Джеймс Мэдисон

Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. –

М.: Издательская группа “Прогресс” – “Литера”, 1994. – С. 357–363.

Комментарии (О. Л. Степанова): Там же. С. 579.

Февраля 9, 1788 г.

К народу штата Нью-Йорк

Пожалуй, мне напомнят расхожую сентенцию: “Конец ежегодным выборам – начало тирании”. Если справедливо, что высказывания, обратившиеся в пословицы, несут в себе зерно истины, тем не менее справедливо и то, что, войдя в язык, они нередко применяются для случаев, на которые эта истина не распространяется. В нашем случае доказывать сие нет нужды. Где та истина, на которой основана эта сентенция? Ни один человек не выставит себя посмешищем, утверждая, будто солнце или смена времен года обусловливают тот отрезок времени, в течение которого человеческая добродетель способна выдержать искушение властью. К счастью для человечества, свобода не привязана к какому-то определенному моменту во времени, а обитает в пределах, допускающих достаточный простор для всех различных решений, какие требуют различные ситуации и обстоятельства в гражданском обществе. Выборы должностных лиц можно, коль скоро это сочтут целесообразным, Производить ежедневно, еженедельно, ежемесячно, как и ежегодно. И если обстоятельства могут потребовать отклонения от правила в одну сторону, так почему же и не в другую? Ознакомившись с тем, через какие промежутки времени назначаются у нас выборы в самые многочисленные ветви законодательной власти штатов, мы обнаружим здесь такой же разнобой в сроках, как при выборах на другие гражданские посты. Так, в Коннектикуте и Род-Айленде выборы повторяются каждые полгода. В других штатах, исключая Южную Каролину, выборы – ежегодные. В Южной Каролине – раз в два года, как и предлагается для федерального правительства. Самый длинный срок, следственно, относится к самому короткому как четыре к одному; тем не [c.357] менее было бы нелегко показать, что штатами Коннектикут и Род-Айленд управляют с большей степенью разумной свободы, а их жители ею пользуются больше, нежели в Южной Каролине, или что тот или иной из названных штатов отличается в этих отношениях и по этим причинам от штатов, где выборы проводятся иным образом.

Как ни искал я оснований для помянутой доктрины, я смог обнаружить лишь одно: она никак не приложима к нашему случаю. Существеннейшее отличие, хорошо понимаемое в Америке, между конституцией, установленной народом и не подлежащей изменениям со стороны правительства, и законам, установленным правительством и измененным правительством, по-видимому, плохо понимают и еще хуже соблюдают в других странах. Повсюду, где верховной законодательной власти предоставлена, или считается предоставленной, вся полнота полномочий изменять форму правления. Даже в Великобритании, где принципы политической и гражданской свободы больше всего обсуждались и где, нам твердят, конституцией предусмотрено больше всего прав, власть парламента считается незыблемой и неподнадзорной, как в отношении конституции, так и обыкновенных уложений. Соответственно парламент не раз издавал законодательные акты, которые практически меняли ряд основополагающих звеньев правления. В частности, несколько раз меняли установленные промежутки между выборами, а в последний раз не только ввели семигодичный срок вместо трехгодичного, но тем же актом продлили на четыре года тот срок полномочий, который был дан народом. Естественно, что сии опасные действия не прошли мимо внимания и вызвали большую тревогу среди всех ревнителей свободы, для сохранения которой частое переизбрание правительства является краеугольным камнем, и побудили их искать гарантии свободе от опасностей, каковым она подвергается. Там, где нет и невозможно иметь конституцию, стоящую над правительством, ни о каких конституционных гарантиях, подобных тем, какие установлены в Соединенных Штатах, не приходится вести и речи. Поэтому стали искать другие гарантии. А что представляется лучшей гарантией в данном случае, нежели некий простой и обозримый отрезок времени, устанавливаемый [c.358] в качестве образца, которым можно мерить опасность нововведений, и в качестве знамени, под которым можно укреплять национальные чувства и объединять патриотические усилия? Самым простым и обозримым отрезком времени, пригодным для данного случая, сочли отрезок в один год, а посему стали с похвальным рвением внушать публике мысль, что необходимо воздвигнуть преграды нововведениям со стороны неограниченного правительства и что, чем больше удлиняется расстояние во времени от установленного для ежегодных выборов, тем больше приближается тирания. Однако есть ли нужда в том, чтобы применять эту меру к правительству, ограниченному, как будет федеральное правительство, властью превосходящей конституции? И кому придет на мысль заявлять, будто свободы, завоеванные американским народом, будут в меньшей безопасности при двухгодичных выборах, навсегда утвержденных конституцией, нежели свободы, коими пользуются в других странах, где выборы хотя и происходят ежегодно и даже чаще, но могут быть изменены любым указом правительства.

