала абсолютное большинство, она забирала в округе все мандаты, если этого не происходило, мандаты распределялись пропорционально голосам избирателей. После выборов 1924 года от этой системы отказались.

Как и в предшествующий период, в различных странах по-разному решался вопрос, в какой последовательности кандидаты из партийного списка получают мандаты. В Германии, Чехословакии, Югославии, России и Армении использовались связанные (закрытые) списки, при которых последовательность получения мандатов полностью определялась выдвинувшей список партией.

В других странах использовались различные варианты открытых списков, то есть избиратели имели возможность выражать свои предпочтения определенным кандидатам. Различались эти варианты в первую очередь по способу голосования. В Болгарии и на Кубе, а также на муниципальных выборах в некоторых других странах применялся «неограниченный» вотум, когда избиратель мог отметить столько кандидатов, сколько в округе распределялось мандатов. При этом чаще всего разрешалось «панаширование», то есть голосование за кандидатов из разных списков. В Италии (до 1924 года) использовался ограниченный вотум: избиратель мог отметить не более трех кандидатов. В Бельгии, Нидерландах, Дании и Уругвае избиратель мог проголосовать только за одного кандидата. В Швейцарии на общенациональных выборах, а также в некоторых кантонах допускалось кумулятивное голосование в ограниченном варианте: у избирателя было столько голосов, сколько мандатов распределялось в округе, но при этом он мог давать кандидатам не только один голос, но также два голоса. Аналогичная система применялась и на муниципальных выборах в Норвегии, но там избиратель мог дать одному кандидату до трех голосов. В Финляндии, Швеции и Нидерландах использовалось преференциальное голосование, при котором избиратель нумерует кандидатов в порядке своего предпочтения.

Как и в предшествующий период, выборы по пропорциональной системе конкурирующих списков проводились в нескольких многомандатных округах, чаще всего соответствовавших административным единицам. Однако в Германии впервые была использована «многоуровневая» система распределения мандатов, позволяющая достигать более точного соответствия между долями поданных за партии голосов и долями полученных ими мандатов. До введения данной системы, на выборах Учредительного собрания 1919 года, были зафиксированы диспропорции: так, Немецкая народная партия, имея 5369 тыс. голосов, получила 88 мест, а Немецкая демократическая партия с 5553 тыс. голосов довольствовалась 77 местами.

Закон, принятый в 1920 году, установил «единую квоту» – 60 тыс. голосов. Выборы проводились в 37 избирательных округах, и на первом этапе число мандатов, получаемых партией в округе, определялось как целая часть от деления числа голосов, поданных за партию в этом округе, на единую квоту. Затем неиспользованные остатки голосов объединялись в рамках региона, включавшего несколько округов, и сумма этих голосов также делилась на единую квоту. Далее остатки голосов, не использованные в регионах, объединялись уже в масштабе всей страны, и вновь путем деления на единую квоту распределялись дополнительные мандаты. При такой системе не только в округах, но и в масштабах всей страны число мандатов не было фиксированным, а зависело в основном от активности избирателей. Важным следствием данной системы стала также возможность получения представительства мелкими партиями.

В Дании был использован другой способ достижения более точной пропорциональности – добавочные мандаты. 118 мест в фолькетинге распределялись в 24 избирательных округах, но еще 31 место распределялось с учетом результатов партий в масштабах страны. Иные методы выравнивания применялись в Нидерландах и Чехословакии также в масштабах всей страны и в Бельгии в пределах провинций.

Методы распределения мандатов между списками отличались достаточным разнообразием (подробнее об этих методах см. раздел 4.1). Метод наибольших остатков с квотой Хэйра использовался в Нидерландах, Венгрии, на Кубе, с квотой Друпа – в Болгарии и Чехословакии. Наибольшее распространение получил метод делителей д’Ондта – его использовали в Швеции, Дании, Норвегии, Югославии, Португалии, а также в Италии (до 1924 года) и на выборах во Всероссийское Учредительное собрание. В Германии, как отмечалось выше, использовалась «единая квота».

