§ 1. Правовые основы самостоятельности судебной власти и независимости судей

Конституционные и законодательные нормы закрепляют статус судов как органов, представляющих самостоятельную ветвь государственной власти. Как отмечалось в § 1 гл. 1, система судов трансформируется в самостоятельную ветвь власти лишь при таком государственном устройстве, когда круг ее полномочий и порядок формирования обеспечивают возможность играть роль противовеса не только исполнительной, но и законодательной власти. В этом выражается социальное назначение судебной власти, призванной установить пределы использования государственного принуждения.

Таким образом, необходимым условием существования самостоятельной судебной власти является наделение суда полномочиями, дающими ему возможность защищать территорию свободы личности от вторжения и законодательной, и исполнительной власти.

Самостоятельность судебной власти проявляется, прежде всего, в ее юрисдикции. Конституционные нормы распространяют юрисдикцию судебной власти на все случаи правовых конфликтов, в которые вовлечены как физические, так и юридические лица. В ч. 1 ст. 46 Конституции гарантируется каждому судебная защита его прав и свобод, а в ч. 2 этой же статьи устанавливается, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Следует отметить и то обстоятельство, что в советский период отечественной истории отрицание принципа разделения властей выражалось, в частности, и в том, что Конституция СССР 1936 г. объединила в один раздел (гл. IX) суд и прокуратуру, а Конституция СССР 1977 г. — правосудие, арбитраж и прокурорский надзор (разд. VII). При этом в последней суду и арбитражу была посвящена одна и та же гл. 20, хотя арбитраж судебным органом не был.

Характерно и то, что Конституция СССР 1977 г. упоминала только две формы судопроизводства: гражданское и уголовное (ст. 154). Это существенно сужало юрисдикцию суда, давало возможность подменять судебную защиту ведомственным разрешением возникающих конфликтов.

Согласно ст. 118 Конституции РФ "судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства". Нельзя, правда, не отметить известного несовпадения этой конституционной нормы с существующей в нашей стране судебной системой. С одной стороны, Конституция РФ выделяет административное судопроизводство как особую форму последнего, но административные суды не созданы, а дела такой природы ("судебный контроль за законностью действий и решений органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в их взаимоотношениях с гражданами и не подчиненными этим органам организациями") рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства. С другой стороны, в ст. 118 Конституции РФ не упомянуто арбитражное судопроизводство, хотя существует система арбитражных судов, что также предусмотрено действующей Конституцией РФ. Согласно ст. 127, "Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики". Нельзя не отметить также, что если отсутствие в ст. 118 Конституции РФ упоминания об арбитражном судопроизводстве не стало препятствием для развития системы таких судов, то выделение в особую форму административного судопроизводства, к сожалению, не ускорило решение вопроса о создании судов по административным делам.

Юрисдикция судебной власти, если она охватывает все правоотношения, придает ей свойство полноты, которая является одной из важных предпосылок самостоятельности, т.е. несвязанности решениями исполнительной и законодательной власти и возможности лишать эти решения юридической силы.

Трансформация судебной системы в судебную власть предполагает наличие условий относительно автономного функционирования последней. Это означает, что реализация обеспечивающих функций (кадровой, материально-технической, информационно-аналитической) должна осуществляться при решающем участии высших судебных органов и не зависеть от произвольных действий других властей. Можно сколько угодно провозглашать независимость судей и подчинение их только закону, но если сама возможность функционирования судебной системы будет зависеть от усмотрения того или иного органа исполнительной власти, то ее самостоятельность окажется фиктивной. Разумеется, самостоятельность судебной власти имеет свои легальные пределы. Законодатель может изменять правила ее организации и функционирования. Но возможность такого рода изменений ограничена, поскольку наиболее важные принципы построения судебной власти, статуса судей и т.п. закреплены на конституционном уровне и обязательны для принимаемых законов.

Вместе с тем именно законодательная власть фактически определяет границы правовой сферы, т.е. круга правоотношений, подлежащих судебной защите. Самостоятельность судебной власти выражается и в объеме дискреционных полномочий, которыми наделяются судьи в процессе принятия решений.

Во всех тех случаях, когда закон предоставляет право судье учитывать конкретные обстоятельства и в соответствии с ними принимать одно из возможных решений, действует судейское усмотрение. Все неформализованные (например, связанные с оценкой доказательств) или полуформализованные (например, санкции составов преступлений) нормы закона предполагают использование судьями своих дискреционных полномочий. Наличие в законе оценочных понятий, возможность восполнений существующих в процессуальном законодательстве пробелов путем применения аналогии и т.п. — все это сфера применения дискреционных полномочий, что является основой формирования судебной политики.

Наличие дискреционных полномочий является одной из предпосылок самостоятельности судебной власти, поскольку принимаемые ею решения не являются автоматическим применением общей нормы к частному случаю, а представляют собой определенный сплав законности и целесообразности, устанавливающий реальный правопорядок, который так или иначе, в позитивную или негативную сторону, отличается от созданной законодателем нормативной модели. Самостоятельность судебной власти предполагает наделение судей как ее носителей особым статусом, а судебные решения — силой закона.

Реализация принципа самостоятельности судебной власти связана прежде всего с решением проблемы формирования судейского корпуса, т.е. процедурой замещения судейских должностей. Если выборы — единственный исторически апробированный путь формирования органов законодательной власти (изменения касались лишь круга избирателей), а система назначений присуща исполнительной власти, то человечество испробовало и испробует не одну, а несколько процедур замещения судейских должностей. Как известно, советские конституции предусматривали избрание судей либо непосредственно населением, либо советами соответствующих уровней. Но даже если отвлечься от фиктивного характера всех выборов в условиях тоталитарного режима, нельзя не признать, что такой порядок назначения судей на должность не гарантирует их независимости. Во-первых, перспектива переизбрания при относительно кратком сроке пребывания на должности побуждает судью искать поддержки у политических сил, теряя при этом свою беспристрастность и независимость. Во-вторых, решение о том, кто достоин, а кто недостоин быть судьей, может быть осознанным выбором людей, включенных в лишь небольшую территориальную общность. Только в этом случае можно предположить, что большинство избирателей в той или иной степени знакомо с деятельностью судьи и способно более или менее адекватно ее оценить. В-третьих, выборность судей не содействует формированию их профессионального сообщества, а также его этических норм и тем самым ослабляет судебную власть как таковую. В то же время чрезмерная замкнутость судейского корпуса грозит изоляцией от общества и безответственным отношением к нарушениям, допускаемым судьями.

