Джеймс Мэдисон

Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. –

М.: Издательская группа “Прогресс” – “Литера”, 1994. – С. 253–260.

Января 16, 1788 г.

К народу штата Нью-Йорк

Завершив предшествующей статьей обзор, предназначенный дать беспристрастное суждение о доложенном в конвенте проекте, приступим к выполнению главной части нашего предприятия – к обсуждению самого проекта. Первый же вопрос, возникающий сам собой: быть ли нашему правлению и по сути и по форме сугубо республиканским? Совершенно очевидно, что только эта, и никакая [c.253] иная, форма правления отвечает духу американского народа, основополагающим принципам революции или благородному стремлению, которым исполнены все приверженцы свободы, – строить наши политические опыты на способности человечества к самоуправлению. А потому если окажется, что проект конвента недостаточно обеспечивает республиканский строй, ревнителям сего проекта придется отказаться от его защиты.

Каковы же в таком случае отличительные черты республиканской формы правления? Если ответ на этот вопрос искать не в самих ее принципах, а в том, как пишущие о политике пользуются сим термином, обозначая им то или иное государственное устройство, мы вряд ли добьемся успеха. Голландия, где даже толика верховной власти не исходит от народа, почти всеми именуется республикой. Тот же титул пожалован Венеции, где горстка потомственной знати пользовалась неограниченной властью над огромной массой народа, да еще и отправляла ее самым неограниченным образом. Польшу, государственное устройство которой есть сочетание аристократии и монархии в их наихудших формах, также называют республикой. Англию, в правительстве которой республиканский принцип осуществляется только в одной из ветвей власти, да и там в сочетании с наследственной аристократией и монархией, также совершенно не к месту заносят в список республик. Эти примеры правлений, столь же непохожих друг на друга, как и на истинную республику, наглядно показывают, с какой вопиющей неточностью этот термин используется в политических исследованиях.

Если в поисках критерия мы обратимся к различным принципам, на которых основаны различные формы правления, то республику, или государственное устройство, заслуживающее по крайней мере быть названным таковой, можно определить как правление, при котором вся власть исходит, прямо или косвенно, от всей массы народа, а осуществляется отдельными лицами, исправляющими свои должности по согласию в течение определенного времени или пока отличаются безукоризненным поведением. Для республиканской формы правления крайне важно, чтобы она исходила от всего общества, а не от незначительной его части или привилегированного класса; в противном случае горстка деспотической знати, [c.254] притесняя всех остальных под флагом передачи своих полномочий, вполне может претендовать на звание республиканцев, а свое правление потребует именовать священным словом “республика”. Для такого правления достаточно, чтобы должностные лица назначались, либо прямо, либо косвенно, самим народом и исправляли свои должности на четко обозначенных им условиях; в противном случае всякое правление в Соединенных Штатах, как и всякое иное народное правление, даже отменно образованное и отменно осуществляемое, мало-помалу утратит свои республиканские черты. Согласно конституциям всех штатов, те или иные должностные лица в правительстве косвенно назначаются только народом. По конституции в большей части штатов такого рода назначению подлежат члены одной из палат законодательного собрания. Также согласно конституциям всех штатов срок пребывания в должности даже высших государственных лиц, наделяемых как законодательной, так и исполнительной властью, ограничен определенным периодом – во многих штатах в несколько лет. Согласно положениям большинства конституций, равно как и наиболее уважаемым и признанным мнениям об этом предмете, представители судебной власти должны занимать свои должности, пока ведут себя безупречно.

Сравнив конституцию, предлагаемую конвентом, с представленным здесь образцом, мы тотчас видим, что она с ним совпадает в строжайшем смысле этого слова. Палата представителей, по крайней мере как одна из ветвей законодательной власти, избирается непосредственно народом. Назначения в сенат исходят от народа косвенно, подобно тому как в нынешний конгресс и сенат штата Мэриленд. Президент также выбирается народом косвенно, подобно тому как это происходит в большей части штатов. Даже судьи вместе со всеми остальными должностными лицами Союза будут, как и в ряде штатов, выбираться самим народом, правда, не прямо, а косвенно. Продолжительность нахождения в должности также соответствует требованиям республиканской формы правления и существующим конституциям штатов. Во всех штатах палата представителей избирается на установленный срок, а в Южной Каролине на два года – как предложено в проекте. Сенат предлагается избирать на шесть лет – всего на год больше, [c.255] чем в штате Мэриленд, и на два, чем в штатах Нью-Йорк и Виргиния. Президент будет занимать свой пост в течение четырех лет; в штатах Нью-Йорк и Делавэр глава исполнительной власти – губернатор – избирается на три года, в Южной Каролине на два, в остальных штатах выборы происходят ежегодно. В конституциях нескольких штатов отсутствует положение об импичменте губернаторов, а в Делавэре и Виргинии губернатор вообще не подлежит судебному преследованию на протяжении всего срока пребывания в этой должности. Против президента Соединенных Штатов в любое время может быть возбуждено преследование в порядке импичмента. Судьи остаются в своих должностях, как сие, несомненно, и подобает, пока ведут себя безупречно. Срок нахождения в должности высших чиновников определяется правилами, устанавливаемыми для каждого, случая в соответствии с конституциями штатов.

