Джеймс Мэдисон

Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. –

М.: Издательская группа “Прогресс” – “Литера”, 1994. – С. 281–289.

Января 22, 1788 г.

К народу штата Нью-Йорк

Ко второму разряду полномочий, возлагаемых на союзное правительство, принадлежат полномочия регулировать сношения с чужеземными народами. А именно: заключать договоры, посылать и принимать послов, а также других дипломатических представителей и консулов, определять и карать за пиратство и фелонии (тяжкие преступления), совершенные в открытом море, и за любые нарушения международного права, в том числе – после 1808 года – доставку невольников, взимая, дабы отвадить от этого промысла, промежуточную пошлину в размере десяти долларов за каждого раба.

Этот разряд полномочий составляет очевидную и существенную часть федерального правления страной. Если мы решили быть единым народом хотя бы в одном отношении, нам прежде всего должно быть таковым в наших отношениях с другими народами.

Полномочия заключать договоры, как и посылать и принимать послов, ни у кого не вызывают возражений. Они включены и в Статьи конфедерации, с тою только разницей, что для первых конвент предусматривает исключение, согласно которому союзные договоры могут быть существенно сведены на нет условиями, введенными отдельными штатами, а право назначать и принимать “других дипломатических представителей и консулов” четко и своевременно дополняет прежнее уложение касательно послов. Термин “посол” в его строгом значении подразумевает, как, по-видимому, того требует вторая из Статей конфедерации, высший ранг дипломатического представительства, исключая те, которые Соединенные Штаты, вероятно, предпочли бы использовать в ряде стран, где им, возможно, понадобится [c.281] открыть свое представительство. Во всяком случае, этот термин никоим образом не включает консулов. Однако, как выяснилось, оказалось удобным и даже уже вошло в практику конгресса использовать дипломатических представителей более низкого ранга, и прежде всего консулов. Правда, там, где торговые договоры предусматривают взаимный обмен консулами, в чьи обязанности входит наблюдать за торговыми сделками, назначение и прием консула в обмен на назначение и прием своего в чужеземную страну могут быть отнесены на счет полномочий заключать торговые договоры; там же, где таковых не существует, назначение американских консулов в чужеземные страны можно, пожалуй, подвести под статью 9 Статей конфедерации, дающую право, при необходимости, назначать подобных дипломатических лиц, дабы представлять интересы Соединенных Штатов. С другой стороны, назначение консулов в Соединенные Штаты, если тому не предшествовало заключение договора, по-видимому, нигде не предусматривалось. Заполнение этого пробела – лишь один незначительный пример того, как конвент вносит исправления в предыдущий образец. Но и самые малые по своему значению уложения становятся важными, коль скоро они устраняют необходимость или повод для постепенной и незаметной узурпации власти. Перечень случаев, когда конгресс вводили в заблуждение или принуждали из-за недостатков конфедерации нарушить собственные установления, вряд ли удивит тех, кто уделял сему предмету внимание, а также явится солидным доводом в пользу новой конституции, в которой, по-видимому, тщательно учтены и исправлены как менее значительные, так и очевидные и чрезвычайные промахи старой.

Право определять, что считать пиратством и тяжким преступлением в открытом море, а также нарушением международного права, и право карать за них равным образом предоставляются союзному правительству, что также в немалой степени улучшает Статьи конфедерации. В этих уложениях нарушение международного права не предусмотрено, и, следственно, любой опрометчивый член конфедерации может вовлечь ее в ссору с чужеземными народами. Уложения, направленные против пиратства и тяжких преступлений, ограничиваются [c.282] в конституции учреждением судов для рассмотрения этих правонарушений. Что касается определения пиратства, то можно, пожалуй, ничем себя не стесняя, удовлетвориться тем, какое дано в международном праве, хотя юридическое определение этого вида преступлений имеется в большинстве внутригосударственных кодексов. Что же касается определения фелонии в открытом море, то оно, по всей очевидности, необходимо. фелония – термин, грешащий неопределенностью значения даже в общем праве Англии; к тому же различно трактуется в законодательных актах этого королевства. Но ни общее право, ни законодательные акты любой иной страны не следует принимать за образец для нашей, разве только те, которые уже были нами приняты и узаконены. Признание же этого термина в том значении, какое дается в кодексах различных штатов, привело бы к недоразумениям и беззакониям, ибо нет двух штатов, которые определяли бы его одинаково. К тому же в каждом штате он подвергается изменениям при очередном пересмотре уголовного кодекса. А посему ради точности и единообразия предоставление полномочий устанавливать фелонию было во всех отношениях необходимым и законным.