В той мере, в какой удается отыскать баланс между независимостью судей и их ответственностью за соблюдение предъявляемых к ним законом требований, повышается и роль судебной власти в системе сдержек и противовесов. Другим обстоятельством, влияющим на роль судебной власти в механизме самоограничения государства, является характер установленных процедур судопроизводства и уровень их соблюдения.

По действующей Конституции РФ, как уже отмечалось, решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Однако процедура административного судопроизводства отсутствует (установлена только процедура рассмотрения дел об административных правонарушениях, но здесь речь идет о претензиях государства к личности, а не наоборот). Ее подмена гражданским процессом не способна учесть специфику фактической неравнозначности статуса индивида, с одной стороны, и государственного органа или должностного лица — с другой.

Право судебного контроля над административными действиями является в высшей степени основополагающим и в ряде стран закреплено в конституции страны. "С целью реализации этого права "принимаются специальные законы, закладывающие основу и процедуру судебного контроля, а иногда эти вопросы рассматриваются в кодексе административной процедуры", — отмечают авторы, исследовавшие становление административной юстиции в посткоммунистических странах Восточной Европы.

Таким образом, место судебной власти в системе сдержек и противовесов, препятствующих чрезмерно опасному для сохранения гражданских свобод сосредоточению полномочий у одной из ветвей власти, определяется степенью развитости конституционного и административного судопроизводства.

Вместе с тем верховенство судебной власти по отношению к другим властям также чревато опасностью ее бесконтрольности и произвола. Поэтому когда мы говорим о системе сдержек и противовесов, то необходимо иметь в виду, что судебная власть является одновременно как субъектом, так и объектом ограничений властных полномочий государства. Законодатель и президент определяют персональный состав высших судебных органов, закон определяет порядок замещения всех судейских должностей, основания и процедуру отстранения судей от должности, процессуальные правила рассмотрения и разрешения дел и т.п. Наконец, именно законодатель решает, какие именно общественные отношения должны стать правоотношениями и, следовательно, подлежать судебной защите.

Что же касается исполнительной власти, то она не обладает легальными полномочиями тем или иным путем влиять на судебную власть. Однако в реальной жизни эффективность и качество функционирования судебной власти оказываются в зависимости от направленности действий и решений органов исполнительной власти. Следует подчеркнуть при этом, что такого рода зависимость свидетельствует о дефектах системы сдержек и противовесов.

На законодательном уровне ограничение влияния исполнительной власти на судебную происходило, прежде всего, путем трансформации функций министерства юстиции. Эта мировая тенденция отчетливо проявилась во второй половине XX в. Функция судебного управления стала переходить от министерства юстиции к особым органам судейского самоуправления, которые предусмотрены конституциями многих европейских стран. Именно на эти органы судейского самоуправления возложены полномочия, связанные с формированием судейского корпуса, карьерой судей, их дисциплинарной ответственностью и т.п..

В Российской Федерации Законом 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" организационное обеспечение деятельности судов общей юрисдикции возложено на Судебный департамент при Верховном Суде РФ. Применительно к высшим судебным органам (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ) эта функция осуществляется аппаратами этих судов. Обеспечение деятельности других арбитражных судов осуществляется Высшим Арбитражным Судом РФ (ст. 30). Таким образом, воздействие на кадровый состав и функционирование Судебного департамента является исключительным полномочием субъектов, представляющих судебную власть.

Роль судебной власти в системе сдержек и противовесов отличается еще одной важной особенностью. Речь идет о Европейском суде по правам человека. Этот Суд как наднациональный орган для стран — членов Совета Европы является, с одной стороны, международным гарантом прав и свобод личности, а с другой — в пределах своей компетенции фактической вершиной судебной власти каждого из этих государств. Решения Европейского суда являются окончательными и обязательными для государств — участников Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Появление у судебной власти механизмов контроля за законодательной (конституционное судопроизводство) и исполнительной (административное судопроизводство) властями привело к переоценке роли судебной власти в механизме государственного устройства. В публикациях зарубежных авторов достаточно широкое распространение получила точка зрения, согласно которой новая социальная реальность привела к правлению судей. При этом, с одной стороны, подчеркивается опасность противостояния законодательной и судебной властей, а с другой — "возможность как позитивных, так и негативных последствий судебного контроля за конституционностью решений законотворца".

В связи с соотношением законодательной и судебной властей возникает и вопрос об источнике легитимности каждой из них.

Верховенство законодательной власти традиционно объяснялось (и объясняется многими авторами до сих пор) тем, что эта ветвь власти получает свой мандат непосредственно из рук народа. Судьи же в демократическом обществе, как правило, в том или ином порядке назначаются, и, таким образом, источник их легитимности связан с волей народа лишь опосредованно.

Однако современная конституционная теория признает необходимым различать волю суверена (народа) и его представителей в парламенте, а политические реалии продемонстрировали, что интересы парламентариев могут не только не отражать интересы избирателей, но и противоречить им. "В этой ситуации легитимность конституционного контроля состоит в определении соответствия законов, разработанных народными представителями, воле самого народа, выраженной в конституции. Конституционные суды, исходя из этого, являются необходимым элементом демократической системы, инструментом обеспечения рационального функционирования народного представительства, соблюдения им прав и свобод граждан. В основании концепции легитимности конституционного правосудия лежит и другой важный принцип — контроля всех форм власти и авторитаризма".

Прежде чем непосредственно обратиться к юридической конструкции самостоятельности судебной власти, подчеркнем еще раз, что реальная степень независимости суда определяется не только нормами закона, но и другими факторами, находящимися за его пределами. Законодательная регламентация организации и деятельности судебной системы является исходной предпосылкой ее самостоятельности, трансформации в судебную власть. С этой точки зрения применительно к действующему российскому законодательству мы отметим те его аспекты, которые непосредственно определяют степень самостоятельности судебной власти.

Значение правил, устанавливающих порядок наделения судейской должностью и отрешения от нее, определяется тем очевидным фактом, что судебная власть реализуется именно судьями и только ими. Согласно ч. 1 ст. 1 Закона "О статусе судей в Российской Федерации", "судебная власть в Российской Федерации принадлежит только судам в лице судей и привлекаемых в установленных законом случаях к осуществлению правосудия представителей народа".

Упомянутый Закон одновременно с провозглашением единства статуса судей предусматривает и особенности правового положения некоторых их категорий (ст. 2). Такого рода особенности включают в себя и различия в порядке назначения на должность. С этой точки зрения можно выделить четыре категории судей: 1) судьи высших судебных органов; 2) иные федеральные судьи; 3) мировые судьи; 4) судьи уставных судов субъектов РФ. Применительно к первой из указанных категорий необходимо отметить следующее. Хотя все они назначаются на должность Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента РФ, но имеется и специфика в порядке назначения судей Конституционного Суда, с одной стороны, и судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда — с другой.

