Конституция как символ и инструмент консолидации гражданского общества

Конституции: символическое и инструментальное значения

В современной теории и практике мирового конституционализма достаточно четко выделяются два его аспекта – это символическое значение конституции, которая определяет формы, методы, направления гражданской консолидации и инструментальное значение конституции, как средства для обеспечения развития демократического процесса. Постановка вопроса о разграничении «конституции-символа» и «конституции-инструмента» представлена в англо-саксонской литературе и связана с историческими особенностями английской модели неписаной конституции и прецедентного права. Она была дана еще в Великобритании в XIX в. (в трудах Бэгота и Дайси, позднее Ласки), а затем она активно обсуждалась в Соединенных Штатах (труды Брайса, Холмса, Кардозо), двухсотлетняя история конституции которых позволяла выявить меняющееся соотношение символических и инструментальных параметров конституционализма. В период Великой депрессии и нового курса Рузвельта эта проблема приобрела практическое значение при ответе на вопрос: как соотносятся действия правительства реформ с фундаментальными конституционными ценностями и принципами конституции, заложенными в нее отцами-основателями, и в какой степени они могут быть модифицированы с учетом изменившейся социальной обстановки? Этот вопрос был очень четко поставлен в работах известного знатока Американской Конституции Э. Корвина. Но, конечно, вопрос о соотношении символических и инструментальных параметров конституционализма важен для всех радикальных конституционных преобразований: в той или иной форме он вставал перед разработчиками конституций Западной Европы, Азии, Южной Африки и стран Латинской Америки. В конце ХХ в. он приобрел практическое политическое значение для стран Южной и Восточной Европы, осуществлявших переход от авторитаризма к демократии, а в новейшее время становится предметом дебатов, связанных с поиском национальной и гражданской идентичности, например, в странах Северной Африки.

Расхождение и противоречие двух параметров измерения конституционализма – символического и инструментального – особенно характерно для обществ переходного типа от авторитаризма к демократии, когда социально-политические отношения нестабильны, меняются очень быстро, а их законодательное регулирование отстает от практической реализации конституционных принципов или вступает в противоречие с ними. В истории многих стран это ведет к конфликту позитивного права и представлений общества о социальной справедливости, феномену конституционной цикличности, при котором становится возможным воспроизведение сходных форм конституционного регулирования на разных фазах вплоть до полного возврата к исходной точке – начальной фазе конституционных изменений, связанной с преодолением авторитаризма. Механизм конституционной цикличности выражает эту логику и прослеживается в смене трех фаз – отказа от старого Основного закона (деконституционализация); принятия нового (конституционализация); и изменения новой конституции и законодательства под воздействием изменившейся социальной реальности (реконституционализация).

Символическое значение российской Конституции 1993 г. определялось следующими обстоятельствами. Во-первых, она стала подведением итогов коммунистического эксперимента в глобальном масштабе и возвращала Россию в мировое сообщество. Конституция стоит в ряду других символических актов такого рода, как, например, Основной закон ФРГ 1949 г., Конституция Индии 1950 г., Конституция ЮАР 1996 г., конституции стран Южной Европы 70-х гг. ХХ в. и Восточной Европы 90-х гг. ХХ в. Во-вторых, восстанавливалась преемственность в отношении классических традиций русского либерализма – идеям Б.Н. Чичерина, С.А. Муромцева, П.И. Новгородцева, Ф.Ф. Кокошкина, В.М. Гессена, П.Н. Милюкова и др., а также основным конституционным проектам русского либерализма, реализация которых была начата с переходом России от абсолютизма к дуалистической монархии в начале ХХ в. и затем – к республике. Этот процесс был оборван большевистским переворотом октября 1917 г. и роспуском Учредительного собрания в 1918 г., ставшим прологом Гражданской войны. Последующий советский номинальный конституционализм уже ни в коей мере не отвечал аутентичному пониманию этого термина, поскольку не содержал гарантий защиты прав индивида от произвола государства, на протяжении всего советского периода осуществлявшего управление в режиме чрезвычайных методов. В-третьих, конституция закладывала определенную систему ценностей на будущее, реализация которых должна была стать предметом практического осуществления в законодательстве и судебной практике. Реконструкция этих ценностей (и выражающих их конституционных принципов) возможна в результате введения в научный оборот значительного круга источников по истории разработки и принятия действующей конституции. Это стенограммы Съездов народных депутатов, документы Конституционной комиссии, Конституционного совещания, большой комплекс исследований ее последующего развития, посвященных выбору формы правления, практике конституционного правосудия, избирательной системе, различным институтам власти.

Решение проблемы эволюции постсоветского конституционализма предполагает выяснение социальных и институциональных причин этой динамики. В данной статье мы опираемся на результаты исследовательского проекта Института права и публичной политики – «Двадцать лет демократического пути: укрепление конституционного порядка в современной России», а также материалы мониторинга реализации важнейших конституционных принципов за этот период. Центральная проблема постсоветского конституционализма – соотношение первоначально закрепленных конституционных принципов и их последующей реализации в законодательстве, судебной и вообще правоприменительной практике. Проблема заключается в том, чтобы понять, каким образом возник тот разрыв между символическим значением Конституции и ее инструментальным значением, который мы наблюдаем сегодня. Почему Конституция не работает? Может ли она работать в дальнейшем и насколько ее принципы могут получить практическую реализацию в обществе и демократическом движении?

Конституционная трансформация России конца ХХ– начала ХХI вв.: ценности, принципы, цели

Ценности очень важны, поскольку определяют этические основы всякого публично-правового порядка. Они важны и потому, что определяют легитимность этой постройки – ее правомерность в глазах общества и, следовательно, возможность инструментального использования соответствующих положений конституции на практике. К числу важнейших принципов российского конституционного строя относятся – плюрализм, справедливость и равенство, правовое государство, демократия, светское государство, социальное государство и рыночная экономика, федерализм, местное самоуправление, разделение властей, судебная власть. Целью конституционных преобразований стало построение демократического государства в соответствии с международными стандартами.

Почему именно эти принципы оказались в центре обсуждения и были зафиксированы? В современной литературе по конституционализму присутствует так называемая теория «страхов», суть которой заключается в том, что каждая Конституанта, разрабатывая новую конституцию, стремится вложить в нее такие ограничители, которые сделали бы невозможным повторение сбоев и ошибок предшествующего периода, осознание которых привело к конституционной революции. Понятно, что эти сбои демократии неодинаковы в разных странах, с чем и связано различие рецептов их преодоления в современных конституциях.

С этих позиций важнейшими стали принципы плюрализма, правового государства и демократии, выражающие отказ от советской модели номинального конституционализма. Номинальный конституционализм (в отличие от реального) – это такая конструкция, при которой основные демократические права человека провозглашаются, но не могут быть защищены в суде. В новой конституции принцип плюрализма закреплялся в качестве альтернативы советской концепции приоритета одной идеологии в государстве. В правовом государстве соблюдение этого принципа гарантируется в рамках запрета установления какой-либо одной идеологии в качестве государственной или обязательной, причем это запрещение относится к государственным органам, правящим политическим партиям и высшим должностным лицам. Развитием принципа идеологического многообразия является культурное многообразие – свобода научной и культурной деятельности, и политическое многообразие – многопартийность, свобода создания и деятельности общественных объединений, равенства всех партий и общественных объединений перед законом, запрет на вмешательство государственных органов во внутреннюю жизнь политических партий и общественных объединений. Важным элементом системы идеологического и культурного многообразия является принцип светского государства, предполагающий отказ от установления какой-либо религии в качестве государственной или обязательной, а также свободы совести и вероисповедания. Из этих положений вытекает идея защиты государством на равных основаниях как религиозных, так и светских убеждений, нейтрализм государства и невмешательство в дела всех конфессий при условии соблюдения ими конституционных норм, а также определенные позитивные обязательства государства в отношении обеспечения свободы выражения религиозных чувств. Принцип правового государства – выражал представление о приоритете прав личности по отношению к правам государства в таких сферах, как верховенство права, приоритет защиты прав и свобод человека и гражданина, уважение личности, право на судебную защиту, судебная система как гарант справедливости и правосудия, юридическая возможность обжалования в суд решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц и др. В трактовке принципа демократии акцент делался на такие его составляющие элементы, как – народный суверенитет (народовластие), многопартийность и политическая конкуренция. Другой стороной проблемы переходного общества стала новая трактовка принципа справедливости – отказ от ее уравнительной и коллективистской интерпретации, поиск адекватной формулы конкурентной рыночной экономики и частной собственности. На этом пути осуществлялся сложный поиск компромисса между двумя конкурирующими принципами – социального государства и рыночной экономики. Спор охватывал такие общие вопросы, как справедливость, социальное государство, социальные права, но, одновременно – конкуренция, частная собственность, индивидуальные права и ответственность. Удалось добиться лишь компромиссного решения – сохранения определения России как социального государства в обмен на принятие его минималистской трактовки. Фактически была возрождена известная формула о социальных функциях собственности как компромисс двух противоположных направлений правового регулирования, что не исключало противоречивого характера их последующих интерпретаций.

Проблема национальной идентичности и соответствующих форм политического устройства делала актуальной новую трактовку принципа федерализма, в советское время утратившего какое-либо реальное содержание. Суть принципа федерализма усматривалась разработчиками в трех параметрах: во-первых, обеспечении единства РФ; во-вторых, децентрализации государственной власти; в-третьих, реализации права народов на самоопределение. В целом это был поиск компромисса между крайними тенденциями к унитаризму и предельной автономизации вплоть до создания республик, «обладающих абсолютным суверенитетом государств в составе РСФСР». Принцип федерализма в разное время включал неодинаковые интерпретации – от «решения национального вопроса» до децентрализации власти в условиях сложноорганизованного общества. Отсюда – различные модели бикамерализма, реализовавшиеся в постсоветский период. Сходные проблемы формулируются в отношении принципа местного самоуправления, конституционная ценность которого определяется полноценным и эффективным осуществлением децентрализации по таким параметрам, как разделение публичной власти и собственности; дифференциация правовой системы и рационализация административного управления; демократизация публичного обслуживания граждан и повышение их самоорганизации, эффективность развития территорий. Принцип местного самоуправления получал не только различные теоретические трактовки в законодательстве (в плане большего или меньшего соотношения с административными структурами), но и подвергался модификациям в периоды преобладания централизаторских и децентрализаторских тенденций. В административно-территориальном устройстве «парад суверенитетов» и региональный «правовой сепаратизм» 90-х г. сменились курсом на централизацию власти, взятым с начала 2000-х гг.

Для институционального проектирования всякого демократического общества принципиальное значение имеет принцип разделения властей, важность которого в его историческом развитии и современном понимании определяется тем, в какой мере он способен обеспечить либеральную систему демократического управления. Для нее характерно единство трех целей: эффективность функционирования государства, защита прав и свобод граждан от произвола власти, снижение риска появления тирании и поддержка баланса интересов различных социальных сил. Принятие Конституции РФ 1993 г. представляло своеобразную «шоковую терапию» в политике, результаты которой, как и в экономике, оказались непрочны. Компромиссы и противоречия, отраженные в трактовке ценностей и принципов конституции, стали результатом раскола общества в переходный период.

Конституционная революция 1993 г.: цели и средства либеральных преобразований

Конституционный кризис включает три составляющие: утрата Основным законом легитимности; ценностный раскол в отношении его норм или утрата их связи с реальностью. Содержание кризиса в России – переход от номинального конституционализма (представленного Конституцией СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г.) к реальному. Периодизация развития кризиса включает три этапа: первая фаза (1985/1989–1991) – попытка частичного реформирования Конституции СССР (основные поправки – введение поста Президента СССР и отмена 6-й статьи Конституции); вторая фаза (1991–1993) – собственно конституционная революция в России, завершившаяся принятием действующей Конституции РФ; третья фаза (1993–2000-е гг.) – легитимация нового конституционного строя и постреволюционная стабилизация. Механизм кризиса 1993 г. – конфликт между Съездом народных депутатов и Верховным советом, с одной стороны, и президентом, – с другой. Выражением конфликта стало появление двух центров учредительной власти и параллельная разработка двух конституционных проектов – Конституционной Комиссии СНД и Конституционного совещания при президенте, вокруг которых группировались различные политические силы (коммунистическое и националистическое большинство СНД и демократы). Основной предмет спора – вопрос о власти: форма правления, механизмы разделения властей и, в частности, право президента распускать парламент. Попытка синтеза двух проектов в рамках Конституционного совещания (июльский проект) – отражала поиск компромисса с использованием различных иностранных моделей – президентской (США) и президентско-парламентской (Франция). Концентрированным выражением конфликта стал спор о том, каким образом должна быть принята новая конституция – на Съезде, Учредительном собрании или на референдуме.

Поляризация сторон конфликта получила юридическое выражение в переходном законодательстве (законе «Об особом порядке управления до преодоления кризиса власти» и результатах референдума 25 апреля 1993 г.). Указ Президента 21 сентября 1993 № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в РФ» распускал СНД и Верховный Совет, приостанавливал действие конституции, собрания Конституционного суда, назначал референдум по проекту новой конституции и выборы в новый парламент. Начало открытого противостояния сторон ознаменовано определением этого указа как неконституционного со стороны ВС и Конституционного суда. Следствием стала эскалация конфликта – законы ВС о низложении президента Б.Н. Ельцина и объявление последним заговорщиков вне закона. События 3–4 октября 1993 г. стали кульминацией вооруженного противостояния сторон – «защитников Белого Дома» и их противников. Весь конфликт проходил при апатии населения и в конечном счете был разрешен силовыми методами. Констатируется незаинтересованность обоих сторон в достижении компромисса и правового выхода из ситуации, отказ от использования ими шансов на примирение сторон – были отвергнуты предложения такого рода со стороны Конституционного суда, губернаторов (нулевой вариант) и патриарха. Если «заговорщики» апеллировали к советским структурам, то президент заручился поддержкой армии, полиции и части бюрократии, а также общей симпатией либеральной интеллигенции и Запада. Результатом противостояния, завершившегося подавлением «мятежа 4 октября» стал отказ от договорной модели конституционных преобразований, была исключена правовая преемственность, победила сильнейшая сторона конфликта.

Для оценки результатов конституционного кризиса важны юридические аргументы, использовавшиеся сторонами для обоснования легитимности своих действий в условиях разрушения старой правовой системы. Противники президента Ельцина выдвигали следующие аргументы: спорная легитимность разработки конституции в Конституционном Совещании; неконституционность указа 1400 и противоречие его конституции (ст. 121.6 Конституции РСФСР 1978 г., согласно которой полномочия президента не могут быть использованы для приостановления законно избранных органов власти); незаконность окончательной переработки проекта конституции после 3–4 октября (в комиссии Филатова и лично Ельциным); незаконность вынесения конституции на референдум по указу президента, а не на основании закона о референдуме 1990 г.; позиция Конституционного суда (осуждение указа 1400 как неконституционного 9 судьями против 4-х, а также продержка импичмента президенту). Аргументы сторонников президента включали: тезис о том, что в период кризиса Конституция 1978 г. не действовала, а в основе решений президента Ельцина лежал закон о наделении его чрезвычайными полномочиями 1991 г., наделявший президента широким указным правом; в ходе событий 3–4 октября президентская сторона не могла руководствоваться существующими правовыми нормами, но опиралась на Международный пакт о гражданских и политических правах, исходя из необходимости пропорционального применения силы для подавления мятежа; указ 1400 – не означал отказ от парламентаризма и установление диктатуры, поскольку содержал точную дату выборов в будущую Государственную Думу, а также гарантии сохранения демократических норм избирательной системы; ссылка оппонентов на норму ст. 121.6 – неадекватна, поскольку сама статья была исправлена в момент кризиса власти; законодательство ВС об отрешении Ельцина от должности само было антиконституционно, поскольку принималось в нарушение Конституции 1978 г. (она не наделяла ВС таким правом); в ходе голосований в ВС были нарушены процедурные нормы (не было кворума); решения Конституционного суда – неправомерны, поскольку представляли собой неоправданную политизацию правосудия. В условиях кризиса власти правомерность действий законно избранного президента по защите демократических институтов определялась непосредственной апелляцией к суверену – народу (три референдума, выигранных президентской стороной).

Если противники президента апеллировали к нормам прежней советской конституции (переставшей действовать в условиях кризиса), давая пристрастную интерпретацию этих норм (они стремились представить себя как защитников демократии, разделения властей и «парламентаризма»), то его сторонники – обращались к политической легитимности и революционной целесообразности, предполагавшей использование жестких средств в критической ситуации. Здесь присутствует, следовательно, противопоставление правовых и политических аргументов. Правовые аргументы оказались значительно слабее – советская конституция не действовала в условиях кризиса, разделение властей отсутствовало, а Верховный Совет едва ли можно признать аналогом парламента. Политические аргументы возобладали: конфликт законности и легитимности завершился в пользу последней. Президент Ельцин сделал то, что не удалось сделать Временному правительству в 1917 г. – ликвидировал советскую систему и осуществил переход от однопартийной диктатуры к авторитарной демократии.

