Джеймс Мэдисон

(совместно с Александром Гамильтоном)

Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. –

М.: Издательская группа “Прогресс” – “Литера”, 1994. – С. 387–392.

Комментарии (О. Л. Степанова): Там же. С. 579.

Февраля 20, 1788 г.

К народу штата Нью-Йорк

Последнее обвинение, выдвигаемое против палаты представителей, которое предстоит рассмотреть, основано на предположении, что число членов этой ассамблеи не станут – как, возможно, потребуется ввиду роста населения – время от времени увеличивать.

Существует мнение, что сие возражение, подкрепленное надлежащими доводами, могло бы обрести солидный вес. Однако, как покажут приводимые ниже соображения, оно, подобно другим обвинениям против конституции, могло возникнуть лишь в результате одностороннего взгляда на сей предмет или же в силу подозрительности, представляющей в искаженном свете и извращающей все, на что бы ни падала.

1. Те, кто выдвигают сие возражение, по-видимому, не пожелали вспомнить, что в отличие от конституций штатов федеральная конституция не страдает отсутствием уложений, предусматривающих постепенное увеличение числа представителей. Число, означенное для [c.386] первого созыва, объявлено временным. И будет сохраняться в течение ограниченного срока – всего три года.

Каждые последующие десять лет должна производиться перепись населения. Очевидной целью этих предприятий является, прежде всего, время от времени уточнять соответствие числа представителей в соотношении к числу жителей, с той оговоркой, что каждый штат посылает в палату по крайней мере одного представителя. Во-вторых, увеличивать число представителей через определенные промежутки времени, при единственном ограничении, а именно: число представителей не должно превышать одного на каждые тридцать тысяч жителей. Обратившись к конституциям ряда штатов, обнаруживаем, что в некоторых не содержится четких установлении касательно этого предмета, другие же полностью совпадают тут с федеральной конституцией и что во всех самая действенная гарантия представлена в виде чисто рекомендательных положений.

2. Имеющийся в этом вопросе опыт свидетельствует о том, что постепенное увеличение числа представителей согласно конституциям штатов соответствовало росту числа жителей и, насколько можно судить, первые изъявляли такую же готовность подчиниться подобным мерам, как последние потребовать их принять.

3. Федеральная конституция отличается некоей особенностью, привлекающей пристальное внимание большей части и народа и его представителей к предусмотренному в конституции увеличению числа последних. Особенность эта такова: одна из ветвей высшего законодательного органа представляет граждан, другая – штаты; в первой, следственно, большие штаты будут иметь перевес, во второй – преимущество окажется на стороне малых штатов. Исходя из этого обстоятельства, можно с уверенностью заключить, что большие штаты будут ревностно выступать за увеличение численности и значения депутатов того законодательного органа, в котором будет преобладать их влияние. Обстоятельства же таковы, что только четыре из наибольших штатов будут обладать в палате представителей большинством в сумме всех голосов. Случись, что представители или народ малых штатов начнут при всяком пересчете противодействовать увеличению числа ее членов, достаточно будет коалиции всего из нескольких штатов, чтобы [c.387] это противодействие подавить, – коалиции, которая, несмотря на соперничество и местные предрассудки, что в обыкновенных обстоятельствах могли бы помешать подобному союзу, непременно возникнет, и даже если ее образование не будет подсказано общими интересами, оно будет оправдано справедливостью и принципами конституции.

Мне, пожалуй, могут возразить, что по сходным мотивам в сенате может образоваться противная коалиция, а поскольку необходимо совместное принятие решений, побежденными могут оказаться вовсе справедливые и верные конституции взгляды, которыми руководствовалась палата представителей. Да, это так. И именно эта возможность вызвала наиболее серьезные опасения со стороны горячих сторонников многочисленности представительства. К счастью, возможность эта существует лишь умозрительно и рассеивается при близком и тщательном рассмотрении. Следующие соображения, если не ошибаюсь, можно в данном случае принять за вполне убедительные и окончательные.