Если требуются еще доказательства, подтверждающие республиканский дух такой системы, самым наглядным может служить тот факт, что повсеместно – как на уровне федерального правления, так и правления в штатах – запрещается раздавать дворянские титулы и выработаны строжайшие гарантии республиканской формы правления в штатах.

Однако, говорят противники предложенной конституции, приверженность конвента республиканской форме правления еще не все. Необходимо, чтобы он так же тщательно предусмотрел сохранение федеральной формы, при каковой Союз является конфедерацией штатов, тогда как проект предполагает национальное правительство, при каковом Союз будет ассоциацией штатов. И вопрошают: по какому праву предпринимается сие дерзкое и коренное новшество? Огромное значение, которое придают этому возражению, требует рассмотреть его с особой скрупулезностью.

Не вникая в основательность различия, на котором этот довод зиждется, полагаем необходимым верно оценить его силу, а для того сначала определить истинный характер предлагаемой формы правления, затем выяснить, в какой мере члены конвента были уполномочены предлагать подобное правление и, наконец, в какой мере чувство долга к собственной стране способно возместить нехватку упорядоченной власти. [c.256]

Первое. Чтобы определить истинный характер предлагаемого правления, рассмотрим основание, на котором предстоит его учредить; источники, из которых оно будет постоянно черпать свои полномочия; юридическую силу этих полномочий; их пределы и ту власть, с помощью которой предполагаемые изменения в управлении страной будут внедрены.

При рассмотрении первого пункта выясняется, с одной стороны, что конституция будет основана на согласии и одобрении американского народа, выраженных через посредство делегатов, специально избранных для этой цели. Однако, с другой стороны, это согласие и одобрение будут даны американскими гражданами не в качестве лиц, составляющих единую нацию, а в качестве лиц, составляющих отдельные и независимые штаты. Таким образом, согласие и одобрение будут исходить от высшей власти каждого штата, а тем самым и от народа. Поэтому акт, учреждающий конституцию, будет актом не национальным, а федеральным.

То, что это будет федеральный, а не национальный акт – в том смысле, как эти термины толкуются хулителями проекта, – акт, совершенный народом, образующим известное число независимых штатов, а не совокупную нацию, очевидно хотя бы из следующего ниже рассуждения. Принятие сего акта не будет зависеть ни от решения большинства народа Союза, ни от решения большинства штатов. Конституция должна быть принята с единодушного согласия нескольких штатов, являющихся договаривающимися сторонами, и их согласие будет отличаться от даваемого в обыкновенных случаях тем, что будет выражено не законодательным органом, а самим народом. Если бы народ, совершающий этот акт, выступал как единая нация, воля большинства народа Соединенных Штатов обязала бы к подчинению меньшинство, точно так же, как большинство в каждом штате неизбежно подчиняет себе меньшинство. Воля же большинства определяется либо подсчетом голосов, поданных гражданами индивидуально, либо свидетельством воли большинства народа Соединенных Штатов считается воля большинства штатов. В данном случае ни то ни другое принято не было. При ратификации конституции каждый штат рассматривается как суверенное государственное образование, независимое от других и связанное обязательством [c.257] в результате собственного добровольного акта. Следственно, в этом отношении новая конституция, если ее примут, будет федеральной, а не национальной конституцией.

Далее. Источники, из которых черпаются законные полномочия правления. Полномочия палаты представителей будут исходить непосредственно от народа Америки, и народ будет представлен в палате в том же соотношении и на тех же основаниях, на каких представлен в законодательном органе каждого штата. Следственно, в данном отношении правительство является национальным, a не федеральным. С другой стороны, полномочия сената исходят от штатов как политических и равных между собой сообществ, которые будут представлены в сенате на том же принципе равенства, на каком представлены в ныне существующем конгрессе. Следственно, в данном отношении правление является федеральным, не национальным. Исполнительная власть будет наделена полномочиями из смешанного источника. Непосредственное избрание президента будет осуществляться непосредственно штатами как политическими образованиями. Голоса, им предоставляемые, находятся в сложном соотношении, вытекающем из того, что они рассматриваются частично как самодостаточные и равные между собой сообщества, частично же как неравнозначные члены единого сообщества. В особо оговоренных случаях выборы будут проводиться той ветвью законодательной власти, которая состоит из национальных представителей, но в самом этом акте они будут выступать как делегации штатов от многочисленных самодостаточных и равных между собой политических образований. Следственно, и с этой стороны правительство, по всей видимости, будет смешанного свойства, совмещая в себе столько же федеральных, сколько и национальных черт.