Нет ничего удивительного, что новая структура политического режима сильно напоминала ту, которая существовала в предреволюционной России и может быть определена понятием «мнимый конституционализм». В концентрированной форме тенденции к централизации власти и управления выражались в последовательном расширении прерогатив исполнительной власти. При отсутствии работающей системы сдержек и противовесов объем законодательно закрепленных полномочий Президента РФ за последние 20 лет не только резко увеличивался, но и пополнялся новыми полномочиями, весьма спорными с точки зрения их соответствия Конституции РФ. Это происходило за счет издания президентом указов, предоставления ему новых полномочий законодательством, а также легитимации новых полномочий Конституционным Судом РФ.

В условиях сверхцентрализованной модели управления, которая присутствует в современной России, очень важным фактором развития правовой системы становится вклад лидеров. На протяжении рассматриваемого периода этот фактор определил трансформацию в отношениях президента со всеми ветвями власти. Первоначальная цель президента Б.Н. Ельцина состояла в том, чтобы преодолеть влияние законодательной власти на власть исполнительную с тем, чтобы провести демонтаж социалистической системы. С приходом к власти президента В.В. Путина на первый план вышла цель обеспечить эффективность управления ценой его унификации, централизации и бюрократизации. Известная корректировка этого курса президентом Д.А. Медведевым, по-видимому, не изменила общего направления заданного ранее вектора. При этом способы укрепления президентской власти были разными: если Б. Ельцин проводил свою политику посредством «указного» права, то В. Путин избрал путь проведения президентских инициатив через управляемое партийное большинство в Государственной Думе и региональных парламентах, обеспечив «вертикаль власти» и «диктатуру закона».

Таким образом, срыв договорной модели перехода к демократии и тяготение сконструированной политической системы к авторитаризму выражает исторически обусловленное противоречие между целями конституционного регулирования (вполне либеральными) и средствами, использовавшимися для этого (вполне авторитарными). Противоречие целей и средств достигает кульминации в настоящее время, когда, по официальному признанию, переходный период закончился, а его цели были достигнуты. Почему, в таком случае, средства остались прежними: не оказываются ли средства важнее целей, подменяя последние?

Противоречия российского конституционализма на современном этапе

Противоречия российского конституционализма стали следствием исторических, политических и правовых причин. Теоретический анализ конституционных принципов позволяет констатировать сохранение диспропорций: существование напряженности между ценностями и выражающими их принципами, с одной стороны, и их интерпретацией с точки зрения целей конституционного развития, с другой; сохранение неопределенности в интерпретации ряда фундаментальных принципов (демократии, разделения властей), связанной как с особенностями их юридической формулировки, так и с логикой политического процесса; изменение содержания ряда закрепленных принципов путем наполнения соответствующих норм иным смыслом (принципы федерализма и местного самоуправления); пересечение между принципами, которые находят выражение в меняющейся трактовке соотношения и объема регулируемых норм (принципы рыночной экономики и социального государства); возможность противоположных интерпретаций смысла одних и тех же правовых принципов и норм в различных толкованиях (светское государство); различной характер позитивации принципов в действующем праве: одни принципы закреплены в конституции (как разделение властей или социальное государство), другие – нет (как рыночная экономика) и выводятся из совокупности ее норм и принципов; дисфункции применения ряда принципов с точки зрения критериев пропорциональности и соразмерности значимым целям конституции.

Насколько достигнуты цели конституционных реформ 1990-х гг.? Принцип правового государства предполагает активное функционирование целого комплекса входящих в него конституционных субпринципов, – от верховенства права до возможности судебной защиты прав личности от произвола государства, – реализация которых ставится под сомнение. Конституционный принцип светскости государства не остановил растущей клерикализации общества, которая получает официальную поддержку властных структур. В области рыночной экономики за 20 лет действия новой российской конституции не удалось привести реальное состояние экономической системы к провозглашенному в конституции идеалу: существующие формальные и фактические ограничения свободы экономической деятельности до настоящего времени позволяют относить экономическую систему Российской Федерации к категории «преимущественно несвободных». «Маятниковая» модель постсоветского федерализма эволюционировала от децентрализации к централизации, что не ставит под сомнение сам принцип федерализма, но заставляет задуматься о критериях его устойчивого развития, таких как бюджетные отношения центра и регионов, более четкое распределение компетенций, укрепление демократических основ формирования институтов власти и их ответственности, расширение участия субъектов федерации в формировании общегосударственных институтов, разработка стратегии реформирования федеративных отношений. Констатируя признаки деградации федерализма в России, аналитики ищут его спасения в рамках концепции субсидиарности. Последняя предусматривает широкое развитие местного самоуправления. Анализ развития местного самоуправления в условиях Конституции РФ 1993 г. также свидетельствует о том, что оно движется по маятниковой траектории – из одного крайнего неравновесного состояния в другое: от непосредственно общественной (1995–2003 гг.) к государственно-административной модели (после 2003 г.). Если первая модель оказалась во многом оторванной от социального контекста, то вторая привела к бюрократизации местного самоуправления. В структуре политической власти разрыв между конституционной нормой и реальностью – еще более выражен. Главной особенностью существующей в России модели разделения властей стал, как отмечалось, ее существенный дисбаланс в сторону президентской власти. Реформа судебной системы (или, точнее, отмена ряда нововведений последнего времени, определяемых иногда как «контрреформа») сохраняет актуальность в следующих областях: назначения судей на должность, их дисциплинарной ответственности, профессиональной подготовки (юридического образования), финансирования судебной деятельности и исполнения решений судов. Она призвана усилить роль суда в существующей системе разделения властей.

В целом – эволюция политического режима шла в сторону от провозглашенных ценностей и принципов конституции. Трансформация политического режима возможна путем внесения поправок в конституцию, принятия нового законодательства, развития указного права, судебного толкования, а главное – выведения из сферы конституционного регулирования значительных областей социального регулирования и практики образования внеконституционных институтов. Жесткость российской конституции не стала препятствием для проведения существенных корректировок политической системы последнего десятилетия. Они включали ряд значимых направлений конституционного регулирования: федерализм (формирование федеральных округов и введение института полномочных представителей); отмена выборности губернаторов (мера, оспаривавшаяся как отступление от федерализма и приведшая к пересмотру Конституционным судом своей предшествующей правовой позиции); парламентаризм (изменения системы выборов в Государственную Думу и троекратные изменения порядка формирования Совета Федерации); создание новых политических институтов (Общественная палата и Государственный совет); принятие нового законодательства о политических партиях (результатом которого стало их резкое сокращение); введение нового порядка регистрации и отчетности НПО, приведшее к их значительному сокращению, неоднозначные преобразования судебной системы, ограничившие, по мнению критиков, степень независимости судей, регулирование режима СМИ и др.

Все эти изменения, существенно ограничившие масштаб либеральной интерпретации конституции, – формально выступали как ее прагматическая корректировка и были осуществлены без изменения конституции или, во всяком случае, были признаны Конституционным судом не противоречащими основному закону. Критики, напротив, оспаривали их конституционность и указывали на формирование параллельной политико-правовой реальности. Таким образом, – полагали они, – возможен переход к модели имперского президентства, где все рычаги власти сосредотачиваются в руках узкой правящей группы и даже одного лица. При этом политический режим продемонстрировал большое внимание к юридической технике изменений при отказе от духа правовых норм.

Постсоветский конституционный эксперимент в экспертных оценках

Подведение итогов конституционного развития России за истекшие 20 лет – важный рубеж в понимании логики российского конституционализма. С одной стороны, это достаточно краткий по историческим меркам срок, с другой – он вполне достаточен для выяснения вектора политико-правового развития. Все эксперты, независимо от политических взглядов, сходны в диагнозе – конституционные принципы не получили полной реализации. Однако они различаются в оценке причин этого явления и стратегиях преодоления трудностей.

Консервативная позиция в целом отвергает конституцию как инородный продукт некритического заимствования западных политических институтов. Программа конституционной ревизии, выдвинутая современной консервативной политической романтикой, включает именно те аргументы, которые обсуждались, но были отвергнуты разработчиками конституции: необходимость государственной идеологии, приоритет социальных обязательств перед нормами свободной экономики, критический пересмотр всей системы прав личности (ограничение свободы совести, возвращение цензуры, восстановление смертной казни); отказ от принципа светского государства; ограничение федерализма и переход к фактическому (если не юридическому) унитаризму в форме мононационального государства с единой властной вертикалью; преодоление принципа разделения властей в рамках возрождения государственности имперского (иногда квази-советского) типа, в целом – отказ от либеральных ценностей и институтов, принятых в 1990-е гг., которые якобы отторгаются российской почвой. В наиболее радикальной форме эти предложения представлены в концепции «консервативной революции», которая должна вернуть страну к традиционным институтам и завершиться принятием новой конституции.

Либеральные критики политической системы, отвергая этот фаталистический взгляд, исходят из позитивной оценки «конституционной революции» 1993 г., позволившей России двигаться в направлении гражданского общества и правового государства. Они видят причину сбоев конституционных норм в низком правосознании населения и власти, «нереализованном потенциале» конституционных норм, но также далеки от оптимизма в отношении перспектив правового государства. Некоторые из них полагают, что российский конституционализм может быть определен как коррупционный и имитационный и, учитывая психологию населения, будет оставаться в этом качестве «еще в течение довольно долгого времени». Из этого можно заключить, что выход из трудностей связан с просвещением и адаптацией конституционных принципов к социальной среде.

Предметом дискуссии остается вопрос о соотношении собственно юридических и политических технологий в трансформации российского конституционного порядка. Современные критики говорят о «потерянном десятилетии» и необходимости демонтажа режима, «конституционной патологии» и даже используют медицинскую терминологию, настаивая на новой хирургической операции. Но этот подход парадоксальным образом делает тождественной позицию либеральных оппонентов режима и их консервативных противников, сходным образом отказывающихся от признания действенности российского конституционализма и отстаивающих тезис о радикальном (революционном) изменении существующей политической системы.

Как оценить эти тенденции российского конституционализма с позиций юридического конструктивизма и конституционной инженерии? Данный подход ищет объяснения конституционного дисбаланса в сложившемся соотношении политико-правовых ожиданий, норм и институтов, но отвергает крайние позиции, способные отодвинуть решение вопроса на исходные позиции. Общим результатом постсоветской трансформации признается «дефектная демократия на грани авторитаризма», формирование которой означает, что «период неустойчивости еще далек от завершения». Этот вывод может стать основой согласования пессимистических и оптимистических прогнозов. Действительно, российская демократия – далека от совершенства, а конституционализм, особенно если сравнивать с лучшими мировыми образцами, во многом остается мнимым. Но «дефектная демократия» – также разновидность демократии. Россия отнюдь не является исключением в этом отношении, разделяя данные особенности политической системы с большим числом государств современного мира, известных как «нелиберальные демократии». А мнимый конституционализм (в отличие от номинального) – способен трансформироваться в реальный при наличии социальных предпосылок и воли политической элиты к реформам. Политическое моделирование, учитывая циклическую динамику конституционализма, должно исходить не из эмоциональных оценок, но рационального политико-правового конструирования, трезвого представления о трудностях и способах их преодоления, предлагая адекватные методы конституционной инженерии.

Задачи конституционных преобразований с позиций консолидации гражданского общества

Предложения по изменению правового порядка, представленные в рамках проекта Института права и публичной политики, вытекают из предшествующего анализа противоречий и сбоев конституционно-правового регулирования. Они охватывают все уровни этого регулирования – от текста конституции и основного конституционного законодательства до судебного толкования и правоприменительной практики, но концентрируются на тех проблемных ситуациях, где, по мнению экспертов, существуют сбои, затрудняющие реализацию основных принципов. Все предложения могут быть сгруппированы в три больших раздела, охватывающие во-первых, общие концептуальные основы политического режима; во-вторых, институциональный дизайн и разделение властей; в-третьих, механизмы конституционного контроля, управления и легитимности власти.

Первый раздел включает предложения: сделать концепцию правового государства полноценной основой стратегии конституционной модернизации; преодолеть неопределенность и консервативно-реставрационные тенденции в трактовке основных прав; обеспечить полноценную экономическую конкуренцию и защиту прав собственника как основы рыночной экономики; включить систему обратных связей общества и государства и повысить значение институтов непосредственной демократии.

Второй раздел предполагает сделать парламент более представительным, а правительство – более ответственным, перейти к реальной многопартийности и гарантиям прав политической оппозиции; добиться полноценной реализации принципа разделения властей и ограничить прерогативы президентской власти; сделать федерализм более действенным; пересмотреть соотношение тенденций централизации и децентрализации, преодолев избыточную унификацию и бюрократизацию государственного управления; провести принцип субсидиарности в решении вопросов регионального и местного значения, обеспечив разграничение функций институтов управления и самоуправления; активизировать институты местного самоуправления и обеспечить его правовое регулирование.

В рамках третьего раздела предложено реформировать судебную систему и повысить ее роль в реализации принципа правового государства; представить доктрину обоснования и легитимации судебных решений по острым экономическим и политическим вопросам; разработать технологии конституционных реформ для достижения поставленных целей; определить этапы, сроки и инструменты проведения преобразований, критерии их эффективности; сформировать институты независимой научной экспертизы и вести мониторинг реализации конституционных принципов. В рамках толкования конституционных принципов и последующей судебной практики необходимо разъяснение Конституционным судом РФ таких вопросов, как понимание принципов справедливости, равенства и соразмерности, соотношение между ними, соотношение их формально-юридической и субстанциальной интерпретации, критериев и тестов применения в конкретных делах.

Целесообразны четкие критерии выстраивания баланса конституционных ценностей и анализ целей вводимых ограничений соответствующих принципов и адекватности, соразмерности средств, избираемых для достижения таких целей. Сохраняющаяся неопределенность и противоречия при формулировании правовых позиций по этим вопросам ведет к юридическим трудностям и психологическому конфликту в переходном обществе: завышенные правовые ожидания (опирающиеся на высокий рейтинг конституционного правосудия, основанный на его предшествующей роли в либерализации законодательства) сталкиваются с непредсказуемостью, противоречивостью и необоснованностью решений, которые не могут быть объяснены обществу в единой логической формуле.

Как добиться единства символического и инструментального измерений конституции?

В стабильных демократиях символическое значение конституции как «светской Библии», «Основного закона» демократии и опоры гражданской (национальной) консолидации – не вызывает сомнений. Можно даже сказать, что основным выражением консолидации гражданского общества повсюду становится согласие по вопросу об основных конституционных ценностях. Иная ситуация складывается в обществах, находящихся на стадии изменений, на стадии переходного периода, где часто возникает очень существенный разрыв между символическим и инструментальным значением конституции. С одной стороны, конституция или ее ценности не приняты определенной частью общества или, во всяком случае, не выполняют своей интегрирующей роли в обществе. С другой, возникают ситуации, когда символическое значение конституции представляет собой определенную совокупность ценностей и принципов, которые приняты обществом или как минимум демократическим движением, но при этом инструментальная реализация конституции отходит в сторону от этих ценностей, а иногда даже и противоречит им. Именно такова ситуация, которая существует в современной России.

Анализ формирования и развития конституционных принципов 1993 г. раскрывает мотивы конструирования правовых норм, генезис альтернативных стратегий преобразований и причины их циклического воспроизводства. Основным противоречием российской конституции стал конфликт между широкой трактовкой прав и свобод человека и чрезвычайно авторитарной конструкцией политической системы, способствовавшей концентрации властных полномочий в одном центре – институте президента. Это противоречие, связанное исторически с трудностями переходного периода, ограничивает полноценную реализацию демократии и фундаментальных прав человека, а также соответствующих конституционных принципов – от правового государства и рыночной экономики до разделения властей и местного самоуправления. Современная Россия далека от полноценной реализации основных либеральных принципов Конституции 1993 г., но должна следовать им, если не хочет реставрации авторитаризма.

Важным уроком переходных процессов 90-х гг. ХХ в. в Восточной Европе является вывод о необходимости продуманной концепции переходного периода и конституционных преобразований. Существуют, как известно, договорные модели перехода и модели разрыва при переходе от авторитаризма к демократии. Ключевой момент переходного периода – это позитивная консолидация общества, выражением и завершением которой призвана стать новая конституция, обеспечивающая демократические ценности, четкие, равные и прозрачные «правила игры» всех акторов гражданского общества и эффективные политические институты. Другим уроком является опасность популизма в конституционном проектировании: очень легко подменить позитивную консолидацию общества – негативной, основанной на простом отрицании действующей системы. В этом смысле выдвижение оппозицией радикальных лозунгов об Учредительном собрании, новой конституции или о переходе к парламентской системе – не кажется очевидным приоритетом в условиях социальной апатии, слабости федерализма, отсутствия реальной многопартийности и существования авторитарной модели власти.