Управление внешней торговлей – предмет, касательно которого высказывались самые различные точки зрения (см., например, статьи 11 и 22. – Ред.), – весьма полно обсуждалось нами, и вряд ли есть необходимость дополнительно доказывать, что сия функция по праву передана федеральному правительству.

Без сомнения, было бы желательно, чтобы запрет на ввоз невольников не откладывали до 1808 года или, вернее, ввели его в действие немедленно. Однако нетрудно найти объяснение как для ограничения, наложенного на общее правительство, так и для той формы, в какой изложен этот раздел. Следует считать большим благом для человечества, что в течение двадцати лет в наших штатах будет навсегда покончено с промыслом, который столь долго и нагло являл собой варварство современной политики, что в течение этого периода федеральное правительство будет всячески препятствовать [c.283] этому неестественному промыслу и, возможно, полностью его упразднит, добившись согласия тех немногих штатов, которые продолжают им заниматься, последовать примеру подавляющего большинства уже его осудивших. Хорошо было бы, если бы несчастным африканцам светила такая же надежда избавиться от угнетения со стороны их европейских братьев! Уже делались попытки воспользоваться этим разделом для возражений против новой конституции, изображая его, с одной стороны, как пособничество противозаконным действиям, а с другой – как препятствие добровольной и благотворной эмиграции в Америку из Европы. Я упоминаю эти превратные толкования не с тем, чтобы на них отвечать, ибо они того не заслуживают, а лишь в качестве примера той формы и духа, в каких некоторые лица полагают пристойным вести полемику против предлагаемой системы правления.

К третьему разряду полномочий принадлежат полномочия обеспечивать согласие и должные отношения между штатами.

Сюда можно отнести отдельные ограничения, налагаемые на правительства штатов, а также некоторые полномочия, предоставленные судебной власти; хотя первые мы прибережем для особого разряда, а вторые подробно рассмотрим, когда дойдем до структуры и организации правительства. Покамест же я ограничусь кратким обзором тех полномочий, каковые остаются за помянутым третьим разрядом. А именно: урегулирование торговли между отдельными штатами и с индейскими племенами; чеканка монеты при контроле над ее стоимостью и стоимостью иностранных монет; наказание за подделку денег и ценных бумаг Соединенных Штатов; определение точного образца мер и весов; установление единых правил натурализации и единых законов о банкротстве; предписание формы, в которой должны удостоверяться публичные акты, отчеты, протоколы судебных заседаний в данном штате и установление их юридической силы в других штатах; открытие почтовых контор и строительство почтовых трактов.

О том, что нынешней конфедерации недостает власти регулировать торговлю между ее отдельными членами, мы знаем по опыту. К доказательствам и примерам, которые уже приводились касательно сего предмета [c.284] в предшествующих статьях (см. прежде всего статьи 11 и 22. – Ред.), можно лишь добавить, что без дополнительных уложений по этому вопросу великое и существенное право регулировать внешнюю торговлю было бы неполным и недостаточно действенным. Весьма важным делом при использовании этого права было бы избавить штаты, ввозящие и вывозящие товары через другие штаты, от недоступных поборов, налагаемых на них сими последними. Если же этим штатам все же будет предоставлена свобода распоряжаться торговыми отношениями между штатом и штатом, то следует предусмотреть такие пути обложения товаров, провозимых через территорию, где действует юрисдикция другого штата, чтобы пошлина взималась как с производителя вывозимого товара, так и с потребителя ввозимого. Исходя из прошлого опыта, можно не сомневаться: именно подобная практика будет так или иначе введена – что вытекает не только из опыта, но и из знания человеческих поступков – и, став источником постоянных раздоров, вполне вероятно, закончится серьезными нарушениями общественного спокойствия. Тем, кто подходит к этому вопросу без скидок на человеческие страсти и тягу к наживе, стремление торговых штатов урывать в свою казну косвенные доходы – в любой форме – за счет неторговых соседей должно казаться столь же неразумным, сколь и неблаговидным, ибо, несомненно, толкнет уязвленную сторону, побуждаемую обидой, да и собственным интересом, искать пусть менее удобные, но иные каналы для своей внешней торговли. Однако тихий голос разума, ратующий за более широкие и постоянные интересы, заглушается на слуху у всего общества и отдельных лиц громкими воплями, испускаемыми нетерпеливой алчностью, жаждущей немедленной и неумеренной прибыли.