Эта специфика выражается прежде всего в степени влияния председателя соответствующего суда на решение Президента о внесении представления в Совет Федерации о назначении конкретного лица на должность судьи. Если Председатель Конституционного Суда на законодательном уровне не является участником процесса назначения судьи данного суда, то в соответствии с ч. 1 ст. 6 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" Президент вносит представление в Совет Федерации "с учетом мнения соответственно Председателя Верховного Суда Российской Федерации и Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации".

Различие в установленной законом процедуре проявляется и в более детальной регламентации порядка назначения на должность судьи Конституционного Суда РФ, в частности, указания срока рассмотрения Советом Федерации представления Президента РФ, а также в подчеркивании индивидуального характера назначения (ст. 9 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"). В этой же статье предпринята попытка очертить круг субъектов, правомочных предлагать Президенту кандидатуры на должность судьи Конституционного Суда РФ. Это члены (депутаты) Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, высшие судебные органы и федеральные юридические ведомства, всероссийские юридические сообщества, юридические научные и учебные заведения.

Несмотря на общую позитивную направленность данного положения Закона, призванного усилить прозрачность процесса назначения судей Конституционного Суда РФ, его практическая значимость представляется сомнительной. И дело не только в чрезмерно широком круге субъектов, правомочных предлагать Президенту кандидатуры судей Конституционного Суда, но и в том, что отсутствует какая-либо правовая регламентация отношений между субъектом, предложившим кандидатуру, и Президентом. У последнего не возникает обязанности мотивировать свою позицию по данному предложению, отсутствует и перечень оснований, по которым кандидатура может быть отклонена, и т.п.

Вторую группу составляют судьи федеральных судов общей юрисдикции (Верховные суды республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов), военных судов и арбитражных судов (федеральных арбитражных судов округов, арбитражных апелляционных судов, арбитражных судов субъектов РФ). Применительно к этой группе необходимо отметить следующее.

Во-первых, законодательная власть не принимает участия в их назначении. Окончательное решение, на основании которого судья вступает в должность, принимает Президент.

Во-вторых, судебная власть в лице Председателя Верховного Суда и Председателя Высшего Арбитражного Суда приобретает закрепленное законом право инициировать процесс назначения конкретного судьи на должность путем внесения соответствующего представления.

В-третьих, располагая такого рода полномочиями, руководители высших судебных органов активно влияют на формирование подавляющей части судейского корпуса.

В-четвертых, необходимо отметить и различия в порядке наделения полномочиями Председателя, заместителя Председателя и судьи-секретаря Конституционного Суда РФ, с одной стороны, и Председателя Верховного Суда РФ и Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, а также председателей и их заместителей иных федеральных судов — с другой. Первые из указанных должностных лиц избираются в пленарном заседании Конституционного Суда тайным голосованием большинства от общего числа судей из их состава сроком на три года. Таким образом, только судьи Конституционного Суда решают, кто войдет в руководство Суда (ст. 23 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации").

Что же касается председателей и заместителей председателей как Верховного Суда РФ, так и Высшего Арбитражного Суда РФ, а также других федеральных судов, то здесь ситуация иная. Процесс наделения полномочиями этой категории лиц, по существу, представляет собой процедуру, аналогичную назначению на судейскую должность. При этом роль судебного сообщества возрастает. Президент вправе вносить в Совет Федерации представление о назначении на должность Председателя Верховного Суда РФ и Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ лишь при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей РФ. Назначение заместителей председателей указанных судов происходит только в том случае, когда представление Президента основано на представлении председателя соответствующего суда, а также положительном заключении Высшей квалификационной коллегии судей РФ.

В таком же порядке назначаются на должность и все иные судьи федеральных судов (ст. 6 Закона "О статусе судей в Российской Федерации").

Если пребывание в должности федерального судьи ограничено лишь достижением им семидесятилетнего возраста, то председатели судов и их заместители назначаются на шесть лет. При этом одно и то же лицо может быть назначено на должность председателя (заместителя председателя) одного и того же суда неоднократно, но не более двух раз подряд.

Следует отметить также, что на должность председателя или заместителя председателя суда может быть назначено лицо, не являющееся судьей соответствующего суда (ч. 11 ст. 6.1 Закона "О статусе судей в Российской Федерации").

Применительно к рассматриваемой группе судей, фактически определяющей качественный уровень функционирования всей судебной системы, необходимо особо отметить следующее. Согласно ч. 2 ст. 11 Закона "О статусе судей в Российской Федерации" судья федерального суда, за исключением судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, в первый раз назначается на должность сроком на три года, по истечении которого он может быть назначен на ту же должность без ограничения срока полномочий до достижения им предельного возраста пребывания в должности судьи. Это положение Закона существенно ограничивает действие принципа несменяемости судьи, который является важнейшей гарантией его независимости. При этом в Законе отсутствует перечень оснований, наличие которых препятствует дальнейшему пребыванию в судейской должности.

Как справедливо отмечает Т.Г. Морщакова, "ни одна инстанция, связанная с процедурой назначения судей после трехлетнего срока на длительный срок, пожизненно или до возраста отставки, до сих пор отнюдь не озабочена тем, чтобы предъявить хотя бы какие-то претензии проработавшему положенные три года судье, которого не представляют для дальнейшего занятия судейской должности".

Третья группа — это мировые судьи, которые, с одной стороны, являются судьями общей юрисдикции субъектов РФ, а с другой — входят в единую судебную систему Российской Федерации.

Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации" предусматривает право субъекта Федерации определять, в каком порядке мировые судьи будут вступать в должность: назначаться или избираться законодательным (представительным) органом государственной власти либо избираться на должность населением соответствующего судебного участка (ст. 6).

Мировой судья назначается (избирается) на срок не более пяти лет, но может быть назначен (избран) и во второй, в третий и т.п. раз. При повторном назначении (избрании) этот срок не может быть менее пяти лет.

В настоящее время в субъектах Федерации право наделения полномочиями мировых судей отнесено к компетенции их законодательных (представительных) органов.

К четвертой группе относятся судьи конституционных (уставных) судов. Организация этих судов, в том числе и решение вопроса о целесообразности их создания, отнесены к исключительной компетенции субъекта Федерации. ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" предусматривает, что Конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ (ч. 1 ст. 27).

Из всего сказанного можно сделать следующие выводы.