С учетом масштаба проектируемых изменений предлагаются различные инструменты реформ – от созыва Конституционного Собрания, которое неизбежно в случае принятия новой конституции или ее радикальной ревизии до отдельных корректировок законодательных норм, процедур, правоприменительной деятельности и вообще – изменения правового сознания общества. Исходя из этого определяется эффективность технологий – с позиций соотношения целей, средств и результатов (динамика правового сознания, вопросы интерпретации конституционных норм и восприятия этих решений обществом, проблема легитимности подобных решений и методов ее обеспечения). В действительности речь должна идти скорее о правовой трансформации политического режима – изменениях избирательной системы, введении реальной многопартийности, восстановлении конкурентной среды в СМИ. Частью этой программы должно стать независимое обсуждение различных проектов конституционных реформ, прежде всего – поправок существующих законов, судебной практики и механизмов правоприменительной деятельности.

Достижение целей конституционной модернизации позволит добиться примирения между символическим значением конституции, и ее инструментальным значением. В условиях возможной в будущем политической нестабильности (а периоды нестабильности обычно следует за «сверхстабильными» авторитарными периодами развития), возникают точки бифуркации, когда выбор вектора политических изменений во многом зависит от продуманной и активной позиции гражданского общества. Либеральная интеллигенция как в прошлом, так и в будущем может оказаться способна повернуть политическое развитие в направлении реализации конституционных ценностей. Основными политическими силами, способными поддержать эту конституционную модернизацию сегодня выступают гражданское общество, передовой бизнес, либеральная интеллигенция в союзе с перспективно мыслящей частью политической элиты. Обществом будет востребована именно та политическая сила, которая сможет предложить полноценную и научно-обоснованную программу конституционных преобразований. Создание такой программы могло бы стать важным символическим и инструментальным шагом в направлении консолидации гражданского общества.

Печатается по изданию: Медушевский А.Н. Конституция как символ и инструмент консолидации гражданского общества // Общественные науки и современность, 2013, № 3. С. 44–56.

 

Сравнение конституций России и Франции: дуалистическая система и ее трансформация

Сравнительный анализ конституций Франции и России актуален с позиций когнитивной юриспруденции для выяснения перспективных тенденций дуалистических систем в двух странах. Он представлен в данной статье по следующим направлениям: параметры сходства двух конституций; основные отличия конституций и созданных ими политико-правовых режимов; парламент и правительство; полномочия главы государства; формы парламентского контроля и эффективность их действия; соотношение юридических норм и практики в трансформации политического режима; определение вектора текущих изменений: конституционные реформы 2008 г.; критерии успешности дуалистической системы и ее альтернативные трактовки; перспективные направления конституционной модернизации в России в свете французского опыта.

Параметры сходства двух конституций и обоснование возможности сравнения

Возможность сравнения объясняется формально-юридическими, историческими и политическими параметрами сходства.

1. Формально-правовые параметры сходства: Правовая традиция российского конституционализма всегда ориентировалась преимущественно на французские модели – от первых конституционных проектов декабристов, опиравшихся на конституции Французской революции, до Учредительного собрания 1917 г., опиравшегося на модель Третьей Французской республики, вплоть до принятия Конституции 1993 г., заимствовавшей ряд важных элементов Конституции Пятой республики. Обе конституции выражают ряд сходных юридических принципов – правовые традиции романо-германской правовой семьи, закрепляют республиканскую форму правления, включают сходную иерархию нормативных актов (конституция, органические или конституционные законы, законы и указы); в обоих случаях выход был найден не в заимствовании «чистых» форм правления, но смешанной (президентско-парламентской) форме, причем французская модель оказала несомненное влияние на российскую конструкцию разделения властей. Обе конституции вводили ограниченную трактовку разделения властей: в обоих случаях власть парламента и институтов контроля конституционности законов были ограничены, и возникала чрезвычайно сильная власть главы государства, оказавшегося во многом над системой разделения властей, наделенного функциями арбитра и значительной властью чрезвычайных указов.

2. Исторические параметры сходства: Обе конституции были приняты в условиях острого кризиса национальной идентичности, совпавшего с экономическим кризисом и временной потерей управляемости в государстве (крушение французской колониальной империи и советской модели федерализма). Принятие конституций сопровождалось крушением легитимности старых форм правления – Четвертой парламентской республики во Франции и советской модели квазипарламентаризма в СССР, а затем в России (Съезда народных депутатов и Верховного совета). Развитие кризиса сопровождалось политическим конфликтом между законодательной и исполнительной властью (падение парламентского режима во Франции и советской модели однопартийного режима). Разрешение кризиса фактически осуществлялось с большим или меньшим разрывом правовой преемственности: юридический переворот во Франции (завуалированный принятием особого переходного закона 3 июня 1958 г., изменившего порядок самого изменения конституции и передавшего генералу Де Голлю право разработки конституции) и конституционный переворот президента Ельцина в России 1993 г. Определяющую роль в обоих случаях сыграло вмешательство армии – в первом случае в завуалированной форме (тайно подготовленная операция «Возрождение», угроза высадки алжирских подразделений во Франции и роль Ш. Де Голля), во втором – непосредственно продемонстрированная поддержка армией Б.Н. Ельцина в решающий период октябрьского противостояния 1993 г. Обе Конституции (вопреки существовавшей европейской традиции) разрабатывались не Конституантами или парламентами, а фактически исполнительной властью, в закрытом режиме, и утверждались последующим вынесением на референдум (его аналогом в России стало всенародное голосование 12 декабря 1993 г.). В обоих случаях доминировала идеология национального возрождения в условиях распадающейся страны.

3. Политические параметры сходства: Обе конституции и политических системы критиковались оппонентами (прежде всего левыми социалистами и коммунистами) за недостаток демократичности, преобладание главы государства и угрозу авторитаризма (обвинения главы государства в бонапартизме в обоих случаях). Обе системы трансформировались после принятия конституций не только под воздействием правовых норм или конституционных поправок, но прежде всего – политической практики, которая существенно изменила интерпретацию ряда конституционных положений. Существенную роль в интерпретации политико-правового режима сыграли политические лидеры, оказавшиеся во главе государства (Ш. Де Голль во Франции, М.С. Горбачев, затем Ельцин – в России). В двух странах юристами давались сходные определения политических режимов. Во Франции режим определялся как монократия, «республиканская монархия» (М. Дебре), «избирательная монархия» и «принципат» (П. Авриль), «плебисцитарная республиканская монархия» (Ж. Кадар и М. Прело). В России – говорили о монократии, «плебисцитарной монархии», «латентной монархии» «президенте Всея Руси» (при Ельцине). Общей принципиальной политической чертой двух конституций является то, что при неизменности базовых положений их текста, они позволили существовать разным политическим режимам. Во Франции это – голлистский, помпидолистский, жискаристский режимы – говорили, например, о «помпидолийском президенциализме», затем «парламентском президенциализме», что отражало его эволюцию при президентах Ж. Помпиду, Ж. Д’Эстене, Ф. Миттеране, а затем Ж. Шираке и Н. Саркози. Эти определения отражали эволюцию режима в момент его возникновения, при возникновении феномена сосуществования или «сожительства» (cohabitation) и современную трактовку, близкую к парламентской. В России – выделяют три режима: ельцинский, путинский, эксперимент с «тандемом» и современный режим, также активно экспериментирующий с направленной интерпретацией конституционных норм. 4. Сходное видение перспектив развития конституционной системы представлено в обоих странах. В целом, обе конституции рассматривались в момент принятия как переходные, но стали постоянными. Конституция Пятой республики оказалась одной из самых стабильных в истории Франции – она существует уже более 50 лет и по времени существования уступает только Конституции Третьей республики (65 лет). Российская – также отметила свой 20-летний юбилей и, по мнению многих аналитиков, не исчерпала свой ресурс. Переходный характер российской конституции признавали и ее авторы, – деятели Конституционного совещания, – говорившие о том, что она создается на период в три-пять лет – до окончательного разрешения конституционного кризиса, требующего «сверхпредставительной» фигуры президента.

Во Франции и России констатируют феномен конституционной цикличности, говорят о конституционном кризисе и ищут путей выхода из него, но этот выход понимается принципиально различным образом. В обоих странах критика конституции левыми идет по сходным направлениям: во Франции они выступают за переход к Шестой республике и принятие парламентской системы; в России – за движение к парламентаризму в одной из его разновидностей. Но если принять эту логику, сохраняет значение вопрос, какова может быть окончательная цель данного перехода – движение к парламентской, полноценной дуалистической или президентской системе, либо реставрация мнимого конституционализма в одной из многочисленных форм. Раскол по этому вопросу в России принципиален: одни понимают «переход» как движение к большему парламентаризму, другие – как реставрацию авторитаризма в виде торжества российской «самобытности» (соборности, монархии или советской диктатуры). Если принять официальную позицию о том, что «переходный период» в стране завершен, то не следует ли отказаться от связанных с ним ограничений демократии и конституционно-правовых институтов?

Эти черты сходства нацеливают российских исследователей на то, что тенденции развития двух систем будут одинаковыми и российская модель со временем плавно эволюционирует в направлении парламентской демократии. Так ли это? Для ответа важно обратиться к различию двух систем и преодолению стереотипов их восприятия.

Основные отличия конституций и созданных ими политико-правовых режимов

Основные отличия двух конституций заключаются в решении ими вопросов интерпретации формы правления, разделения властей и ответственности правительства. Большинство российских юристов определяют российскую форму правления как дуалистическую, смешанную или президентско-парламентскую. Это юридически корректно, если сравнение ведется с монистическими парламентскими или президентскими формами. При ближайшем рассмотрении ситуация не столь однозначна.

1. Дуалистическая система исторически представляет собой реализованный компромисс между двумя крайностями – парламентской и президентской системами. Ее первой исторической формой стала дуалистическая конституционная монархия, ставшая альтернативой абсолютистским монархиям, с одной стороны, и парламентским монархиям, с другой. Следует отметить, однако, что в юридической литературе прошлого не было единого мнения о том, является ли дуалистическая монархия самостоятельной и стабильной формой правления (как полагали, например, П. Лабанд и Г. Еллинек) или представляет собой лишь временную и неустойчивую переходную стадию к парламентской республике (как думал А. Эсмен). Кроме того, исторический опыт показывал, что дуалистические монархии (будучи неустойчивыми комбинациями противоположных типов легитимности: народной и божественной) тяготеют к одной из чистых форм – парламентарной монархии (британского или бельгийского типа) или к режиму монархического конституционализма в Германской, Австро-Венгерской и Российской империях, где он обладал всеми признаками мнимого конституционализма. Как показывает ее название, данная форма правления включала два центра власти – парламент и монарха, причем правительство оказывалось в двойном подчинении им обоим.

2. Современная типология дуалистических (смешанных) форм правления включает значительное разнообразие вариантов, от близких к парламентским (парламентско-президентский режим) до почти президентских (президентско-парламентский режим «республиканской монархии»). В литературе существуют различные типологии полупрезидентских систем. Одна из них группирует эти системы в соответствии с правовыми параметрами разделения властей: на режим с президентом – номинальным главой государства (Австрия, Ирландия и Исландия); режим, отвечающий представлению о балансе между президентом и правительством (Веймарская республика, Финляндия, Португалия) и режим с сильным президентом (Франция). Другая типология отражает механизм власти и функционирования: данные системы подразделяются на те, которые действуют как парламентские (Австрия, Исландия и Ирландия); как президентские (Франция в периоды отсутствия сосуществования) и системы, характеризующиеся разделением власти между президентом и премьер-министром (например, Финляндия после Второй мировой войны, где президент отвечает за внешнюю политику, а премьер-министр за внутреннюю). Наконец, третья типология выстраивает эти системы по линии организации лидерства в них: доминирует ли в нем премьер-министр (Австрия), или система допускает чередование, когда на одном этапе доминирует президент, а на другом премьер-министр и парламент (Франция) или всегда доминирует президент (Россия).

3. Смешанная (полупрезидентская) система там, где она реализовалась исторически (в конституциях Веймарской республики, Финляндии 1919 г. Португалии и особенно – французской Пятой республики), включает, согласно М. Дюверже, следующие элементы: 1) избрание президента республики всеобщим голосованием; наделение его достаточно значительной властью; 2) введение в качестве противостоящей ему силы премьер-министра и министров, наделенных исполнительной правительственной властью; 3)возможность правительства оставаться у власти только если парламент не противостоит ему. Последнего элемента – нет в России, что делает проблематичным определение ее системы правления как «смешанной» или дуалистической. Во Франции, следовательно, правительство остается у власти до тех пор, пока пользуется доверием Национальной ассамблеи, в России – это «технический» инструмент президента. Это означает, что концепция смешанной президентско-парламентской республики реализована во Франции, но остается только пожеланием в России, где отсутствует ключевой элемент формулы – парламент и правительство бессильны противостоять воле президента даже при полном несогласии с его политикой.

4. Сравнение двух конституций демонстрирует как сходства, так и существенные различия в трактовке разделения властей. Оно показывает, во-первых, жесткое проведение во Франции принципа взаимных сдержек президента и парламента, выражающихся понятием «консультаций» президента и премьер-министра при проведении важнейших законодательных решений, которые отнюдь не являются декоративным атрибутом, как иногда считается. Так, президент может инициировать конституционные изменения, вынести вопрос на референдум, объявить о роспуске Национального собрания, осуществлять чрезвычайные полномочия и т. д., но только после консультаций с премьер-министром и председателями палат, а в ряде случаев с Конституционным советом. Это означает, что без их согласия данные решения не будут иметь законной силы. Таким образом, реализуется основной принцип дуализма («двухголовой исполнительной власти»), а вся политическая система может функционировать различным способом – как президентская (если глава государства опирается на преданное ему парламентское большинство) или как парламентская (когда ему противостоит премьер-министр, опирающийся на другое парламентское большинство). С этим связан общий вектор эволюции политической системы Пятой республики – от более президентской к близкой к парламентской. Данный механизм «консультаций» отсутствует в российской конституции.

Во-вторых, присутствие во французской системе института контрасигнатуры, в рамках которого важнейшие акты президента контрассигнуются (подтверждаются) премьер-министром и в случае необходимости ответственными министрами. В России указы президента не ограничены не только контрасигнатурой, но даже сроком их действия (они признаются утратившими силу только в том случае, если Дума примет соответствующий закон, чего по разным причинам можно ожидать долго). Таким образом, во Франции президент не может навязать парламенту отторгаемые им законы и вообще реализовать свои законодательные прерогативы (в том числе в области указного права) без согласия парламентского большинства, выразителем воли которого выступает премьер-министр. Этого института (контрасигнатуры) нет в российской конституции.

В-третьих, возможность различных интерпретаций функционирования французской модели разделения властей. Действительно, функционирование механизма разделения властей во французской системе проделало определенную эволюцию. В предшествующий период (при Третьей и Четвертой республиках) полнота реальной исполнительной власти сосредотачивалась в руках премьер-министра, а президент выполнял церемониальные функции. На смену этой конструкции «режима ассамблеи», Конституция 1958 г. вводила «бицефальную» модель исполнительной власти, при которой она разделялась между президентом и премьер-министром. Соответственно в аутентичной французской модели существует два сектора административной компетенции – главы государства и правительства, которые разделяются по линии того, кому (президенту или премьер-министру) принадлежит верховная власть принятия решений. В исключительных обстоятельствах, однако, президент сосредотачивает всю полноту государственных полномочий и становится верховной и единственной административной властью. В России нет четкого разграничения двух секторов административной компетенции президента и премьер-министра, равно как и института согласования передачи ему всего объема исключительных полномочий.

5. Трудности определения российской системы правления. В современной российской юриспруденции ее определяют совершенно по-разному – как дуалистическую (президентско-парламентскую), президентскую и суперпрезидентскую. На деле данная форма правления, имея черты всех трех, не соответствует полностью ни одной из них. В отличие от классической дуалистической системы, в ней отсутствует полноценная парламентская ответственность правительства. В отличие от президентской – не действует жесткий механизм разделения властей (президент США не может распустить Конгресс, в то время как российский президент может распустить Думу). Не является она и сверхпрезидентской, поскольку последняя (в странах Латинской Америки) включает трактовку разделения властей, свойственную для президентской системы, дополняя ее значительными указными прерогативами президента (последние, однако, менее значимы, чем у российского президента, поскольку указы становятся законом только в случае их последующего одобрения Конгрессом). Наконец, российская модель не соответствует и формуле дуалистической монархии, поскольку она предполагает контрассигнацию указов главы государства – конституционного монарха. Именно поэтому российскую систему определяют обычно как «гибридную» или «переходную».

Таким образом, при внешнем сходстве со смешанной системой французского образца, российская форма правления представляет, несомненно, ее более авторитарную трактовку.

