Российские власти имели мало опыта в управлении большими городами. До XVIII столетия они почти совсем не занимались городскими делами. К тому же вряд ли стоит повторять, что Россия была почти сплошь сельской страной. Настоящим городом могла считаться только Москва, но даже в XIX в. её без конца называли большой деревней, так что истинный уровень урбанизации древней столицы вызывает сомнения. Петровские реформы, в ходе которых в России была впервые специально разработана система городского управления, вдохновлялись опытом административного устройства таких государств Европы, где городская жизнь сохраняла скромные масштабы, ибо ни один город там не насчитывал ста тысяч жителей. По-настоящему крупные европейские города, сталкивавшиеся с такими же проблемами, как Петербург в XVIII в., лежали далеко, а в соседних с Россией странах их не было совсем. Ни один город ближе Амстердама и Венеции не мог похвастаться населением, сопоставимым по численности с петербургским или московским.
До эпохи Екатерины Российское государство стремилось лишь к тому, чтобы в двух его крупнейших городах поддерживался общественный порядок. Власти в них старались держать под контролем скученное пёстрое население и собирали налоги с тех, кто зарабатывал на жизнь городскими занятиями – коммерцией и производством. Москвой ещё можно было как-то управлять при помощи старых моделей, выработавшихся здесь в течение столетий, но с Петербургом дело обстояло совершенно иначе. Ведь, несмотря на всё то, что было написано о нём как о городе распланированном и продуманном до мелочей, в новой российской столице не существовало логичной и чёткой системы управления. Вместо этого – как будто Петербург появился раньше, чем для него успели придумать административную структуру – городские власти обходились теми органами управления, которые уже сформировались в России. Российское государство, располагая лишь старыми институтами и традиционной системой воззрений, которые годились для застывшего сельского общества, а никак не для изменчивой кипящей городской жизни, наугад искало организацию и стиль управления, подходящие для новой столицы, особенно после того, как в середине XVIII в. она бурно пошла в рост.
Петербург не только был единственным в своём роде как город, построенный по плану, он к тому же являлся столицей империи, а значит, находился под более пристальным взором центральных властей, чем будь он, скажем, главным городом губернии. Поэтому система муниципального управления, разработанная для Петербурга, носила некоторые уникальные черты. На протяжении екатерининского царствования несколько раз предпринимались попытки тем или иным способом создать более стройную, упорядоченную и эффективную форму городской администрации.
Верные духу Просвещения, тогдашние российские реформаторы стремились разработать единую систему, пригодную для управления как большими, так и малыми городами. Первые из наиболее важных законоположений в этой сфере были изданы в 1775 г. в составе Учреждений для управления губерниями Российской империи. Затем, в 1782 г., вышел Устав благочиния, или полицейский, специально посвящённый полицейскому контролю над городами. Наконец в 1785 г. последовала Жалованная грамота городам, в которой к ним впервые подошли как к корпоративным институтам. Последним законом было произведено величайшее преобразование системы муниципального управления. В нём можно видеть правовой акт, призванный увенчать собою всё здание екатерининского городового законодательства. Поскольку сама Екатерина именно так и рассматривала свою Жалованную грамоту городам, то выход в свет этого закона мы примем в настоящем исследовании в качестве рубежа, разделяющего историю столичной системы управления на периоды до и после 1785 г. В преамбуле к Жалованной грамоте Екатерина превозносила своих коронованных предшественников – основателей городов – и с притворной скромностью заявляла, что в заботе о развитии городской жизни она стремится лишь идти по их стопам: «Полезным таковым установлениям предков Наших Мы тщилися подражать…».
До 1785 года
До екатерининского царствования управлением российскими городами занимались одновременно многочисленные приказы, конторы и канцелярии, что, как правило, приносило бессистемные, неэффективные и крайне запутанные результаты. В первые годы при Екатерине города всё ещё управлялись так же, как и во времена её предшественников, однако императрица почти сразу после своего воцарения принялась размышлять о том, какую роль призваны играть города в хорошо упорядоченном государстве. Дж. М. Хиттл в своей работе «Служилый город» отметил, что с самого начала нового царствования месту городов в государстве придавалась особая важность и что уже в 1763 г. Городовая комиссия столкнулась с вопросом о том, как улучшить администрацию городов и глубже интегрировать их в систему центрального государственного управления. Одна из трудностей заключалась в том, что термин «город» мог прилагаться к населенному пункту любого размера, большому или малому, но при этом не все сколько-нибудь значительные населённые центры официально считались городами с административной или правовой точки зрения. Вслед за А.А. Кизеветтером Дж. М. Хиттл утверждает, что органы, выполнявшие роль городской администрации в первой половине XVIII в., на практике ведали лишь частью жителей, а именно теми, кто был приписан к посаду, т. е. посадской общиной. Институт посадской общины формировался в период с конца XVI до начала XVIII в. Он служил прежде всего для защиты сословных интересов посадских людей, а также для взыскания с них государственных налогов и повинностей.
Однако вряд ли можно полагать, что в Петербурге, новом городе, могла во всей полноте воплотиться в жизнь традиционная российская система городских сословий. Если здесь и имелась посадская структура, то в лучшем случае искусственно внедрённая. В конце концов, Пётр Великий с самого начала имел в виду совершенно иные административные модели для своего любимого детища, позаимствованные в основном из иностранных источников. Екатерина, в свою очередь, чуть было вообще не отказалась от старой посадской структуры. Но идеи Петра по поводу устройства городской администрации были продуманы только наполовину, а следующие правители мало делали для того, чтобы довести их до завершения, так что легко представить себе, насколько сложна и запутанна была городская система управления. Ведь Петербургом, население которого в 1760-е гг. превысило сто тысяч человек, управляли семь, а то и больше разнородных инстанций, которые дублировали друг друга и не могли поладить между собой.
Органы центральной системы управления
В государстве, которое двести лет занималась централизацией власти, бремя управления столицей, надо полагать, не могло не оказаться возложенным в первую очередь на органы центральной администрации. Сама императрица играла здесь активную роль. Она не только участвовала в создании величественных замыслов будущего развития города и помогала разрабатывать законодательство, посвящённое структуре его административного аппарата, но и вмешивалась в повседневные житейские вопросы. Всё своё царствование она требовала, чтобы для неё готовили еженедельные доклады о необычайных происшествиях, об оптовых и розничных ценах на продукты на городских рынках и т. п.. Бывало, что она, в нарушение бюрократических процедур, лично знакомилась с планами строительства больниц и других учреждений, призванных заботиться о здоровье и благополучии жителей. В 1770 г. императрица составила подробную инструкцию относительно сооружения первой канализационной системы в городе. Санкт-Петербург был для неё важен, и Екатерина признавалась, что предпочитает его Москве. Её живой интерес к тому, как идут городские дела, проистекал не только от сознания, что она сможет лучше всего укрепить свой трон, эффективно управляя столицей, но также из её чувства пропорции, из любви к гармонии, равновесию и правильному порядку.
Екатерина очень увлекалась идеей сооружения южного городского рубежа, выдвинутой Комиссией о каменном строении и высочайше утверждённой ещё в 1766 г. С конца 1770-х гг. и на протяжении почти всех 1780-х она лично распоряжалась возведением земляного вала, или плотины, такой ширины, чтобы можно было ездить по ней верхом или прогуливаться пешком и «чтобы открывался с одной стороны хороший вид на величественные здания, а с другой на красоту окрестностей». С годами государыня решила, что ров, из которого вынимали землю на сооружение вала, должен приносить и практическую пользу: «Углубить и расширить канал» – таков был её приказ. Были замыслы пускать воду по этому Обводному каналу в обоих направлениях – то к устью Невы, то к месту выше по течению реки, возле Александро-Невского монастыря. На канале предполагалось возвести полтора десятка водяных мельниц различного назначения. В середине 1780-х гг. были разработаны обширные планы и технические обоснования этого проекта, включая точные оценки его стоимости (серьёзно превысившей 3 млн руб.), но неясно, было ли когда-нибудь начато строительство намеченных объектов.