Различие между федеральным и национальным правительством при исполнении своих обязанностей заключается, пожалуй, в следующем: как федеральное оно распоряжается политическими образованиями, составляющими конфедерацию в качестве политических единиц, как национальное – отдельными гражданами, составляющими нацию в качестве отдельных единиц. Согласно этому критерию, конституция является национальной, a не федеральной, хотя, возможно, не столь окончательно, [c.258] как это понимается. В ряде случаев и в особенности при разбирательстве споров, в которых тяжущейся стороной могут быть штаты, эти штаты должны рассматриваться и подвергаться судебному разбирательству только как самодостаточные политические единицы. Следственно, в этом отношении национальный характер правительства, по-видимому, нарушается некоторыми федеральными чертами. Однако этот изъян, пожалуй, неизбежен, а распоряжения правительства в отношении граждан в качестве отдельных единиц, что является его повседневной и наиболее существенной заботой, позволяют определить его как национальное правительство.

Однако, если правительство является национальным в том, что касается выполнения своих обязанностей, оно вновь меняет свой характер, когда мы рассматриваем его с точки зрения пределов его конституционной власти. Понятие национального правительства включает в себя не только власть над отдельными гражданами, но и неограниченную верховную власть над всеми лицами и предметами, находящимися в сфере действий законного правительства. У народа, сплоченного в единую нацию, верховная власть полностью принадлежит национальному законодательному органу. У сообществ, соединившихся с той или иной целью, верховенство принадлежит частично общесоюзному, а частично муниципальным законодательным органам. В первом случае все местные власти подчиняются верховной, которая пользуется правом проверять их, направлять и распускать. Во втором случае местные или муниципальные власти образуют самодостаточную и независимую ветвь верховной власти, которая так же не подпадает под юрисдикцию общесоюзной власти, как и та не входит в юрисдикцию местных или муниципальных властей в отведенной ей сфере деятельности. Следственно, в этом отношении предлагаемое правительство нельзя считать национальным, поскольку его юрисдикция распространяется лишь на ряд оговоренных предметов, тогда как все остальные остаются в полном и нерушимом суверенном ведении отдельных штатов. Правда, при возникновении разногласий касательно границы между этими двумя юрисдикциями суд, которому надлежит вынести окончательное решение, учреждается союзным правительством. Но это не меняет дело в принципе. Решение [c.259] выносится беспристрастное, целиком основанное на статьях конституции, и принимаются все возможные и наиболее действенные меры, дабы обеспечить полную беспристрастность. Некоторые из таких судов, несомненно, весьма существенны, дабы препятствовать вооруженным столкновениям и распутывать гордиевы узлы, и вряд ли можно спорить против того, что суды такого рода лучше учреждать не при местных правительствах, а под эгидой союзного, а говоря начистоту, только под его эгидой, ибо лишь оно способно обеспечить ему безопасность.

Если рассматривать предлагаемую конституцию по последнему пункту, т. е. с точки зрения возможных поправок, то окажется, что устанавливаемая власть не является целиком ни национальной, ни федеральной. Будь она полностью по характеру национальной, эта власть, как верховная и высшая, принадлежала бы большинству граждан Союза и как таковая была бы правомочна, подобно власти большинства всех национальных сообществ, в любое время менять состав или распускать правительство. С другой стороны, будь она полностью федеральной, для любого изменения, накладывающего обязательство на все штаты, требовалось бы согласие каждого штата. Проект конституции, предложенный конвентом, не предусматривает ни того, ни другого. Требуя при подсчете голосов наличия подавляющего большинства – причем штатов, а не граждан, – конституция отходит от национального принципа в пользу федерального. Напротив, полагая достаточным согласие неполного числа штатов, она умаляет федеральный принцип в пользу национального.

Таким образом, предлагаемая конституция не является, строго говоря, ни национальной, ни федеральной, а совмещает в себе оба принципа. В своей основе она является федеральной, а не национальной. Однако, если судить по источникам, откуда правительство черпает свои полномочия, ее следует считать частично федеральной, частично национальной. По характеру использования полномочий она национальная, а не федеральная, по пределам их использования, напротив, федеральная, а не национальная. И наконец, по способу вводить поправки не является полностью ни федеральной, ни национальной.

Публий [c.260]