Парламент и правительство: решение вопроса ответственности правительства

Центральная проблема сравнения – вопрос об ответственном правительстве в дуалистической системе. В отличие от парламентских и президентских систем, дуалистические системы (Веймарская республика, Пятая республика во Франции) фиксируют двойную ответственность правительства – перед президентом, но одновременно – перед парламентом, вотум недоверия со стороны которого ведет к отставке правительства (или роспуску парламента президентом с последующим формированием нового правительства). В дуалистических системах (как с республиканской, так и монархической формой правления), следовательно, присутствует конституционная ответственность правительства перед парламентом, хотя иногда она приобретает очень ограниченный характер (особенно в системах, интерпретируемых как мнимый конституционализм, где глава государства выведен по существу из-под конституционного контроля). С возможностью различных интерпретаций конституции связана общая нестабильность дуалистических систем в мире, которые могут эволюционировать как в направлении парламентского режима, так и авторитарных форм президентского режима.

1. В предложенной сравнительной перспективе важен ответ на следующие общие вопросы: должна ли эта ответственность правительства рассматриваться как единая или как два различных вида ответственности (перед парламентом и президентом); следует говорить о коллективной ответственности правительства или индивидуальной ответственности министров (ее реализация выступает в виде отставки кабинета в целом либо отдельных его членов); как должен выглядеть вотум недоверия (конструктивный или деструктивный), наконец, в какой степени позиция правительства и премьер-министра должна рассматриваться как единая (означает ли отставка председателя правительства отставку правительства в целом).

2. Во Франции решение этих вопросов проделало определенную эволюцию. В процессе редактирования проекта Конституции Пятой республики прослеживалась тенденция роста полномочий президента (глава армии, промульгация законов и подписание декретов, полномочия в чрезвычайных условиях). Сюда относится трактовка назначения премьер-министра как включающая и право его отзыва президентом. Центральной темой дебатов в этой связи стал вопрос об отношениях президента и правительства, в частности вопрос о возможности для президента смещать премьер-министра. В дальнейшем (особенно с принятием важных конституционных поправок 90-х гг. ХХ в.) система эволюционировала в направлении парламентаризма – расширения полномочий премьер-министра за счет соответствующего ослабления полномочий президента. Этому способствовали конституционные поправки, отменившие существенные ограничения парламентаризма предшествующего периода (жесткая трактовка «рационализированного парламентаризма»), развитие роли политических партий, а также институт контрасигнатуры. Таким образом, в действительности формальная ответственность премьер-министра перед Национальным собранием заменила реальную ответственность перед президентом республики, существовавшую с 1959 до 1986 г.

3. В России такой эволюции не было. Распространенный в российской юридической науке тезис об отсутствии принципиальных отличий российской формулы ответственности правительства от других президентских и полупрезидентских систем – не выдерживает критики.

Во-первых, российская конституция, комбинируя нормы конституций Франции и США, противоречива в решении этого вопроса: она сочетает элементы ответственности, присущие различным системам: с одной стороны Государственная Дума дает согласие на назначение председателя правительства, что является элементом его парламентской ответственности (п. 1 ст. 111), с другой – закрепляет возможность единоличного решения президентом вопроса об отставке правительства, что является элементом президентской системы (п. 2 ст. 117).

Во-вторых, она двусмысленна в регулировании отношений парламента и правительства. Дума, как известно, может троекратно выразить недоверие председателю правительства, однако это не влечет его автоматическую отставку. Президент в праве на выбор – отправить правительство в отставку или распустить саму Думу (что является для нее сдерживающим фактором самосохранения) (п. 4 ст. 111). В России и большинстве постсоветских стран с формально смешанной формой правления отдельные министры несут ответственность только перед президентом, но не перед парламентом. Отставка министров, губернаторов и других высших чиновников возможна по разным мотивам, объединенным выражением которых служит неопределенная формула об «утрате доверия» со стороны главы государства. Отсутствие полноценного правового регулирования этих вопросов – чрезвычайно опасная ситуация для перспектив демократии. Парламентская ответственность правительства оказывается фикцией.

В-третьих, конституция неопределенна в соотношении юридической и политической ответственности правительства перед президентом. Неясно, что должно произойти, если правительство принимает решение о своей отставке, а президент решает отклонить ее – вопрос, не имеющий юридического, а только политическое решение. Остается неясным, идет ли речь о коллективной ответственности правительства (на что указывают положения закона «О правительстве РФ», интерпретирующего его как коллективный орган) или индивидуальной ответственности членов правительства (соответственно, имеется в виду автоматическая отставка всего кабинета или отдельных министров). Далее, председатель правительства может по собственной инициативе поставить перед Думой вопрос об ответственности правительства (ч. 4 ст. 117), однако не определено, в какой мере он выражает при этом коллективную волю правительства, а в какой свою собственную и каковы, следовательно, должны быть его действия, если правительство большинством голосов примет обратное решение. Наконец, неясно, каким образом реализуется ответственность правительства, обязанного (согласно ст. 116) сложить полномочия перед вновь избранным президентом, если последний еще не вступил в должность? В целом все эти вопросы демонстрируют не только отсутствие реальной парламентской ответственности правительства, но и непрозрачность механизмов его ответственности перед президентом.

В-четвертых, следует учитывать опыт функционирования российской системы. В период доминирования оппозиции в Думе (при Ельцине), она не могла остановить принятия его законодательных инициатив (которые проводились указами), добиться отставки правительства или осуществить импичмент президенту. «Коалиционные правительства», о которых говорят аналитики, вообще являются атрибутом парламентских, а не президентских систем, что не позволяет, в частности, говорить о выходе из правительственного кризиса 1998 г. путем формирования коалиционного правительства, а тем более делать вывод о «решающей роли думского партийного большинства» в его формировании. Все разговоры о существовавших якобы в России элементах «коалиционного» правительства Черномырдина или парламентской «ответственности» правительства Примакова – иллюзия, выдающая меняющийся баланс политических сил за конституционно закрепленные процедуры. Конституционный суд в самых спорных случаях (типа указов, инициировавших войну в Чечне, отставку генерального прокурора или введения федеральных округов с последующим фактическим назначением губернаторов) практически всегда исходил из установки о конституционности указов и решений президента, апеллируя к его функции гаранта конституции.

В-пятых, эти особенности российской модели «разделения властей» представлены в большинстве постсоветских конституций, но оказались основным объектом критики в ходе так называемых цветных революций (на Украине, в Киргизии, Грузии), основным требованием которых становилось расширение прерогатив парламента и сокращение полномочий президента в рамках парламентской или смешанной системы французского образца. По мнению оппонентов этой конструкции на постсоветском пространстве, она, в силу отсутствия социального контроля над властью президента, неизбежно тяготеет к авторитаризму, бюрократическому склерозу и реставрационным тенденциям.

Полномочия главы государства

Важная группа различий двух конституций заключается в трактовке полномочий главы государства и регулировании их объема. Конституции Франции и России, как было показано, оказались сходны в одном – закреплении чрезвычайно сильной президентской власти, способной встать над системой разделения властей и выступать арбитром между ними. Однако, это сходство не исключает принципиальных отличий в трактовке объема полномочий президента.

Во-первых, констатируем различие в объеме законодательных полномочий и характере их реализации: акты президента Франции принимаются по результатом согласования с парламентом и правительством либо контрассигнуются премьер-министром или ответственными министрами (ст. 19).

Во-вторых, французский президент (как и российский) имеет прерогативу назначать премьер-министра, но у него (в отличие от его российского коллеги) отсутствует конституционное право отправлять правительство в отставку или освобождать от должности министров по собственной инициативе (эта возможность во Франции фактически реализуется только в случае, если президент и премьер-министр опираются на одно партийное большинство). Вопрос о том, может ли президент смещать премьер-министра интерпретировался первоначально в положительном смысле (считалось, что власть назначать включает и власть отзывать). Длительное время данный вопрос оставался не прояснен в теории, но был решен на практике. Ключевую роль имело наличие или отсутствие парламентского большинства у президента. Конституция Франции предполагала ряд возможных интерпретаций конституционных положений о разграничении полномочий президента и премьер-министра (и, соответственно между двумя аппаратами – Елисейского дворца и Отеля Матиньон). Согласно первой интерпретации, в отношениях между президентом и премьер-министром установлено разграничение административных полномочий: президент сохраняет превосходство, которое вытекает из его конституционных прав и особой легитимности, рожденной выборами, всеобщим голосованием. Но премьер-министр имеет свободу действий в том, что касается руководства правительством, влияния на администрацию, руководства парламентской работой и хода публичных дел. Согласно второму типу применения, правительство – лишь отражение мысли и действий президента, группа исполнителей управленческих задач и во многом – передаточный механизм между решениями, принятыми президентом, парламентскими ассамблеями или общественным мнением. На разных этапах доминировали разные прочтения Конституции. В России подобная эволюция была бы невозможна без изменения Конституции (п. 2 ст. 117).

В-третьих, прослеживается последовательное конституционное ограничение во Франции президентских функций арбитража. Эта концепция прошла путь от ее трактовки (на голлистской фазе развития) как права президента на вмешательство в деятельность других властей (в чрезвычайных ситуациях), до сведения к функции наблюдения за конституционностью их деятельности (на современном этапе). Эта трансформация стала возможна в рамках института контрасигнатуры с принятием важных конституционных поправок (отмены ограничений «рационализированного парламентаризма» поправкой 1995 г.) и общей эволюции режима в направлении парламентаризма – расширения полномочий премьер-министра за счет соответствующего ослабления полномочий президента. Напротив, соответствующие полномочия российского президента по «разрешению разногласий между органами государственной власти» (ст. 85) не имеют подобных ограничений.

Наконец, в-четвертых, сверхконцентрация власти французского главы государства конституционно допускалась изначально только в исключительной ситуации – установленной консультациями президента с парламентом угрозы независимости государству или нарушения нормального функционирования властей, когда президент действительно обретал способность осуществлять функции «диктатора» в римском понимании слова (ст. 16 французской конституции). В дальнейшем чрезвычайные полномочия президента во Франции были конституционно ограничены. В России президент может вводить на территории России или в отдельных ее местностях военное или чрезвычайное положение с последующим утверждением верхней палатой (ст. 87–88), однако имеет возможность проводить меры исключительного характера и без его формального введения – указами и распоряжениями, которые «обязательны для исполнения на всей территории РФ» (ст. 90). В последнем случае они не сопровождаются соответствующими ограничениями (это одна из причин, почему чрезвычайное положение не вводилось во время Чеченской войны). Таким образом, объем указного права и чрезвычайных полномочий российского президента несравненно больше, чем французского и не имеет соответствующих ограничений.

Формы парламентского контроля

1. Ключевая проблема трансформации политических систем двух стран – формы парламентского контроля и возможность их практической реализации. Помимо института ответственности правительства перед парламентом и возможности отрешения президента от должности в результате процедуры импичмента к ним относятся – парламентские запросы и запросы депутатов или членов обоих палат; отчеты правительства об исполнении бюджета; комитеты и комиссии палат парламента; парламентские слушания; деятельность уполномоченного по правам человека, парламентский контроль в регионах. Насколько работают эти формы?

2. Во Франции, с отменой ограничений периода «рационализированного парламентаризма», был открыт путь реализации основных форм парламентского контроля. В результате серии поправок произошло установление одной ежегодной сессии парламента (1995 г.), ему были предоставлены полномочия принимать законы о финансировании социального обеспечения (1996 г.), включено положение о децентрализованной организации государства (2003 г.). Ряд поправок был связан с усилением судебного контроля над исполнительной властью, в частности – проведено реформирование Высшего совета магистратуры и создан Суд Республики для привлечения к уголовной ответственности членов правительства (1993 г.). Позднее были введены нормы, ограничившие мандат президента с 7 до 5 лет (2000 г.) и установившие ответственность Президента Республики (2007 г.). Тенденции к расширению парламентаризма и усилению парламентского контроля над исполнительной властью получили особенно полное выражение в новейших поправках (2008 г.), о которых мы скажем ниже.

3. В России – парламентский контроль по-прежнему ограничен как юридически, так и фактически. Критики указывают на неясность или ограниченность положений Регламента Государственной Думы по вопросам реализации функций парламентского контроля за деятельностью правительства. К ним относятся прерогативы и объем информации, которым могут располагать ответственные комитеты и комиссии, круг высших чиновников, которые могут быть привлечены в ходе рассмотрения соответствующих вопросов вплоть до высших должностных лиц. Отсюда – непрекращающаяся дискуссия о роли депутатских запросов и статусе парламентских комиссий, которые могли бы получить больше прав по расследованию деятельности соответствующих институтов исполнительной власти, возможности вызова в них чиновников высшего уровня, более жесткого закрепления их обязанности отвечать на поставленные вопросы и четкого определения юридических последствий вердикта этих комиссий.

С этим связаны вопросы дисциплины парламентского голосования, внутрипартийной демократии, регулирования деятельности парламентских фракций и права депутатов отстаивать индивидуальную точку зрения (в рамках свободного или императивного мандата), не совпадающую с мнением партийного руководства; предоставления (через регламент Государственной Думы) оппозиционным фракциям больших прав на выдвижение своих предложений, участия в формировании повестки дня, расширения функций и прерогатив парламентских комиссий; решения вопроса о том, в какой мере депутаты могут высказывать мнения, отличные от позиции руководства фракции и насколько допустимы случаи изгнания их из партий и лишения депутатских мандатов. Серьезного внимания заслуживает вопрос об установлении границ воздействия на позицию депутатского корпуса внепарламентских институтов, прежде всего Администрации президента. Современная российская парламентская реальность далека от демократических ожиданий.

Таким образом, во Франции, хотя и с большими трудностями, реализовался принцип парламентского контроля, в России – для этого предстоит еще длительная работа.

Соотношение юридических норм и практики в трансформации политического режима

Поскольку конституции Франции и России менялись не только поправками, но и в результате политической практики, оправдана дискуссия о взаимоотношении этих двух типов изменения.

1. Соотношение конституционных и политических факторов в развитии французской системы – понимается неоднозначно. Одни французские авторы считают, что первичны конституционные нормы (Л. Фаворе), другие – что институты и партии (Ж. Ведель). Исторические особенности возникновения французской модели определяют ее компромиссный характер и одновременно объясняют логику ее последующего функционирования – многое было оставлено недоговоренным (в частности отношения президента и премьер-министра были урегулированы нарочито неопределенно); многое было выведено из поля юридического контроля в область политических договоренностей (между партиями, участвовавшими в конструировании системы); многое регулировалось позднее по линии семантических уточнений (например, известное понятие «арбитража»); наконец, очень многое зависело от личности самого Де Голля. В результате, как справедливо отмечал Ж. Ведель, конституция – эта «девушка метаморфоз», – принесла стабильность не потому, что давала исчерпывающее регулирование соотношения властей, но потому, что открывала место практике и интерпретации.

2. Как практика соотносится с конституционными нормами во Франции и России?

Во-первых, констатируем, что во Франции существовал приоритет конституционных норм в определении рамок формирующейся политической системы. Именно в силу закрепленной в Конституции Франции системы сдержек, трактовка дуализма и ответственности правительства могла трансформироваться с течением времени под влиянием расстановки политических сил в Национальной ассамблее. Этих сдержек, как было показано, не было предусмотрено в Конституции России, что делает проблематичной эволюционную перспективу.

Во-вторых, неопределенность трактовки конституционных норм во Франции не исключала возможности парламентского вектора ее развития. Если мы возьмем эволюцию этой системы в Пятой республике до периода «сосуществования» (когда парламентское большинство и президент принадлежали к одной правящей партии), во время его развития (когда парламентское большинство и президент принадлежали к разным партиям) и после него, то увидим, что эта модель действовала различным образом, проделав (при неизменности соответствующих норм конституции) эволюцию от режима «республиканской монархии» до почти парламентско-президентской республики. В России подобная логика развития системы блокируется на конституционном уровне (ст. 117).

В-третьих, границы авторитарного толкования конституции Франции сдерживались нормами, положенными в основу ее принятия. Переходный закон 3 июня 1958 г., на основе которого была принята Конституция Пятой республики, закреплял незыблемость института парламентской ответственности правительства. Тем самым исключалась ситуация, при которой французский президент при назначении премьера был бы не связан никакими правовыми нормами и мог до бесконечности назначать премьера от своего меньшинства. Этих ограничений не было предусмотрено в России и ряде других стран, заимствовавших французскую модель.

В-четвертых, французская конституция, в отличие от российской, претерпела принципиальные изменения, связанные с несколькими волнами конституционных и законодательных поправок (всего около 25 законов о поправках, половина которых приходится на период после 1990-х гг.). Их общий вектор – расширение прерогатив парламента и правительства с одновременным ограничением прерогатив президента – как их состава, так и сроков осуществления (ограничение президентского мандата сроком до 5 лет поправкой 2000 г.). Параллельно шло расширение прерогатив Конституционного совета, начиная с 70-х гг. ХХ в., превративших его в полноценный аналог Конституционного суда. Возможность переосмысления конституционных норм о правах человека возникла в результате новой интерпретации понятия «блока конституционности», предложенной Конституционным советом, включившим таким образом в Конституцию ее преамбулу (ранее не рассматривавшуюся как часть Основного закона), а через нее – Декларацию прав 1789 г. и преамбулу к Конституции 1946 г., а с 2005 г. также права, зафиксированные в Хартии окружающей среды 2004 г. Эта тенденция продолжена поправкой 2008 г., вводящей во Франции последующую (опосредованную) форму контроля конституционности законов. Таких конституционных поправок, законодательных реформ или активистской судебной интерпретации конституции не было в России.

