Джеймс Мэдисон

Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. –

М.: Издательская группа “Прогресс” – “Литера”, 1994. – С. 244–253.

Января 12, 1788 г.

К народу штата Нью-Йорк

В немалой степени примечательно, что во всех описанных в древней истории случаях, когда правление учреждалось по здравому размышлению и с всеобщего согласия, создание его поручалось не группе лиц, а одному гражданину, известному исключительной мудростью и всеми признанной честностью. Минос, обнаруживается, был основателем государственного устройства Крита, равно как Залевк в Локриде. Тезей первым, а после него Драконт и Солон учредили правительство в Афинах. Ликург дал законы Спарте. В Риме основы правления были заложены Ромулом, а его начинание завершено двумя избранными преемниками Нумой и Туллом Гостилием. После изгнания царя Брут ввел консульское правление, которое, он утверждал, было подготовлено еще Сервием Туллием, и это нововведение одобрил [c.244] сенат и народ. Все вышесказанное применимо и к конфедеративным правлениям. Амфиктион, по преданию, был создателем федерации, носящей его имя. Ахейский союз поначалу возник как детище Ахея и возродился усилиями Арата. Какова была доля участия этих знаменитых законодателей в образованных каждым из них государственных учреждениях и в каких взаимоотношениях они находились с законной властью народа, невозможно установить в каждом случае. Известно, однако, что работа в них в основном шла равномерно и постоянно. Драконта афинские граждане наделили, по-видимому, полномочиями, на неопределенный срок в части преобразования правления и законов. А Солон, согласно Плутарху, был даже некоторым образом вынужден, подчиняясь общему решению своих сограждан, взять на себя полностью и единолично создание нового образца государственного устройства. Ведение дел при Ликурге не отличалось такой же равномерностью, однако, поскольку большая часть спартиатов выступала за коренные преобразования, все они, отказавшись от революционных мер, принимаемых выборным органом из большого числа граждан, возложили свои надежды на единоличные усилия сего прославленного патриота и мудреца. Какие же причины побудили такой народ, как греки, ревностно оберегавший свою свободу, полностью забыть о правилах осмотрительности и вручить свою судьбу одному-единственному соплеменнику? Какие же причины побудили афинян – народ, который не допускал, чтобы во главе армии стояло менее десяти военачальников, и для которого выдающиеся способности кого-либо из сограждан означали угрозу свободам, счесть, что один выдающийся гражданин лучше распорядится их достоянием и достоянием их детей, нежели ими же отобранная группа лиц, от чьих совместных усилий можно было ожидать и большей мудрости, и большей безопасности? Удовлетворительный ответ на эти вопросы можно дать, лишь предположив, что страх перед раздорами и расколом среди множества совещающихся пересилил опасение предательства или недостатка знаний одного. История также рассказывает, нам о трудностях, с которыми приходилось сталкиваться этим прославленным реформаторам, и о мерах, к которым они вынуждены были прибегать [c.245] для осуществления своих реформ. Солон, предпочитавший, по-видимому, действовать с оглядкой, признавался, что правление, которое он дал своим согражданам, вовсе не было наилучшим для их счастья, а лишь отвечало их же предрассудкам. Ликург, оставаясь верным своим целям, был поставлен перед необходимостью то употреблять насилие, то играть на суеверии и закончил тем, что добровольно расстался с собственной страной, а затем и с собственной жизнью. Если эти уроки дают нам право, с одной стороны, восхищаться теми усовершенствованиями, которые Америка внесла в древний опыт подготовки и учреждения правительства, то, с другой стороны, они предостерегают нас об опасностях и трудностях, свойственных такого рода начинаниям, и о неразумных поступках, их неизбежно множащих.

Так ли уж неразумно предположить, что просчеты, наличествующие в предложенном конвентом проекте, явились следствием предшествовавшего опыта, а не недостатка тщательности и усердия, а потому выйдут наружу, только когда испытание жизнью их выявит? В пользу подобного предположения говорят не только многие соображения общего характера, но в особенности Статьи конфедерации. Примечательно, что среди многочисленных возражений и дополнений, представленных рядом штатов, когда статьи эти были переданы для ратификации, ни один из них не указал на главный и коренной их недостаток, который выявился лишь при проверке жизнью. И если исключить замечания от Нью-Джерси, вызванные скорее местными амбициями, нежели удивительной прозорливостью1, напрашивается вопрос, нашлось ли хоть одно предложение, настолько существенное, чтобы оправдать пересмотр всей системы. Тем не менее вполне разумно предположить, что [c.246] при всей их незначительности, к этим замечаниям с упорством, достойным лучшего применения, присоединились бы и некоторые другие штаты, если бы страсть к собственному мнению и мнимым интересам не была удушена более сильным чувством самосохранения. Правда, один штат, помнится, несколько лет ни за что не соглашался действовать заодно с остальными, хотя все это время враг находился у наших ворот или, вернее, в собственном нашем доме2. Когда же в конце концов была проявлена гибкость, то причиной тому был лишь страх услышать обвинение, что это упрямство длит народные бедствия и угрожает пагубно отразиться на исходе борьбы. Любой непредвзятый читатель сам сделает тут должные выводы.