При полном равенстве между обеими палатами по всем вопросам законодательства, исключая печатание денежных знаков, не приходится сомневаться, что палата, состоящая из большего числа членов, к тому же пользующаяся поддержкой более мощных штатов и выражающая общепринятое и решительное мнение большей части народа, будет иметь немалое преимущество, если встанет вопрос, решение которого зависит от сравнительной твердости обеих палат.

Это преимущество неизбежно увеличится благодаря осознанию помянутой стороной того, что ее требования поддерживаются правильной позицией, здравым смыслом и конституцией, тогда как противная сторона, несомненно, поймет, что она борется лишь против всех этих серьезнейших соображений.

Следует далее учесть, что, проводя градацию между малыми и большими штатами, мы сталкиваемся и с несколькими такими, которые, сколь ни наклонны они сами отнести себя к первым, по размерам и численности населения немногим уступают вторым и, следственно, не станут поддерживать противников их справедливых и законных требований. А потому нет полной уверенности, что даже в сенате большая часть голосов будет [c.388] подана против надлежащего увеличения числа представителей.

Вряд ли нужна большая прозорливость, чтобы предречь, что сенаторы от всех новых штатов, скорее всего, выскажутся в поддержку справедливых решений палаты представителей и подталкивать их к этому будет выгода, достаточно очевидная, чтобы ею пренебречь. Население именно этих штатов будет в течение долгого времени бурно расти, и они будут заинтересованы в частом пересмотре квоты представителей в соответствии с возросшим числом жителей. Поэтому большим штатам, которым в палате представителей обеспечено численное преобладание, не остается ничего иного, как поставить друг другу взаимные условия по части повторных назначений и увеличения числа представителей; сенаторы же от всех наиболее быстро растущих штатов, побуждаемые заинтересованностью в первых, не преминут поддержать и второе.

Все высказанное выше, по-видимому, подтверждает, что рассматриваемая сложность не таит в себе угрозы и уже сама по себе должна рассеять все сомнения и страхи, которые с нею связывают. Однако, допуская, что сказанного недостаточно, чтобы разделаться с несправедливыми требованиями малых штатов или с их преобладающим влиянием в различных комиссиях, напомним, что за большими штатами остается еще и неоспоримая, основанная на конституции возможность, прибегнув к которой они всегда сумеют осуществить свои справедливые цели. Палата представителей вправе не только отвергать, но ей одной даны полномочия определять средства на содержание правительства. Иными словами, эта палата владеет кошельком – мощным орудием, с помощью которого, как мы видим из истории британского государственного устройства, зачаточное и хилое народное представительство сумело, постепенно расширяя сферу своей деятельности и свое значение, урезать, насколько пожелало, все непомерно разросшиеся прерогативы других ветвей правительства. Власть над кошельком, скажем прямо, можно рассматривать и как самое мощное оружие, какое любая конституция способна дать в руки непосредственным представителям народа, дабы отвести любую беду и ввести в действие любую справедливую и благую меру. [c.389]

Однако тут встает такой вопрос: разве палата представителей не заинтересована наравне с сенатором в том, чтобы помогать правительству исполнять его непосредственные обязанности? И разве в этой связи не сочтет ли она нежелательным ставить свое существование и доброе имя в зависимость от гибкости сената? Или если при каком-то несогласии между двумя палатами возникнет испытание на упорство, не сдастся ли палата представителей первой? На эти вопросы нетрудно ответить тому, кто отдает себе отчет, что во всех случаях, чем меньше число и чем прочнее и выше положение людей, держащих кормило власти, тем сильнее их личная заинтересованность во всем, относящемся к делам правления. Каждый, кто представляет достоинство своей страны перед другими народами, всегда в особенности чувствителен к любой опасности, подстерегающей ее общество, или к любому позорящему ее честь застою в делах. Именно этим причинам следует приписать постоянные победы, которые британская палата общин всегда одерживала над другими ветвями правления всякий раз, когда в ход пускался билль о денежном содержании. Правда, железной непреклонности в этом деле от палаты общин никто не ожидает и не испытал, хотя обращение к такой мере неизбежно повергло бы любой департамент в состояние совершенного хаоса. Наибольшая степень твердости, какую могут проявить тут федеральный сенат и президент, будет разве что равнозначна сопротивлению, в котором их поддержат принципы, основанные на конституции и патриотизме.