В этот период нам неизвестны случаи использования метода делителей Сент-Лагю (более справедливого, чем метод д’Ондта), хотя этот метод был предложен еще в 1910 году. Более благоприятной оказалась в те годы судьба наименее справедливого из методов делителей, – метода Империали. Бельгийский сенатор маркиз П. Г. Империали предложил два метода, искажающих пропорциональность в пользу партий-лидеров, – квоту Империали и метод делителей Империали. Последний стал с 1921 года использоваться на муниципальных выборах в Бельгии.

В Италии после прихода к власти Б. Муссолини в 1923 году был принят закон, лишивший пропорциональную систему ее изначального смысла. По этому закону партия, собравшая наибольшее количество голосов, получала право на две трети мест в Палате депутатов, а оставшиеся места пропорционально распределялись между другими партиями. Впрочем, после 1928 года выборы в Италии даже формально стали «выборами без выбора».

В государствах Британской империи и США некоторое развитие получила в этот период система единственного передаваемого голоса. В 1917 году конференция при спикере английского парламента рекомендовала эту систему для многомандатных округов. В том же году эта система была принята для выборов в парламент Великобритании в пяти университетских избирательных округах (четырех двухмандатных и одном трехмандатном). Она действовала до 1945 года, когда были полностью ликвидированы многомандатные округа.

Британский парламент не захотел более широко использовать систему единственного передаваемого голоса в самой Великобритании, но рекомендовал ее применение на зависимых от Англии территориях, особенно там, где национальные и религиозные меньшинства нуждались в защите. В 1921 году эта система была введена на Мальте. Короткое время (1920–1925 годы) она действовала в Австралии. В Индии и Бирме из-за низкой грамотности населения система единственного передаваемого голоса применялась только на втором этапе косвенных выборов.

Наиболее успешным стал опыт введения системы единственного передаваемого голоса в Ирландии. Она была опробована сначала на муниципальных выборах в г. Слайго в 1919 году. В 1920 году по этой системе были проведены выборы во все местные органы власти, а затем и выборы ирландского парламента. Позднее положение о данной системе было включено в ирландскую конституцию.

Также система единственного передаваемого голоса использовалась в отдельных муниципалитетах Австралии, Новой Зеландии и Южно-Африканского Союза. В США, как отмечалось в предыдущем разделе, первый опыт применения этой системы относится к 1915 году. В 1920–1930-е годы ее ввели примерно два десятка американских городов, в том числе Цинциннати, Кливленд, Гамильтон, Толедо (штат Огайо), Нью-Йорк (с 1936 года). В нескольких городах Канады (в частности, в Виннипеге, Калгари, Эдмонтоне) данная система стала использоваться не только на муниципальных выборах, но и для избрания от этих городов депутатов провинциальных легислатур.

 

2.4. Развитие избирательных систем в 1945–1989 годах

После окончания Второй мировой войны в Европе и Азии начался новый этап развития избирательных систем, носивший противоречивый характер. С одной стороны, почти вся Восточная Европа и значительная часть Восточной Азии попали в советскую сферу влияния, и в расположенных в этих частях мира странах были установлены режимы, близкие к советскому, не допускающие свободных выборов. Правда, Чехословакия и Венгрия еще несколько лет шли по пути демократического развития, но затем и в этих странах сформировались коммунистические режимы.

С другой стороны, на путь демократического развития прочно встали Западная Германия, Италия, Австрия и Япония. Позднее, в 1970-е годы, пали фашистские режимы в Португалии и Испании, а также в Греции (где такой режим был установлен в 1967 году). В других странах Западной Европы и в Латинской Америке не без влияния усилившихся в годы войны левых сил демократические процессы также получили новый импульс (чего нельзя сказать про США, особенно в период маккартизма).

Начался распад британской колониальной империи; из возникших при этом независимых государств наибольший интерес с точки зрения развития избирательных систем представляют Израиль и Индия. Позднее (в конце 1950-х и начале 1960-х годов) независимость получили большинство стран Африки, бывшие ранее в основном французскими и английскими колониями.

В плане развития избирательных систем наиболее интересен опыт Федеративной Республики Германии. Здесь сложилось убеждение, что значительная степень вины за приход к власти нацистов лежит на избирательной системе Веймарской республики. И хотя такое мнение весьма спорно, оно сыграло существенную роль в выработке новой избирательной системы. Минусом прежней избирательной системы считалась также безличность связанных списков.

