Джеймс Мэдисон

Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. –

М.: Издательская группа “Прогресс” – “Литера”, 1994. – С. 289–300.

Комментарии (О. Л. Степанова): Там же. С. 577.

Января 23, 1788 г.

К народу штата Нью-Йорк

Четвертый разряд охватывает нижеследующие разнообразные полномочия.

1. “...Поощрять развитие наук и ремесел, обеспечивая на определенный срок авторам и изобретателям исключительное право на их произведения и открытия”.

Полезность этого полномочия вряд ли будет подвергнута сомнению. Авторское право свято соблюдается в Великобритании как входящее в общее право. Право на полезные изобретения, по-видимому, на том же основании [c.289] принадлежит изобретателям. В обоих случаях интересы общественного блага полностью совпадают с требованиями отдельных лиц. Ни тот ни другой случай не может с должной действенностью быть предусмотрен в законодательстве штатов, и большинство штатов вынесли предварительное решение по этому вопросу, передав его в ведение конгресса.

2. “...Пользоваться во всех случаях исключительной законодательной властью в предоставленном каким-либо из штатов округе (не превышающем десяти квадратных миль), который с одобрения Конгресса станет местопребыванием Правительства Соединенных Штатов, а также осуществлять подобную же власть на всех территориях, приобретенных с согласия Законодательного собрания штата, который станет местопребыванием Правительства, для постройки фортов, казенных складов, арсеналов, доков и других необходимых сооружений”.

Бесспорная необходимость правительству пользоваться всей полнотой власти в месте своего пребывания совершенно очевидна. Любая законодательная власть в Союзе, я бы даже сказал – во всем мире, имеет право на таковую уже в силу своего верховного положения. Без этого права ничто не помешает не только безнаказанно оскорблять власть и нарушать ее работу, но более того: в результате зависимости членов союзного правительства от штата, предоставившего им место для исправления своих обязанностей под его защитой, федеральные советы могут быть обвинены в том, что они испытывают страх или влияние, равно позорные для правительства и неприемлемые для других членов конфедерации. Это соображение тем более весомо, что постепенно увеличивающееся совершенствование того места, которое будет отведено под резиденцию правительства, окажется чересчур большим вкладом, чтобы его следовало оставлять одному штату; к тому же такое положение создает тьму препятствий в случае необходимости правительству переменить местопребывание и тем самым еще сильнее урежет его независимость. Величина федерального округа достаточно определена, чтобы погасить любое чувство зависти. А поскольку округ для пребывания правительства приобретается им с согласия штата, его предоставляющего; поскольку штат, [c.290] без сомнения, оговорит в договоре права и согласие его граждан; поскольку жители этого округа, согласившись на его отчуждение, не останутся в накладе – ведь они сами отдали свои голоса правительству, которое над ними властвует; поскольку они при этом не лишаются местной или избранной законодательной власти, которая будет заниматься местными делами, и поскольку законодательная власть штата, избранная всем населением штата, как и местная власть отчуждаемого округа, будет решать вопрос о его отчуждении совместно согласно принятой конституции, – все возможные тут возражения, по-видимому, отпадают.

Необходимость такой же полноты власти в местах нахождения фортов, складов и т. д., сооруженных союзным правительством, столь же очевидна. Общенародные деньги, потраченные на эти постройки, и общенародное достояние, в них вложенное, требуют, чтобы места, где они возведены, были изъяты из юрисдикции отдельного штата. Нельзя допускать, чтобы округа, от которых зависит безопасность всего Союза, были бы в какой-то степени зависимы от того или иного его члена. Все возражения и сомнения тут также отпадают в силу того, что в каждом случае подобного строительства требуется согласие штатов, на территории которых оно будет происходить.

3. “…Имеет право определять наказание за измену, но осуждение за измену не должно влечь за собой лишения гражданских прав или конфискации имущества, иначе как при жизни осужденного”.