Необходимость в высшем органе власти, ведающем взаимной торговлей между входящими в конфедерацию штатами, уже иллюстрировалась на других примерах, да и на нашем собственном. В Швейцарии, которая как федерация отличается весьма слабыми связями, каждый кантон обязан предоставить беспошлинное продвижение товаров, следующих в другие кантоны по [c.285] территории под его юрисдикцией. В Германии по всей империи является законом, что без согласия императора и рейхстага князья и княжества не вправе взимать пошлины за переправу через мосты, реки или перевалы. Хотя, судя по цитате, приведенной в одной из предшествующих статей (Такой цитаты в предшествующих статьях нет, но Мэдисон касался этого предмета в статье 19. – Ред.), на практике в этом, как и во множестве других случаев в данной конфедерации, этот закон нарушается, из чего там проистекают те бедствия, о которых мы здесь предупреждаем. Из запретов, налагаемых Соединенными провинциями Нидерланды на своих членов, один гласит, что не допускается, без высшего на то разрешения, заводить таможенные пошлины, ущемляющие соседние кантоны.

В Статьях конфедерации торговля с индейскими племенами освобождена от двух ограничений, что весьма уместно, хотя само это уложение выражено неясно и противоречиво. Оно распространяется лишь на индейцев, не являющихся членами ни одного из штатов, и не должно нарушать их законодательные права в собственных их пределах. Каких индейцев следует полагать членами того или иного штата, пока не установлено и является вопросом, то и дело вызывающим разночтения и разногласия в федеральных советах. К тому же совершенно непостижимо, каким образом, пользуясь внешней властью (на уровне Союза) и не вторгаясь во внутренние законодательные права штатов, можно регулировать торговлю с индейцами, кои не являются членами того или иного штата, однако проживают на его территории и под его юрисдикцией. Это не единственный случай, когда в Статьях конфедерации делается опрометчивая попытка разрешить неразрешимое: примирить неполную суверенность Союза с полной суверенностью штатов – все равно что, вычеркнув из математического утверждения часть условий, оставить в силе заключение.

О полномочиях чеканить монету, а также регулировать ее стоимость и стоимость иностранных монет достаточно сказать, что, внося ясность в последний пункт, составители конституции и тут восполнили важный пробел в Статьях конфедерации. Власть нынешнего конгресса [c.286] ограничивается правом чеканишь монету по собственному распоряжению или распоряжению соответствующих штатов. Однако должно сразу понять, что предложенное единообразие в стоимости металлических денег может быть сведено на нет, если стоимость иностранных металлических денег окажется зависимой от различных уложений в различных штатах.

Наказание за подделку бумажных денежных знаков, а также находящихся в обращении металлических денег, разумеется, передано в ведение тех органов власти, которым надлежит обеспечивать стоимость как тех, так и других.

Контроль над установленной нормой мер и весов перенесен из Статей конфедерации и основан на тех же соображениях, какие положены в основу предыдущего полномочия по чеканке и контролю за стоимостью металлических денег.