Первые выборы в освобожденной Западной Германии (выборы в местные советы в 1946 году и в ландтаги в 1947 году) проводились под контролем оккупационных администраций. При этом в американской и французской зонах выборы проводились по старой веймарской системе, а в английской зоне стали искать компромисс между веймарской системой и мажоритарной системой относительного большинства. По этому пути в дальнейшем пошли и при разработке системы выборов в бундестаг.

Временный закон для первых выборов 1949 года разрабатывался Парламентским советом, сформированным из представителей ландтагов. Затем он подлежал утверждению конференции министров-президентов (глав исполнительной власти земель) и военными губернаторами. В Парламентском совете сложилось большинство, включающее Социал-демократическую партию, Свободную демократическую партию, Партию центра и Коммунистическую партию, которое, несмотря на противодействие христианских демократов и Немецкой партии, добилось принятия избирательной системы, основанной на идее пропорционального представительства.

Принятая для выборов 1949 года избирательная система сочетала голосование за кандидатов в одномандатных округах (что позволяло преодолеть безличность связанных списков) с пропорциональным распределением мандатов между партиями в масштабе страны. Такая система получила в Германии название персонализированной пропорциональной. Ее можно отнести к системам «добавочных представителей» в наиболее связанном варианте (подробнее эта система описана в подразделе 3.7.3).

В первоначальном варианте Парламентского совета не предполагалось введения заградительного барьера. Он был установлен по требованию министров-президентов, поддержанному оккупационными властями, – для предотвращения партийного дробления и защиты функциональной способности парламента. Для первых выборов 5-процентный барьер действовал отдельно в каждой земле.

Для выборов 1953 года был вновь принят временный закон. При этом избирательная система была подвергнута существенной модификации. Если в 1949 году избиратель имел один голос, который засчитывался и кандидату, и выдвинувшей его партии, то с 1953 года немецкий избиратель имеет два голоса – один он отдает кандидату в одномандатном округе, другой – земельному партийному списку. Другое изменение – 5-процентный барьер стал действовать в масштабах страны. В 1956 году был принят уже постоянный закон о выборах в бундестаг, но в основных чертах система, принятая в 1953 году, сохранилась до наших дней.

Избирательная система, принятая в Германии, долгое время была уникальной. В 1977 году под давлением общества некое подобие смешанной системы было создано в Мексике, где действовавшая до того времени мажоритарная система позволяла Институционно-революционной партии абсолютно доминировать в парламенте. Принятые в 1977 году поправки к Конституции и новый закон о выборах добавили к депутатам нижней палаты, избираемым в 300 одномандатных округах, еще 100 депутатов, избираемых по региональным партийным спискам. При этом в распределении данных мандатов не должны были участвовать как партии, получившие в масштабах страны менее 1,5 % голосов, так и партии, выигравшие в 60 и более одномандатных округах. Фактически это были 100 мест для оппозиции. На прошедших в 1979, 1982 и 1985 годах выборах Институционно-революционная партия сохранила доминирование (290–299 мест из 400), но оппозиция (как правая, так и левая) также получила заметное представительство.

В 1986 году число депутатов, избираемых по партийным спискам, было увеличено до 200. Но при этом было установлено, что партия, проведшая наибольшее количество своих кандидатов в одномандатных округах, должна получить в нижней палате (Палате депутатов) как минимум 50 % мест плюс одно место.

В 1982 году смешанная система была введена в Сенегале. Хотя в ее разработке принимали участие западногерманские эксперты, получившаяся система сильно отличалась от германской. Во-первых, она была несвязанной, то есть результаты выборов по пропорциональной и мажоритарной части (и там, и там распределялось по 60 мандатов) определялись порознь. Во-вторых, в мажоритарной части действовала партийно-блоковая система в департаментских округах (см. подраздел 3.3.1). Такая модель позволила Социалистической партии Сенегала сохранить доминирование.

В Египте в 1984 году выборы впервые прошли по пропорциональной системе с 8-процентным заградительным барьером и без права выдвижения независимых кандидатов. Правящая Национально-демократическая партия сохранила доминирование (70 % голосов и 87 % мандатов). Закон, по которому проводились выборы, был оспорен в Конституционном суде. Не дожидаясь принятия судом решения, правящая партия предложила принять новый закон со смешанной системой. После его принятия парламент был распущен, и в 1987 году состоялись новые выборы. Они проводились в 48 избирательных округах. В каждом округе избирался один депутат на индивидуальной основе, а остальные мандаты распределялись по пропорциональной системе. Всего таким образом по пропорциональной системе распределялось 400 мандатов, а по мажоритарной – 48.

