Александр Гамильтон

Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. –

М.: Издательская группа “Прогресс” – “Литера”, 1994. – С. 486–491.

Марта 21, 1788 г.

К народу штата Нью-Йорк

Президент должен иметь право “с совета и согласия Сената заключать международные договоры при условии их одобрения двумя третями присутствующих сенаторов...”. Хотя против этого положения выступали с нападками с различных точек зрения и немалой яростью, я, не колеблясь, твердо заявляю: оно из числа наиболее проработанных и самых бесспорных частей плана. Одно возражение сводится к банальному утверждению о перемешивании властей; некоторые утверждают, что только президент должен иметь право заключать договоры, а другие настаивают: это право должно принадлежать лишь сенату. Еще один источник возражений – указание на малое количество людей, готовящих договор. Часть возражающих придерживается мнения, что в этом деле должна принимать участие палата представителей, а другая, по-видимому, полагает, что не нужно ничего больше, кроме замены формулировки: указать две трети от всех членов сената вместо две трети присутствующих сенаторов. Поскольку я льщу себя надеждой, что суждения в предшествующей статье по поводу этой части плана, должно быть, достаточно, чтобы выставить его в благоприятном свете (вопрос рассмотрен Джоном Джеем в статье 64. – Ред.) для проницательного взгляда, ограничусь теперь несколькими дополнительными замечаниями с учетом в основном указанных возражений.

Что касается перемешивания властей, я сошлюсь на уже сделанные в других местах разъяснения касательно подлинного смысла правила (см. статьи 47 и 48. – Ред.), на которое опираются эти возражения, и приму как должное, как вывод из [c.486] него: союз президента с сенатом в вопросе договоров никоим образом не нарушает этого правила. Отважусь добавить, что конкретный характер полномочий заключать договоры указывает на особую привлекательность этого союза. Хотя несколько государствоведов относят такие полномочия к правам исполнительной власти, очевидно, что это произвольная классификация, ибо при внимательном исследовании их применения обнаруживается: они носят скорее законодательный, чем исполнительный характер, хотя, по-видимому, строго не подпадают под определение любой из этих властей. Суть законодательной власти – издание законов, или, другими словами, предписание правил для регулирования дел в обществе. А выполнение законов и использование общей мощи либо для этой цели, либо для целей совместной обороны, по-видимому, исчерпывают все функции исполнительной власти. Полномочия заключать договоры, очевидно, не принадлежат ни одной, ни другой власти. Они не касаются ни выполнения существующих законов, ни принятия новых и еще меньше использования общей мощи. Их цели – соглашения с иностранными государствами, имеющие силу закона, но проистекающие от обязательств, основанных на доверии. Это не правила, предписываемые сувереном подданным, а соглашения суверена с сувереном. Рассматриваемая нами власть, следовательно, существует отдельно и не подпадает ни под законодательную, ни под исполнительную. Уже подробно рассмотренные в другом месте качества, необходимые для ведения внешних сношений (см. статьи 53 и 64. – Ред.), указывают, что президент лучше всего подходит для этих сделок, в то время как громадное значение доверия и действия договоров в качестве законов сильнейшим образом указывает на необходимость участия всего или части законодательного органа при их заключении.

Как бы ни было уместно и безопасно в правительствах, где должностным лицом является наследственный -монарх, передавать ему все полномочия заключать договоры, но вручать эту власть избираемому на четырехлетний срок должностному лицу небезопасно и [c.487] неуместно. В другой связи отмечалось, и безусловно справедливо, что наследственный монарх, пусть часто угнетатель народа, лично настолько заинтересован в своем правлении, что нет реальной опасности коррумпирования его иностранными державами (см. статью 22. – Ред.). Но человек, поднявшийся от статуса частного гражданина до положения главного должностного лица, обладающий умеренным или тощим состоянием и ожидающий в не очень отдаленное время, что он, возможно, будет вынужден вернуться к состоянию, из которого был взят, может иной раз поддаться соблазну, противостоять которому сверх сил человека, и пожертвовать своим долгом в угоду собственным интересам. Алчный может соблазниться предать интересы государства ради приобретения богатства. Честолюбец – возвыситься с помощью иностранной державы ценой предательства своих избирателей. История отнюдь не дает столь возвышенных примеров человеческих добродетелей, когда нации представится мудрым вверить деликатное и важнейшее дело сношений с остальным миром единоличному распоряжению должностного лица, поставленного в обстоятельства президента Соединенных Штатов.