Рассматривая здесь структуру палаты представителей, я обошел вниманием вопрос о бережливости, которая при нынешнем состоянии дел могла бы более или менее воздействовать на временное уменьшение числа представителей; а умолчание об этом обстоятельстве, возможно, даст богатую тему для словоизлияний против той структуры, какая сложилась при предлагаемом малом числе членов. Я также избегаю делать замечания по поводу трудностей, с которыми, при нынешних обстоятельствах, мы, возможно, столкнулись бы, привлекая на федеральное поприще большое число тех личностей, которые, вероятно, будут избраны народом. Однако одно замечание по этому поводу, поскольку, мне думается, оно заслуживает внимания, я должен себе [c.390] позволить. Речь пойдет о том, что, чем большее число членов составляет законодательную ассамблею, тем меньше оказывается тех, кто на самом деле участвует в делах. Прежде всего, чем многочисленнее такое собрание, кто бы в него ни входил, тем больше, как известно, страсти в нем берут верх над разумом. Далее. Чем больше число членов, тем относительно больше среди них таких, чья осведомленность о делах страны крайне ограниченна, а способность их вести очень низка. Между тем именно на такого рода людей, как известно, более всего оказывают воздействие краснобайство и призывы немногих крикунов. В древних республиках, где собирали весь народ и каждый гражданин являлся на форум лично, какой-нибудь один вития или искусный политик по большей части увлекал за собой собравшихся и имел на них влияние, словно ему принадлежал скипетр или бразды правления. Точно так же – чем многочисленнее будет представительное собрание, тем больше оно натворит глупостей, как это свойственно всем многолюдным сборищам. Невежество даст себя одурачить хитрости, а страсти рабски подчинятся казуистике и словоблудию. Как нельзя более заблуждаются все, кто полагает, будто, увеличивая число представителей сверх определенного количества, они тем самым укрепляют преграду, воздвигаемую против правления немногих. Опыт неизбежно научит их, что, напротив, избрав достаточное число представителей, способных обеспечить безопасность, осведомленность в местных делах и потребности всех слоев общества, они, добавляя новых, лишь действуют против собственных интересов. Внешне правительство, быть может, будет выглядеть более демократическим, но душа, его вдохновляющая, станет олигархической. Сам механизм увеличится в размерах, но тем малочисленное, и все чаще тем более скрытными, станут пружины, которыми направляются его действия.

В связи с возражением против числа представителей, пожалуй, уместно будет также сказать здесь и о доводах против того числа, которое следует считать достаточным для принятия законов. Высказывалось мнение, что для решения необходим кворум, превышающий простое большинство, а для особых случаев, если не во всех, намного превышающий простое большинство членов палаты. Не станем отрицать – известное преимущество [c.391] такая предосторожность обеспечит. И даже, пожалуй, послужит защитой от частных интересов и еще одним препятствием на пути поспешных и недостаточных мер. Однако на другой чаше окажутся многие противопоказания, и они перевесят. Всякий раз, когда справедливость или общее благо потребуют издать новый закон или принять действенные меры, главный принцип свободного правления превратится в собственную противоположность. Вовсе не большинство будет вершить дела: власть перейдет к меньшинству. Если бы привилегия радеть себе ограничилась отдельными случаями, заинтересованное меньшинство не преминуло бы воспользоваться ею, чтобы отгородиться от требуемых честью жертв на общее благо или по крайней мере вырвать необоснованные поблажки. Наконец, это бы облегчило и усугубило пагубную практику раскола, – практику, уже проявившуюся даже в штатах, где требуются только решения большинства; практику, разрушающую все основы порядка и доброкачественного правления; практику, которая ведет к потрясениям в обществе и гибели народных правительств куда более прямым путем, чем любой иной, какой до сих пор перед нами открывали.

Публий [c.392]