1. Согласно ст. 12 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", "все судьи в Российской Федерации обладают единым статусом и различаются между собой только полномочиями и компетенцией". По-видимому, порядок назначения на должность и срок пребывания в ней не рассматриваются законодателем в качестве элементов статуса судьи. Исходя из текста этой нормы, они отнесены к особенностям правового положения отдельных категорий судей, которые определяются федеральными законами, а в случаях, ими предусмотренных, — также и законами субъектов Российской Федерации.

2. Различия в порядке назначения на судейские должности применительно к гарантиям независимости свидетельствуют о том, что возможность влияния на персональный состав судейского корпуса (на легальной основе) распределяется следующим образом. Президент и Совет Федерации играют решающую роль в формировании персонального состава высших судебных органов, а при назначении на должности остальных федеральных судей эта роль переходит к руководству судов и квалификационным коллегиям судей, являющимся органами судейского сообщества.

Такой способ формирования судейского корпуса означает иерархичность (централизованность) судебной системы не только в сфере процессуальных отношений, но и в организационно-административном плане.

3. Законодательные гарантии независимости судей различаются и в зависимости от того срока, на который они назначаются или избираются.

Принцип несменяемости судьи, провозглашенный ст. 15 Закона "О судебной системе Российской Федерации", закрепляет безусловный, т.е. не знающий никаких исключений, запрет назначения (избрания) судьи на другую должность или в другой суд без его согласия (ч. 1). Что же касается прекращения или приостановления полномочий судьи, то данная статья Закона предусматривает три основания для этого. Два из них однозначны и непосредственно сформулированы в ч. 2 ст. 15. Это истечение срока полномочий судьи или достижение им предельного возраста пребывания в этой должности. Третье же основание — решение соответствующей квалификационной коллегии судей — носит отсылочный характер, поскольку обстоятельства, при наличии которых может быть принято такое решение, содержатся в ст. ст. 13 и 14 Закона "О статусе судей в Российской Федерации". В случае приостановления полномочий судьи решения квалификационной коллегии судей основываются на уже юридически зафиксированных фактах (ситуациях). К их числу относятся: признание судьи безвестно отсутствующим решением суда, вступившим в законную силу; возбуждение уголовного дела в отношении судьи либо привлечение его в качестве обвиняемого по другому уголовному делу; участие судьи в предвыборной компании в качестве кандидата в состав органа законодательной (представительной) власти Российской Федерации или органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации; избрание судьи в состав органа законодательной (представительной) власти Российской Федерации или органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации.

В числе одиннадцати оснований прекращения полномочий судьи, предусмотренных ст. 14 указанного Закона, имеются два, в определенной мере связанных с оценкой квалификационной коллегией судей фактических обстоятельств сложившейся ситуации. Во-первых, это неспособность судьи по состоянию здоровья или по иным уважительным причинам исполнять свои обязанности (п. 2 ч. 1 ст. 14). При этом Закон не раскрывает понятие "иные уважительные причины", что оставляет определенный простор для принятия квалификационной коллегией того или иного решения. Во-вторых, фактические обстоятельства подлежат оценке квалификационной коллегией в случае прекращения полномочий в связи с занятием деятельностью, не совместимой с должностью судьи.

Проблема пределов дискреции имеет первоочередное значение при принятии квалификационной коллегией решения о дисциплинарной ответственности судей.

Согласно ч. 1 ст. 12.1 Закона "О статусе судей в Российской Федерации" за совершение дисциплинарного проступка (нарушение норм настоящего Закона, а также положений Кодекса судейской этики, утверждаемого Всероссийским съездом судей) на судью, за исключением судей Конституционного Суда Российской Федерации, может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения или же досрочного прекращения полномочий.

Решение о наложении на судью дисциплинарного взыскания принимается квалифицированной коллегией судей, к компетенции которой относится рассмотрение вопроса о прекращении полномочий этого судьи на момент принятия решения.

Данная норма Закона, во-первых, непосредственно не формулирует перечень дисциплинарных проступков и носит отсылочный характер, а во-вторых, не разделяет основания предупреждения и основания досрочного прекращения полномочий судьи.

Что касается первого из указанных моментов, то широту дискреции квалификационной коллегии судей можно проиллюстрировать следующими примерами.

Перечень требований, предъявляемых к деятельности судьи, начинается с указания на его обязанность "неукоснительно соблюдать Конституцию Российской Федерации и другие законы" (ч. 1 ст. 3 Закона "О статусе судей в Российской Федерации"). Но следует ли из этого, что каждый случай нарушения судьей даже однозначных, формализованных предписаний закона (например, процессуальных сроков) может рассматриваться как основание для его дисциплинарной ответственности? Следует учитывать также, что отмена или изменение судебного решения вышестоящим судом так или иначе связано с нарушением материального и/или процессуального законодательства. Однако вряд ли можно найти судью, у которого не было бы отмененных и измененных решений. Но дисциплинарная ответственность наступает лишь для небольшого числа из них. Требования Кодекса судейской этики, утвержденного VI Всероссийским съездом судей, в большинстве своем являются оценочными и декларативными, не способными служить основой их однозначного применения. Так, ст. 3, формулирующая требования, предъявляемые к званию судьи, гласит: "Судья в любой ситуации должен сохранять личное достоинство, дорожить своей честью, избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, причинить ущерб репутации судьи и поставить под сомнение его объективность и независимость при осуществлении правосудия". Очевидно, что вывод о нарушении судьей данного требования определяется субъективной оценкой члена квалификационной коллегии. Такого рода неформализованные правила поведения содержатся и в большинстве других статей Кодекса судейской этики. Фактически этот Кодекс содержит лишь два конкретных запрета: 1) "судья не вправе разглашать информацию, полученную при исполнении своих обязанностей" (ч. 5 ст. 4); 2) "судья не вправе делать публичные заявления, комментировать судебные решения, выступать в прессе по существу дел, находящихся в производстве суда, до вступления в законную силу принятых по ним постановлений. Судья не вправе публично, вне рамок профессиональной деятельности, подвергать сомнению постановления судов, вступившие в законную силу, и критиковать профессиональные действия своих коллег" (ч. 1 ст. 6).

Поскольку нарушение приведенных запретов может быть расценено как основание прекращения полномочий судьи, то нельзя не признать, что они, не будучи законодательным актом, расширяют перечень оснований, указанных в ст. 14 Закона "О статусе судей в Российской Федерации".

Следует отметить, что международные акты, формулирующие принципы самостоятельности судебных органов, предоставляют национальным законодателям широкие возможности для установления оснований отстранения и увольнения судей от должности. Согласно п. 18 Основных принципов независимости судебных органов, принятых ООН в 1985 г., "судьи могут быть временно отстранены от должности или уволены только по причине их неспособности выполнять свои обязанности или поведения, делающего их не соответствующими занимаемой должности".