Чрезвычайные ситуации также вызывали личное вмешательство императрицы. 23 мая 1771 г. на Васильевском острове вспыхнул большой пожар, который захватил ещё и район Калинкина моста на юго-западе города, а потом, с переменой ветра, перекинулся на Петербургскую сторону. Устрашённая пожаром, Екатерина послала своего фаворита Григория Орлова в город «с таким приказанием, чтоб не возвратиться, пока искра останется», как она писала на следующий день Никите Панину. «Он возвратился в пятом часу, а в одиннадцать опять поскакал, ибо чаю, что у генерал-полицемейстера [Н.И. Чичерина] голова вокруг пошла, видев столько бед…». В тот же день она написала Ивану Чернышёву, возглавлявшему Адмиралтейство, что дурные новости о пожаре заставили её ещё накануне вечером «послать графа Гр. Гр. Орлова, опасаясь, что генерал-полицемейстер утомится или же не успеет на все стороны обратиться. Что сделалось, того еще не знаю; ибо граф Орлов теперь спит, возвратясь в пять часов из города».
Часто императрица объявляла свою волю в отношении городских дел в указах Сенату. Четыре из шести департаментов Сената при Екатерине размещались в Санкт-Петербурге, и сенаторов то и дело привлекали к участию в комиссиях по решению различных проблем, возникавших в управлении столичным городом. Почти все важные законы, касающиеся города, проходили через Сенат. Кроме того, он осуществлял надзор над учреждениями, чья юрисдикция действовала в Петербурге. Государственные учреждения низшего уровня обращались через Сенат за денежными средствами. Благодаря своему праву отклонять подобные запросы, Сенат мог контролировать основные расходы казны и тем самым различными путями влиять на управление столицей. Таким образом, если роль Сената в жизни и развитии города не была прямо зафиксирована в законе, то она тем не менее систематически отражалась в протоколах и документах, отлагавшихся в архивах, подобно осадочным слоям городской жизни. Словом, Сенат играл гораздо более важную роль в управлении Петербургом, чем предусматривалось в законодательстве.
В силу особенностей исторического развития Петербурга в управление городом вовлекались также и другие органы центральной власти. В первые десятилетия его существования несколько государственных учреждений, нуждавшихся в рабочей силе, заложили на окраинах свои собственные слободы, в том числе Адмиралтейство, Контора от строений её императорского величества домов и садов, а также Почтовое ведомство. Ко времени Екатерины II эти учреждения продолжали сохранять полную власть над своими слободами, несмотря на то что город разросся им навстречу, а некоторые даже совсем поглотил. Слободы напоминали большие деревни внутри города, а так как управление ими было не главной заботой создавших их организаций, то и дела в них, конечно, обстояли не лучшим образом, и особенно потому, что существование слобод как источника рабочей силы, которой в своё время не хватало на рынке, уже потеряло смысл.
Различные коллегии и канцелярии, сверх своих прямых обязанностей, решали ещё и конкретные задачи в сфере городского управления и контроля. Так, Коммерц-коллегии полагалось следить за тем, чтобы на рынках не обманывали покупателей и соблюдали чистоту. На Адмиралтейство после разрушительного наводнения 1777 г. возложили обязанность предупреждать город об угрозе подъёма воды и инспектировать частные мосты через Неву. Военная коллегия содержала будки для часовых на перекрёстках по всем центральным районам города. Мануфактур-коллегия до своей ликвидации в 1779 г. силами Мануфактур-конторы контролировала все виды промышленной деятельности (хотя и не все предприятия) в городе. Даже у Медицинской коллегии в столице имелись определённые обязанности, в том числе надзор над аптеками, фабрикой по изготовлению хирургических инструментов, госпиталями и медицинскими училищами, а также проведение прививок и предотвращение инфекционных болезней. Многие из этих задач, наряду с другими, не приведёнными здесь в качестве примеров, совпадали с обязанностями местных административных органов, усугубляя царивший в делах хаос.
Военный губернатор Петербурга командовал многочисленным гарнизоном, постоянно находившимся в городе. Как военному коменданту ему полагалась резиденция в Петропавловской крепости, и там же размещалось его ведомство. Этому воинскому начальнику подчинялись некоторые важнейшие промышленные предприятия в городе – Монетный двор, Литейный завод. Он также ведал продовольственным снабжением значительной части столичного населения и командовал войсками, которые исполняли церемониальные обязанности и несли караульную службу в столице и её окрестностях.
Ещё более важную роль в надзоре за работой городских органов местного управления играли гражданский губернатор и губернская канцелярия. До губернской реформы 1775 г. санкт-петербургский губернатор и его штат редко занимались повседневными проблемами столицы, хотя их конторы размещались именно здесь, а кроме Петербурга во всей губернии не имелось ни одного сколько-нибудь крупного города. Однако их присутствие всё же ощущалось. В 1765 г., определяя обязанности санкт-петербургского и московского губернаторов, Екатерина напомнила им, что, хотя столичные города и не находятся под их прямым контролем, они вправе судить о том, насколько хорошо и справедливо поставлено управление столицами, и вмешиваться, если оно кажется им неудовлетворительным. Она также предписала губернаторам постоянно координировать свою деятельность с полицмейстерами, стараясь при этом не вторгаться в сферу прав и обязанностей полиции. Губернатор, впрочем, имел полномочия арестовывать членов городского магистрата в случае налоговых недоимок с этого органа и, в сущности, мог отменить буквально любой его приказ.
Реформы 1775 г. не оставили никаких сомнений в том, что отныне губернатору принадлежал решающий голос во всех делах города. Его новые полномочия охватывали все функции местного городского управления, не исключая и полицейских. Губернатор вместе с губернской канцелярией решительно взялся за административные дела в Санкт-Петербурге. После 1780 г., когда, согласно положению 1775 г., была организована новая Санкт-Петербургская губерния, именно губернская канцелярия стала тем органом, который представлял сторону государства в строительных контрактах и в проектах общественных работ. Заново выстраивая отношения с магистратом, губернские власти требовали от него пунктуальности, тщательности и ответственности и вообще проявляли упорство, редкое для административных органов в России XVIII в..
Ещё одна задача выпала на долю губернской администрации после учреждения полицейского управления (Управы благочиния) в 1782 г. Третий департамент Сената, отвечавший за общественный порядок и благопристойность, был не в состоянии разрешать все неизбежные споры между горожанами и полицией. Когда его портфель переполняли подобные дела, он передавал их на рассмотрение в губернскую судебную систему. Таким образом, губернская администрация помогала поддерживать отношения между населением и полицией в рамках закона.
Комиссия о каменном строении Санкт-Петербурга была органом центрального подчинения, стоявшим вне административной иерархии. Созданная через несколько месяцев после прихода Екатерины к власти, эта комиссия ведала исключительно планировкой столицы и её будущей застройкой. Она просуществовала с 1762 по 1796 г., причём основная её деятельность пришлась на период до 1785 г. По сути дела, больше всего планировкой города занимались в Петербурге в середине 1760-х гг.. После 1768 г. комиссию расширили, чтобы она могла охватывать своей деятельностью все города России. В неё дополнительно набрали архитекторов, землемеров, чертежников и других специалистов по городской планировке. Комиссия разработала и получила утверждение свыше четырехсот планов. Лишь небольшая часть этих документов относилась к Санкт-Петербургу, но так как от комиссии исходили и генеральные планы развития, и конкретные решения о величине зданий, о правилах строительства, об использовании земли и прокладке улиц, на неё также следует обратить внимание как на ещё одно центральное учреждение, стремившееся распоряжаться в столичном городе.