В-пятых, имеет значение различие политического контекста в двух странах. Сама дуалистическая модель не исключает двоевластия и разделенного суверенитета, не исключает возможности конфликта президента и премьер-министра и не обеспечивает монистической легитимности (поскольку и президент и парламент избираются на всеобщих выборах). Успешность действия конституции во Франции объясняется стабильностью партий и демократизацией общества в целом. Без этих факторов результат может быть совершенно иным. Именно гибкостью политического класса (и партий) Франции объясняется стабильность и одновременно возможность различных интерпретаций дуализма президента – премьер-министра, который (дуализм) в разное время наполнялся различным (вплоть до противоположного) содержанием – от авторитарной голлистской вертикали власти до сосуществования президентов и премьеров от разных партий. В России мы не видим подобной гибкости правящего класса, но скорее – стремление партийной олигархии и бюрократии законсервировать существующую модель в целях сохранения собственной власти и привилегий. В сравнении с Францией это – недальновидная политика. Возможно, объяснение заключается в том, что российская политическая элита, унаследовавшая от советской закрытый характер, жесткий стиль правления и неспособность к политическим компромиссам, все еще остается на стадии формирования и ориентируется не столько на правовые и договорные механизмы разрешения противоречий, сколько на непосредственное использование властных рычагов в выстраивании отношений с оппозицией. Этот стиль не способствует рациональному использованию конституционных практик в политическом процессе.

Данный анализ подчеркивает важность именно конституционных изменений, а не только корректировки политического режима в России.

Определение вектора текущих конституционных изменений: конституционные реформы во Франции и России 2008 г.

Во Франции и России в 2008 г. были предприняты конституционные реформы, приведшие к наиболее радикальным изменениям за всю историю существования конституций двух стран. Сравнение их направленности, поэтому наиболее четко выражает актуальные тенденции обоих политико-правовых систем. Во Франции представительный пакет поправок был разработан по инициативе президента Н. Саркози экспертным юридическим институтом – Comité de réfl exion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions во главе с бывшим премьер-министром Э. Балладюром, получил одобрение Национальной Ассамблеи и Сената и, с перевесом всего в один голос, стал законом, вступившим в силу 1 октября 2008 г. за несколько дней до 50-летия Конституции Франции (4 октября 1958 г.). Данный закон – «Loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vème Republique» (23.07.2008), продолжил и систематизировал логику предшествующих поправок к конституции, изменив десятки норм конституции.

1. Изменения представлены в трех направлениях: расширение политического участия граждан; усиление контрольных прерогатив парламента и ответственности правительства; ограничение прерогатив президента.

К первому из этих направлений относятся поправки, направленные на обеспечение гарантий политического плюрализма в деятельности партий, общественных движений и выражению различных мнений в общественной жизни нации; законодательного обеспечения свободы, плюрализма и независимости СМИ; равного доступа женщин и мужчин к выборным должностям, введение института защитника прав, признание региональных языков частью исторического наследия и развитие солидарности и кооперации франкофонов, возможность референдума по вопросам экологии, а также вынесения на национальный референдум вопросов членства в ЕС.

Ко второму направлению относятся поправки, значительно расширяющие прерогативы парламента: наделение парламентских ассамблей правом самостоятельного (независимо от правительства) установления повестки рассмотрения вопросов; правом проведения дискуссии по законопроектам, разработанным соответствующими парламентскими комиссиями, а не правительством (за исключением законопроектов по пересмотру конституции, финансового права и финансирования общественной безопасности); расширение прерогатив парламента по обсуждению и принятию программных законов, фиксирующих долговременные тенденции в области публичных финансов и цели государственной политики; наделение ассамблей прерогативой принимать резолюции в соответствии с органическим законом при условии, что они не ставят под вопрос ответственности правительства по данному вопросу (правительство, в частности, обязано в течение трех дней информировать парламент обо всех решениях, связанных с возможностью использования вооруженных сил за границей, что может стать поводом к проведению парламентской дискуссии по данному вопросу); введение новой статьи о регламентации деятельности парламентских групп депутатов с обеспечением прав оппозиционных групп и групп, представляющих права меньшинств; создание в рамках обоих палат комиссий по расследованию и наделение их правом получения соответствующей информации; создание парламентских комиссий по делам ЕС, регламентация правил функционирования избирательного режима на уровне местных институтов представительной власти и при осуществлении выборов за пределами страны.

К третьему направлению относятся поправки, в целом изменяющие баланс соотношения власти парламента и президента в пользу первого: конституционное закрепление положения о том, что мандат президента ограничивается двумя сроками; парламентские комиссии могут оппонировать назначениям главы государства; указы могут ратифицироваться только в рамках установленной формальной процедуры; введение ограничений исключительных полномочий президента после 30 и 60 дней их осуществления в условиях чрезвычайного положения, отмена права президента осуществлять коллективное помилование, введение права президента обращаться с посланиями к парламентскому Конгрессу. Изменения затронули и ряд других институтов: введение последующего (апостериорного) контроля конституционности законов, который осуществляется Конституционным советом по представлению Кассационного суда и Государственного совета; введение статьи о Счетной палате, функция которой определяется как содействие парламенту в осуществлении финансового контроля за деятельностью правительства; наделение Совета по социальным и экономическим вопросам прерогативой рассматривать экологическую проблематику, создание института защитника прав. Общий вектор развития политической системы во Франции, следовательно, – выражается в движении к парламентаризму.

2. В России конституционная реформа 2008 г. также стала наиболее существенным изменением Основного закона со времени его принятия. Пакет поправок к конституции был разработан Администрацией президента, практически без обсуждения утвержден Государственной Думой и Советом Федерации, а также региональными законодательными собраниями, продемонстрировавшими (в отличие от Франции) практически полное единодушие в принятии поправок. Направления изменений конституции внешне вполне соответствовали тем, которые имели место во Франции – расширение партийной демократии, ответственности правительства и более четкой фиксации мандата парламента и президента. Однако при ближайшем рассмотрении эффект конституционной реформы в России – оказался едва ли не обратным французскому. Во-первых, в результате корректировки законодательства были созданы предпосылки для расширения роли правящей партии (предоставление партиям, победившим на выборах, права выдвигать кандидатуры губернаторов и членов Совета Федерации при фактическом доминировании правящей партии в Думе и региональных парламентах); во-вторых, введены (поправкой к ст. 103 и 104) ежегодные отчеты правительства перед Думой, не означающие, однако, полноценной парламентской ответственности правительства (в силу того, что результаты их рассмотрения не ведут к каким-либо политическим последствиям), наконец, в-третьих, приняты исключительно важные изменения (поправки в п.1 ст. 86 и п. 1 ст. 96) об увеличении срока полномочий президента и Государственной Думы, соответственно – с четырех до шести и пяти лет. Увеличение продолжительности мандата является фактором ограничения политической ответственности соответствующих институтов, поскольку делает процедуру ее проверки на выборах менее частой. В целом эти поправки не только не решали проблем парламентской ответственности правительства, но способствовали усилению общего централизаторского вектора политической системы. Насколько изменения станут возможны в результате текущих политических реформ избирательной и партийной системы, бикамерализма и выборности губернаторов – покажет ближайшее будущее, но уже сейчас высказываются мотивированные сомнения на этот счет. Основной проблемой нашего конституционного строя остается практически полная зависимость правительства от президента и юридически слабая связь правительства с парламентом.

3. Появление понятия «параллельной конституции» (или «пара-конституционализма»), напоминающего о веймарском сценарии, свидетельствует о тревожном разрыве формальных и неформальных конституционных практик. Эволюция политической системы, начиная с 2000-х гг. в рамках концепций «стабилизации», «диктатуры закона» и «суверенной демократии» шла по линии ограничения принципов разделения властей, федерализма, местного самоуправления, но особенно – политического многообразия и многопартийности. Эта корректировка, опиравшаяся на доминирование правящей партии в центральном и региональных парламентах, вела к падению роли законодательной власти, появлению квазиконституционных институтов («Общественная палата») и резкому росту объема президентских полномочий практически во всех значимых сферах. Последовательное расширение полномочий президента прослеживается в таких жизненно важных областях, как финансовый контроль (наделение президента правом представлять председателя Счетной палаты и ее аудиторов), силовые структуры (создание суперведомства – Следственного комитета), судебная система (наделение президента правом представлять Совету Федерации кандидатуры на должности судей Верховного, Высшего Арбитражного, а затем и Конституционного судов, их председателей и заместителей), региональное управление (новый порядок наделения полномочиями глав регионов). Существенные ограничения претерпела реализация принципа плюрализма – равенства партий, общественных движений и религиозных конфессий перед законом, права на собрания, митинги, демонстрации и шествия. Адекватность этих изменений Основному закону не ставилась под сомнение Конституционным судом РФ.

В России «политическое многообразие» уступило место «однообразию», дебаты стали «скучны», парламент перестал быть «местом для дискуссий», а правящая партия – «парламентской партией». Это говорит о монополизации общественного пространства и избрании стратегии ограниченного плюрализма и имперского президентства.

Критерии успешности дуалистической системы и альтернативные ее трактовки

Проведенное сравнение французской и российской трактовок смешанной формы правления позволяет выявить ряд факторов, существование которых объясняет различные векторы развития политической системы двух стран.

1. К ним относятся: во-первых, существование во Франции длительных традиций демократии, функционирующего парламентаризма и политических партий (Конституция 1958 г. стремилась к их корректировке, но не отмене). В России парламентская форма правления не получила полноценной реализации в истории страны: в феврале 1917 г. в силу неподготовленности общества и ошибок Временного правительства, в 1991–1993 гг. – из-за стремления использовать формы советского «псевдопарламентаризма» коммунистами для сохранения собственной власти. Если в первом случае конституционный переворот (и последующая реформа 1962 г.) мог рассматриваться как отступление от демократии, то во втором – несомненно выступал шагом в направлении демократии и разделения властей после длительного господства однопартийной диктатуры.

Во-вторых, во Франции конституция фиксировала определенный компромисс парламентской и президентской форм, изначально заложив институциональный механизм (разделения властей) для их взаимного контроля, в России – она не закладывала такого механизма или делала это в недостаточном объеме, отдавая однозначный приоритет президентской власти.

В-третьих, во Франции народный суверенитет в Третьей и Четвертой республике ассоциировался с господством «парламентской ассамблеи» и «режима партий». В России партии возникают в переходный период, они слабо институционализированы и ассоциируются прежде всего с их лидерами. Возможность компромисса между партиями по вопросам развития политической системы оказывалась незначительной.

В-четвертых, унитарный характер французского государства и роль национального подъема, связанного не в последнюю очередь с личностью Де Голля. Франция остается неделимой республикой, хотя с поправкой 2003 г. выступает также «децентрализованным государством». Напротив, федерализм, вообще плохо сочетающийся с парламентской формой правления, в российских условиях вел (при его советской трактовке) к угрозе дестабилизации страны по национальному признаку, требовавшей более жесткой централизаторской логики. Фигура президента Ельцина воплощала патриархальный тип легитимности, соединяя в ней черты власти монархов и советских вождей.

В-пятых, значение внешнего фактора, которым для Франции выступают общие установки ЕС. Проект Конституции ЕС и нормы Лиссабонского договора во многом отражают конструкцию политических институтов, свойственную для французской смешанной системы. Существенные изменения французской конституции, в свою очередь, были предприняты с целью допущения ратификации Договора о Европейском Союзе (1992 г.) и несостоявшейся ратификацией Договора, устанавливающего конституцию для Европы (2005 г.), а позднее – возможностью создания парламентских комиссий по делам ЕС и вынесения на национальный референдум вопросов членства в ЕС (что, как считают, отражает негативную позицию Франции по вопросу расширения ЕС и, в частности, принятия Турции) (2008 г.). В России, признавшей приоритет международных норм о правах человека, влияние внешнего фактора на устройство политической системы не носит столь значительного характера. Отсутствие факторов, присутствовавших во Франции, делает дуалистическую модель нестабильной, порождает конфликт легитимности двух центров власти – парламента и президента и может стать поэтому способом перехода к авторитаризму.

2. Возможность диаметрально-противоположных интерпретаций дуализма выясняется в более широком сравнительном контексте. В Западной Европе в условиях демократических переходов 70-х гг. ХХ в. в Греции и Португалии шла трансформация смешанной формы в направлении парламентаризма. В Восточной Европе после коммунизма – представлена схожая тенденция. Одна часть постсоветских смешанных режимов (Болгария, Словения) приближается (по характеру функционирования) к парламентскому (поскольку решающая роль в проведении политического курса отводится премьер-министру). Другая (Литва, Польша, Румыния) – тяготеет к президентскому (поскольку президент оказывает решающее влияние на правительственную политику). Подобная трактовка представлена в посткоммунистических странах Восточной Европы со смешанной формой правления французского образца, например, Польше, где Конституция 1997 г., введя контрасигнатуру, сделала реальным главой правительства не президента, а председателя совета министров. Иная трактовка дуалистической системы была востребована в других регионах мира – от Африки и Азии до Латинской Америки, где она, элиминировав ограничения французской модели, получала однозначную авторитарную интерпретацию и стала прикрытием диктатур различного типа – от конституций военных режимов в Северной Африке до Конституции Исламской республики в Иране (которая при всей ее специфичности, опирается в ряде существенных черт на французскую модель разделения властей).

3. На постсоветском пространстве доминирует особая трактовка президентско-парламентской формы с сильно выраженной личной властью главы государства. Так обстоят дела в Азербайджане, Белоруссии, Узбекистане и Туркмении, где право неограниченного переизбрания президентов, подкрепленное референдумами, получило конституционное закрепление. Прекрасным новейшим примером подобной эволюции является Казахстан, где конституционная реформа 2007 г., наметив движение к президентско-парламентской форме правления, одновременно способствовала укреплению личной власти президента, который сначала был наделен правом неограниченного переизбрания с учетом его «исторической роли», а затем (под влиянием революции в Киргизии) статусом непререкаемого национального лидера – «Елбасы» (принятием особой поправки 2010 г. в п. 5 ст. 42 и п. 4 ст. 46 Конституции Казахстана). Таким образом, речь идет именно о «конституционных» деформациях, а не просто отклонениях режима в направлении авторитаризма. Можно говорить об огромных конституционных полномочиях такого президента, выраженных в символическом значении его статуса, властных прерогативах, иммунитете от критики (законодательство о диффамации), но, одновременно, мета-конституционных полномочиях, вытекающих из общей неопределенности конституционных норм, «спящих» прерогатив главы государства. Последние могут получить чрезвычайно широкую трактовку, особенно с учетом неопределенности продолжительности мандата президента на власть, указного права, делегированных полномочий и его фактического контроля над исполнительной властью и силовыми структурами.

Не близка ли к такому прочтению политическая система в современной России? И следует ли ей в своем конституционном развитии ориентироваться на казахскую модель или французскую в ее нынешнем понимании?

Перспективные направления конституционной модернизации в России в свете французского опыта

Может ли Франция выступать инструктивным примером для модернизации российской конституции? Предложения по конституционной модернизации, представленные в современных российских дебатах, позволяют ответить на этот вопрос положительно: они охватывают общие концептуальные основы политического режима, институциональный дизайн и разделение властей, механизмы конституционного контроля, управления и легитимности власти.

Главной рекомендацией выступает общее пожелание о создании в России такой системы власти, при которой принцип разделения властей с четко выверенной системой взаимных сдержек и противовесов будет последовательно проведен на конституционном, законодательном и институциональном уровнях. Для этого предполагается внести конституционные поправки, модифицирующие существующую конструкцию разделения властей: пересмотр полномочий президента в сторону их усечения; усиление роли и независимости суда, его переориентация на конституционно закрепленный приоритет прав и свобод человека; усиление роли правительства в связке «президент – правительство» или встраивание президента в исполнительную власть как главы этой ветви с упразднением поста премьера. Признается необходимым исключение практики создания «параллельных» правительству, квази-правительственных и иных теневых структур исполнительной власти, неподконтрольных парламенту и обществу; создание условий и гарантий для возвращения парламенту реальных (не имитационных) функций инициирования и обсуждения законопроектов; совершенствование механизма подотчетности президента и правительства перед парламентом.

Технологии конституционных преобразований, обсуждаемые в двух странах, сходны и представлены предложениями радикальной трансформации – принятия нового Основного закона Конституантой (с целью введения новой формы правления), частичной корректировки (поправок, направленных на совершенствование дуалистической системы) и корректировки политических институтов в направлении демократизации. Французская система оказывается в центре конституционных дискуссий, которые идут в современной России; от ее интерпретаций и опоры на отдельные этапы ее развития – отталкиваются представители различных течений.