Наличие оценочного элемента при решении о досрочном прекращении полномочий судьи или вынесении ему предупреждения существенно повышает значение субъекта и порядка принятия такого решения. Что касается субъекта, наделенного указанными полномочиями, то это судебная власть в лице квалификационных коллегий (ч. 2 ст. 15 Закона "О судебной системе Российской Федерации"). Порядок, который предусмотрен для досрочного прекращения полномочий судьи, будет рассмотрен в следующем параграфе.

Законодательными гарантиями независимости судей традиционно считаются их несменяемость и неприкосновенность. В силу принципа несменяемости судья не может быть назначен (избран) на другую должность или в другой суд без его согласия (ч. 1 ст. 15 Закона "О судебной системе Российской Федерации").

Неприкосновенность судьи достаточно детально регламентируется ст. 16 Закона "О статусе судей в Российской Федерации".

Согласно ч. 1 этой статьи неприкосновенность судьи включает в себя неприкосновенность личности, неприкосновенность занимаемых им жилых и служебных помещений, используемых личных и служебных транспортных средств, принадлежащих ему документов, багажа, иного имущества, тайну переписки и иной корреспонденции (телефонных переговоров, почтовых, телеграфных, других электрических и иных принимаемых и отправляемых судьей сообщений). Законодательные гарантии неприкосновенности судей представляют собой, прежде всего, особый порядок привлечения к уголовной и административной ответственности, а также задержания, заключения под стражу, осуществления в отношении судьи следственных действий и оперативно-розыскных мер. Применительно к порядку возбуждения уголовного дела в отношении судьи необходимо отметить следующее. Хотя инициатором постановки вопроса о возбуждении уголовного дела и лицом, принимающим такое решение, является председатель Следственного комитета при прокуратуре, определяющую роль играет заключение коллегии судей, от позиции которых зависит признание или непризнание наличия признаков преступления в действиях судьи, а также согласие с такого рода заключением квалификационной коллегии судей соответствующего уровня (ст. 448 УПК РФ, ст. 16 Закона "О статусе судей в Российской Федерации"). Таким образом, если представители судебной власти не поддержат инициативу прокурора, то возможность уголовного преследования судьи отсутствует.

Состав коллегии судей, дающей упомянутое заключение, как и квалификационной коллегии, зависит от должности судьи, в отношении которого решается вопрос о привлечении к уголовной ответственности (п. п. 3 — 5 ч. 1 ст. 448 УПК РФ). Применительно к установленному порядку лишения судей неприкосновенности отметим лишь два момента.

Первый из них состоит в том, что если наложение дисциплинарного взыскания на судью Конституционного Суда полностью находится в компетенции последнего, то для решения вопроса о возбуждении уголовного дела в отношении любого другого судьи установлен иной порядок. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 448 УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела в отношении судьи Конституционного Суда РФ либо привлечении его в качестве обвиняемого (если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления) принимается председателем Следственного комитета при прокуратуре РФ на основании заключения коллегии, состоящей из трех судей Верховного Суда РФ, о наличии в действиях судьи признаков преступления и с согласия Конституционного Суда РФ.

Таким образом, хотя без согласия Конституционного Суда привлечение его судьи к уголовной ответственности невозможно, но в процессе принятия такого решения оценку представленных председателем Следственного комитета данных производят и члены Верховного Суда РФ.

Второй момент связан с ч. 6 ст. 448 УПК. Согласно этой норме закона изменение в ходе расследования уголовного дела в отношении судьи (как и других категорий лиц, к которым применяется в силу ст. 447 УПК особый порядок производства по уголовным делам) квалификации деяния, содержащейся в заключении судебной коллегии, которое может повлечь ухудшение положения лица, допускается лишь при повторении процедуры, предусмотренной п. 3 ч. 1 ст. 448 УПК РФ и ч. 3 ст. 16 Закона "О статусе судей в Российской Федерации". Однако Закон не дает ответа на вопрос, как может быть разрешена ситуация, при которой в ходе расследования существенно меняются фактические обстоятельства, а согласие на изменение квалификации деяния не получено. Что в этом случае должен делать обвинитель? Может ли он поддерживать в суде обвинение при явном противоречии фактических обстоятельств дела юридической квалификации деяния?

Вместе с тем повторение процедуры получения согласия судебных органов на осуществление уголовного преследования создает дополнительную гарантию неприкосновенности судьи. При решении вопроса о привлечении судей к административной ответственности действует частично сходный порядок: в отношении судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного суда — судебной коллегией в составе трех судей Верховного Суда РФ по представлению председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ, в отношении судьи иного суда — судебной коллегией в составе трех судей соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа по представлению председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ. Отличие от процедуры возбуждения уголовного преследования заключается в том, что при решении вопроса о привлечении судьи к административной ответственности не требуется согласия квалификационной коллегии.

Аналогичные гарантии неприкосновенности судьи действуют и в случае принятия решения об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, осуществления в отношении него отдельных следственных и оперативно-розыскных действий (ч. 6 ст. 16 Закона "О статусе судей Российской Федерации", ст. 450 УПК РФ).

Если судья, как федеральный, так и мировой, был задержан по подозрению в совершении преступления в порядке ст. 91 УПК РФ, он должен быть освобожден после установления его личности, если только он не был задержан на месте преступления (ст. 449 УПК РФ).

Уголовное дело в отношении судьи федерального суда по его ходатайству, заявленному до начала судебного разбирательства, рассматривается Верховным Судом РФ (ст. 452 УПК РФ).

Анализ законодательных гарантий независимости судей позволяет констатировать следующее. Комплекс указанных гарантий различен по отношению к отдельным категориям судей. Таких категорий можно выделить три: 1) судьи Конституционного Суда; 2) судьи федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных; 3) мировые судьи.

В основе этих различий лежит как специфика целей конституционно закрепленных видов судопроизводства, так и частота подлежащих разрешению правовых конфликтов, а также наличие или отсутствие инстанционности в процедуре принятия решения, обладающего силой закона. В свою очередь, отсутствие инстанционности, т.е. окончательность принимаемых судом решений, означает и отсутствие иерархичности в построении судов, осуществляющих данный вид судопроизводства, т.е. судов вышестоящего и нижестоящего уровня.

В силу этого факторы легального характера, влияющие или могущие повлиять на независимость судей высших судов, сосредоточены в сфере взаимоотношений с другими ветвями власти.