В Японии, вставшей на путь демократического развития, избираться стала не только Палата представителей, но и верхняя палата, получившая название Палаты советников. Для избрания обеих палат первоначально использовалась традиционная для Японии система единственного непередаваемого голоса. При этом для выборов Палаты представителей использовались только небольшие округа (до пяти, позднее до шести мандатов), а на выборах Палаты советников (обновлявшейся раз в три года наполовину), помимо небольших округов (где одновременно замещалось до четырех мандатов), действовал единый общенациональный округ, в котором одновременно замещалось 50 мандатов.

В 1982 году система выборов в общенациональном округе была изменена: выборы в этом округе стали проводиться по пропорциональной системе. Таким образом, в целом на выборах Палаты советников получилась смешанная (параллельная) избирательная система.

Вслед за Японией система единственного непередаваемого голоса стала использоваться с 1948 года в Южной Корее. В 1963 году система стала смешанной: две трети депутатов избирались по системе единственного непередаваемого голоса, а треть – по пропорциональной системе в едином общенациональном округе.

Отдельного внимания заслуживает Франция – в этой стране в данный период избирательная система менялась так часто, как нигде больше (нетрудно понять, что изменения носили преимущественно конъюнктурный характер). Сразу после освобождения страны под давлением левых сил была принята пропорциональная система с закрытыми списками. По этой системе избирались первое (в 1945 году) и второе (в июне 1946 года) Учредительные собрания. Для выборов первого созыва Национального собрания в ноябре 1946 года система была слегка модифицирована: избиратель получил право оказывать предпочтение определенному кандидату в пределах партийного списка. Однако практически это было бесполезно, поскольку предпочтение становилось эффективным только в том случае, если его выражало больше половины сторонников данной партии.

В 1951 году система была существенно изменена, приблизившись к той, которая действовала в 1919–1924 годах. В части округов (где были сильны коммунисты) сохранилась пропорциональная система, но в большей части правила стали «смешанными»: если партия или коалиция получала абсолютное большинство, ей доставались все мандаты в округе, если же никакая партия такого большинства не получала, мандаты распределялись пропорционально.

В 1958 году при переходе к Пятой республике от пропорциональной системы полностью отказались, вернувшись к мажоритарной системе с перебаллотировкой. Далее дважды (в 1966 и 1976 годах) повышался порог для выхода кандидата во второй тур (см. раздел 3.2). После прихода к власти социалистов в 1985 году вновь была введена пропорциональная система. Однако на выборах 1986 года социалисты потерпели поражение, и правые партии в том же году восстановили мажоритарную систему с перебаллотировкой.

В большинстве стран Западной Европы действовала пропорциональная система конкурирующих списков. В 1970-е годы, после падения фашистских режимов, пропорциональную систему ввели Португалия и Испания. Постепенно на пропорциональную систему перешло и большинство латиноамериканских стран (в частности, Венесуэла в 1947 году, Коста-Рика в 1948 году, Гондурас в 1956 году, Гайана в 1963 году, Никарагуа в 1974 году, Бразилия и Колумбия в 1977 году, Перу в 1979 году). Также пропорциональная система была принята в Израиле (где выборы по этой системе проводились еще в период действия британского мандата) и на Кипре (с 1960 года, после обретения независимости).

В отличие от Европы и Латинской Америки, в развивающихся странах Азии и Африки использование пропорциональной системы было редкостью. Бывшие английские колонии в основном предпочитали английскую плюральную систему, бывшие французские – французскую мажоритарную систему с перебаллотировкой.

В Западной Европе до 1970-х годов пропорциональная система повсеместно использовалась в формате открытых списков в различных модификациях (ФРГ не в счет, поскольку здесь действовала смешанная система, где персонализация достигалась другими средствами). Однако Испания и Португалия нарушили эту традицию, установив закрытые (связанные) списки. Система закрытых списков также была установлена в Израиле, Коста-Рике, Колумбии, Парагвае, Уругвае и Эквадоре.