Органы местного управления
Магистраты
Весьма примечательно, что посадская община – первичный орган самоуправления русских городов – так и не укоренилась в Петербурге. Причина, как отмечено выше, заключалась в том, что столица была основана слишком поздно, чтобы преодолеть все стадии развития, пройденные старыми русскими городами. К тому же настоящего стремления пересадить институт посада на почву невской дельты не существовало. Петру I гораздо больше нравились шведские и германские образцы городского устройства. Кроме того, влиятельное иностранное меньшинство, чьё участие в столичной экономике было необходимо для её благополучия, выступало противником традиционной русской модели администрации. Правда, после смерти Петра петербургскому магистрату, который государь учредил в значительной мере на замену посадской общине, позволили зачахнуть. Возродился столичный магистрат только в 1743 г., при императрице Елизавете.
Как и посад, магистрат охватывал своей юрисдикцией только часть городского населения, а именно ремесленников, купцов и людей других коммерческих занятий. Магистрат, который выбирали те группы, чьим интересам он служил, состоял из президента, четырёх бургомистров и двух советников. Все они избирались на трёхлетний срок. Магистрат, который иногда воспринимали как своего рода городской совет, на деле играл несколько другую роль и имел гораздо меньше власти. Главные его функции заключались в том, чтобы служить судом первой инстанции (о чём речь пойдет ниже), собирать некоторые налоги, контролировать регистрацию купцов и ремесленников в гильдиях и предоставлять, по возможности, любую информацию коммерческого характера по запросам со стороны высших органов центральной власти. Кроме того, столичный магистрат имел одну уникальную функцию. И Пётр I, и Елизавета, возродившая начинание отца, придали этому учреждению, полное название которого было «Санкт-Петербургский Главный магистрат», своего рода верховный статус: оно являлось контролирующим органом и высшей инстанцией по рассмотрению апелляций на магистраты всех остальных российских городов.
Губернская реформа 1775 г. изменила роль магистратов в управлении. В связи с тем, что в провинции была введена более развитая система местного управления, связавшая воедино города и сельскую местность, Главный магистрат постепенно утрачивал свои контрольные и апелляционные функции по отношению к магистратам других городов империи и к 1782 г., по мнению Дж. М. Хиттла, перестал их исполнять. Да и сам Главный магистрат теперь попал в гораздо более строгое подчинение к Санкт-Петербургскому губернскому правлению, чем было раньше. Сохраняя ещё некоторые властные функции в отношении своих избирателей в Петербурге (включая регистрацию документов и контрактов), после 1775 г. он превратился в основном в посредника, облегчающего контакты губернской администрации с купцами и ремесленниками столицы. Главный магистрат также по-прежнему имел голос в вопросе об основании промышленных предприятий, определяя, кому можно, а кому нельзя заниматься предпринимательством в городе. Он же руководил Партикулярной верфью, названной так потому, что на ней частные лица могли подрядить корабельных мастеров и купить материалы для постройки мелких судов. Но в основном магистрат теперь превратился в глаза и уши других, высших инстанций, нуждавшихся в информации для выработки своей политики. Так, в начале 1780-х гг. губернская канцелярия несколько раз обращалось в Главный магистрат за перечнями цен в городе и сведениями об их колебаниях. Магистрат также предоставлял по различным запросам информацию о мерах и весах, используемых в столице, о численности купеческого и ремесленного населения.
Полиция
Возможно, что в царствование, ставившее задачу создания Rechtsstaat – правового государства, важнее магистратов была полиция. Если магистраты занимались почти исключительно вопросами, касающимися торгового и ремесленного сословий, то деятельность полиции, охватывая все сословия, касалась каждого человека, жившего в городе. В известном смысле, полиция была первым органом местного управления, вышедшим за сословные рамки, т. е. предшественницей будущей городской администрации, призванной заниматься городом в целом. М. Раев в своей новаторской статье, посвящённой центральнои восточноевропейским корням идеи модернизации, указал, что полиция была учреждена, а концепция Polizeistaat – полицейского государства – разработана для того, чтобы правители могли усилить эксплуатацию ресурсов населения путем регулирования жизни подданных со стороны властей. В самом деле, поразительно, как много экономических занятий было отдано под контроль полиции. Не следует забывать и о том, что профессиональная полиция была учреждена в Санкт-Петербурге на сто лет раньше, чем в Лондоне.
Пётр I учредил в городе муниципальную полицию в 1718 г., причем возложил на неё специфические обязанности, которые почти не изменились до эпохи Екатерины II. Но если функции полиции сохранялись в неизменном виде, то структура полицейской службы несколько раз менялась. В 1762 г. полиция имела собственную контору, подчинённую только губернатору, Сенату и императрице. Обер-полицмейстер также являлся начальником московской полиции и косвенно руководил полицией других городов. Предполагалось, что скудные штаты его подчинённых должны выполнять все полицейские функции, но служащих хватало в основном только на руководящие посты. Лишь в Петербурге и Москве полиция приближалась к выполнению тех задач, что на неё возлагались. В 1762 г. даже в Петербурге не хватало постоянных полицейских для несения патрульной службы на улицах города. Вместо этого полицейская контора по давней традиции требовала, чтобы подобными делами занимались сами жители. Так, обязанность ночного патрулирования переходила от дома к дому в каждом городском квартале, причём домовладельцы несли ответственность за её выполнение. Как способ экономить казённые деньги эта схема действовала исправно, однако, судя по непрерывным жалобам на уличную преступность и прочие нарушения, в качестве полицейской меры она не работала. Очевидно, что подобная система полицейского самообслуживания населения была неэффективной.
На городских жителей возлагались и другие полицейские обязанности и расходы. Например, владельцы частных домов должны были под контролем полиции оплачивать и обеспечивать рабочей силой уборку и ремонт улицы перед своим домом. Уличные фонари содержала полиция, но население платило налог на их содержание. Небольшой сбор с каждой печи шёл на жалованье трубочистам. Жители избирали из своего числа местных полицейских чиновников – квартальных надзирателей, ответственных за мелкие участки города, причём у этих надзирателей нередко уходило много времени и сил на выполнение всяческих обязанностей сверх положенных им по штату. С пожарами тоже боролись люди, выставлявшиеся от каждого домовладения, когда били пожарную тревогу. При этом в каждом доме полагалось держать под рукой необходимый пожарный инвентарь.
Даже при беглом взгляде понятно, что персонала и оборудования, имевшихся в распоряжении полиции, не хватало для решения всех задач, стоявших перед ней. Полиция имела дело с растущим день ото дня центром скопления людей, а полицейский аппарат был слишком мал – он годился не для бурно развивающегося города, а для старого, спокойного маленького городка. Поэтому в течение следующих двадцати лет властям пришлось несколько раз реорганизовывать полицию.
В 1763 г. в полиции была создана особая розыскная экспедиция для борьбы с грабежами, воровством и тяжкими преступлениями. За её деятельностью должна была пристально наблюдать губернская канцелярия – орган, который постепенно приобретал всё большее влияние на полицию. В том же году выявилась вся непопулярность системы, требовавшей от гражданских лиц исполнения полицейских функций. Обер-полицмейстер барон Н.А. Корф доложил Екатерине, что жители города недовольны неравномерным распределением полицейских повинностей. На самом деле людей раздражал не столько несправедливый расклад, сколько сами повинности. Особенно непопулярны были обязанности бесплатно нести вспомогательную местную полицейскую службу, выставлять по ночам караульных, держать наготове противопожарное оборудование, а также пускать солдат на постой. (Эта последняя повинность, хотя и отличная по характеру от остальных, проводилась в жизнь и контролировалась тоже полицией.) Корф предложил облегчить это бремя, разрешив населению платить дополнительные налоги взамен исполнения названных повинностей. Тут же нашлось около пятисот домовладельцев, предпочитавших платить в среднем по 17 руб. в год, вместо того чтобы терпеть постой и нести прочие полицейские повинности. Большинство этих людей составляли иностранцы, купцы, ремесленники и мелкие гражданские чиновники. Полицейские повинности были для них обременительнее, чем для высокопоставленной знати с её большими городскими усадьбами и множеством лишних слуг. Зато они имели средства, чтобы заплатить денежный налог, а вот менее зажиточные домовладельцы их не имели и по-прежнему несли служебные повинности.