Так, Совет Федерации по представлению Конституционного Суда принимает решение о прекращении полномочий судьи КС, если нарушен установленный законом порядок его назначения либо им совершен поступок, порочащий честь и достоинство судьи. Причем в последнем случае Конституционный Суд должен принять такое решение большинством не менее двух третей от общего числа судей (ст. 18 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации").

Иерархическое построение системы общих и арбитражных судов переносит центр тяжести факторов, связанных с независимостью судей, на механизм функционирования самой судебной власти. В силу этого приобретают важное значение должности руководителей судебных органов, позиция которых играет фактически решающую роль для всей профессиональной карьеры судей и вообще их пребывания в этой должности.

Следует отметить, что установленный законом порядок наделения полномочиями и прекращения полномочий председателей и заместителей председателей судов, во-первых, не содержит каких-либо требований к указанной категории должностных лиц, отличных от требований, предъявляемых к кандидатам в судьи, а во-вторых, допускает назначение на эту должность лиц, не являющихся судьями. Последнее обстоятельство прямо не сформулировано в законе, но в силу отсутствия запрета назначать на должность председателей и заместителей председателей судов лиц, не имеющих стажа судейской работы, такая возможность существует и в ряде случаев реализуется на практике.

Круг факторов, влияющих или могущих повлиять на независимость мирового судьи, включает, помимо существующих внутри самой системы, и те, которые связаны с полномочиями законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также со сроком полномочий мирового судьи.

В силу ст. 6 Закона "О мировых судьях в Российской Федерации" мировой судья назначается (избирается) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо избирается на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Поскольку, как отмечалось, в настоящее время ни в одном из субъектов РФ не предусмотрены выборы мировых судей непосредственно населением, то формирование корпуса мировых судей осуществляется органами, представляющими законодательную ветвь власти. Мировой судья назначается на должность на срок не более пяти лет. Но по истечении указанного срока он вправе выдвинуть свою кандидатуру для назначения (избрания) на первый срок, который не может быть менее пяти лет (ст. 7 Закона "О мировых судьях в Российской Федерации"). Возможность повторного назначения (избрания) мирового судьи потенциально сохраняет определенную почву для воздействия на него со стороны депутатов законодательного (представительного) органа субъекта Федерации.

Законодательное регулирование процедуры назначения на должность судьи и отстранения от нее создает объективные рамки проявления субъективного фактора, т.е. усмотрения лиц и органов, принимающих соответствующие решения. Возможную роль как в формировании судейского корпуса, так и в профессиональной карьере каждого судьи играют органы судейского сообщества, значение которых с точки зрения реализации принципа независимости судей будет рассмотрено в следующем параграфе.

 

§ 2. Законодательная регламентация внутрисистемного контроля судебной власти

Среди перечисленных в ч. 1 ст. 9 Закона "О статусе судей в Российской Федерации" гарантий независимости судьи указывается система органов судейского сообщества.

В состав судейского сообщества входят все действующие судьи судов всех видов и уровней, а также судьи, чьи полномочия прекращены в связи с почетным уходом или удалением в отставку. Органами судейского сообщества являются:

- Всероссийский съезд судей;

- конференции судей субъектов Федерации;

- Совет судей Российской Федерации;

- советы судей субъектов Российской Федерации;

- общие собрания судей судов;

- Высшая квалификационная коллегия судей Российской Федерации;

- квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации.

Основы формирования и деятельности органов судейского сообщества определены Законом "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" 2002 г. с поправками, внесенными в последующие годы.

Указанный Закон закрепляет следующий перечень задач, которые призваны решать органы судейского сообщества:

1) содействие в совершенствовании судебной системы и судопроизводства;

2) защита прав и законных интересов судей;

3) участие в организационном, кадровом и ресурсном обеспечении судебной деятельности;

4) утверждение авторитета судебной власти, обеспечение выполнения судьями требований, предъявляемых Кодексом судебной этики.

Решение данных задач и необходимые для этого полномочия, очевидно, не могут быть ограничены лишь пресечением и предотвращением угроз независимости судей.

В связи со сказанным следует учитывать несколько обстоятельств.

Во-первых, Кодекс судебной этики требует от судьи "в любой ситуации... сохранять личное достоинство, дорожить своей честью, избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, причинить ущерб репутации судьи и поставить под сомнение его объективность и независимость при осуществлении правосудия" (ст. 3).

Таким образом, требование сохранять независимость обращено непосредственно к судье, что вполне логично, поскольку соблюдение или нарушение этого требования зависит в конечном счете от его личного выбора. Органы судейского сообщества могут только реагировать на факт ненадлежащего поведения судьи, т.е. выполнять не охранительную (по отношению к судье), а репрессивную функцию.

Во-вторых, говоря об участии органов судейского сообщества в организационном, кадровом и ресурсном обеспечении судебной деятельности, Закон в некотором роде преуменьшает их роль, поскольку она является ключевой при решении вопросов профессиональной карьеры судей и качества судейского корпуса в целом.

В-третьих, задача защиты прав и законных интересов судей представляется декларативной, поскольку Закон не дает ответа на вопрос о том, каковы предмет и средства защиты, какими полномочиями обладают органы судейского сообщества для решения этой задачи.

Органы судейского сообщества представляют собой сложную систему, которую в известном смысле можно представить как "государство в государстве" со своими ветвями власти: законодательной (съезд, конференция), исполнительной (советы судей), судебной (квалификационные коллегии).

Формирование органов судейского сообщества, с одной стороны, отражает стремление судебной власти заменить или предотвратить возникновение внешнего контроля внутренним, а с другой — организационно оформить и укрепить правовую основу управленческих воздействий, находящихся вне процедуры судопроизводства. Вместе с тем официальной целью органов судейского сообщества признается "выражение интересов судей как носителей судебной власти" (ст. 3) при "неукоснительном соблюдении принципов независимости судей, невмешательства в судебную деятельность" (ст. 5). Применительно к проблеме факторов реального или возможного воздействия на судей наибольшее значение имеют установленные законом компетенция и полномочия квалификационных коллегий судей, на чем мы остановимся более подробно. Особое положение квалификационных коллегий в системе органов судейского сообщества подчеркивается тем обстоятельством, что Всероссийский съезд судей, являющийся высшим органом судейского сообщества, не правомочен принимать решения по вопросам, входящим в компетенцию квалификационных коллегий. Однако съезд принимает Кодекс судебной этики, которым должны руководствоваться квалификационные коллегии. Закон устанавливает также, что квалификационные коллегии не подотчетны органам, их избравшим, за принятые решения (ст. 5).