Поскольку измена Соединенным Штатам отнюдь не исключена, власти Соединенных Штатов должны иметь право карать за нее. Но поскольку у крамольных сообществ – этих естественных детищ свободных правительств – вошло в моду использовать обвинения в измене как средство сведения счетов друг с другом, конвент с недюжинной мудростью воздвиг препятствие на пути сей своеобычной опасности, введя конституционное определение состава этого преступления, закрепляя необходимость доказательств, его подтверждающих, и удерживая конгресс, даже в случае назначения наказания, от распространения последствий оного на каких-либо иных лиц, кроме самого предателя. [c.291]

4. “…Может принимать в Союз новые штаты, но не может образовывать или учреждать новые штаты в пределах юрисдикции другого штата; равным образом не могут без согласия законодательных собраний заинтересованных штатов и Конгресса образовываться новые штаты путем слияния двух или более штатов или их частей”.

В Статьях конфедерации этот важный случай не предусматривался. Вопрос о праве Канады на принятие в Союз по присоединении ее к мерам, принятым Соединенными Штатами, как и других колоний, под которыми, очевидно, имели в виду Британские колонии, был предоставлен на усмотрение девяти штатов. Возможное образование новых штатов, по-видимому, прошло мимо внимания составителей сего документа. Мы уже убедились в том, какими неудобствами обернулся этот пробел, вследствие которого конгрессу пришлось брать на себя полномочия, ему не предписанные. Поэтому в новой системе этот промах с полным правом на то исправлен. Принятая оговорка, гласящая, что ни один новый штат не может быть образован без согласия федеральных властей и властей заинтересованных штатов, находится в полном соответствии с принципами, которыми следует руководствоваться при подобных операциях. Особая оговорка, исключающая образование новых штатов посредством деления одного штата без согласия оного, успокоит, сняв опасения, большие штаты, так же как и меньшие сходная оговорка, исключающая слияние штатов без их согласия.

5. “...Распоряжаться территорией или иной собственностью, принадлежащей Соединенным Штатам, и издавать в связи с этим все необходимые правила и постановления, но ничто в этой Конституции не может толковаться в ущерб законным притязаниям Соединенных Штатов или какого-либо отдельного штата”.

Это крайне важное полномочие, и его необходимость определяется соображениями, сходными с теми, которые подтверждают законность приведенных выше. Добавление условия вполне уместно и, вероятно, было признано необходимым ввиду соперничества и ряда вопросов, достаточно хорошо всем известных в связи с освоением западных территорий. [c.292]

6. “Гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления и охрану каждого из них от нападения извне, а по просьбе Законодательного собрания или исполнительной власти (когда Законодательное собрание не может быть созвано) –и от внутренних насилий”.

Совершенно ясно, что в конфедерации, основанной на республиканских принципах и состоящей из членов, их исповедующих, верховное правительство должно обладать властью защищать республиканский образ правления от аристократических или монархических нововведений. Чем теснее такой Союз, тем больший интерес его члены питают к политическим учреждениям друг друга и тем более имеют право настаивать на том, чтобы формы правления, при которых они объединились в единый Союз, прочно сохранялись. Но каждое право подразумевает средство для его осуществления, а кому еще следует его вручить, как не тому органу, которому оно передано конституцией? Правительства, основанные на иных принципах и по другому образцу, оказались менее приспособленными к любому виду федерального объединения, чем родственные нашему по духу. “Поскольку конфедеративная республика Германия, – пишет Монтескье,* – состоит из свободных городов и малых государств, подчиняющихся различным князьям, опыт удостоверяет, что она более несовершенна, нежели республики, представленные Голландией и Швейцарией”. “Греция превратилась в ничто, – добавляет он, – как только король Македонии обрел местопребывание в Амфиктионии”. В последнем случае несоразмерная по величине сила вкупе с монархической формой правления в новом сочлене конфедерации сыграла не последнюю роль в развитии событий. Могут спросить, есть ли нужда в такого рода предосторожности и не станет ли она поводом для изменений в правлении штатами без согласия на то со стороны самих штатов? Ответ на оба вопроса уже готов. В случае если вмешательства союзного правительства не понадобится, положение, предусматривающее подобный поворот событий, останется безобидным излишеством на бумаге. Но кто может предсказать, в какие авантюры способны пуститься отдельные штаты из прихоти, или ради славолюбия предприимчивых предводителей, или из-за [c.293] интриг и под влиянием иностранных держав? Что же касается второго вопроса, то на него можно ответить так: если союзному правительству в силу данной ему конституцией власти необходимо вмешаться в дела штата, оно, разумеется, обязано своей властью воспользоваться. Однако эта власть не простирается далее, нежели гарантия республиканской формы правления, что предполагает существование правительства именно в той форме, какая должна быть гарантирована. Поэтому, пока существующая республиканская форма правления в штатах остается в силе, она гарантируется федеральной конституцией. Коль скоро штаты пожелают ввести у себя какие-то иные формы республиканского правления, это право им также предоставляется, как и право требовать гарантий со стороны федерального правительства этих иных форм. Единственное, что запрещено, – это менять республиканскую форму правления на антиреспубликанскую – запрет, на который вряд ли стоит жаловаться.