Когда больной видит, что ему день ото дня становится хуже и нельзя, не подвергая жизнь опасности, медлить с лечением, он, трезво оценив свое состояние и известных ему врачей, выберет и позовет тех из них, кого считает наиболее способными принести ему облегчение и наиболее заслуживающими доверия. Целители прибывают, тщательно исследуют недуг и держат совет. Они приходят к единодушному мнению, что болезнь крайне запущена, но при надлежащем и своевременном лечении вовсе не безнадежна и в конечном итоге организм страждущего должен с ней справиться. Они тут же прописывают лекарство, которое, по их также единодушному мнению, окажет желанное действие. Но не успевают они выписать рецепт, как вмешиваются несколько доброхотов, которые, не отрицая опасности недуга, уверяют, что средство это для нашего больного сущий яд, грозящий смертью, и запрещают его принимать. Не стоит ли, однако, нашему больному, прежде чем последовать подобному совету, спросить советующих, могут ли они по крайней мере договориться друг с другом и назначить ему что-нибудь взамен? И если окажется, что в отличие от первых врачей между ними нет согласия на этот счет, не разумнее ли будет с его стороны испытать средство, получившее единодушное одобрение, нежели прислушиваться к тем, кто, не отрицая [c.247] необходимости скорейших мер, не знает, какие принять?

Таким больным – и тяжело больным – является в настоящий момент Америка. Она знает, что больна. Ее пользуют, постоянно и единодушно давая советы, врачеватели, коих она сама сознательно выбрала. Но другие остерегают ее против их советов, предрекая гибельные последствия. Отрицают ли сии наставники, что жизнь ее в опасности? Нет. Отрицают ли они необходимость скорейших и сильных мер? Отнюдь нет. Но есть ли среди этих советчиков, хотя бы между двумя из них, согласие насчет выдвигаемых возражений против прописанного средства или касательно того, каким другим его заменить? Послушаем же их самих. Один заявляет, что предлагаемую конституцию надобно отвергнуть, потому что она устанавливает не конфедерацию штатов, а лишь правление над отдельными личностями. Другой соглашается, что она и должна быть правлением над личностями в определенной степени, но ни в коем случае не в той, какая предлагается. Третий не возражает ни против правления над личностями, ни той степени, в какой это предлагается, но против отсутствия билля о правах. Четвертый признает: да, билль о правах необходим; но, на его взгляд, сей документ должен определять не личные права отдельных лиц, а права штатов как политических единиц. Пятый высказывает мнение, что билль о правах в любом виде – приложение излишнее и неуместное, и вообще весь проект был бы неприемлем, если бы не крайняя необходимость назначить время и место выборов. Недовольный из большого штата сетует на неразумное равенство представительства в сенате. Недовольный из малого штата в равной степени в голос негодует на опасное неравенство в палате представителей. Из одного края нас пугают непомерными расходами на ораву чиновников, нанятых обслуживать новое правительство. Из другого, а порою и того же, слышится истошный крик, что конгресс будет лишь тенью представительного собрания и правительство выглядело бы куда представительнее, если бы число его членов и расходы на него удвоили. Радетель отечества из штата, не заинтересованного ни во ввозе, ни в вывозе товаров, находит неопровержимые доводы против прямого налогообложения. Радетель отечества из штата [c.248] с большим ввозом и вывозом, напротив, почти в той же степени досадует на то, что все бремя налогов может лечь на потребителей. Один политик обнаруживает в конституции явный и резкий крен в сторону монархии. Другой в равной степени уверен, что она открывает дорогу аристократии. Третий не берется сказать, какая из этих двух форм возьмет верх, однако ясно видит, что непременно одна из них. Зато находится четвертый, который с не меньшей уверенностью утверждает: конституция ни в ту, ни в другую сторону не склоняется, но ее вес явно недостаточен, чтобы она стояла прямо и твердо против обратных ей тенденций. Еще одна группа противников конституции ведет речь о том, что законодательная, исполнительная и судебная власть в ней полностью перемешаны, а это противоречит всем принципам хорошего правления и всем необходимым мерам, обеспечивающим свободы. Пока это возражение носит расплывчатый и общий характер, оно многими принимается. Дадим каждому высказать свое, и вряд ли найдутся хотя бы двое, чьи мнения тут полностью совпадут. В глазах одного назначение должностных лиц совместно сенатом и президентом, тогда как эта ответственная функция как исполнительная принадлежит исключительно исполнительной власти, – порочная часть всей постройки. Другому кажется, что отстранение от сей обязанности палаты представителей, где само число членов уже могло бы служить должной защитой от продажности и пристрастности при таких назначениях, в равной степени дурно. Третий возглашает, что участие президента в назначениях, которые не могут не быть опасным орудием в руках носителя исполнительной власти, – непростительное нарушение самих основ приверженности к республиканской форме правления. Совершенно неприемлемой, согласно одним, является та часть уложения, которая возлагает процедуру импичмента на сенат, орган, облеченный законодательной и исполнительной властью, тогда как импичмент, несомненно, относится к судебной власти. Мы, возражают другие, полностью разделяем возражение по этой части проекта, но никак не можем согласиться, что, передав право импичмента судебной власти, вы тем самым исправите ошибку. Нас главным образом не удовлетворяет тот порядок вещей, который возникает из чересчур [c.249] обширных полномочий, предоставленных этой власти. Даже среди ревностных сторонников Государственного совета обнаруживаются самые непримиримые различия во мнениях касательно того, каким образом его нужно формировать. Один джентльмен требует, чтобы совет состоял из возможно малого числа членов, назначаемых самой многочисленной ветвью законодателей. Другой же предпочел бы, чтобы членов было больше, и полагает фундаментальным условием, чтобы их назначением занимался сам президент.