Квалификационные коллегии представляют собой двухуровневую систему: Высшая квалификационная коллегия судей Российской Федерации и квалификационные коллегии судей субъектов РФ. Квалификационные коллегии судей формируются из числа судей федеральных судов, судей судов субъектов РФ, представителей общественности, представителей Президента РФ (ст. 11).

Закон устанавливает общую численность квалификационных коллегий и нормы представительства в ней, которые касаются не только соотношения судей и иных их членов, но и судей судов различных видов и уровней (ст. 11). В силу этого избрание судей — делегатов съезда и конференций в субъектах Федерации осуществляется раздельно, т.е. на отдельных собраниях делегатов от соответствующих судов.

Представители общественности в Высшей квалификационной коллегии судей назначаются Советом Федерации, а в квалификационных коллегиях субъектов Федерации — законодательным (представительным) органом власти данного субъекта.

Как в Высшую квалификационную коллегию, так и в квалификационные коллегии судей субъектов Федерации Президент РФ назначает по одному представителю.

Нормы представительства установлены таким образом, что в квалификационных коллегиях судьи составляют большинство (в Высшей квалификационной коллегии — 18 из 29, в коллегиях субъекта Федерации — 13 из 21). Закон запрещает избирать в состав квалификационных коллегий субъектов РФ председателей судов и их заместителей, а также избирать одновременно в совет судей (выборный орган, рассматривающий между конференциями судей все вопросы, отнесенные к компетенции последних, в том числе избрание судей в состав квалификационных коллегий вместо выбывших в период между конференциями) и квалификационную коллегию судей одного уровня. Судья не может быть членом квалификационных коллегий судей разных уровней, а также избираться на должность председателя или заместителя председателя квалификационной коллегии судей более двух раз подряд.

В Законе специально оговаривается, что в состав Высшей квалификационной коллегии судей не могут быть избраны Председатель Верховного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ и их заместители.

Что касается представителей общественности в квалификационных коллегиях судей, то ими могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 35 лет, имеющие высшее юридическое образование, не совершившие порочащих их поступков, не замещающие государственные или муниципальные должности государственной и муниципальной службы, не являющиеся руководителями организаций и учреждений независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, адвокатами и нотариусами.

Представителями Президента РФ в квалификационных коллегиях судей могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование, не совершившие порочащих их поступков.

Как судьи, так и другие члены квалификационной коллегии могут быть досрочно отстранены от исполнения обязанностей. Основания прекращения их в принципе сходны, но не тождественны, различен и субъект принятия такого решения.

Полномочия члена квалификационной коллегии — судьи могут быть досрочно прекращены по его инициативе, либо в случае совершения им дисциплинарного проступка, либо в случае его отсутствия на заседаниях в течение четырех месяцев без уважительных причин. Решение о досрочном прекращении полномочий принимается органом, его избравшим, т.е. съездом или конференцией, а в период между их заседаниями — соответствующим советом судей.

Полномочия представителя общественности могут быть досрочно прекращены по решению соответственно Совета Федерации или законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, если он совершил порочащий поступок или систематически не исполнял обязанности члена квалификационной коллегии. Полномочия члена квалификационной коллегии — представителя Президента РФ могут быть досрочно прекращены только последним. При этом в Законе не указаны основания такого решения Президента.

Полномочия Высшей квалификационной коллегии и квалификационных коллегий разграничены применительно к уровню судов и должностному положению судей. В компетенцию Высшей квалификационной коллегии входит принятие решений в отношении судей Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда, федеральных арбитражных судов округов, арбитражных апелляционных судов и окружных (флотских) военных судов.

Квалификационные коллегии субъектов Федерации полномочны принимать решения в отношении судей верховных судов республик, краевых, областных и равных им судов, арбитражных судов субъектов РФ, мировых судей, судей районных судов, гарнизонных военных судов, действующих на территории соответствующего субъекта РФ, а в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами субъектов РФ, — в отношении судей конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.

Следует отметить, однако, что председатели и их заместители всех федеральных (кроме районных) судов подпадают под компетенцию Высшей квалификационной коллегии судей.

Полномочия квалификационных коллегий весьма широки. Они рассматривают заявления кандидатов на судейские должности; представления председателей судов об утверждении судей этих судов членами президиумов данных судов, членами коллегий Верховного Суда, их председателей и заместителей председателей, приостанавливают, возобновляют либо прекращают полномочия судей; осуществляют их квалификационную аттестацию; налагают дисциплинарные взыскания.

Решения, принимаемые квалификационными коллегиями, различны по своему юридическому и фактическому значению в зависимости от их положительного или отрицательного характера.

Отказ квалификационной коллегии поддержать кандидатуру на должность судьи, присвоить ему соответствующий классификационный класс и т.п., по существу, пресекает дальнейшее рассмотрение вопроса. При этом хотя любое решение, связанное с рекомендацией на должность судьи, может быть обжаловано в судебном порядке, но основания обжалования различны для положительных и отрицательных решений. В соответствии с ч. 8 ст. 5 Закона "О статусе судей в Российской Федерации" решение квалификационной коллегии судей о рекомендации на должность судьи может быть обжаловано в судебном порядке, если коллегией нарушен установленный законом порядок отбора претендентов на должность судьи. Решение об отказе в рекомендации на должность судьи может быть обжаловано в судебном порядке как в связи с нарушением порядка отбора претендентов на должность судьи, так и по существу решения.

Интересно отметить, что Закон регламентирует ситуацию, когда председатель суда отрицательно относится к положительному заключению квалификационной коллегии. В случае несогласия с таким решением председатель суда возвращает его для повторного рассмотрения в ту же квалификационную коллегию. Если при повторном рассмотрении квалификационная коллегия судей двумя третями голосов членов коллегии подтверждает первоначальное решение, то председатель суда обязан внести представление о назначении рекомендуемого лица на должность судьи. Обратная ситуация, при которой председатель суда положительно относится к претенденту на судейскую должность, а квалификационная коллегия отказывает в даче положительного заключения, пресекает процесс назначения на судейскую должность.

Законодатель не установил какой-либо зависимости между Высшей квалификационной коллегией и квалификационными коллегиями судей субъектов Федерации. Вместе с тем Высшая квалификационная коллегия вправе рассматривать вопросы, отнесенные к компетенции квалификационных коллегий субъектов РФ, в случае невозможности их разрешения этими коллегиями. Такого рода случаи в законе не формализованы, т.е. не указаны основания, при наличии которых Высшая квалификационная коллегия может использовать указанное полномочие.

Решения, принимаемые квалификационными коллегиями, столь существенно затрагивают интересы судей и кандидатов на эти должности, что возникла необходимость законодательно установить порядок производства в этих органах судейского сообщества.