Что касается защиты от нападений извне, то любое общество обязано обеспечить ее всем входящим в него членам. Выражение, в данном случае использованное, по-видимому, включает также обязательство защитить каждый штат не только от враждебных посягательств, но и от подсказанных тщеславием или мстительностью посягательств более могущественных соседей. История как древних, так и нынешних конфедераций подтверждает, что более слабым членам Союза следует отнестись с пониманием к предусмотрительности, заключенной в этой статье.

Защита от внутренних насилий добавлена с не меньшим основанием. Как уже отмечалось (см. статью 19. – Ред.), даже у швейцарских кантонов, которые, по сути говоря, не имеют единого правительства, предусмотрена такая возможность, а из истории этого объединения известно, что взаимная помощь там не раз требовалась и оказывалась, и не только самыми демократическими, но и другими кантонами. Недавнее и хорошо ведомое событие в нашей стране (имеется в виду восстание Шейса. – Ред.) предостерегает нас о необходимости быть готовыми к чрезвычайностям подобного рода. [c.294]

Может показаться на первый взгляд, будто предположение, что большинство не имеет права, а меньшинство окажется в силах свергнуть правительство, не согласуется с республиканской теорией, и, следственно, вмешательство федеральных властей никогда не потребуется, более того, должно рассматриваться как предосудительное. Однако теоретические рассуждения в этом случае, как и во многих других, приходится исправлять уроками из практики. Разве невозможно, чтобы противозаконные ходы с целью насильственных действий подготавливались большинством в штате – особенно в маленьком штате, – как и большинством в округе или районе того же самого штата? В последнем случае власти штата, несомненно, обязаны защитить местных правителей. Тогда и в первом случае федеральные власти также обязаны оказать поддержку властям штата. Кроме того, в конституциях штатов наличествуют разделы, столь тесно переплетающиеся с федеральной конституцией, что любой насильственный удар по одной непременно скажется на другой. Восстания в штатах вряд ли приведут к вмешательству со стороны федеральной власти, разве только число замешанных в них будет соразмерно числу друзей правительства. Да и в таких случаях было бы гораздо лучше подавлять беспорядки посредством силы союзного правительства, не допуская, чтобы большинство отстаивало свою волю в кровавых и упорных бесчинствах. Уже само право на вмешательство предотвратит необходимость его применения.

Разве в республиканских правительствах сила и право непременно всегда оказываются на одной стороне? Разве не может меньшинство обладать превосходством в денежных средствах, в военных талантах и опыте, в тайной помощи со стороны иностранных держав, каковые дадут им превосходство, когда они поднимут меч? Разве большая спаянность и выигрышное положение не могут перетянуть чашу весов на их сторону, тогда как большинство по причине создавшихся обстоятельств окажется не в состоянии быстро и сообща проявить силу? Величайшее безрассудство полагать, что в борьбе реальных сил победу можно расчислить по правилам, годящимся при переписи населения или определяющим выборы! Разве не может случиться в итоге, что меньшинство граждан может превратиться в большинство [c.295] лиц, присоединив к себе проживающих в стране иностранцев, случайно набежавших авантюристов или тех, кому по конституции штата отказано в праве голоса? Я не беру уже в расчет злополучный слой населения, обильно представленный в ряде штатов, который и в спокойное время при законном правительстве опускается ниже человеческого состояния, но который в бурные дни гражданских волнений, выброшенный на поверхность, проявляет свое человеческое “я” и дает превосходство в силе любой партии, к которой примыкает.