Существенное значение имеет, конечно, вопрос о том, насколько сама Конституция Пятой республики окажется эффективна в отражении вызовов современной эпохи – как будут действовать ее нормы в условиях глобализации и экономического кризиса, защиты национального суверенитета в условиях трудностей евроинтеграции, защиты прав человека в условиях роста национализма и терроризма. Большой исторический опыт России в решении этих вопросов также важен для Франции и открывает перспективы полезного обмена опытом конституционных и политических практик.

Таким образом, направления проектируемых российских изменений совпадают с теми линиями изменений, которые были представлены в развитии французской конституционной системы и последние могут быть инструктивными для российских конституционных реформ.

Печатается по изданию: Медушевский А.Н. Сравнение конституций России и Франции: Дуалистическая система и ее трансформация // Политические институты России и Франции: традиции и современность. Сборник научных трудов. М., ИНИОН РАН, 2014. С. 81–112.

 

Конституционные принципы и пути их реализации

Предметом исследовательского проекта «Двадцать лет демократического пути: укрепление конституционного порядка в современной России», осуществлявшегося Институтом права и публичной политики в 2012–2013 гг. под научным руководством автора данной статьи стали фундаментальные конституционные принципы, отражающие структуру и логику конституционного развития страны. На основе методов когнитивной юриспруденции, сравнительного правоведения, социологии права и политического анализа был проведен систематический анализ ценностей, принципов и норм правового регулирования, прослежена логика их формирования и семантической эволюции, изучена степень их реализованности на практике, раскрыты основные тенденции постсоветского политико-правового развития после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. В ходе реализации Проекта на разных его этапах были использованы следующие формы исследовательской работы: проблемно-ориентированное исследование конституционных принципов (в первой части Проекта); проведение экспертного опроса по проблемам реализации конституционных принципов (вторая часть Проекта); круглые столы (фокус-группы) для углубленной интерпретации и выяснения репрезентативности полученных данных о позиции экспертного сообщества; критический анализ и обобщение результатов аналитической группой (третья часть Проекта). Это позволило уточнять и корректировать выводы Проекта по мере его осуществления.

Результаты реализации Проекта отражены в публикациях Института права и публичной политики: коллективной монографии «Основы конституционного строя России: двадцать лет развития» (М.: ИППП, 2013); книге «Конституционный мониторинг: концепция, методика и итоги экспертного опроса в России в марте 2013 г.» (М.: ИППП, 2014), а также в сопутствующих пяти выпусках Аналитического бюллетеня Института «Мониторинг конституционных процессов в России» (2011–2012 гг.). В сжатом виде результаты исследований представлены в Аналитическом докладе для экспертного сообщества (М., 2014). В этих изданиях представлены система ключевых понятий Проекта, эмпирическая база исследования, аргументация выводов. Использование в ходе работы законодательства, материалов судебной практики, политических и административных решений последних десятилетий позволило экспертам подвести итоги конституционного развития и определить перспективы и цели будущих конституционных преобразований, а также технологии и инструменты их осуществления. Презентации материалов проекта на различных научных форумах позволили констатировать значительный интерес научного сообщества к полученным выводам.

Новизна и оригинальность представленного подхода состоит, на наш взгляд, в том, что, во-первых, на сегодняшний день это наиболее систематическое и обобщающее исследование конституционных принципов – их формирования и реализации; во-вторых, разработанная методика конституционного мониторинга и экспертного опроса впервые позволяет перейти от простого описания принципов к количественно выраженным и математически проверяемым показателям измерения степени их реализации, что открывает перспективы доказательных выводов о динамике конституционных отклонений; в-третьих, итогом исследования стала система рекомендаций по основным направлениям конституционной модернизации, результаты осуществления которой могут быть верифицированы на доказательном уровне.

Конституционные принципы как объект исследования: предмет, метод и задачи проекта

В ходе реализации Проекта решались три взаимосвязанные группы задач: 1) определение объекта, предмета и метода исследования; 2) разработка методики эмпирического исследования; 3) анализ полученных данных и создание концепции конституционного мониторинга.

1. Объект, предмет и метод исследования

Было решено, что объектом исследования являются основные правовые принципы, конституционное закрепление которых заложило основы современной российской политико-правовой системы. Конституционные принципы – своего рода познавательные тотальности (и одновременно единицы измерения) – соединение в одном понятии ценностных ориентиров, фундаментальных конституционных норм, а также административной и судебной практики их реализации. Их преимущество в качестве объекта исследования в том, что они реально существуют (не конструируются исследователем, а берутся в готовом виде из положений конституции), имеют четко очерченные границы, нормативное закрепление и единообразное понимание (во всяком случае, в рамках европейской либерально-правовой традиции). Эти характеристики открывают возможности для проведения четкого сравнительно-правового анализа, использования устоявшейся в юриспруденции терминологии, а также достижения необходимого уровня формализации для количественного (статистического) обобщения данных.

Предметом исследования является степень реализации конституционных принципов на практике в формальной и неформальной деятельности трех ветвей власти. Определив, в какой мере основные из них получают (или не получают совсем) воплощение в законодательстве, судебных решениях, деятельности исполнительных органов власти, а также в неформальных (т. е. нормативно не закрепленных) практиках, устанавливаем до какой степени конституция соответствует реальности, являются ее нормы работающими или, скорее, декларативными, и в какой степени они, следовательно, определяют развитие социальных и политических процессов в российском обществе.

Метод исследования определяется как когнитивный конституционализм – выяснение психологических мотивов содержательного конструирования тех или иных норм, их фиксации в законодательстве и интерпретации в правоприменительной деятельности. Сходным образом степень реализации принципов в правоприменительной практике, а также степень отклонений этой практики от конституционного идеала устанавливаются на основе экспертных оценок. С этих позиций проведена реконструкция меняющейся интерпретации смысла конституционных норм (как явных, связанных с нормативными изменениями, так и неявных, связанных с преобразованием конституции под влиянием толкования и практики применения норм, а также с неформальными практиками). На первой стадии исследования было важно с позиций когнитивной методологии реконструировать саму идею конституционных преобразований постсоветского периода, понять логику формирования основных публично-правовых принципов, возникших в трудной борьбе с наследием советского номинального конституционализма, их содержательный объем, соотношение в позитивном конституционном праве и последующей интерпретации.

Эта задача решена в коллективной монографии «Основы конституционного права: двадцать лет развития» (М.: ИППП, 2013). В ней дано обоснование предмета и метода исследования, показана эволюция 10 основных конституционных принципов: справедливости и равенства (в контексте принципа соразмерности); правового государства; демократии; светского государства; социального государства и рыночной экономики; разделения властей; федерализма; местного самоуправления. Считая, что эти принципы вполне созвучны задачам политической модернизации страны, авторы книги в то же время констатировали, что их реализация в законодательстве и судебной практике постсоветского периода далека от оптимальной, и выдвинули предложения по модернизации российских правовой и политической систем.

2. Методика эмпирического исследования

Суть методики состоит в измерении путем экспертного опроса степени реализации конституционных принципов. В связи с этим для целей исследования были разработаны понятия трех типов: юридические, отражающие содержание самих принципов; социологические, отражающие позиции экспертного сообщества по проблеме; аналитические, представляющие оценку сводных данных с точки зрения целей Проекта.

Кроме того, потребовалось решение ключевых методологических вопросов: соотношение конституционных принципов и их реализации; создание единой системы индикаторов (показателей), отражающих степень реализации конституционных принципов и поддающихся математическому (статистическому) выражению; методика перевода качественных (и неизбежно эмоционально окрашенных) понятий юридической науки, характеризующих каждый из конституционных принципов, в количественные параметры, открывающие перспективы ценностно-нейтрального анализа, квантификации и статистического обобщения данных; соотношение социальных процессов и их отражения во мнении экспертного сообщества; возможность определения степени соответствия реализации принципа на практике смыслу закрепляющих его конституционных норм; соотношение формальных и неформальных практик; достоверность полученных данных для характеристики процессов, происходящих в конституционном развитии страны.

Эти задачи были решены в рамках пяти семинаров по реализации отдельных конституционных принципов, проведенных Институтом права и публичной политики в 2012–2013 гг., в которых участвовали как эксперты Проекта, так и специалисты из других ведущих научных центров и университетов, а также различных административных структур. Результатом этих обсуждений стала выработка консолидированной методологической позиции экспертной группы: основные аргументы фиксировались в опубликованных выпусках бюллетеня мониторинга, что позволяет проследить логику дискуссий и характер представленной аргументации.

В итоге была разработана методика социологического исследования реализации конституционных принципов, зафиксированная в виде анкеты, содержащей вопросник для проведения экспертного опроса, и тезауруса ключевых понятий. Результатом экспертного опроса, состоявшегося весной 2013 г., стала математически репрезентативная совокупность ответов респондентов на вопросы о степени фактической реализации юридических понятий и норм, их обобщение по системе параметров, представленных в тезаурусе (списке понятий с разъяснением их смысла). Исходя на этом этапе исследования из методологической презумпции общей неизменности смысла конституционных норм (допущения, необходимого для математической формализации данных), можно говорить о меняющемся с течением времени уровне отклонений практики от них. Этот уровень выражается показателем конституционных отклонений, который позволяет количественно представить размеры отступлений и, следовательно, сравнивать их степень по разным принципам – сферам конституционного регулирования и зонам практики.

В результате применения статистических методов удалось получить ответ на главный интересующий нас вопрос – о том, как эксперты оценивают степень конституционных отклонений по всем принципам и зонам конституционной практики (т. е. таких отклонений от правовой нормы, которые позволяют измерить степень конституционной дисфункции в различных областях конституционного регулирования и практики). Методика анализа ответов респондентов на вопросы анкеты позволяет дать каждой проблеме конституционной практики величину F – отклонение конституционной практики от конституции. Эта величина меняется в пределах от 0 до 1, чем выше степень отклонения, тем больше значение величины F. Величина отклонения F может приписываться разным аспектам конституционной практики. Исходя из этого, можно провести группировку поставленных в опросе проблем, разделив их на две больших группы – с наименьшим (F менее 0,2) и наибольшим (F более 0,8) уровнем отклонений.

Принципиальное отличие предложенной концепции мониторинга от обычных социологических опросов состоит в том, что респондентами выступают именно конституционные эксперты, т. е. лица, которые в силу своих опыта и знаний имеют возможность профессионально оценить природу конституционных деформаций. Достоверность проверялась тремя способами: во-первых, статистически (путем установления коэффициента корреляции между общим ранжированием и позицией отдельных экспертов при рассмотрении различных сфер конституционного регулирования и зон конституционной практики); во-вторых, путем проведения углубленных исследований по качественным параметрам – дополнительных круглых столов (фокус-групп) по ключевым вопросам (плюрализм, разделение властей, многопартийность и др.); в-третьих, путем соотнесения полученных результатов с оценками аналитиков (как тех, которые готовили итоговые аналитические записки, так и тех российских и иностранных ученых, которые привлекались для консультаций по отдельным проблемным вопросам). Планируя продолжение мониторинга, мы исходим из того, что периодическое измерение отношения юридического сообщества к реализации принципов при использовании адекватной и репрезентативной выборки респондентов открывает перспективы доказательного знания о реализации конституционных принципов.

3. Анализ полученных данных и концепция конституционного мониторинга

Анализ полученных по итогам экспертного опроса итоговых количественных данных позволяет ответить на главные вопросы: степень реализации конституционных принципов; отклонения в этой реализации от конституционных норм; дифференциация подходов внутри экспертного сообщества. На этой стадии исследования группе аналитиков (названных так исключительно для отделения их от экспертов-респондентов проведенного опроса) было предложено оценить адекватность понимания экспертами вопросов анкеты, степень достоверности полученных данных, дать содержательный комментарий по существу выявленных тенденций, а также предложить рекомендации как по реализации конституционных принципов, так и по развитию методики конституционного мониторинга. Выбор аналитиков определялся их значимостью в разработке соответствующих научных проблем. В целом аналитики констатировали непротиворечивость полученных в результате опроса выводов той общей картине, которая существует в научном сообществе, указав на ряд перспективных направлений совершенствования исследований, а именно: уточнение ряда понятий, более дробная дифференциация вопросов по ряду параметров обследования, возможность альтернативных интерпретаций наблюдений респондентов.

Осуществление общего исследовательского замысла отражено в книге «Конституционный мониторинг: концепция, методика и итоги экспертного опроса в России в марте 2013 г.» (М.: ИППП, 2014), в которой подробно представлены методика исследования, его эмпирическая база, исследовательские инструменты и полученные результаты.

Во-первых, был раскрыт смысл основных конституционных принципов, положенных в основу экспертного опроса. На данной стадии исследования ими стали пять основных конституционных принципов: плюрализм; разделение властей; федерализм; независимость судебной власти; обеспечение политических прав и свобод. Выбор этих пяти принципов определялся, с одной стороны, тем, что их реализация наиболее значима в текущем процессе трансформации российского конституционализма, с другой – тем, что степень отклонения в их реализации уже сейчас достигла серьезных масштабов и прослеживается на всех уровнях конституционного регулирования и правоприменительной практики. Юридический анализ некоторых из этих принципов (разделение властей и федерализм) был представлен в первой части Проекта, в то время как другие (плюрализм, судебная власть и политические права) появляются только во второй его части. Этот выбор определялся стремлением исследователей проверить результаты предшествующего этапа анализа с помощью новой методики и одновременно расширить поле исследования включением новых принципов.

Во-вторых, был отражен процесс разработки анкеты экспертного опроса, включавший формулировку вопросов для каждого раздела (принципа) по единой программе мониторинга (различие формулировок связано исключительно с различиями в самом исследуемом объекте). Общая структура вопросника и иерархия его тем определялись в первую очередь исследовательским замыслом – стремлением выяснить степень реализации соответствующих конституционных норм. В анкете поэтому представлены вопросы двух типов – отражающие оценку реализации содержательных параметров конституционного принципа (субпринципов) и отражающие характеристику степени его реализации по четырем основным зонам конституционного регулирования: в законодательстве, судебных решениях, деятельности органов власти и неформальных практиках, которые включают широкий спектр отношений, возникающих за пределами формальных конституционных норм и процедур.

В-третьих, были подведены итоги экспертного опроса и сделано обобщение его результатов. Анкета была разослана респондентам – экспертам Института права и публичной политики. Общее число экспертов, которым была направлена анкета – более 300 чел., получены ответы от 76 респондентов, что позволяет считать выборку достаточно репрезентативной в количественном отношении. Обобщенные статистически выраженные результаты применения методики отражены в двух основных документах: Таблицах результатов экспертного опроса и Таблицах коэффициентов отклонения конституционной практики от положений конституции, которые стали основой работы группы аналитиков по содержательному комментированию тенденций конституционного развития. Дифференциация подходов экспертов отражена в Таблицах результатов экспертного опроса, а также в углубленном содержательном анализе тех вопросов, по которым был зафиксирован наивысший уровень контрастности позиций экспертов. В результате применения статистических методов удалось получить ответ на главный интересующий нас вопрос: как эксперты оценивают степень конституционных отклонений по всем принципам и зонам конституционной практики (т. е. таких отклонений от правовой нормы, которые позволяют измерить степень конституционной дисфункции в различных областях конституционного регулирования и практики)? Обобщенные данные представлены в Таблицах коэффициентов отклонения конституционной практики от положений конституции.

В-четвертых, группой конституционных аналитиков был представлен критический анализ полученных данных.

Таким образом, в нашем исследовании впервые закладываются основы программы конституционного мониторинга – систематического изучения и измерения конституционных процессов на российском материале, а в дальнейшем (поскольку методика является универсальной и позволяет сделать это) – на материале региональных и глобальных конституционно-правовых процессов. Решена задача выхода на качественно новый уровень доказательности в изучении и измерении конституционных процессов: впервые в известной нам российской и зарубежной литературе предложена концепция конституционного мониторинга и получены результаты применения новой методики анализа конституционных принципов. Основу мониторинга составляют экспертные опросы, ежегодно проводимые по единой программе с фиксированными вопросами (представленными в анкете), ответы на которые подвергаются статистической обработке и последующему научному анализу. Оригинальность методики экспертного опроса определяется, на наш взгляд, возможностью получения измеримых показателей (индикаторов) реализации конституционных принципов, определения степени и соотношения конституционных отклонений по разным принципам, а также появлением возможности в дальнейшем изучать на этой основе динамику конституционных процессов.

Реализация конституционных принципов за истекший период (итоги экспертного опроса)

По итогам проведенного в рамках исследовательского Проекта экспертного опроса и анализа его результатов были сформулированы выводы о сравнительной реализации пяти основных конституционных принципов; показано значение неформальных практик как основного источника конституционных дисфункций; сделан вывод о таком соотношении формальных и неформальных практик, которое потенциально ведет к возникновению феномена конституционного параллелизма.

1. Полученные результаты: реализация пяти конституционных принципов в сравнительной перспективе

Реализация конституции подверглась критике со стороны экспертов. Оказалось, что за двадцать лет со времени ее принятия не получили полноценной и адекватной реализации все пять проанализированных фундаментальных принципов: плюрализм, разделение властей, федерализм, независимость судебной власти и политические права и свободы личности.