Дополнительные обязанности, выпавшие теперь на долю полицейских служащих, как и дополнительные поступления финансов в полицейский бюджет, заставили Корфа в декабре 1763 г. предложить реорганизацию полицейского штата. В частности, необходимость иметь в городе пожарную команду привела к созданию совершенно новой отрасли полиции. С тех пор в полиции появилось пять отделов: канцелярия, в которой работало 76 служащих; квартирмейстерская экспедиция, чьи пятеро сотрудников отвечали за размещение войск на постой; технический отдел со штатом в 21 человек, призванный «смотреть за строениями и делать планы»; пожарная команда с центральной конторой в 63 человека и ещё примерно тремя сотнями пожарных в разных частях города и «наружная» полиция, чьи служащие и занимались собственно патрулированием улиц и охраной порядка, причём многие из них являлись гражданскими лицами, которых выставляли домовладельцы, или солдатами войск петербургского гарнизона. Эта реорганизация, хотя она серьёзно расширила штат служащих в полиции, мало помогла в оснащении её средствами, необходимыми для обеспечения города надёжной полицейской службой. И всё же с неё начался шедший сверху вниз процесс увеличения полицейского штата ради того, чтобы полиция могла справляться со своими обширными сферами ответственности. В частности, новую страницу в работе полиции открыло создание пожарной службы. На протяжении всего царствования Екатерины эта служба пользовалась неизменным вниманием властей.
И всё-таки полиция работала плохо. В 1760–1770-е гг. властям без конца приходилось напоминать ей, что она должна заниматься конкретными делами, лежащими в русле её общей компетенции, – убирать улицы, чинить мосты, спасать тонущих и т. п.. Дошло до того, что само здание полицейского управления пришло в полную негодность, так как полицейское начальство даже не пыталось его ремонтировать. Когда же наконец обратились в Сенат за средствами на ремонт, то прошло ещё пять лет, прежде чем в ответ на сенатский запрос полиция представила план реконструкции здания и примерный перечень затрат на нее. В полицейских рапортах губернатору и императрице за 1760–1770-е гг. сообщалось не столько о совершённых в городе преступлениях или о мерах поддержания порядка, сколько о предстоящих театральных постановках, торжественных приёмах при дворе и тому подобных событиях. Так и шли дела, а между тем на полицию возлагали всё новые и новые обязанности. В частности, в 1778 г. Сенат приказал полиции разработать официальный порядок действий в отношении умственно отсталых или психически неуравновешенных людей, подобранных на улице.
Возможно, из-за того что полицейская канцелярия не справлялась со своими обязанностями, в губернскую реформу 1775 г. вошло положение, согласно которому городская администрация переходила в подчинение губернаторов. Полиция по-прежнему оставалась главной действующей силой городской администрации, но организационные изменения позволили усилить контроль над деятельностью полиции. Впрочем, одним контролем проблемы полиции было не решить.
В 1782 г. полицейская система вновь подверглась радикальному преобразованию. Согласно одному из важнейших законодательных установлений Екатерины, в каждом городе России учреждалась новая полицейская организация, уклончиво наименованная Управой благочиния. Была сделана попытка учесть неодинаковые потребности крупных метрополий – Санкт-Петербурга и Москвы – и нескольких сотен малых губернских и уездных городов. В лучших екатерининских традициях всему аппарату придали вид иерархической чиновничьей структуры во главе с обер-полицмейстером Санкт-Петербурга, но фактически она вовсе не работала как общенациональная полиция. Полицию Петербурга возглавлял высший полицейский начальник империи – генерал-полицмейстер. Хотя главным был он, но его начальник штаба – петербургский полицмейстер имел больше административной ответственности. Оба заседали в городской управе благочиния, куда входили ещё два пристава (по гражданским и уголовным делам) и двое советников (ратманов) из городского магистрата. В административных целях и ради того, чтобы облегчить поддержание законности и порядка, пять городских административных полицейских частей заменили десятью, по 200–700 домов в каждой. Главным полицейским чиновником городской части был частный пристав – полицейский офицер, которому полагалось проживать в подведомственном ему районе. Ему подчинялись два писаря, нотариус, начальник пожарной команды. Подразделения частей – кварталы – охватывали по 50–100 домов. Десять полицейских частей Санкт-Петербурга составляли всего сорок кварталов, каждый во главе с квартальным надзирателем. У него под началом находились заместитель – квартальный поручик, трубочист и подрядчики, ведавшие уборкой и освещением улиц.
Обер-полицмейстера и офицеров полиции назначал Сенат, благодаря чему он постоянно был вовлечен в городское управление. Эти назначения формально одобрялись губернским правлением. Квартальных надзирателей выбирала Управа благочиния, но таких, чтобы устраивали обитателей квартала. Помощники квартальных – квартальные поручики (по одному на квартал) избирались населением раз в три года. В каждом квартале полагалось иметь словесный суд, рассматривавший дела о мелких проступках; председателя словесного суда избирали жители квартала. Кандидатуру квартального поручика, а также и словесного судьи должен был одобрить начальник полиции. Таким образом, местные жители сохранили право голоса при выборе полицейских чиновников, но только на низшем уровне.
Патрулирование города возлагалось не столько на полицию, сколько на армию. Воинская команда, подчинённая губернскому правлению, выставляла и пешие патрули, и драгун для охраны дорог, ведущих в город. В Санкт-Петербурге она насчитывала несколько сотен офицеров и солдат. Кроме того, в городе обычно размещалось пять армейских батальонов, которые привлекались к караульной службе, ежемесячно сменяясь.
Если реформа 1782 г. полностью преобразила организационное устройство полиции, то больших изменений в её функции она не внесла. Часть из них была сразу же подтверждена, другие несколько изменены указами последующих лет. Так, к полицейским полномочиям прибавился контроль над судами, которые ведали мелкими проступками, – словесные суды перешли под надзор полицмейстера. В рамках реформы никакого решения по вопросу o комплектовании пожарных команд не последовало, но указом 1784 г. была установлена самая надёжная и наименее тягостная за всё время система формирования пожарной службы. Согласно этой системе, из общего числа петербургских частных домовладений были отобраны полторы тысячи, на которые возложили обязанность выставлять дозорных. Для организации дозорной службы год делился на три части, и в продолжение каждой трети года 500 домовладений несли дежурство. Не попавшие в число полутора тысяч дома, с которых не требовались дозорные, должны были помогать при тушении пожаров людской силой. Сверх того, наняли на постоянной основе примерно пятьсот пожарных, которых распределили по разным городским частям пропорционально населённости и величине последних. Их жалованье, как уже упоминалось, брали из налогов с тех домовладельцев, что не несли полицейские повинности живой силой. Жалованье пожарных было очень низким и составляло 36 руб. в год плюс не меньше пятидесяти копеек за тушение каждого пожара.
Из-за такого низкого жалованья полиции было очень трудно найти и удержать на месте добросовестных работников для низшего звена пожарной охраны. К концу екатерининского царствования полицейским властям пришлось отказаться даже от самых умеренных требований при найме и принимать на службу всех подряд. Так, в 1792 г. вышло разрешение нанимать кучеров для пожарных карет, а также и самих пожарных из праздношатающихся, то есть годились все, кого удавалось найти. Конечно, дело от этого страдало, ведь благодаря подобным мерам вряд ли удавалось набрать более умелых и усердных служащих, чем те, кто в прежние времена участвовал в пожарной самообороне. В конечном счете состояние пожарной службы, наверное, ухудшилось. В этой, как и в других сферах полицейской ответственности, на протяжении екатерининского царствования перед полицией ставились задачи, не разрешимые с теми средствами, которые на них выделяли.