Позволим себе предположить – поскольку это не может нанести обиды пишущим против проекта федеральной конституции, – что самые рьяные, следственно, являются и самыми мудрыми из тех, кто полагает, будто недавний конвент не справился с поставленной перед ним задачей, а проект можно и должно заменить другим, толковее и лучше. Предположим далее, что возлюбившая их страна, согласившись с сим лестным мнением об их достоинствах и нелестным мнением о конвенте, тут же образует из них второй конвент, наделив полномочиями и предложив четкую цель – исправить и переделать созданное первым. Допустим, что подобная попытка предпринята всерьез, хотя требуется немалое усилие, дабы всерьез увидеть сие даже мысленным взором. Предоставляю читателю, отправляясь от образчиков мнений, с которыми он только что ознакомился, решить, сумеют ли они при всем антагонизме к своим предшественникам превзойти их труд, как, несомненно, превзойдут их в препирательствах и схватках на собственных обсуждениях, и не получит ли нынешняя конституция шанс на бессмертие, подобно законам, данным Ликургом Спарте, которые он сделал зависимыми от своего возвращения из изгнания и смерти, если будет немедленно принята и останется в силе до тех пор, пока лучшая, пока другая не будет создана с общего согласия на этой новой ассамблее законодателей.

Вызывает и недоумение и сожаление, что недруги новой конституции, выдвигающие против нее столько доводов, ни разу не пожелали вспомнить о недостатках той, которую она призвана заменить. Никто не требует от новой конституции совершенства, достаточно, если прежняя более несовершенна. Никто не откажется обменять медяки на монеты из серебра или золота, даже [c.250] если в них есть какая-то примесь. Никто не откажется переселиться из шаткого и разрушающегося жилища в крепкий и просторный дом лишь потому, что в нем нет крыльца, или потому, что несколько комнат больше или меньше, а потолок выше или ниже, чем рисовалось в воображении. Разве из приведенных нами примеров не ясно, что большая часть капитальнейших возражений, выдвигаемых противниками новой системы, наносит удары десятикратной силы по нынешней конфедерации? Опасно ли неограниченное право федерального правительства взимать деньги? Нынешний конгресс пользуется властью производить реквизиции любых сумм, какие ему заблагорассудится, а по конституции штаты обязаны их предоставить, выпускать кредитные билеты в таких количествах, сколько хватит средств оплатить бумагу на них, делать внешние и внутренние займы, пока есть желающие ссужать хотя бы шиллинг. Опасна ли неограниченная власть набирать войско? Конфедерация предоставляет конгрессу это право, и конгресс уже начал им пользоваться. Разве приемлемо, разве безопасно сосредоточить в одном государственном органе законодательную, исполнительную и судебную власть? Конгресс является единственным государственным органом, наделенным всей полнотой федеральной власти. Разве не крайне опасно отдать ключи от казны и командование армией в одни и те же руки? Конфедерация предоставила и то и другое в распоряжение конгресса. Разве билль о правах не существен для гарантии свободы? В конфедерации нет билля о правах. Разве является доводом против новой конституции то, что в ней имеется пункт, уполномочивающий сенат заключать, с согласия исполнительной власти, договоры, которым предстоит стать законами о национальном земельном фонде? Нынешний конгресс уполномочен, причем бесконтрольно, заключать любые договоры, им же заявленные, и большая часть штатов признала их в качестве высшего закона о земельном фонде. Новая конституция разрешает ввозить рабов еще двадцать лет? Согласно прежней рабов разрешается ввозить вечно.