Одной из главных тенденций развития пропорциональных систем конкурирующих списков стало стремление к достижению как можно более строгой пропорциональности. В некоторых странах (Израиль, Нидерланды, Уругвай) выборы по пропорциональной системе стали проводиться в едином общенациональном округе.

Еще в нескольких странах пропорциональная система стала двухуровневой: выборы проводились в нескольких многомандатных округах, и большая часть мандатов распределялась на уровне этих округов, но часть мандатов распределялась в масштабах единого общенационального округа или укрупненных округов – для достижения более строгой пропорциональности (см. подраздел 4.2.3). Использовались два основных варианта этой системы. Первый вариант, введенный в Австрии в 1945 году и в Италии в 1946 году, предусматривал распределение в едином округе мандатов, оставшихся нераспределенными после первого этапа их распределения по методу квот (подробнее о методах квот см. раздел 4.1). Второй вариант, применявшийся в Бельгии, Дании и Исландии еще до Второй мировой войны, предусматривал распределение в более крупных округах фиксированного числа «уравнивающих» мандатов.

Так, в Италии начиная с первых послевоенных выборов Палата депутатов избиралась в многомандатных округах, включавших от одной до пяти провинций. Для распределения мандатов внутри каждого округа использовалась квота Империали, дающая преимущество лидирующим партиям. Однако при этом часть мандатов распределялась в рамках единого общенационального округа. Но в отличие от скандинавских стран, в едином округе распределялось не фиксированное число мандатов, а мандаты, оставшиеся нераспределенными после первого этапа распределения (в результате которого партиям доставалось столько мандатов, сколько раз квота Империали укладывалась в полученном ими числе голосов). При этом распределение этих оставшихся мандатов проводилось по методу наибольших остатков с использованием квоты Хэйра. В целом в Италии получалось достаточное соответствие между поданными за партии голосами и местами, занимаемыми ими в Палате депутатов.

На выборах в итальянский сенат избирательная система была иной (по сути – одна из разновидностей системы «добавочных представителей»). Голосование проводилось в одномандатных округах, и на первом этапе для избрания требовалось квалифицированное большинство (65 % голосов). В большинстве округов (94–98 %) после первого этапа мандаты оставались незамещенными, и далее эти мандаты распределялись в рамках отдельных областей по пропорциональной системе с использованием метода д’Ондта между заранее определенными группами кандидатов (это могли быть кандидаты от одной партии, но допускалось и объединение кандидатов от разных партий). Здесь соответствие между голосами и мандатами было менее точным, чем в Палате депутатов.

Кроме того, стало очевидно, что наиболее распространенный метод распределения мандатов, метод д’Ондта, искажает пропорциональность в пользу партий-лидеров (см. раздел 4.1). В скандинавских странах его бенефициаром были в первую очередь социал-демократические партии, поэтому в этих странах борьбу за строгую пропорциональность возглавили буржуазные партии. В 1952 году в Швеции и Норвегии метод д’Ондта был заменен на метод Сент-Лагю, но в модифицированном варианте (в качестве первого делителя использовалась не единица, а 1,4), в 1953 году их примеру последовала Дания. Однако это изменение не позволило устранить искажения пропорциональности, поскольку главной их причиной было распределение мандатов в небольших избирательных округах. Следующим этапом реформы стало введение дополнительных («уравнивающих») мандатов, которые распределялись уже в масштабах всей страны. В Швеции они были введены в 1969 году, в Норвегии – в 1989 году (в Дании «уравнивающие» мандаты существовали с самого начала использования пропорциональной системы).

В ФРГ в 1985 году метод д’Ондта был заменен на метод наибольших остатков с квотой Хэйра, названный там именем предложившего данную реформу математика Нимейера (часто именуется методом Хэйра – Нимейера, см. подраздел 4.1.1).