Другие должностные лица
Одним из новых административных органов, созданных губернской реформой 1775 г., был Приказ общественного призрения. Хотя он входил в состав системы губернского правления, а не городской администрации, тем не менее орган этот основное внимание уделял делам столицы. В него входило семь человек: губернатор и по двое членов от Губернской канцелярии, Верхнего земского суда и Верхней расправы. По мере того как число общественных больниц, благотворительных учреждений, приютов для душевнобольных и школ в городе росло, соответственным образом расширялись и задачи Приказа общественного призрения. В Санкт-Петербурге было мало выборных должностных лиц. Избиравшиеся на местах полицейские чиновники упоминались выше. Избирались также члены городского магистрата. Кроме членов магистрата купцы и ремесленники из своей среды выбирали старейшин, представлявших их в ряде правовых и административных вопросов. До 1785 г., как и после этой даты, старейшины гильдий и цехов также участвовали во внутреннем управлении каждой группы.
Указом 1767 г. о созыве Комиссии по составлению законодательного Уложения было предусмотрено ещё одно выборное должностное лицо. Кроме депутатов Уложенной комиссии тогда впервые был избран городской голова. Хотя роль городского головы была лишь номинальной и не предусматривала никакой власти, всё же начиная с выборов 1767 г. его переизбирали каждые два года. После 1772 г. выборы городского головы происходили вместе с выборами магистрата каждые три года.
Суды
Учреждая городские магистраты, Пётр Великий наряду с административными обязанностями возложил на них судебные функции в отношении горожан. Главный магистрат в Санкт-Петербурге, как и все магистраты, являлся «сословным» судом, в том смысле, что его юрисдикция распространялась только на торговый люд и на ремесленников. Кроме того, существовали три параллельные системы низших и высших судов – для дворян, мещан и крестьян. Теоретически все гражданские и уголовные дела естественным образом подпадали под юрисдикцию одного из них. Но вскоре опыт показал, что требовалась четвёртая параллельная система (во всяком случае, для Петербурга и Москвы), которая охватывала бы тех людей, которые не входили в три вышеназванные сословия, а именно: городских жителей, не имевших недвижимости, служителей придворного ведомства, а также военных или гражданских служащих, зачастую обитавших в слободах. Такой институт под названием надворного суда был учрежден в столичных городах в качестве судебного органа, параллельного магистрату, и имел верхнюю и нижнюю палаты. Эпоха Екатерины унаследовала также городской сиротский суд, подчинённый магистрату, – это тоже был сословный суд, занимавшийся исключительно делами торгового и ремесленного населения. И наконец, как и другие города, Петербург имел словесные суды, учрежденные в 1727 г. для рассмотрения гражданских исков при минимальных формальностях и без обязательных письменных протоколов. Члены всех этих судов набирались из купцов, ремесленников и других лиц, подлежавших их юрисдикции. До 1775 г. единственным учреждением, перекрывавшим все сословные границы, была Розыскная экспедиция, организованная в 1763 г. при Сенате. Как отмечалось выше, этот особый орган располагал полномочиями расследовать, рассматривать в суде и выносить приговор по делу любого человека, обвинённого в уголовном преступлении. Созданный в подражание такому же органу в Москве, он применялся для того, чтобы ускорить ход правосудия или обеспечить нужную его форму в случаях, особо интересовавших власти. По мнению Дж. ЛеДонна, большинство уголовных дел в Петербурге, независимо от сословной принадлежности обвиняемых, с 1763 по 1780 г. рассматривала Розыскная экспедиция. Затем, когда, согласно закону 1775 г., официально приступила к работе новая администрация Санкт-Петербургской губернии, Розыскная экспедиция перестала функционировать.
Как правило, апелляции по уголовным и гражданским делам подавались из магистрата и других судов в Юстицколлегию. Высшим апелляционным судом служил Третий департамент Сената. Эта судебная иерархия и составляла ту систему, через которую проходили буквально все дела, возникавшие в Петербурге. Насколько эффективной она была, мы оценим в следующей главе.
Но хорошо ли, плохо ли работали муниципальные суды в Санкт-Петербурге после того как XVIII столетие перевалило за середину, всё равно – в целом судебная система Российской империи требовала преобразования. Екатерина пыталась исцелить недостатки правовой системы в ходе губернской реформы 1775 г. Взяв за основу уже существующие суды, реформаторы установили более чёткое взаимное соподчинение и параллельность органов правосудия в рамках традиционной структуры раздельных судов для дворян, мещан и крестьян. Реформированная судебная система вступила в силу в Санкт-Петербурге в 1780 г., тогда же, когда пришло в действие и новое губернское устройство. При таком положении дел в Петербурге появилось два магистрата. Старый Главный магистрат потерял своё значение (хотя формально его упразднили только в 1785 г.), и его сменили Санкт-Петербургский Городской магистрат, имевший юрисдикцию только над горожанами, зарегистрированными в Петербурге, и Санкт-Петербургский Губернский магистрат, выступавший в роли апелляционного суда между магистратами разных городов губернии и гражданской и уголовной палатами губернского правления. Количество словесных судов в городе увеличилось до десяти, по одному на каждую городскую полицейскую административную часть. Сверх того, для губернии в целом был учрежден совестный суд. Фактически располагаясь в Санкт-Петербурге, он мог, по сути дела, считаться городским, потому что Петербург, повторяем, был единственным важным городом во всей губернии. Совестный суд слушал дела с участием представителей любых сословий, потому что имел в своем составе по два судьи от дворян, горожан и крестьян, которые и рассматривали иски, касающиеся их собратьев. Дела поступали в этот суд по требованию или по апелляции одной из сторон; целью его было смягчение суровости закона в делах, требовавших снисхождения к преступникам, например несовершеннолетним или слабоумным («совестный разбор и осторожное и милосердное окончание дел»).
При таком множестве не связанных между собой ветвей власти, каждая из которых пыталась управлять Петербургом в целом или частично, только чудом могли приниматься и осуществляться разумные меры, разрешавшие городские проблемы. Сферы деятельности органов власти дублировали и перекрывали друг друга, обязанности их редко бывали ясно очерченными, и в любой момент налаженная работа учреждения могла подвергнуться вмешательству сверху или, если уж на то пошло, с любой стороны. В итоге можно сказать, что в повседневном управлении города участвовал целый ряд институтов. Самым могущественным из них была полиция, действовавшая под надзором губернской канцелярии. Выборные чиновники полиции имели право только исполнять предписанные меры, не выступая ни с какими предложениями и не принимая самостоятельных решений. Совещательные органы включали в себя Сенат, различные суды и Комиссию о каменном строении Санкт-Петербурга. Небольшие участки на окраинах города, занятые слободами отдельных коллегий, находились в их исключительном подчинении. Общегородского (муниципального) суда с юрисдикцией над всеми делами, возникавшими в городе, не существовало.
Доходы
Источником финансов Санкт-Петербурга, как и других российских городов, отчасти служила старая практика «сборов» с объектов использования и с производства. Доходы собирали также путем взимания платы за услуги учреждений, например 25-рублёвого сбора за слушание дел в городском магистрате или, после 1780 г., за посылку апелляции в губернский магистрат. Денежные суммы, хотя часть их собирал городской магистрат, направляла на финансирование определенных городских служб государственная казна. Сам город ими не распоряжался. Помимо магистратов эти налоги собирали также генеральные откупщики. Сборы в России передавались откупщикам по тем же причинам, что и в других европейских странах в XVIII в. Правительство находило, что можно сэкономить много времени и избавиться от хлопот, условившись с индивидом об уплате им в казну предварительно условленной суммы из тех денег, что он сумеет собрать. Всякий доход сверх неё, разумеется, являлся достоянием откупщика. Екатерина позволила большинству этих монополий по сбору налогов истечь на протяжении 1760-х гг., так как подобная практика шла вразрез с её фискальными и налоговыми воззрениями.