В случаях, когда трудно решить, на чьей стороне справедливость, лучшими из возможных третейских судей, каковых только могут пожелать себе обе враждующие стороны, взявшиеся за оружие и раздирающие государство на части, будут, надо полагать, представители вошедших в конфедерацию штатов, не охваченных пламенем местной усобицы. К беспристрастности судей они присоединят благожелательность друзей. Было бы величайшим счастьем, если бы подобное средство от внутренних язв могли бы применять все свободные правительства, если бы проект, столь же действенный, мог быть осуществлен для всеобщего мира среди человечества.

Нужно ли спрашивать, как придется расплачиваться за восстание, охватившее все штаты и получившее превосходство подлинной силы, но отнюдь не конституционные права? Ответ на это должен быть таков: поскольку от подобного бедствия у человечества нет средств, то оно, к счастью, скорее всего, не обрушится на человечество; федеральную же конституцию достаточно аттестует тот факт, что она уменьшает риск катастрофы, от которой ни одна возможная конституция не может предусмотреть лекарства.

Среди преимуществ конфедеративной республики, перечисляемых Монтескье, одним из весьма важных является то, что “если в одном из штатов вспыхнет народное восстание, другие способны его загасить. Если зло поразит одну из частей, его исправят другие, им не затронутые”.

7. “Все долги и обязательства, существовавшие до принятия настоящей Конституции, сохраняют для Соединенных Штатов такую же юридическую силу, какую они имели при конфедерации”. [c.296]

Эта статья, которую следует считать только декларативным заявлением, возможно, вставлена, среди прочих причин, ради того, чтобы удовлетворить иностранных кредиторов Соединенных Штатов, явно не чуждых ложной доктрины, что изменение политической формы гражданского общества влечет за собой магическое свойство уничтожать нравственные обязательства.

Среди менее значительной критики, обрушившейся на проект конституции, прозвучала и такая: мол, не плохо бы, заявляя о юридической силе того или иного обязательства, исходить из его блага для Соединенных Штатов, равно как и из наносимого им вреда; и в духе, обыкновенно присущем мелким критиканам, это упущение было истолковано и раздуто как заговор против национальных прав. Авторам сего открытия можно сказать – хотя немногие в том нуждаются, – что, поскольку юридическая сила обязательств по природе своей обоюдна, заявление об их юридической силе, с одной стороны, влечет за собой признание их юридической силы, с другой, и что, поскольку эта статья является чисто декларативной, установления принципа для одного случая достаточно для всех остальных. Можно и еще им объяснить, что в каждой конституции необходимо ограничиваться предосторожностями лишь от опасностей, которые существуют па самом деле, а никакой реальной опасности, что правительство осмелится – с этой конституционной декларацией или без оной – освободиться от долгов, которые обязано оплатить обществу под заклейменным здесь предлогом, не существует.

8. “Обеспечить, чтобы поправки к Конституции были утверждены тремя четвертями штатов, только за двумя исключениями”.

Нельзя не предусмотреть полезные изменения, которые будут подсказаны опытом. Поэтому было совершенно необходимо оговорить способ, каким они могут быть внесены. Способ, который предпочел конвент, отмечен всеми признаками благопристойности. Он предостерегает в равной мере и против крайней легкости, каковая сделала бы конституцию чересчур ненадежной, и против крайней затрудненности, каковая, возможно, увековечивала бы проявившиеся [c.297] недостатки. Более того, это в равной степени дало бы возможность как союзному правительству, так и правительствам штатов исправлять ошибки, по мере того как они будут обнаруживаться в опыте той или другой стороны. Исключение, предусмотренное в конституции, в пользу равенства представительства в сенате для всех штатов, надо полагать, имеет в виду подвергнуть сохраненный штатами суверенитет, выраженный и удостоенный этим принципом в одной из ветвей законодательной власти; вполне вероятно, что он введен по настоянию штатов, особенно приверженных такого рода равенству. Другое исключение, вероятно, было принято по тем же самым соображениям, создав привилегию, которую они защищали.