Среди недостатков нынешней системы уже давно отмечалось различие в правилах натурализации, что порождает множество запутанных и щекотливых вопросов. Статья 4 в Статьях конфедерации гласит, что “свободные обитатели каждого из помянутых штатов, за исключением нищих, бродяг и лиц, скрывающихся от правосудия, вправе пользоваться как всеми привилегиями, так и неприкосновенностью свободных граждан в различных штатах, а народ каждого штата в каждом другом – всеми привилегиями по части торговли, предпринимательства и т.д.”. Однако статья эта изложена дурно и вносит путаницу. Почему в одной ее половине используется выражение “свободные обитатели”, в другой – “свободные граждане”, a в третьей – “народ”? Или это означает, что к праву “пользоваться как всеми привилегиями, так и неприкосновенностью свободных граждан” добавляется право “пользоваться всеми привилегиями по части торговли, предпринимательства и т.д.”? По-видимому, вряд ли можно избежать такой формы изложения, если нужно выразить, что те, кто попадает под обозначение “свободные обитатели”, не являясь гражданами данного штата, тем не менее пользуются в любом другом штате привилегиями “свободных граждан” этого последнего, то есть имеют право на большие привилегии, чем, возможно, в собственном штате. А отсюда следует, что любой штат или, вернее, все [c.287] штаты оказываются перед необходимостью не только предоставлять права гражданства любому лицу, которому согласятся их предоставить, но и любому, которому позволят стать обитателем в пределах своей юрисдикции. Даже если принять такое толкование термина “обитатель”, которое ограничит оговоренные привилегии только гражданами, это несколько уменьшило бы, но отнюдь не сняло бы неизбежные сложности. Все равно за каждым штатом осталось бы неприемлемое право натурализовать чужеземца в любом другом штате. В одном штате для получения прав гражданства достаточно проживания в течение короткого срока. В другом требуются иные и более сложные цензы. И следственно, чужеземец, лишенный ряда прав во втором штате, может обрести их благодаря тому, что ранее проживал в первом, и таким образом закон одного штата нелепейшим образом отменяет закон другого в пределах собственной его юрисдикции. Только благодаря чистой случайности мы до сих пор избегали тут серьезнейших неурядиц. Так, по закону нескольких штатов, чужеземец, проявивший себя дурно, попадает под уложение, согласно которому ему отказывают не только в правах гражданства, но и в самом праве проживания. Каковы были бы последствия, если бы подобные лица, основываясь на том, что, прожив некоторое время в другом штате или по каким-то иным мотивам, обрели там гражданство, предъявили бы эти свои права на проживание и гражданство в том штате, где им в них отказано? Каковы бы ни были эти последствия, они, несомненно, привели бы к чрезвычайно серьезным осложнениям, которые никак нельзя предусмотреть. Соответственно в новой конституции во исправление ошибки, допущенной в Статьях конфедерации, предусмотрено, что союзное правительство уполномочивается ввести единые правила натурализации на всей территории Соединенных Штатов.

Полномочие учредить единые законы о банкротстве тесно связано с регулированием торговли и сулит поставить преграду для множества мошенничеств, когда заинтересованные стороны и их собственность скрываются, перемещаясь, в различных штатах. Думается, что практическая целесообразность этого полномочия вряд ли нуждается в доказательствах. [c.288]

Полномочие устанавливать единые формы для ведения каждым штатом публичных актов, отчетов и судебных протоколов и определять их действие в других штатах также вносит несомненное и бесценное улучшение в соответствующий раздел Статей конфедерации. Смысл этого раздела выражен там крайне расплывчато, давая возможность для самых различных толкований и лишая его мало-мальского значения. Данное полномочие дает весьма полезный инструмент в руки правосудию, особенно благотворный в пограничных штатах, где любая собственность, подлежащая судебному распоряжению, может быть мгновенно и тайно на любой стадии процесса передана под иностранную юрисдикцию.

Полномочие прокладывать почтовые тракты со всех точек зрения совершенно безобидно и при разумном использовании создает для общества весьма нужные ему удобства. Тем более что любое начинание, облегчающее сообщение между штатами, следует считать достойным общественного попечения.

Публий [c.289]