Кроме сборов взимались ещё специальные налоги на конкретные нужды вроде содержания уличного освещения, охраны общественного порядка, ремонта мостов, мощения и уборки улиц, но единого городского бюджета не существовало. И конечно, не было «городского правительства» как такового, в казну которого могли бы поступать различные налоги и сборы. Государственная казна часто выдавала целевые суммы на разного рода строительные начинания, например на сооружение набережных рек и каналов, на реконструкцию торговых рядов после пожаров, на строительство рынков, на возведение домов для почтовой службы в Московской части. Эти деньги всегда предназначались для конкретных проектов и не могли считаться частью общегородских бюджетных поступлений.
Ни сборы, ни специальные налоги, ни пожалования из казны не являлись постоянными источниками доходов города. Но несколько таких источников всё же существовало. Первым среди них были налоги с ремесленников, купцов и мещан. Суммы, которые давали эти налоги, были невелики. Статистика по всей губернии показывает, что в 1784 г. лишь 12 664 руб. было собрано с 2342 купцов, с 2609 мещан собрали 3193 руб., а с ремесленников – 812 руб.. Вторым постоянным источником дохода служила двухпроцентная доля от таможенных пошлин, собиравшихся в столице. Наконец, полиция взимала некоторые налоги с недвижимости. В ряде споров о наследстве полицмейстер имел власть решать, кто является законным наследником. В награду за это десятая часть наследства отходила полиции. Наконец, кроме этого, все сделки с недвижимостью облагались налогом в зависимости от размеров проданного участка, а также гербовым сбором.
У полиции был отдельный бюджет. Доходы его проистекали от разнообразных лицензий, полицейских сборов, оплаты определённых услуг вроде организации безопасного прогона скота по городу. Траты полиции были нерегулярными и совершались от случая к случаю, так как постоянные и периодические расходы, например на жалованье и обмундирование, обеспечивались выплатами из государственной казны. Особые суммы на экстраординарные расходы полиция запрашивала через Сенат.
Рассуждать о городских расходах, не относящихся к бюджету полиции, приходится обобщенно и с осторожностью, потому что полные статистические данные не сохранились – если вообще когда-нибудь было возможно их собрать. Очевидно, что многие из расходов города шли не из бюджета, а возлагались непосредственно на население. Например, домовладельцы несли прямую повинность по борьбе с пожарами и по мощению улиц, а при этом облагались сбором на содержание уличных фонарей и караульных помещений, но цифру, равную общим расходам на эти цели, никогда не удавалось установить. Как мы уже отмечали, население было недовольно повинностями, денежными и служилыми. По этой причине власти в 1785 г. начали использовать стоявших в городе солдат для несения ночных караулов и дозоров, чтобы облегчить бремя горожан.
Итак, значительная часть денежных доходов города ассигновалась на конкретные цели. Прямые пожалования из казны, конечно, укладываются в эту категорию. После 1784 г. поступления от таможенных сборов пошли на содержание и обеспечение городских корабельных верфей, до этого года находившихся в частных руках, а любые денежные остатки и излишки направлялись на покрытие расходов по содержанию училища торгового флота («Водоходное училище для мореплавания купеческих судов»).
Запутанную картину городских финансов усугубляет тот факт, что размеры налогообложения определялись на совершенно несправедливой основе. Городские торговцы и промышленники платили своего рода подоходный налог; облагался и товарооборот в торговле и в промышленности, но много потенциальных доходов оставались незатронутыми. В частности, дворяне, чей образ жизни бывал временами весьма расточительным, вообще не облагались прямыми налогами. Не существовало и налогов на недвижимость саму по себе, а только на сделки с недвижимостью. Временно проживающие в городе, в том числе богатые иностранные купцы, которые никогда не регистрировались в Санкт-Петербурге, не подвергались городскому налогообложению (кроме сборов с импорта и экспорта), хотя и извлекали для себя большую выгоду: кто из потребности Петербурга в товарах, а кто из нехватки в нем рабочей силы. Ни одна из реформ XVIII в. не позволила городу получать доходы из данных источников. В этом смысле собственные интересы столицы страдали от неспособности центральной власти оценить потенциал особенностей большого города. Зато Екатерина и её советники остро осознавали неполноценность системы городского управления, и потому в пятьдесят шестой день рождения императрицы был с большой помпой провозглашен новый всеобъемлющий законодательный акт.
После 1785 г.: Жалованная грамота городам
Жалованная грамота городам была издана 21 апреля 1785 г. вместе с Жалованной грамотой дворянству. Впервые во всех российских городах, по крайней мере теоретически, была введена чёткая единая система управления. В своей основе Жалованная грамота городам оставалась в силе почти в течение столетия. Несмотря на то что этот документ предназначался для всех городов империи, ниже мы рассмотрим его применение только в Санкт-Петербурге, ограничившись обзором общих положений нового закона.
Архивные источники наталкивают на мысль о том, что Петербург был сознательно избран образцом для положений Жалованной грамоты городам о новых городских корпорациях и о реформе муниципального управления. Например, те установления, что гарантировали иностранцам равное представительство в ремесленных корпорациях, если они присутствовали в городе в достаточном количестве, кажется, были задуманы с учетом как раз опыта Санкт-Петербурга. Основная часть Жалованной грамоты явно была сначала вчерне составлена для Петербурга, а потом уже применена ко всем российским городам.
Жалованной грамотой учреждалось несколько новых органов городского управления. Самую широкую базу из них имело Общество градское. Большинство исследователей екатерининского городового законодательства подходили к нему как к организации, но оно скорее представляло собой определяющий критерий, внутри которого существовали и действовали все органы муниципального управления. Управление городом, согласно Жалованной грамоте, осуществлялось в рамках Общества градского: для того чтобы участвовать в административных делах, жители должны были к нему принадлежать. При этом, вследствие дискриминационных ограничений членства, входить в Общество градское могли только зажиточные обыватели. Минимальный возраст для членов был установлен в 25 лет; кроме того, надо было располагать суммой не меньше 5 тыс. руб., подтверждённой налоговыми документами. Бедные люди имели лишь ничего не значащую привилегию посещать собрания Общества.
Члены Общества градского, которых можно также определить как городское сообщество, избирали городской магистрат и судей для судов низшего уровня, в том числе для совестных судов, словесных судов и городского сиротского суда. Кроме этого, обязанностью Общества градского было составление полного реестра жителей города (о чём речь пойдет ниже). Таким образом, Общество градское являлось органом периодического действия и собиралось всего раз в три года, чтобы выполнить названные обязанности; другими словами, оно собиралось в основном для того, чтобы провести выборы.
Другим органом, созданным согласно предначертанию Жалованной грамоты, был общегородской совет – Городская дума, состоявшая из представителей шести разрядов городских жителей, обозначенных в законе. Первая Городская дума, выбранная в Санкт-Петербурге, приступила к работе в феврале 1786 г. Состоявшая из девяноста с лишним человек, она была слишком раздутой, чтобы справляться с повседневными делами управления. Да её и задумали не для этого. Целью её было скорее избрание Шестигласной думы – совета в составе шести человек из числа своих членов, по одному от каждого разряда городских обывателей. Таким образом, Городская дума функционировала в первую очередь ради того, чтобы обеспечить непрямые выборы этой малой думы – настоящего органа управления в новой системе городской администрации.
Часто высказывают предположение о том, что в названных трёх органах городского управления верховодили купцы. Однако выборный ценз и процедура избрания в них строились по разным принципам, особенно в Городскую думу, так что вопрос этот следует разъяснить. Ясно, что Общество градское было вотчиной богачей, благодаря чему они контролировали выборы городского магистрата и судей для трёх судов, подчиненных городской администрации. При минимуме в 5 тыс. руб. капитала, требовавшемся для того, чтобы стать выборщиком, участие в процедуре купцов 3-й гильдии, большинства ремесленников и всех посадских людей исключалось. Это, вероятно, относилось и к некоторым почётным гражданам.