9. “Ратификация конвентами девяти штатов является достаточной для принятия этой Конституции штатами, утверждавшими ее в указанном порядке”.

Эта статья говорит сама за себя. Только ясно выраженное волеизъявление народа может дать должную юридическую силу конституции. Требование единодушного утверждения ее тринадцатью штатами лишь подчинило бы важнейшие интересы всех членов прихоти или злонамеренности одного. Такое решение означало бы недальновидность со стороны конвента, которую мы же, исходя из собственного опыта, сочли бы непростительной.

Тут возникают два вопроса весьма деликатного свойства: 1. На каком основании можно отменить Статьи конфедерации, которые являются священной формой договора между штатами, не имея на то согласия всех заинтересованных сторон? 2. Какие отношения должны существовать между девятью штатами или более, утвердившими конституцию, и остальными немногими, которые не участвовали в ее утверждении?

Ответ на первый вопрос напрашивается сразу: вспомним крайнюю необходимость данного дела, важнейший принцип самосохранения, великий закон природы и Бога, гласящий, что безопасность и благосостояние народа суть те цели, которые преследуют все политические учреждения и которым эти учреждения должны быть принесены в жертву. Возможно, ответ на этот вопрос мы найдем, и не утруждая себя [c.298] поисками за пределами принципов, заключенных в самом этом договоре. Среди недостатков, ранее отмечавшихся в Статьях конфедерации, указывалось и на то, что во многих штатах этот договор получил одобрение только в законодательном органе (см. статью 22. – Ред.). Принцип обоюдности, однако, требует, чтобы обязательства, возложенные на другие штаты, брались всеми одинаково. Договор между независимыми суверенными образованиями, основанный на обычных актах законодательной власти, не может притязать на более высокий статус, нежели соглашение или договоренность между заинтересованными сторонами. Следует считать непреложной истиной, что все статьи в любом договоре взаимно обусловливают друг друга, что нарушение любой из этих статей нарушает и весь договор и что нарушение, совершенное одной из сторон, освобождает от обязательств другие, давая им право, если они желают, заявить о несоблюдении и недействительности договора. Если бы, к несчастью, пришлось прибегнуть к этим истинам, дабы оправдать отказ от согласия, данного отдельными штатами, расторгнуть федеральный пакт, то разве не было бы весьма трудно обвиняющей стороне обличить множащиеся и важные отступления от договоренности, с которыми бы они столкнулись? Было время, когда мы не могли не маскировать те идеи, которые нынче в этом разделе изложены открыто. Обстановка переменилась и вместе с ней та часть, которую диктуют те же мотивы.

Второй вопрос не менее деликатен, но, тая лестную надежду, что он не возникнет, мы запретили себе в него углубляться. Это один из тех случаев, когда решение приходит само собой. В целом же можно сказать, что, хотя между согласными и несогласными штатами могут и не существовать политические отношения, отношений нравственных отменить нельзя. Требование справедливости остается в силе как для одной, так и для другой стороны и должно выполняться обеими, и во всех случаях необходимо должным образом и взаимно соблюдать веление гуманности, а меж тем соображения, диктуемые общим [c.299] интересом, и прежде всего воспоминания о событиях, уже ушедших в прошлое, и чаяния скорейшей победы над препятствиями в деле воссоединения не будут, мы надеемся, тщетно взывать к сдержанности одной и благоразумию другой стороны.

Публий [c.300]

КОММЕНТАРИИ

“Поскольку конфедеративная республика Германия, – пишет Монтескье... – цитата из 1-го тома, 9-й книги, 2-й главы труда Шарля Луи Монтескье “О духе законов” (1748). [c.577]

К тексту