С другой стороны, возникло стремление ввести в пропорциональную систему ограничения, лишающие мандатов мелкие партии и тем самым препятствующие излишнему дроблению депутатского корпуса. Основным средством для достижения этой цели стал заградительный барьер. По данным Лейпхарта, в период 1945–1990 годов заградительные барьеры на национальных выборах действовали в Нидерландах (на национальном уровне – в 1946–1952 годах 1 %, с 1956 года 0,67 %), ФРГ (5 %, в 1949 году на региональном уровне, а с 1953 года на национальном), Израиле (с 1951 года, 1 % на национальном уровне), Дании (на национальном уровне – в 1953–1960 годах 2,6 %, с 1964 года 2 %), Швеции (с 1970 года, 4 % на национальном уровне), Испании (с 1977 года, 3 % на уровне округов), Франции (1986 год, 5 % на уровне округов), Норвегии (с 1989 года, 4 % на национальном уровне). На выборах в Европарламент барьер действовал в Нидерландах (4 %), ФРГ (5 %), Франции (5 %).

Следует отметить, что обе описанные выше тенденции были взаимосвязаны. Когда выборы по пропорциональной системе проводились в небольших избирательных округах с использованием метода д’Ондта, сам размер округа вместе с методом распределения мандатов и был ограничителем для мелких партий (см. подраздел 4.6.1). Проведение выборов в едином общенациональном округе либо введение «уравнивающих» мандатов (при котором мандаты фактически стали распределяться в едином общенациональном округе) резко повышали возможности мелких партий попасть в парламент, и это стало главным стимулом для введения заградительного барьера. Не случайно первыми установили такой барьер страны, где мандаты (или их часть) распределялись на национальном уровне (Австрия, Нидерланды, ФРГ, Израиль), а в Швеции барьер был введен в 1969 году одновременно с «уравнивающими» мандатами.

Продолжались также попытки вводить правила, искажающие саму суть пропорциональной системы. Так, в 1953 году в Италии Христианско-демократическая партия сумела провести закон, по которому партии или блоку партий, получившим в масштабе страны абсолютное большинство голосов, должно было достаться почти две трети мест в Палате депутатов (этот закон получил в народе прозвище «мошеннического»). Однако на парламентских выборах 1953 года блок, возглавляемый христианскими демократами, немного не дотянул до заветной планки, получив 49,7 % голосов. Вскоре после выборов «мошеннический» закон был отменен.

В то же время в Греции нормы, искажающие пропорциональность, действовали длительное время. Так, в 1958 году здесь была принята модель, при которой мандаты распределялись в два этапа. Часть мандатов распределялась между партиями, преодолевшими в масштабе страны 5-процентный барьер, а другая часть – только между партиями, получившими более 25 % голосов, блоками из двух партий, получившими более 35 % голосов, и блоками из более чем двух партий, получившими более 40 % голосов. В результате Национально-радикальный союз, получивший на выборах 1958 года 41 % голосов, взял 57 % мандатов.

Эта же модель была принята и после падения режима «черных полковников» в 1974 году. Разница лишь в том, что для участия во втором этапе распределения мандатов требовалось получить меньшую долю голосов: для партий – 17 %, для блоков двух партий – 25 %, для блоков трех и более партий – 30 %. На выборах 1977 года партия «Новая демократия», собрав 42 % голосов, получила 58 % мандатов.

Позднее в Греции было установлено правило, согласно которому ведущая политическая партия получает абсолютное большинство мест в Палате депутатов, если она наберет по меньшей мере 46 % поданных голосов и опередит идущую следом за ней партию по меньшей мере на 7 %.

Развитие получила и система единственного передаваемого голоса. В 1949 году она была введена на выборах в австралийский сенат вместо мажоритарно-преференциальной системы. С 1953 года она также стала использоваться на местных выборах в австралийском штате Новый Южный Уэльс. В 1972 году была предпринята попытка установить эту систему для выборов в Ассамблею Северной Ирландии, однако в связи с введением чрезвычайного положения выборы там были отменены.

В то же время в США в 1940–1950-е годы произошел почти повсеместный отказ от системы единственного передаваемого голоса в тех городах, где она применялась. Начало этому процессу положил Нью-Йорк, отменивший данную систему на своем референдуме в 1947 году. Его примеру последовали другие города, и к 1962 году систему единственного передаваемого голоса сохранил лишь Кембридж (штат Массачусетс).