В Думе фактически численно преобладали представители ремесленных цехов. Настоящие городовые обыватели и посадские имели по десять делегатов, по одному от каждой городской полицейско-административной части. Купечество Санкт-Петербурга имело всего трех представителей, по одному от каждой гильдии, хотя купцы-домовладельцы могли увеличить собою это число, если избирались как настоящие городовые обыватели. Иностранные и иногородние купцы могли выбирать представителей от каждого города и страны, если хотя бы пятеро купцов оттуда жили и работали в Петербурге. Зато ремесленники избирали одного представителя от каждого своего цеха, что и давало им огромный численный перевес в Думе. В 1786 г. из девяноста с лишним членов Думы 50–60 человек, по всей вероятности, были членами ремесленных корпораций. Дж. Хартли в своем исследовании архивных документов Петербургской городской думы за 1788–1791 гг. обнаружила, что члены ремесленных цехов, избранные в Думу, не посещали её заседаний в положенных им количествах. Нередко они посылали туда лишь символических представителей в лице старейшины ремесленных цехов и ещё нескольких членов. Куда усерднее посещали Думу и участвовали в её работе настоящие городовые обыватели и почетные граждане. Так что группа, которая могла бы доминировать в Городской думе, этого не делала. Думу едва ли можно было назвать инструментом сословных интересов.
В Шестигласной думе каждое городское сословие имело по представителю, избранному Городской думой, в которой численно преобладали ремесленники, и, вероятно, избранными не в противоречии с их взглядами. Именно эта группа из шести человек и несла наибольшую ответственность согласно новому закону, так как она собиралась чаще, чем полный состав Городской думы, и служила её «центральным комитетом».
Вдобавок к тому, что Жалованная грамота городам наметила схему распределения обязанностей для городских властей, она ещё ввела в обиход городского делопроизводства два вида журналов, которые сильно облегчили дела управления. Один, составлявшийся городским магистратом, содержал полный реестр состояния всей недвижимости в городе. Чрезвычайно подробный, этот документ представлял ценность как для потенциальных покупателей или съёмщиков недвижимости (которые могли получить истинную оценку состояния и стоимости имущества), так и для кредиторов (они могли определить реальные размеры имущественного обеспечения, которым располагал заемщик). Второй журнал, или Городовая обывательская книга, был также новаторским в своем роде, включая в себя полные списки всех жителей города по сословиям. В книге фиксировались также адреса и основные личные данные – брачный статус, сведения о детях, срок проживания по данному адресу. Этот документ предназначался по крайней мере для трёх целей: он служил основой для начисления налогов, использовался для официального подтверждения сведений в случаях спорного социального статуса или наследования, а также являлся источником при составлении данных о переписи населения. Именно этот реестр населения наделял городских обывателей законными правами заниматься торговлей, промышленным производством или ремеслами.
Такой реестр мог бы служить ценнейшим источником сведений по социальной истории города, но, к несчастью, не сохранилось ни одной Городовой обывательской книги за XVIII в.. В течение первого выборного срока при новой форме управления, до 1788 г., полного реестра жителей не составляли. Впрочем, были составлены предварительные списки. По сути дела, комиссию, на которую возлагалось их составление, попросили пойти на шаг дальше, чем предписывало Городовое уложение. В октябре 1789 г. Шестигласная дума направила в комиссию рекомендацию богатого купечества, обеспокоенного тем, что люди, не потрудившиеся зарегистрироваться в городе, тем не менее ведут здесь дела. В рекомендации высказывалось требование, чтобы все торгующие товарами в лавках, подвалах и других местах зарегистрировали адреса своих лавок и указали вид предлагаемых товаров в Городовой обывательской книге. При помощи этой меры законопослушные купцы рассчитывали установить, кто торгует незаконно, и либо вписать их в реестр, либо, если они окажутся крестьянами, пресечь их занятия торговлей. Какой результат дала эта просьба, неизвестно, но можно догадываться: те, кто пренебрегал регистрацией в списках купечества (или отказывался от нее), наверняка и дальше торговали нелегально без всяких угрызений совести.
Классификация горожан соответственно их экономическим и социальным ролям являлась фундаментальной целью Жалованной грамоты городам. Особое внимание в ней уделялось купцам и ремесленникам. Представители обоих этих разрядов, достигшие членства в гильдиях, получили дальнейшее повышение статуса. Купцы 1-й и 2-й гильдий освобождались от телесных наказаний и приобретали право заводить более пышные кареты и ливреи для слуг, чем их не столь зажиточные соседи. Положение, согласно которому только купцам 1-й гильдии разрешалось вести заграничную торговлю (что задумывалось как особая привилегия для них), защищало слишком дерзких торговцев, не имеющих достаточных капиталов, от разорения в рискованных авантюрах подобного рода. Иногородним и иностранным купцам гарантировались свободы вероисповедания и передвижения, а также выделялась квота в местном управлении.
Ремесленные цехи получили собственный подробный устав, регламентировавший взаимные отношения ремесленников разной квалификации – учеников, подмастерьев и мастеров. Этот регламент также устанавливал критерии высокого качества работы; для его обеспечения и были учреждены ремесленные цехи по образцу западноевропейских. Кроме того, цехи отвечали в целом за поведение своих членов в обществе.
Посадские люди, раньше именовавшиеся мещанами, составляли по меньшей мере четверть городских обитателей. Как устанавливалось в Жалованной грамоте городам, это были неквалифицированные рабочие, поденщики, работники мануфактур, торговцы, не имевшие достаточных средств, чтобы вступить в 3-ю купеческую гильдию, крестьяне, явившиеся в город с паспортами, полученными от местных властей, и тому подобный люд. После 1785 г. посадские продолжали нести большинство прежних повинностей и налогов, но не приобрели никакого статуса или привилегий, способных облегчить их бремя. В положениях Жалованной грамоты блистали своим отсутствием дворянство и крестьянство. Дворянство получило свою собственную Жалованную грамоту в один день с провозглашением городового уложения, но она касалась исключительно дворян как сословия сельских землевладельцев, местных администраторов и привилегированных подданных, но не как городских жителей. В то же время многие титулованные и нетитулованные дворяне содержали городские дома в Петербурге. Нетитулованные дворяне не получили прямого голоса в городском управлении как таковые. Они имели право участвовать в городской администрации, владеть городской недвижимостью или приписываться к гильдиям, но никак иначе в новом устройстве городского управления дворянство не фигурировало.
Ничто в Жалованной грамоте не мешало дворянам приписываться к купеческим гильдиям. За первые несколько лет после 1785 г. в Петербурге был отмечен ряд таких попыток. Гильдии им сильно противились, видя в этом вторжение дворянства в такую сферу деятельности, которую Екатерина отвела исключительно для купцов. В 1790 г. Екатерина приняла точку зрения купечества и запретила дворянам вступать в гильдии.
Крестьяне тоже, кажется, ничего не выиграли от Жалованной грамоты городам. В самом деле, крестьянство даже не считалось составной частью городского населения. Вместо этого в законе предусматривалось, что, став городскими жителями, крестьяне меняли статус, оставляли позади свои сельские занятия и принимали на себя новые функции. Они становились или купцами (если располагали достаточным капиталом), или ремесленниками (если обладали нужными навыками), или посадскими, если не годились ни в одну из вышеназванных категорий. Традиционным сельским занятиям в городе не было места, так что сельские роли должны были уступить место городским.