По уровню отклонений конституционной практики от норм Конституции Российской Федерации, рассмотренные сферы конституционного регулирования располагаются в следующей последовательности: политическое, идеологическое, духовное, культурное и иное многообразие (плюрализм) (значение отклонения 0,39); принцип разделения властей (0,39); федерализм (0,53); независимость и самостоятельность судебной власти (0,53); политические права и свободы (0,62). Таким образом, исследование позволило дифференцировать три области конституционного регулирования: сравнительного благополучия (плюрализм и разделение властей), сравнительного неблагополучия (федерализм и независимость судебной власти) и полного неблагополучия (политические права и свободы).

В то же время сравнение реализации принципов по зонам конституционной практики выявило те из них, которые в наибольшей степени ответственны за сбои конституционализма. Это позволяет дифференцировать сферы реализации конституционных норм: законодательство (т. е. сфера, связанная в основном с деятельностью палат Федерального Собрания), работа судебной системы, деятельность других государственных органов (т. е. прежде всего, органов исполнительной власти), а также сфера так называемых «неформальных практик». Это схематическое разделение выявляет общую логику конституционных дисфункций – их нарастание по мере перехода от более общих принципов к конкретным нормам; от законодательного регулирования – к правоприменительной практике; от формальных правил и процедур – к неформальным.

Два принципа, попавшие в область сравнительного благополучия, – плюрализм и разделение властей (отклонения ниже 0,5) – характеризуются в целом большей абстрактностью и нормативной стабильностью, их законодательное регулирование меньше поддается манипулированию. Это не значит, однако, что регулирование данных принципов не претерпевает существенных диспропорций и эрозии смысла. Просто эта эрозия, как показано в исследовании, идет не прямо, а через реализацию других (менее абстрактных) принципов и соответствующую правоприменительную практику. Эти общие тенденции более четко раскрываются при анализе диспропорций в реализации отдельных конституционных принципов. Так, принцип плюрализма при общей стабильности законодательного регулирования, претерпевает эрозию, когда регулирующие его нормы вступают во взаимодействие с положениями других важнейших принципов: политических прав и свобод и независимости судебной власти. Принцип разделения властей, реализация которого на общем законодательном уровне оценивается в принципе позитивно, оказывается блокированным на уровне воздействия президентской власти на законодательную и судебную в важной области формирования институтов парламентаризма, принятия политических решений и судебного контроля за их конституционностью.

Сравнение реализации этих принципов по зонам конституционной практики позволяет конкретизировать сбои конституционализма. Принцип плюрализма в его основных элементах получил реализацию во всех представленных зонах конституционной практики: в законодательстве, судебных решениях, деятельности органов власти и неформальных практиках. Однако степень этой реализации различна с точки зрения величины конституционных отклонений: если на уровне законодательных и судебных практик они признаются сравнительно небольшими, то на уровне институциональных практик – высокими. В законодательстве и судебной практике сфера плюрализма получила наибольшую конституционную защиту и оказалась в зоне минимальных конституционных отклонений. В группе проблем с малыми отклонениями половину занимают именно те, которые связаны со сферой плюрализма: обеспечение посредством законодательства конституционного принципа свободы научной и культурной деятельности; конституционной нормы, запрещающей цензуру; конституционного принципа свободы совести; принципа плюрализма в отношении различных религиозных объединений; конституционной нормы, гарантирующей свободу массовой информации; свободы научной и культурной деятельности. В этой группе фигурируют далее проблемы, связанные с обеспечением посредством судебных решений конституционного принципа свободы совести и конституционного запрета на установление одной идеологии. Зоной максимальных конституционных рисков или отклонений в сфере плюрализма признается система институциональных и неформальных практик его реализации.

Сходная картина представлена по принципу разделения властей, наибольший уровень отклонений по которому зафиксирован не в зонах законодательной и судебной практики, но в деятельности исполнительной власти и неформальных практиках. Проведенное исследование позволило конкретизировать характер этих отклонений – они связаны с выходящим за рамки конституционности воздействием президента (и его Администрации) на выборы Государственной Думы, формирование Совета Федерации, их законодательную деятельность, а также на судебную власть в тех пределах, в которых принимаемые решения затрагивают сферу политических интересов правящей группы.

Два принципа, попавшие в область сравнительного неблагополучия, – федерализм и независимость судебной власти (отклонения выше 0,5) – сталкиваются с проблемой конституционной дисфункции уже на уровне законодательного регулирования. Хотя большинство экспертов оценивают реализацию данных двух принципов в сфере законодательных практик скорее позитивно, аналитики в своих заключениях не склонны доверять столь оптимистической картине. Принцип федерализма, достаточно неопределенно урегулированный в конституции (допускающей в силу этого различные стратегии его интерпретации), начинает сворачиваться уже на уровне законодательства, ставящего под вопрос адекватность реализации самого конституционного принципа. Противоречия в законодательном регулировании, отсутствие независимого судебного контроля и тенденции современной политической практики в регионах позволяют говорить о деконституционализации федерализма и преобладании унитаристского вектора его интерпретации. На этом фоне чрезвычайно противоречивой оказывается позиция судебной власти: с одной стороны, за истекшие годы благодаря усилиям юристов-конституционалистов и судей в стране была создана законодательная база для существования независимого и беспристрастного правосудия; с другой стороны, в ходе последующих законодательных изменений (судебной контрреформы) и особенно в условиях практики расширения формального и неформального контроля за судами их независимость и роль в контроле конституционности законов и правоприменительной практики оказалась существенно ограниченной.

Сравнение двух принципов (сфер конституционного регулирования) по зонам практики выявляет схожие тенденции нарастания отклонений по мере перехода к институциональным и административным аспектам регулирования. Принцип федерализма подвергся эрозии в направлении как законодательного, так и фактического пересмотра статуса субъектов Федерации. В результате этих изменений конституционная модель разграничения полномочий по предметам совместного ведения практически утратила черты, свойственные кооперативному федерализму, чрезмерно расширив прерогативы федерального Центра в области законодательного, административного и финансового регулирования. Преобладающими стали методы не конституционного, а административного реформирования системы. Отмечается, в частности, снижение роли и противоречивость позиций Конституционного суда Российской Федерации по вопросам контроля конституционности законов в сфере федерализма. Как для горизонтального, так и для вертикального разделения властей рост конституционных отклонений и значения неформальных практик возрастает по мере перехода с центрального на региональный уровень.

С тенденциями в области разделения властей корреспондирует вывод по реализации принципа независимости правосудия: самые значительные отклонения от положений конституции имеют здесь место при реализации судами своих контрольных функций, а также принципов состязательности и равноправия сторон, презумпции невиновности и права на справедливое правосудие в сфере уголовного и административного судопроизводства, т. е. в тех видах судопроизводства, где одной из сторон является публичная власть. Высокая степень отклонения зафиксирована также при оценке сложившихся практик взаимодействия руководителей судов и представителей иных властных структур, а также руководителей судов и судей. Уровень отклонений по этим направлениям оказывается существенно выше среднего в сфере независимости и самостоятельности судебной власти. Результатом становится констатируемое аналитиками общее падение доверия населения к судам как институтам независимого и состязательного правосудия. Обращает на себя внимание вывод об ограничении контрольных функций судов на региональном уровне, связанный как с общей тенденцией ослабления принципа разделения властей, так и с тенденцией монополизации власти региональными элитами.

Представленные тенденции в реализации основных конституционных принципов получают концентрированное выражение в сфере конституционных гарантий политических прав и свобод личности, которая оказывается в области абсолютного неблагополучия (отклонение более 0,6). Общая ситуация и перспективы в этой области получают однозначно негативную оценку с учетом явного разрыва между оценками законодательства, конкретизирующего нормы конституции (скорее удовлетворительными) и оценками практической деятельности государственных органов, в том числе в связи с различными неформальными практиками (скорее неудовлетворительными). Конституционная девиация (позволяющая говорить об антиконституционных практиках) достигает наивысшего уровня также в зонах институциональных и неформальных практик, осуществляемых посредством различных способов регулирования политической и партийной деятельности, направленного рекрутирования политической элиты, практики органов исполнительной власти, использования различных инструментов влияния (в значительной части неконституционных). Под вопросом оказывается ключевой элемент принципа политического плюрализма – равенство политических партий и общественных объединений и нейтральность государства в отношении них. Политическая система утрачивает обратные связи с обществом, оказывается вне действенного социального контроля и становится все менее реформируемой.

Таким образом, дисфункции конституционализма представлены по всем пяти принципам, охватывают все зоны конституционной практики, но наивысшего уровня достигают в институциональных и неформальных практиках. Пересечение направлений конституционных отклонений по основным принципам и зонам практики позволяет говорить об их кумулятивном эффекте.

2. Правовые нормы и институты: неформальные практики как основной источник конституционных дисфункций

Центральным результатом данного исследования следует признать конкретизацию основной области конституционных дисфункций. По всем конституционным принципам наивысший уровень отклонений зафиксирован в сферах деятельности государственных органов (т. е., прежде всего, органов исполнительной власти), а также в сфере так называемых «неформальных практик». Можно, следовательно, с уверенностью утверждать, что основным источником эрозии пяти рассмотренных конституционных принципов являются не столько законодательные и судебные решения, сколько политика права и правоприменительная деятельность. Этот вывод вытекает из данных экспертного опроса и поддерживается группой аналитиков.

Обращает на себя внимание тот факт, что именно неформальные практики оказываются объектом наиболее контрастных оценок респондентов – экспертов проведенного опроса. Группировка ответов по уровню контрастности оценок является чрезвычайно информативным показателем расхождения мнений внутри самого экспертного сообщества, выявляет присутствие альтернативных позиций и оценок и поэтому нуждается в пристальном внимании. Наиболее высокий уровень контрастности присутствует в оценке неформальных практик двух сфер конституционного регулирования – области сравнительного благополучия (принцип плюрализма) и абсолютного неблагополучия (области основных прав и свобод), что не позволяет объяснить расхождение мнений степенью реализации самих конституционных принципов. Речь идет скорее об эмпирически выявленной полярности оценок неформальных практик как общего феномена российского конституционализма. Действительно, в рамках принципа плюрализма наибольшая контрастность представлена при оценке таких неформальных практик, которые ставят под вопрос реализацию всех конституционных принципов: конституционного запрета на установление одной идеологии, права граждан на создание независимых партий и общественных объединений, принципа светского государства и, что особенно важно, конституционного запрета присвоения власти. Оказывается, неформальные практики – это целый океан правовых отношений, едва ли не столь же полноводный, как и формальные конституционные практики.

Такая контрастность может объясняться тремя причинами: во-первых, неопределенностью самого понятия неформальных практик (открывающей различные направления интерпретации этого понятия); во-вторых, профессиональной дифференциацией респондентов, связанной с их социальным профилем (традиционалистов и модернистов), стимулирующей их к определенной трактовке данных практик (соотношение теоретиков и практиков); в-третьих, существованием идеологического раскола внутри экспертного сообщества (на оптимистов и пессимистов), возможно, отражающего растущую политическую поляризацию общества в целом.

3. Взаимодействие формальных и неформальных практик: феномен конституционного параллелизма

Обратимся к аргументам аналитиков, комментировавших данную ситуацию. Прежде всего, констатируется сложность понятия неформальных практик, позволяющего включить в него практики совершенно различного типа: конституционные, экстраконституционные и антиконституционные. При таком подходе не все неформальные практики должны быть признаны однозначно неконституционными (тем более – антиконституционными), хотя могут вести к существенным деформациям конституционных положений. Так, существенные ограничения принципа плюрализма оказалось возможным провести законами, не вступающими в формальное противоречие с конституционными нормами. Деформации в трактовке конституционных принципов разделения властей и федерализма: ограничение системы сдержек и противовесов, самостоятельности субъектов Федерации и расширение делегированных полномочий центральной и региональной администрации – также оказалось возможным провести благодаря, с одной стороны, неопределенности конституционных норм, с другой – поддержке соответствующих законодательных инициатив правительства правящей партией, доминирующей в центральном и региональных парламентах. Всем понятно, что речь идет о реальном и вполне ощутимом ограничении сферы действия основных конституционных принципов, но это решение было осуществлено с использованием преимущественно формальных практик. Речь идет, следовательно, о конституционных девиациях, связанных с определенной политикой права, а не о прямых конституционных нарушениях.

Другой стороной проблемы оказывается влияние неформальных практик на формальные и, следовательно, появление такого гибридного явления, как «неформальные формальные практики». Примером может служить существенное ограничение независимости судебной власти введением института назначаемых председателей судов, который расценивается как ключевой инструмент бюрократизации судебной системы. Таким образом, неформальное решение о «корректировке» судебной системы конвертировалось во вполне формальное (но нарушающее, по мнению аналитиков, конституционный принцип) законодательное изменение судебной системы, определяемое как «судебная контрреформа» или даже шире – как «кризис конституционной законности».

Третьей стороной проблемы неформальных практик признается трудность их юридического отграничения от формальных практик. Она иллюстрируется, например, невозможностью определить границу между упомянутыми «неформальными практиками» и деятельностью «иных государственных органов». Последняя есть вид официальной, предусмотренной нормативными актами деятельности, чаще всего это издание подзаконных актов: решений, приказов, инструкций. «Неформальные практики» подразумевают негласные и никак не оформленные, но устоявшиеся отношения между чиновниками и лицами, работающими в различных сферах жизни общества, где реализуются важнейшие права человека. Одни и те же действия администрации в рамках подзаконных актов могут получать различную квалификацию в зависимости от их функционального воздействия на реализацию конституционных норм. О степени конституционности (или антиконституционности) одних и тех же действий в этой ситуации следует судить не столько по содержанию подзаконных актов, сколько по тому, в какой мере они фактически препятствуют реализации гарантий основных политических прав в демократическом обществе. В результате необходимо разделение нормы и факта – выяснение и судебная квалификация обстоятельств, позволяющих говорить, например, о фактической цензуре или запрете митингов без их формального введения.

Общий антиконституционный эффект неформальных практик, безусловно, оказывается выше там, где конституционные отклонения имеют системный характер, политическая власть выведена из-под реального общественного и судебного контроля. Так называемые «политиканские маневры» различных ветвей власти, включающие различные способы неформального принятия решений, есть, конечно, во всех странах и являются неотъемлемой частью феномена политики как такового. Однако их деструктивная роль существенно различна в плюралистических режимах и режимах ограниченного плюрализма: в первом случае она ограничивается функционирующей системой многопартийности и разделения властей; во втором – наоборот, ведет к гипертрофированному представительству интересов одной ветви власти или политической группы. Отсюда – совершенно различный вес устных (и недокументированных) переговоров и указаний главы государства (известный феномен звонков из Администрации Президента) в системах реального и мнимого конституционализма.

Таким образом, контрастность в оценке экспертами роли неформальных практик имеет сложную природу: она определяется, с одной стороны, методологическими трудностями их выявления и юридического определения, с другой – различными идеологическими и профессиональными представлениями об их вкладе в реализацию конституционных принципов. В целом, роль неформальных практик оценивается негативно: именно они, по мнению экспертов, вносят наибольший вклад в измеряемую величину конституционных отклонений по всем конституционным принципам. Из этого следует, что в структуре неформальных практик наибольшая доля отводится именно антиконституционным практикам.

Анализ общей структуры отклонений выявляет тенденцию к их росту по мере приближения к практической реализации конституционных норм. Параметрами отклонений выступают не столько общие формальные институты и практики, сколько менее институционализированные и нормативно урегулированные практики, причем доминирующую роль играют именно неформальные практики. Сбои системы в реализации конституционных принципов резко возрастают по мере перехода от двух первых зон практики (законодательства и судов) к двум последующим – деятельности других органов власти (прежде всего исполнительной) и особенно неформальным практикам. Это позволяет сформулировать проблему конституционного параллелизма – соотношения символической и инструментальной, формальной и неформальной конституций, растущий разрыв между которыми наглядно демонстрируется Таблицами коэффициентов отклонения конституционной практики от положений конституции. Удастся ли преодолеть этот параллелизм, и какая из двух конституций окажется более востребованной обществом – покажет продолжение конституционного мониторинга.

Механизмы и параметры конституционных дисфункций

Важным результатом анализа данных экспертного опроса стали выводы о характере реализации конституционных принципов, кумулятивном эффекте взаимодействия конституционных трансформаций, а также вкладе антиконституционных практик в трансформацию российского конституционного порядка.

1. Неудовлетворительный характер реализации конституционных принципов: механизмы блокирования

Общий диагноз ситуации в российском конституционализме по итогам исследования – признание отсутствия полноценной реализации пяти основных принципов. Понятию «полноценная реализация принципов» в этом случае придается тот смысл, который вытекает из представлений о либеральной политической системе.

Данная ситуация получила различные определения аналитиков, связанные как с общим взглядом на конституционное развитие, так и с оценкой специфики реализации отдельных принципов. В одних случаях констатируется неустойчивый баланс конституционных и антиконституционных практик (по принципу плюрализма), в других используется понятие деконституционализации соответствующего принципа (при характеристике федерализма), говорится о конституционных деформациях, граничащих с перерождением системы (разделение властей и независимость правосудия), о предельном разрыве между законодательством и реальностью (реализация прав и свобод).