Исследователи видят две причины такой отмены. В первую очередь следует отметить, что в американском обществе в те годы сохранялось сильно негативное отношение к расовым и национальным меньшинствам, плюс с началом холодной войны чрезвычайно усилилась антикоммунистическая пропаганда. И то обстоятельство, что система единственного передаваемого голоса в городах штата Огайо привела к избранию афроамериканцев (а также ирландцев и поляков), а в Нью-Йорке в 1941 году в городской совет были избраны два коммуниста (из 30 членов совета), стало сильным аргументом в руках противников этой системы.

Но, по-видимому, это было скорее поводом, чем главной причиной. Отмечалось, что система единственного передаваемого голоса подорвала власть коррумпированных партийных боссов, и они приложили максимум усилий для реванша. В Нью-Йорке систему единственного передаваемого голоса дважды безуспешно (в 1938 и 1940 годах) пытались отменить путем референдума; успешной стала третья попытка, когда Тамани-холл (главное орудие Демократической партии в городе) истратил на кампанию 35 тыс. долларов. В Кливленде и Гамильтоне (штат Огайо) отменить систему единственного передаваемого голоса удалось лишь с пятой попытки. В Цинциннати система продержалась до 1957 года. В целом можно прийти к выводу, что причины отмены системы единственного передаваемого голоса в США связаны скорее с достоинствами, чем с недостатками данной системы.

 

2.5. Развитие избирательных систем с 1989 года

В 1989 году началось падение коммунистических режимов. В марте этого года в СССР впервые после семи десятилетий диктатуры прошли альтернативные выборы. В июне того же года в Польше были проведены выборы, в которых приняла участие оппозиция в лице «Солидарности». В октябре решение о проведении свободных многопартийных выборов было принято в Венгрии. В ноябре произошла «бархатная революция» в Чехословакии, тогда же пала Берлинская стена. В декабре в Румынии был свергнут режим Н. Чаушеску. В 1990 году свободные выборы прошли в ГДР (март), Венгрии (март – апрель), Румынии (май), Чехословакии (июнь) и Болгарии (июнь). В апреле – мае того же года прошли многопартийные выборы в Словении и Хорватии, в ноябре – декабре – в остальных югославских республиках. В том же году многопартийные выборы прошли и в Монголии.

В 1991 году распался СССР, тогда же начался распад Югославии. В 1993 году Чехословакия разделилась на Чехию и Словакию. ГДР, напротив, объединилась в 1990 году с ФРГ и Западным Берлином в единую Германию.

Практически одновременно процессы демократизации затронули еще ряд стран – Бразилию, Чили, Южную Корею, Пакистан, ЮАР и другие. Позднее (в конце 1990-х – начале 2000-х годов) демократические преобразования начались в Индонезии, Афганистане и некоторых других странах.

По данным международной организации Freedom House, за 1989–2011 годы число стран, относимых к электоральным демократиям, выросло с 69 (41 % от общего числа государств) до 117 (60 %).

Параллельно процессы демократизации получили новый импульс и в странах со сложившейся демократией. С одной стороны, повлияли процессы в СССР и Восточной Европе, которые привели к прекращению противостояния по линии Восток – Запад и снижению популярности коммунистических партий (поскольку антидемократические тенденции на Западе частично были обусловлены страхом перед коммунистической угрозой). С другой стороны, свою роль сыграли постепенный переход к постиндустриальному и информационному обществу, а также процессы межгосударственной интеграции (в частности, создание Европейского союза) и параллельно проходившие в ряде стран процессы регионализации.

Часть вступивших на путь демократического транзита постсоциалистических государств – ГДР (до воссоединения с ФРГ), Румыния, Чехословакия (затем отдельно Чехия и Словакия) – сразу приняли пропорциональную избирательную систему; при проведении вторых выборов к ним присоединились Польша, Сербия, Черногория, Латвия, Молдова. Но во многих странах популярной стала идея смешанной системы. Различные варианты такой системы были взяты на вооружение в Болгарии, Венгрии, затем в Албании, Македонии, Грузии, Хорватии, Литве, Эстонии, России, еще позже – в Румынии, Азербайджане, Армении, Казахстане, Украине, Таджикистане, Монголии. При этом в Эстонии и Румынии были приняты редко встречающиеся системы «компенсаторных представителей» (см. подраздел 3.7.3).

Позднее начались отказы от смешанной системы: к полностью пропорциональной перешли Албания, Болгария, Хорватия, Кыргызстан, Казахстан, Украина, Россия (но Украина и Россия позже вернулись к смешанной). Азербайджан, напротив, в 2002 году перешел от смешанной системы к мажоритарной.