Об административных органах, существовавших до 1785 г., в Жалованной грамоте городам говорилось очень мало. По ряду пунктов в ней имелись прямые ссылки на конкретные статьи закона о губернской реформе 1775 г., всегда в контексте, подтверждающем ранее обозначенные обязанности и функции. При этом в Жалованной грамоте не конкретизировались эти инструкции и никоим образом не менялось распределение обязанностей. Городской магистрат остался в подчинении губернской администрации; его сфера юрисдикции не расширилась и не сузилась. Зато расширилась основа его формирования – во всяком случае, в Петербурге – путем набора половины его членов из иностранных граждан, проживавших в городе. Три новых органа – Общество градское, Городская дума и Шестигласная дума – были задуманы всего лишь как новые нижние ступени лестницы административной власти. Они безусловно подчинялись губернатору и органам губернского правления. На вершине иерархия власти осталась прежней. Значение Жалованной грамоты городам состоит в том, что она дала чуть больше самоуправления низшим слоям петербургского населения. Сферы компетенции, отданные новым органам, не уменьшили полномочия существующих институтов. Вместо этого местное самоуправление было нацелено преимущественно на дела коммерции, которые до 1785 г. управлялись не вполне удовлетворительно и не имели над собой никакого единого органа власти. Новые административные органы представляли коммерческие слои населения – или торговцев, или промышленников (ремесленников). Впервые город получил законные права строить и иметь в собственности фабрики разного рода, трактиры, гостиницы, рынки. Предполагалось также, что Жалованная грамота гарантирует единообразие мер и весов и честное их использование. Другие статьи закона разрешали жителям окрестных сельских районов торговать в городе, устанавливали часы для коммерческой деятельности и узаконивали заграничную торговлю русских купцов. В какой-то степени эти статьи лишь закрепили существующее положение вещей. К несчастью, любой другой российский город также имел право устанавливать свои собственные единицы мер и весов. Было бы неизмеримо полезнее, если бы во всей стране ввели единую их систему, как сделал Конвент во Франции в 1793 г..
В рамках общей системы управления новые органы принялись за дело с рвением и энтузиазмом. Так, по оценкам, на выборах членов первой петербургской Городской думы в 1786 г. проголосовало больше 12,5 тыс. человек – внушительная цифра, если учесть жёсткие ограничения избирательных прав. Впрочем, как новые органы они имели пороки в организации и в работе, которые могли проявиться и быть исправлены только в суровых испытаниях повседневной деятельности.
Многие из административных функций, переданных Шестигласной думе, ранее исполняла полиция. Несмотря на явное дублирование функций, единственное упоминание о полиции в Жалованной грамоте городам прозвучало в наказе новой Думе о том, что ей следует работать в сотрудничестве с полицией. Ничего не было сказано о процессе, в ходе которого вновь созданный орган должен был перенять бразды правления у предшественника. Ведь полиция не склонна была расставаться со своей властью, так как считала, что Дума вмешивается в её традиционные сферы деятельности. Контроль над содержанием мостов и мостовых, например, был полностью передан Думе только в 1792 г.. В других случаях полиция попросту отказывалась сотрудничать с новым органом управления, уступая только тогда, когда её принуждали к этому через суд. Два года полиция даже не выдавала городские карты, без которых Дума едва ли могла приступить к серьёзной работе, и рассталась с ними только после неоднократных требований.
Городские финансовые ресурсы
Жалованная грамота городам упростила финансовые дела, введя полный ассортимент статей о доходах и расходах новых административных органов. Доходы теперь проистекали из нескольких постоянных источников. Благодаря тому, что Санкт-Петербург был портовым городом, в его казну ежегодно поступало свыше 60 тыс. руб. от сбора с торговых прибылей. Меньшие суммы поступали с доходов от продажи в городе алкогольных напитков, от разрешений на ловлю рыбы и охоту в столице и окрестностях, от налогов с купцов, ремесленников и посадских людей, а также с общественных бань, от гербового сбора, штрафов и взысканий. Полиция продолжала нести расходы на мощение улиц, содержание каналов, канализационных труб, уличных фонарей и другие городские нужды из своего собственного бюджета, так что расходы нового административного аппарата были минимальными. Эти расходы составляли почти исключительно жалованье выборных должностных лиц, содержание городской ратуши, городских верфей и школ, которые быстро росли, но все ещё оставались немногочисленными. Избыток казённых средств вкладывали в банки. Любые другие расходы требовали одобрения губернатора. Он также получал ежегодный отчет обо всех городских приходах и расходах. Самый ранний доступный нам полный городской бюджет относится к 1797 г. В этом году он достиг всего 36 тыс. руб. Но комиссия, исследовавшая финансы Санкт-Петербурга, установила, что общие расходы города, если сложить бюджет полиции, Думы и другие счета, составят в целом от 4 до 5 тыс. руб. – это гораздо более реальная цифра затрат на городское управление. Через семь лет после смерти Екатерины, в 1803 г., Дума наконец получила контроль над всей финансовой системой города, благодаря чему осуществилось на деле то, что было в потенциале заложено в Жалованной грамоте городам.
Итак, Жалованная грамота внесла ряд изменений в состав столичного административного аппарата, в финансовую структуру и экономические отношения. Влияние и значение этого документа можно сформулировать в четырех основных положениях. Грамота ввела в России концепцию города как признанной законом корпорации, в определённой степени контролирующей собственное существование. Конечно, эта идея оставалась жёстко ограниченной в масштабах, так как членство в Обществе градском было доступно лишь малой части жителей. Область самоуправления в целом сводилась лишь к коммерческой сфере. Но важно помнить о том, что представление о «городе» как о саморегулирующемся и самофинансирующемся организме всё-таки вошло в жизнь.
Два реестра, в одном из которых перечислялись все объекты недвижимости, а в другом содержались имена всех жителей Санкт-Петербурга, помогали конкретизировать это широкое представление о городе. Город не только стал законно признанным организмом, но его законность подкреплялась новыми методами ведения документации. Впервые документы следовало вести специально для города, и относились они только к городу. В чисто практическом смысле эти реестры создавали объективную основу для налогообложения и управления.
Нельзя забывать также, что составление Жалованной грамоты было скорее навязано сверху, чем затребовано снизу. Городские жители в более ранний период екатерининского царствования настаивали на реформах отдельных законов, в основном в инструкции депутатам Уложенной комиссии 1767 г., и многие из их пожеланий воплотились в Жалованной грамоте городам. Но собственные интересы, воззрения и цели Екатерины сыграли важнейшую роль в определении содержания грамоты. В ней императрица заявила о своих надеждах на то, что городское население, воодушевлённое провозглашением Жалованной грамоты городам, отныне удвоит свою преданность благу России и ей самой как государыне. Екатерина стремилась оживить городскую жизнь, пожаловав городам ограниченное самоуправление и повысив статус купцов и ремесленников, которых считала важным элементом городского населения.
Но самоуправление охватывало лишь ограниченный круг обывателей, что и приводит нас к четвёртому пункту. Новые органы не заменили собой старые. В каком-то смысле им приходилось пробивать себе путь в существующей иерархии. Неудивительно, что в первые годы существования они испытывали враждебность со стороны правительственных учреждений, чьи функции они частично собой подменяли. Учитывая неудачу прежнего законодательства, не сумевшего создать жизнеспособные органы городского управления, надо удивляться тому, что в таких условиях новые институты вообще сумели сохранить работоспособность. Эффективность управления развилась лишь со временем. А.А. Кизеветтер – суровый критик Жалованной грамоты городам – признавал этот факт, хотя в остальном он неверно оценивал её значение для XVIII столетия, приписав слабость новых учреждений отчасти неспособности разных сословий к совместной работе. Хартли, напротив, считает, что новые институты работали гораздо лучше, чем можно было ожидать, особенно в Санкт-Петербурге. Однако по мере того как члены новых органов городской власти открывали для себя как недостатки, так и возможности местного управления, они расширяли роль новых учреждений. Важно, что после четырёхлетних экспериментов с другими схемами городского управления при Павле, в 1801 г. Александр I восстановил систему, учреждённую его бабкой Екатериной. Думская форма городского правительства продолжала и дальше служить Петербургу, претерпев различные мелкие преобразования. Одна из таких реформ, в 1846 г., в особенности послужила образцом для управления другими городами империи. Таким образом, общая система, учреждённая Екатериной в 1785 г. и разработанная конкретно для Санкт-Петербурга, продолжала действовать до муниципальной реформы Александра II в 1870 г.