Второй поднятый здесь вопрос: насколько выборы, проводимые раз в два года, необходимы и благотворны? Уместность положительного ответа на этот вопрос покажут следующие предельно ясные соображения.

Ни один человек не может быть дельным законодателем, не пополнив добрые намерения здравыми суждениями, необходимой толикой знаний о предметах, о которых ему предстоит составлять законы. Часть нужных знаний он, пожалуй, почерпнет в частных и общественных кругах среди лиц различных состояний. Другую часть сможет извлечь, или по крайней мере постарается извлечь, из практического опыта как законодателя, деятельность которого требует их применения. Таким образом, во всех подобных случаях срок службы должен быть соразмерен объему практических знаний, необходимых для ее исправления. В большинстве штатов, как мы видели, срок службы законодателя в самом многочисленном органе этой ветви власти – один год. А потому поставим интересующий нас вопрос в предельно простой форме: неужели срок в два года менее соразмерен знаниям, необходимым для составления федеральных законов, нежели срок в один год – для [c.359] законов штата? Сама постановка вопроса в такой форме уже заключает в себе ответ на него.

В одном отдельном штате требуется знание существующих там законов, единообразных на всей территории штата и более или менее известных всем его гражданам; законов, относящихся к главным делам штата, вершащихся в небольших пределах, но владеющих вниманием и разговорами всех слоев населения. Огромный театр действий в Соединенных Штатах дает совсем иную картину. Законы отнюдь не единообразны, а, напротив, рознятся от штата к штату, меж тем как общественные дела охватывают все обширное пространство Союза, крайне различаясь в зависимости от местных обстоятельств, так что изучить их как следует – и не без серьезных усилий – можно лишь в центральных ведомствах, куда стекаются сведения от представителей всех частей державы. Тем не менее депутатам от каждого штата необходимо иметь представление о союзных делах и даже о законах, по которым живут все штаты. Как можно должным образом регулировать внешнюю торговлю по единым законам, не будучи знакомым с коммерцией, портами, обыкновениями и постановлениями, принятыми в различных штатах? Как можно должным образом регулировать внутреннюю торговлю между штатами, не зная положения дел в них и других местах? Как можно облагать разумными налогами и успешно их собирать, если они не соответствуют различным законам и местным обстоятельствам, связанным с налогообложением в различных штатах? Как можно обеспечить единообразные уставы для ополчения, не обладая такими же знаниями касательно многих внутренних обстоятельств, отличающих штаты друг от друга? Таков перечень основных предметов федерального законодательства, которые требуют, и весьма настоятельно, от представителей широкой осведомленности. Да и для других, не столь значительных предметов также требуется – пусть меньшая – осведомленность на их счет.

Правда, все эти трудности постепенно будут уменьшаться. Самой трудоемкой задачей окажется введение членов правительства в соответствующие должности и создание федерального свода законов. Однако с каждым годом будет легче и придется меньше его [c.360] улучшать. Новые члены правительства смогут опираться на опыт и действия предшествующего, которые будут для них готовым и верным источником сведений. Дела в Союзе будут все больше вызывать любопытство и обсуждаться среди широких слоев населения. Немало содействовать распространению взаимного знания о делах друг друга будет все увеличивающееся общение между штатами. Это в свою очередь будет содействовать общему усвоению образа жизни и законов друг друга. Однако при всех этих облегчающих обстоятельствах занятия федеральным законодательством, несомненно, будут по-прежнему настолько превосходить по новизне и по трудности занятия законодательством в отдельном штате, что более длинный срок служения на этом поприще, предлагаемый тем, кто на него вступает, вполне оправдан.