В это же время смешанные системы стали вводить и в других странах. С 1996 года смешанная связанная система используется в Новой Зеландии (переход к ней был одобрен в 1992 году на консультативном референдуме и в 1993 году на обязательном референдуме).

В Японии после ряда коррупционных скандалов, раскола правящей Либерально-демократической партии и ее поражения на выборах 1993 года произошла кардинальная реформа системы выборов в Палату представителей. Принятым в 1994 году законом вместо системы единственного непередаваемого голоса была введена смешанная несвязанная (параллельная) система: 300 депутатов стали избираться в одномандатных округах, а 200 – по пропорциональной системе в 11 многомандатных округах.

В Италии с 1993 года прошла череда избирательных реформ. Она была вызвана широким недовольством граждан сложившейся политической системой, при которой, с одной стороны, правительства получались коалиционными и их устойчивость была слабой, с другой стороны, произошло сращивание партий, постоянно входящих в правительственные коалиции, с государственным аппаратом, что привело к нетерпимому уровню коррупции. Винить в этом стало модно пропорциональную систему, и общество было настроено на отказ от идеи чистой пропорциональности.

В 1990 году была создана первая инициативная группа по проведению референдума. Было инициировано несколько референдумов, но Конституционный суд в 1991 году разрешил провести только один – о порядке голосования за кандидатов внутри партийного списка (это считалось не самой острой проблемой). Несмотря на противодействие ведущих партий, большинство граждан положительно ответило на вопрос референдума. Затем прошел еще ряд референдумов, последним в апреле 1993 года был референдум, на котором большинство граждан высказалось за изменение порядка избрания Сената. Параллельно в парламенте были подготовлены новые законы, в результате для выборов обеих палат были приняты довольно своеобразные варианты смешанной связанной системы (см. подраздел 3.7.2).

Однако новая система просуществовала недолго, она использовалась лишь трижды на общенациональных выборах (в 1994, 1996 и 2001 годах). В 2005 году по инициативе С. Берлускони была возвращена пропорциональная система, но с закрытыми списками и «премией» для большинства – «закон Кальдероли» (см. подраздел 4.3.1). Однако и этой новации не суждена была долгая жизнь. Закон также применялся только на трех общенациональных выборах (2006, 2008 и 2013 годов). В 2013 году Конституционный суд признал неконституционными несколько положений «закона Кальдероли», и в 2015 году был принят новый закон, где система «премий» было ограничена и восстанавливались открытые списки.

Избирательная реформа началась и в Великобритании, несмотря на традиционный консерватизм британцев. В 1998 году были приняты акты о Шотландии, о Северной Ирландии и об управлении Уэльсом. Они закрепили систему единственного передаваемого голоса на выборах в Национальное собрание Северной Ирландии и ввели смешанную связанную систему на выборах в Парламент Шотландии и Национальное собрание Уэльса. В конце того же года был принят и в 1999 году получил королевскую санкцию акт, предусматривающий переход на пропорционально-списочную систему выборов в Европейский парламент от Англии, Уэльса и Шотландии при сохранении системы единственного передаваемого голоса для Северной Ирландии.

Смешанная связанная система также была введена в 1999 году для избрания Ассамблеи Лондона. На выборах мэра Лондона и других английских городов стала применяться мажоритарно-преференциальная система. Началась кампания по внедрению данной системы и на выборы в Палату общин. В 2011 году этот вопрос был вынесен на референдум, но не получил большинства голосов.

В ряде стран (Боливия, Венесуэла, Венгрия) происходили переходы между различными типами смешанной системы. В некоторых странах при неизменных общих чертах избирательной системы произошли важные изменения в ее отдельных элементах. Так, в Австрии в 1992 году двухуровневая система была заменена на трехуровневую (см. подраздел 4.2.3). В Мексике в 1993 году было установлено, что одна партия не вправе занимать более 63 % мест в нижней палате парламента. В Израиле в три приема был повышен заградительный барьер с 1 % до 3,25 %, в Германии в 2013 году были внесены существенные изменения в правила распределения мандатов, в частности введены «выравнивающие» мандаты (см. подраздел 3.7.2).