Мне возразят, что, каким бы опасным ни выглядело в теории смешение властей, зависимость конгресса от штатов, которые осуществляют власть, почти сводит эту [c.251] угрозу на нет. Что, какой бы огромной ни была масса полномочий, на деле масса эта безжизненна. На это я отвечу прежде всего, что конфедерацию можно обвинить в еще большей глупости: заявив о совершенной необходимости предоставить правительству ряд полномочий, она тут же превратила их в совершенно недейственные. Во-вторых, если Союз сохранится, а нынешнее правительство не заменят лучшим, нынешний конгресс должен либо быть наделен действенными полномочиями, либо взять их на себя, что в любом случае не изменит помянутого противостояния. Но это еще не все. Из безжизненной массы уже успела вырасти добавочная сила, содействующая воплощению тех опасностей, какие можно ждать при несовершенной структуре союзного правительства. Теперь мы уже не предаемся мечтам и надеждам насчет того, какое золотое дно сулят нам западные земли; мы знаем: они неспособны вызволить нас из нынешних бед или даже на время отодвинуть грядущие, поставляя средства на общественные нужды. И тем не менее при умелом распоряжении ими они должны обеспечить постепенную выплату внутреннего долга и в течение определенного периода существенно пополнять федеральную казну. Значительная часть этого фонда уже предоставлена отдельными штатами, и есть достаточно оснований полагать, что и другие не станут медлить с доказательствами своей добропорядочности и щедрости. Поэтому можно рассчитывать, что такой богатый и плодородный край, площадь которого равна всей заселенной территории Соединенных Штатов, скоро станет нашим национальным угодьем. Конгресс уже взял на себя управление им и заботу о том, чтобы сделать его обильным. Предприняты и дальнейшие шаги: конгресс приступил к формированию там новых штатов, созданию временных правительств, назначению должностных лиц и определению условий, на которых эти штаты будут приняты в конфедерацию. Все это уже сделано, но сделано без малейшей опоры на конституцию. Однако не раздалось и слова в осуждение, не возникло и тени тревоги. Огромный, независимый источник государственного дохода прибирается к рукам группой лиц, которая может набирать войска в неограниченном числе и ассигновать деньги на их содержание в течение [c.252] неограниченного периода времени. Тем не менее находятся люди, которые не только молча взирают на эту картину, но и защищают систему, ее предъявляющую, и в то же время выступают, как мы слышали, с нападками на новую систему. А ведь было бы куда последовательнее с их стороны выступить за скорейшее внедрение последней как необходимой для защиты Союза от растущей мощи и возможностей учреждения, образованного по подобию нынешнего Конгресса, нежели оберегать сию ассамблею от опасностей, которыми якобы грозит ей нынешнее ее бессилие.

Я отнюдь не имею в виду сказанным выше бросить тень на меры, принятые конгрессом. Я сознаю, что нельзя было поступить иначе. Интересы общества, необходимость ввиду данных обстоятельств требовали от конгресса преступить установленные конституцией пределы. Но не является ли сам этот факт тревожным сигналом – доказательством опасности, заложенной в правительстве, которое не обладает полномочиями, соразмерными решаемым вопросам? Такое правительство постоянно стоит перед дилеммой – либо уходить в отставку, либо действовать, превышая законную власть.

Публий [c.253]

ПРИМЕЧАНИЯ

1 23 июля 1778 года делегаты от штата Нью-Джерси передали Континентальному конгрессу “представление” об объединенной комиссии легислатуры, в котором излагались возражения к Статьям конфедерации. Среди прочего предлагалось предоставить конгрессу исключительное право регулировать торговые отношения Соединенных Штатов с иностранными государствами, а также объявить земли короны собственностью Соединенных Штатов. “Представление” было рассмотрено конгрессом 25 июня, о чем указывается в “Ведомостях Континентального конгресса” за это число. – Ред.

Вернуться к тексту

2 Штат Мэриленд ратифицировал Статьи конфедерации лишь 1 марта 1781 года. – Ред.

Вернуться к тексту