Еще одна область знания, в которую надлежит вступить федеральному представителю и которая еще не была упомянута, – знание иностранных дел. Регулируя собственную нашу торговлю, он должен не только быть знаком с договорами между Соединенными Штатами и другими государствами, но и с коммерческой политикой и законами других государств. Не следует ему также быть и профаном по части международного права, ибо, являясь до сих пор законным предметом рассмотрения муниципальных законодателей, оно теперь передается в ведение федерального правительства. И хотя палате представителей вряд ли предстоит тотчас принять участие в торговых переговорах и сделках с иноземными державами, все же необходимая связанность различных родов общественных дел побудит в ходе обыкновенного законодательства часто уделять внимание и этой ветви, а иногда потребует и особых санкций или сотрудничества со стороны законодателей. Известную долю знаний в этой области, без сомнения, можно приобрести, не выходя из собственного кабинета, но Многое извлекается исключительно из общественного источника информации, а наилучший путь к знанию – уделять на практике внимание сему предмету в течение всего срока исправления обязанностей на законодательном поприще.

Есть еще несколько соображений, пожалуй, менее существенных, однако тоже стоящих внимания. Расстояние, [c.361] которое многим представителям придется преодолевать, и связанные с этим обстоятельством хлопоты, возможно, вызовут более серьезные возражения у способных к этим занятиям людей, если вся служба их ограничится одним годом, нежели в том случае, если займет два года. Правда, чтб думают по этому поводу члены нынешнего конгресса, остается невыясненным. Они избраны на год, однако переизбрание на следующий срок самими законодательными ассамблеями считается делом само собой разумеющимся. Выборы же представителей народом не будут определяться тем же самым принципом.

Некоторое число представителей – что неизбежно во всех подобных собраниях – окажутся людьми выдающихся способностей, будут часто переизбираться и станут почти несменяемыми членами конгресса, подлинными доками по части общественных дел, не преминув воспользоваться выгодами своего положения. Чем больше относительное число новых членов, чем меньше осведомленность в делах большинства законодателей, тем легче будет им попасть в ловушки, которые могут быть для них расставлены. Замечание это не в меньшей мере касается и отношений, которые будут существовать между палатой представителей и сенатом.

Недостатком, сопутствующим преимуществам наших частых выборов, даже в каждом отдельном штате, где они многоохватны, а сессия законодательного собрания проходит лишь раз в год, является и то, что при скоропалительных выборах невозможно вовремя их проверить и аннулировать, обеспечив проведение подобного решения в жизнь. Поскольку избрание сулит выгоды, ложный депутат, какими бы он незаконными способами ни был избран, несомненно, будет занимать место в палате достаточно долго, чтобы осуществлять свои цели. А посему использование незаконных средств для получения неправедных выгод быстро пойдет в ход. Если выборы в федеральные законодательные органы были бы ежегодными, такая практика стала бы серьезным злом, в особенности в отдаленных штатах. Каждая палата выступает судией – как сие непременно и должно быть – правильности выборов, цензов и работы своих членов, так же как всех поправок, какие может подсказать опыт по части упрощения и ускорения процедур в [c.362] обсуждении спорных вопросов. Неизбежно минет добрая часть года, прежде чем незаконного избранника отстранят от его места, так что угроза изгнания – слабая помеха бесчестным и незаконным средствам, применяемым для обретения депутатского места.

Все эти соображения вместе взятые позволяют нам утверждать, что выборы на двухгодичный срок благотворны для дел общества и, как мы уже убедились, безопасны для свобод народа.

Публий [c.363]