Объединяет эти оценки их общая ценностная ориентация на идеал правового государства; понятно, что с позиций авторитаризма они были бы диаметрально противоположны – рост единства, расцвет, совершенствование системы и согласование норм с реальностью. Различие оценок связано в основном с представлением о степени конституционных деформаций и отклонений – достигли они предельного уровня деконституционализации соответствующих принципов (отсюда – сравнения с опытом номинального советского конституционализма в вопросах разделения властей и прав человека) или находятся на промежуточной стадии (балансируют на грани конституционности). Иными словами, имеют место полное разрушение конституционализма (превращение его в номинальный) или, скорее, модификации в направлении ограниченного плюрализма – авторитаризма (мнимого конституционализма). Это принципиальный вопрос, поскольку от ответа на него зависит ответ и на другой вопрос: достигли ли уже изменения точки невозврата, или определенный потенциал реформирования системы еще существует? Большинство экспертов и аналитиков склоняются ко второй точке зрения, о чем говорит дифференциация оценок реализации по различным принципам, а также более позитивная оценка законодательной и судебной практик по сравнению с институциональными и неформальными практиками (при номинальном конституционализме такая дифференциация утрачивает смысл).

На новом материале и с использованием новой методики экспертного опроса были подтверждены общие выводы и рекомендации предшествующей части исследовательского Проекта. Состояние российского конституционализма с позиций реализации основных правовых принципов признается в целом неудовлетворительным. Причины конституционных дисфункций, связанные с неопределенностью и противоречивостью правовых норм, институциональными деформациями и отклонениями конституционных практик получили как описательное, так и эмпирическое выражение и подтверждение. Сохраняют свое значение и общие рекомендации, основанные на результатах первой части Проекта в отношении последовательного проведения принципа правового государства, необходимости корректировки существующей системы горизонтального и вертикального разделения властей, обеспечения полноценной независимости судебной власти, а также отказа от тех институтов и практик, которые блокируют реализацию конституционных принципов. Это значит, что перспективное направление конституционных изменений аналитики Проекта видят в основном по линии точечных изменений действующей конституции, адекватной реализации ее принципов и норм, а не в ее радикальном пересмотре. Существенная роль в конституционной модернизации должна быть отведена пересмотру или отмене тех законодательных нововведений, которые либо существенно сужают объем конституционных принципов, либо ведут к их антиконституционной интерпретации.

Основной причиной сбоев по всем пяти принципам признается неэффективность механизма разделения властей – по линии политической конкуренции, взаимодействия вертикального и горизонтального разделения властей, независимости судебной власти и защиты прав и свобод. При сохранении внешней стабильности конституционной системы разделения властей по всем основным принципам в нее оказались встроены особые (не предусмотренные конституцией) «корректировочные» институты, нарушающие баланс системы сдержек и противовесов. Важным достижением данного исследования является, на наш взгляд, во-первых, выявление и реконструкция этих промежуточных институтов, представляющих собой известное сочетание формальных норм и неформальных (но достаточно устойчивых) норм и практик; во-вторых, описание их влияния на функционирование соответствующих принципов и, в-третьих, попытка измерить их вклад в общую структуру конституционных отклонений. В целом эти деформации носят общий (а не случайный) характер, в их основе лежит продуманная система законодательных нововведений и практик, наводящая на мысль о существовании координируемой из единого центра стратегии выстраивания режима ограниченного плюрализма.

Исследование показало, каким образом эти встроенные «амортизаторы» блокируют действие каждого из пяти принципов на институциональном уровне. Принцип плюрализма деформируется системой двойных стандартов, существование которых опирается на особые «зарезервированные зоны», в которых исполнительная власть имеет значительную свободу усмотрения при определении как смысла соответствующих норм, так и их применения на практике. Реализация принципа разделения властей блокируется в результате сверхконцентрации президентских полномочий, дающих главе государства не только конституционные, но и метаконституционные прерогативы по вмешательству в деятельность всех трех ветвей власти, более того – по фактическому предопределению результатов их деятельности путем влияния на их формирование и текущей «корректировки» деятельности по значимым политическим вопросам. В рамках принципа федерализма те же функции выполняет выстроенная система вертикали исполнительной власти, «нейтрализующая» конституционные основы федерализма и реально ограничивающая самостоятельность субъектов Федерации. В области судебной власти роль такого «встроенного механизма» играет институт назначаемых председателей судов, существование которого существенно снижает уровень независимости и состязательности правосудия в угоду исполнительной власти. Наконец, в области основных политических прав и свобод данный корректировочный механизм был найден в расширении административного контроля и усмотрения, опирающегося на неопределенность конституционных норм (отсутствие закрытого списка полномочий главы государства и президентской Администрации), использование как формальных (законодательство и подзаконные акты), так и, в особенности, неформальных рычагов влияния на проявления гражданской активности.

2. Кумулятивный эффект взаимодействия конституционных деформаций

Особого внимания заслуживает кумулятивный эффект взаимодействия конституционных деформаций по различным принципам. Блокируя (или существенно ограничивая) действие соответствующего конституционного принципа на практике, данные встроенные механизмы ставят под вопрос эффективность конституционного порядка. В целом величина конституционных отклонений оказывается выше всего именно на пересечении взаимодействия различных конституционных принципов или там, где элементы одного принципа блокируются несовершенством реализации другого принципа. Так, ключевые элементы принципа плюрализма (идеологическое многообразие, многопартийность и равенство партий перед законом, светское государство, свобода совести, допустимость гражданского неповиновения, запрет единой государственной идеологии, свобода общественных объединений) при кажущейся незыблемости блокируются на уровне законодательных и особенно неформальных практик соблюдения политических прав (выстраивание идеологических приоритетов, запрет общественных объединений и партий государством, неформальная цензура, жесткий контроль оппозиционной деятельности, разрешительная система митингов, шествий и демонстраций).

Принцип разделения властей, формально не ставящийся под сомнение, оказывается деформированным через избирательное законодательство, систему разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и ее субъектов, практику согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания и органов власти субъектов Федерации, решения Конституционного суда Российской Федерации, деятельность государства в бюджетной и налоговой сферах в контексте федеративных отношений, управление собственностью, находящейся на территориях субъектов Федерации.

В свою очередь, деформации прав человека и функционирования баланса властей не удается преодолеть по линии судебного контроля за содержанием законов в силу фактической встроенности судов в общую систему административной вертикали, эрозии таких ключевых положений, как независимость судебной власти, ее беспристрастность, состязательность и равноправие сторон в судебном процессе, достижение которых требует выполнения принципов независимости, несменяемости и неприкосновенности судей.

Важнейшим проявлением этих тенденций режимной трансформации становится ограничение легитимности основных институтов государственной власти. Кумулятивный эффект взаимодействия конституционных деформаций ведет к образованию порочного круга: несовершенство осуществления принципа разделения властей способствует принятию законов, ограничивающих общественный плюрализм, а ограничения последнего открывают широкий простор для применения неформальных практик и делегированных полномочий, в конечном счете релятивизирующих конституционный запрет на узурпацию власти. Следствием становится отмеченное аналитиками падение легитимности институтов российского парламентаризма (Государственная Дума и региональные парламенты, рассматриваемые как «карманные»), федерализма (Совет Федерации перестает быть выразителем и защитником прав субъектов Федерации) и конституционного правосудия (Конституционный суд, а также другие высшие суды как институты контроля конституционности принимаемых законов и законности их применения утрачивают свой потенциал). Вообще драматический разрыв формальных и неформальных практик оказывается связан в значительной степени с ослаблением независимости судебной власти как механизма разрешения конфликтов в обществе, а устойчивое воспроизводство антиконституционных практик определяется тем, что суды ограничены в возможности противостоять им.

3. Вклад неформальных практик

В выявленной структуре конституционных отклонений самую большую долю составляют отклонения в сфере деятельности органов исполнительной власти и неформальных практик. Динамика конституционных отклонений выглядит следующим образом: 1) констатируется численный рост отклонений с течением времени (в основном за последнее десятилетие); 2) происходит их нарастание по мере перехода от более общих конституционных положений к конкретным элементам (субпринципам) каждого из рассмотренных принципов (в результате общая формулировка принципа остается неизменной, но его структура и смысл претерпевают значительные модификации); 3) отклонения нарастают по мере перехода от более формализованных видов практики (законодательной и судебной) к менее формализованным – институциональным и неформальным; 4) наблюдается резкое увеличение объема конституционных девиаций с переходом от общефедерального уровня законодательства к правовому регулированию и особенно правоприменительной практике на уровне субъектов Федерации, на региональном и локальном уровне (где констатируется монополизация всех видов власти и контроля региональными элитами).

Существование неконституционных практик фиксируется во всех основных сферах конституционного регулирования, но их формирование происходит преимущественно на уровне практической реализации конституционных норм и процедур их применения, на котором они объективно меньше подвержены нормативному контролю. Эти практики становятся проводниками дисфункций на всех уровнях власти, что подтверждается предположением о преобладании в структуре конституционных отклонений неформальных практик внеконституционного и антиконституционного характера.

По результатам исследования пяти принципов удается выявить ряд факторов, способствующих направленному использованию неформальных норм в антиконституционных целях: использование неопределенности (или противоречивости) конституционных норм для их интерпретации в пользу исполнительной власти; использование одних конституционных прав для ограничения других или политизированная трактовка этих прав; расширительная трактовка понятия «безопасность» и компетенции силовых структур; избирательное применение ограничительных конституционных норм; размывание границ конституционного и административного права, открывающее путь широкой трактовке делегированных полномочий администрации, ослабление судебной власти путем ее бюрократизации; селективное применение уголовной репрессии (и соответствующая трактовка уголовно-процессуальных норм); наконец, использование рассмотренных неформальных практик как для «корректировки» соответствующих законодательных норм, так и для их фактического пересмотра на уровне правоприменительной деятельности.

Эти факторы и использующие их технологии не только искажают функциональную реализацию конституционных принципов, но и содержат опасность постепенной подмены (и ограничения на семантическом уровне) смысла соответствующих принципов и норм – отказа от духа конституции во имя буквы действующего закона. Результатом становится появление феномена «параллельной конституции» и «мнимого конституционализма».

Задачи конституционных преобразований

Осуществление исследовательского Проекта позволило дать оценку реализации конституционных принципов по истечении двадцати лет со времени принятия Конституции 1993 года. В задачу Проекта входили: представление научного анализа итогов конституционного развития страны за двадцать лет, развития конституционных принципов; доказательная оценка степени конституционных отклонений и деформаций; определение с этих позиций путей преобразования конституционно-правовой системы.

Наряду с общими предложениями по преодолению конституционных дисфункций участники Проекта выдвинули ряд первоочередных задач в сфере конституционных преобразований, осуществление которых необходимо и возможно в краткосрочной перспективе.

1. Осмыслить конституционные сбои не как совокупность частных явлений, но как системную проблему российского конституционализма; в рамках сферы публичного права преодолеть все более укореняющуюся логику двойных стандартов понимания конституционного принципа плюрализма – приоритета интересов исполнительной власти, отменив негласное существование особых зон, свободных от конституционного контроля. Добиться этого возможно путем трансформации публично-правовой этики, расширения независимости судебной власти – прежде всего контроля конституционности принимаемых законов и практики их применения.

2. Изменить политику права в направлении аутентичного обеспечения действия конституционных принципов. Это значит вернуть конкурентную среду в политике, реализовать систему сдержек и противовесов на уровне реализации разделения властей, отменить законодательные ограничения и бюрократические наросты последнего времени. Вернуть действенность конституционным принципам предлагается путем законодательных реформ, отмены нововведений контрреформ новейшего времени, изменения институтов и административных процедур.

3. Преодолеть растущий разрыв формальных и неформальных практик, особенно с учетом роли последних в величине конституционных отклонений по всем принципам; дифференцировать сами неформальные практики, устранив, прежде всего, их опасный антиконституционный субстрат. Это возможно сделать путем направленного законодательного регулирования, институциональных преобразований, повышения независимости судебной власти, юридического определения и ограничения делегированных полномочий администрации, создания административной юстиции.

4. Пересмотреть доминирующую трактовку принципа разделения властей, которая увязывает функционирование ветвей власти с деятельностью суперарбитра – президента. Ключевое значение здесь имеют: ликвидация условий, позволяющих президентской власти оказывать неконституционное влияние, особенно при выборах в Государственную Думу и при принятии законов в Думе и Совете Федерации, оказывать воздействие на судебную власть по делам, в которых присутствует заинтересованность политических властей, добиваясь проведения судами «угодных» решений.

5. Радикально пересмотреть сложившуюся трактовку принципа федерализма, фактически приведшую к торжеству унитаристских тенденций. Для этого необходимо пересмотреть нормы федерального законодательства, фактически заменившие Конституцию Российской Федерации и конституции, уставы регионов в части определения статуса субъектов Российской Федерации, разграничения полномочий по предметам совместного ведения; преодолеть чрезмерную бюрократизацию и административную централизацию в субъектах Федерации по линии региональных бюджетных полномочий, институтов и их функций, добиться расширения на региональном уровне действия принципов политического плюрализма, многопартийности и непосредственной демократии, поднять авторитет Совета Федерации как палаты регионов российского парламента. Подчеркивается необходимость преодоления чрезмерного отклонения от принципа разделения властей в регионах. Это особенно важно в регулировании неформальных практик и работы органов исполнительной власти: в настоящее время власть глав субъектов Российской Федерации такова, что позволяет (в силу слабости гражданского контроля, в том числе со стороны СМИ) подчинять своему влиянию местные парламенты и суды, хотя последние формально являются федеральными, за исключением мировых судей и конституционных (уставных) судов.

6. Дебюрократизировать судебную систему, исключив законодательные нормы и институциональные условия, способствующие формированию особой судебной бюрократии (назначаемых председателей судов), фактически поставившие под жесткий контроль принятие ключевых решений в судейском сообществе. Для укрепления конституционных основ независимого правосудия представляется актуальным осуществление системы мер, направленных на модификацию статуса председателей судов и укрепление независимости органов судейского сообщества; повышение эффективности процессуального контроля за качеством судебных решений; институциональное и функциональное обеспечение эффективного судебного контроля за следствием в уголовном судопроизводстве; организацию по экстерриториальному принципу судебных территорий, не совпадающих в своих границах с административно-государственным делением.

7. Предпринять законодательные реформы, способные вернуть реальную многопартийность и соблюдение прав и свобод граждан. Целью этих реформ должна стать полноценная реализация конституционных норм, гарантирующих свободу СМИ и недопущение неформальной цензуры, а также норм о праве граждан на легитимное выражение несогласия с политикой государственной власти в форме собраний, митингов и демонстраций. Сохраняет актуальное значение реализация избирательного законодательства и контроль за демократической практикой выборов, обеспечение равенства общественных объединений перед законом и гарантий деятельности политической оппозиции. Важное значение могло бы иметь осуществление проекта создания независимого общественного телевидения.

8. Поддержать и продолжить осуществление программы конституционного мониторинга для получения достоверных сведений о динамике конституционных процессов. Не нарушая структуры представленной методики опроса (сохранение стабильности которой важно для сопоставимости результатов за разные отрезки времени), расширить круг респондентов, дифференцировать ряд общих понятий (прежде всего, неформальных практик), а также уточнить формулировки ряда вопросов анкеты в соответствии с предложениями аналитиков. Позитивное значение предложенной концепции конституционного мониторинга, по общему мнению аналитиков Проекта, состоит в том, что она позволяет не только выяснить общую степень реализованности конституционных принципов, но и понять, по каким элементам этих принципов и зонам практики представлены сбои (наибольший уровень отклонений), контрастность оценок (выявляющая дифференциацию позиций в экспертном сообществе), а также проследить динамику изменения ситуации.

Общий вывод: необходимо разрушить искусственные барьеры между обществом и государством, создав условия для полноценных обратных связей граждан и политической власти, используя конституционные институты и процедуры в их истинном смысле, и развивая новые формы гражданской деятельности, не нашедшие отражения в конституции. Речь идет об устранении системных деформаций в реализации основных конституционных принципов. Эти деформации стали результатом публично-правовой политики, целенаправленно проводимой в течение последнего десятилетия и направленной на выстраивание системы ограниченного плюрализма и авторитарной модернизации. Цена дальнейшего развития выявленных тенденций – блокирование действия основных конституционных принципов, политическая стагнация и бюрократизация системы. Суть рекомендаций по итогам исследования состоит в предложении изменить политику права в области осуществления важнейших конституционных принципов, полноценно реализовать систему политической конкуренции, разделения властей и независимого правосудия, добиться осознания обществом важности преобразований в этом направлении.

Печатается по изданию: Медушевский А.Н. Конституционный мониторинг: программа и результаты экспертного опроса в России // Сравнительное конституционное обозрение, 2013, № 6 (97). С. 43–54.