Доверить право заключать договоры одному сенату означало бы отказаться от преимуществ конституционного посредничества президента в ведении переговоров с иностранными державами. Конечно, верно, что в этом случае у сената будет выбор использовать его в этом качестве, но он может вести дело и в одиночку, а досада или сговор помогут последнему, но не первому. Помимо этого, слуга сената в ранге министра едва ли будет пользоваться доверием и уважением иностранных держав в той же степени, как конституционный представитель нации, и, конечно, не сможет действовать с равным весом и эффективностью. Союз по этой причине утратит значительное преимущество в ведении иностранных дел, а народ – дополнительную безопасность, обеспечиваемую сотрудничеством с президентом. Хотя было бы неразумно доверять только ему в столь важном деле, тем не менее не подлежит сомнению, что его участие существенным образом способствовало бы [c.488] безопасности общества. Можно ясно продемонстрировать, что совместное владение президентом и сенатом рассматриваемым правом дает большую безопасность, чем владение им порознь. И кто бы здраво ни взвешивал обстоятельства, которые должны совпадать при назначении президента, он придет к убеждению, что этот пост по справедливости будут занимать люди такого склада, что их участие в подготовке договоров особенно желательно по причине их мудрости и порядочности.

Суждения, высказанные в предшествующей статье, на которые есть ссылки в другой части этой, применимы с той же убедительностью против допущения палаты представителей к подготовке договоров (см. статью 64. – Ред.). Колеблющееся, а если принять в соображение его будущее увеличение, то и многочисленное, сборище, составляющее этот орган, не обладает важными качествами для оправдания должным образом оказанного ему доверия. Точное и полное знание внешней политики, постоянная верность одним и тем же взглядам, благожелательность и тонкая чувствительность к национальному характеру, умение хранить тайны и стремительность в действиях несовместимы с духом столь изменчивого и большого органа. Сильнейшим доводом против является и усложнение ведения дел из-за необходимости добиваться согласия такого количества различных инстанций. Большая частота обращения к палате представителей и более продолжительное время заседаний палаты в полном составе, дабы получать ее утверждение при последовательном продвижении текста договора, приведут к таким неудобствам и расходам, что одно это обрекает план.

Остается лишь одно возражение, согласно которому придется заменить две трети членов, составляющих сенат, двумя третями присутствующих сенаторов. Во втором разделе нашего исследования было показано, что все условия, предусматривающие подавляющее большинство для принятия решений в любом органе, прямо затрудняют работу правительства и косвенно подчиняют мнение большинства меньшинству. Этого соображения достаточно для формирования нашего мнения о том, что конвент в попытке обеспечить преимущества [c.489] максимального участия в подготовке договора зашел настолько далеко, насколько это совместимо либо с деятельностью общественных советов, либо с разумным уважением к господствующим настроениям в сообществе. Если принять правило о двух третях всего состава сената, то во многих случаях отсутствие сенаторов на практике приведет к единогласию. А история всех политических образований, в которых господствовал этот принцип, является историей бессилия, растерянности и беспорядка. Доказательства тому дают примеры трибунов в Риме, польского сейма, генеральных штатов Нидерландов; а случавшееся в нашей стране делает излишним приводить иностранные примеры.

Требование фиксированной доли от всего состава, по всей вероятности, не так расширит преимущества многочисленных представительств, как простое требование доли от числа присутствующих членов. В первом случае установлением навсегда определенного количества для принятия решения снижаются побудительные мотивы пунктуального присутствия на заседаниях. Во втором случае зависимость органа, принимающего решения, от доли, которая может претерпевать изменения от отсутствия или присутствия только одного члена, приведет к противоположному результату. Поощрение пунктуальности побудит сенат работать в полном составе; и весьма вероятно, что его решения будут приниматься как в этом, так и другом случае при участии большего количества сенаторов, а промедлений в работе будет меньше. Не следует забывать, что в существующей конфедерации два члена могут и обычно действительно представляют штат, в то время как нынешний конгресс, а только ему ныне принадлежат все власти Союза, редко состоит из большего числа членов, чем войдет в намеченный сенат. Поскольку члены конгресса голосуют от имени штатов, то при присутствии от какого-то из них только одного представителя его голос не учитывается. Отсюда следует, что, коль скоро в сенате голосовать будут индивидуально, число активных голосов в нем редко будет меньше, чем в нынешнем конгрессе. Если в дополнение к этим соображениям мы учтем сотрудничество президента, то, безусловно, придем к выводу: народ Америки будет в большей безопасности против недостойного использования права заключения [c.490] договоров при новой конституции, чем в нынешней конфедерации. А если мы сделаем еще шаг и подумаем о вероятном увеличении сената в результате создания новых штатов – у нас окажутся серьезнейшие основания для уверенности в том, что не будет недостатка в тех, кому вверено право заключения договоров. И посему мы сможем заключить: представительство более многочисленное, чем, вероятно, станет сенат, едва ли оправдает возложенное на него доверие.

Публий [c.491]