Мы остановимся лишь на нескольких аспектах этого порядка, которые наиболее тесно связаны с проблемой независимости судей.

Судья, в отношении которого начато производство, имеет следующие права:

- быть извещенным о времени и месте заседания;

- знакомиться с имеющимися в квалификационной коллегии судей материалами и представлять свои возражения и замечания;

- присутствовать на заседании квалификационной коллегии;

- знакомиться с протоколом заседания квалификационной коллегии и подавать свои замечания, которые подлежат приобщению к протоколу;

- обжаловать решение квалификационной коллегии в судебном порядке (ст. 21 Закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации").

Следует отметить, что в Положении о квалификационных коллегиях, утвержденном Высшей квалификационной коллегией судей РФ 15 июля 2002 г., обязанность по доказыванию совершения судьей дисциплинарного проступка, влекущего прекращение его полномочий, возлагается на лицо, подписавшее представление либо обращение. В более общей форме распределение бремени доказывания в случае привлечения судьи к дисциплинарной ответственности установлено ст. 22 Закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации". Согласно ч. 1 этой статьи представление председателя соответствующего или вышестоящего суда либо обращение органа судейского сообщества о прекращении полномочий судьи в связи с совершением им дисциплинарного проступка рассматривается квалификационной коллегией судей при наличии в представленных материалах сведений, подтверждающих совершение этого проступка, и данных, характеризующих судью.

В силу этой же нормы Закона квалификационная коллегия в пределах своих полномочий может провести дополнительную проверку представленных материалов, запросить дополнительные материалы и заслушать объяснения соответствующих лиц об обстоятельствах совершения судьей дисциплинарного проступка. Согласно ч. 2 указанной статьи жалобы и сообщения, содержащие сведения о совершении судьей дисциплинарного проступка, поступившие в квалификационную коллегию судей от органов и должностных лиц, не указанных в ч. 1, а также от граждан, проверяются квалификационной коллегией самостоятельно либо направляются для проверки председателю соответствующего суда.

Таким образом, обязанность установления фактических обстоятельств лежит одновременно на субъектах, инициировавших дисциплинарное производство, и на самой квалификационной коллегии, т.е. функция разрешения дела не отделена от функции обвинения. При этом следует иметь в виду по крайней мере два обстоятельства.

Во-первых, вне зависимости от того, что представление, обращение или заявление послужило основанием для дисциплинарного производства, в заседаниях квалификационных коллегий могут участвовать и высказывать свое мнение по обсуждаемым вопросам председатели и заместители председателей судов, руководители Судебного департамента при Верховном Суде РФ и входящих в его систему органов, председатели и заместители председателей советов судей, других квалификационных коллегий или их представители. Во-вторых, примерно две трети жалоб, заявлений, обращений граждан, в том числе должностных лиц направляется для проверки квалификационными коллегиями субъектов Федерации председателям районных (городских) судов.

Нельзя не отметить, что сложившийся порядок противоречит п. 20 Основных принципов независимости судебных органов (ООН), согласно которому решения о дисциплинарном взыскании или увольнении должны быть предметом независимой проверки. Вряд ли таковой можно признать проверку, проводимую руководителем судебного органа.

Применительно к судьям, назначенным на трехлетний срок и желающим продлить судейскую карьеру, решающая роль председателя суда достаточно отчетливо отражена в ст. 9 Положения о квалификационных коллегиях судей. Данная норма предусматривает, что "кандидат из числа судей представляет сведения о последнем его назначении на должность судьи, а также за подписью председателя суда — за последние три года о количестве рассмотренных судебных дел, качестве принятых решений, а при отмене или изменении судебных решений, при рассмотрении дел с нарушением процессуального закона — с указанием причин нарушения процессуальных сроков и причин отмены или изменения судебных решений".

Очевидно, что в силу действия субъективного фактора указанные причины могут быть оценены по-разному. Кроме того, отказы в рекомендации на должность судьи нередко не мотивируются. Несмотря на указание Конституционного Суда РФ, согласно которому отрицательное заключение квалификационной коллегии не может быть произвольным, не обоснованным фактическими обстоятельствами, такого рода практика продолжает существовать.

Широкий объем полномочий квалификационных коллегий — начиная от формирований комиссий, которые принимают квалификационный экзамен на должность судьи, и кончая отстранением от этой должности — вызывает необходимость определить юридическую природу правоотношений, связанных с ее функционированием.

Прежде всего, необходимо ответить на более общий вопрос о соотношении органов судейского сообщества и органов судебной власти, т.е. судов. Хотя совершенно очевидно, что правосудие как вид государственной деятельности осуществляется только судами, но судьи — носители судебной власти находятся в сфере полномочий квалификационных коллегий. В силу этого процессуальные средства обеспечения качества судебных решений дополняются средствами по сути своей административными. Однако специфика последних состоит в том, что органы судейского сообщества, в том числе квалификационные коллегии, по крайней мере на уровне законодательной модели являются органами самоуправления носителей одной из ветвей государственной власти.

Сочетание начала самоуправления с властным характером полномочий субъектов, его осуществляющих, обусловливает особенности правовой природы органов судейского сообщества. В юридической литературе центр тяжести данного вопроса некоторыми авторами переносится на функции органов судейского сообщества, связанные с организацией и деятельностью судебной власти. "Анализ законодательной базы организации и деятельности судейского сообщества, — пишет Г. Ермошин, — роли и функций, возложенных на его органы, позволяет выделить по меньшей мере три вида функций, которые напрямую связаны с организацией и деятельностью судебной власти: во-первых, участие в решении вопросов государственного финансирования судебной власти; во-вторых, участие в формировании судейского корпуса и решении кадровых вопросов; в- третьих, функции по защите судей". Нельзя не отметить, что сам факт законодательного регулирования формирования сферы полномочий и порядка деятельности органов судейского сообщества, по мнению Е.Б. Абросимовой, создает для последнего опасность полной утраты качества самоуправляемости, которое составляет "сущность его правовой природы". Автор приходит к выводу, что "правовая природа квалификационных коллегий была и является смешанной", объединяя в себе общественно-правовые и государственно-правовые характеристики, "что и порождает сложность с ее идентификацией".

Как представляется, все трудности с определением правовой природы органов судейского сообщества связаны, прежде всего, со следующим обстоятельством. Законность и обоснованность внутриорганизационного воздействия на должностных лиц других ветвей власти (как и иных субъектов трудовых правоотношений) могут быть оспорены заинтересованными лицами в судебные органы, которые организационно не связаны с конфликтующими сторонами.

В случае же обжалования решения квалификационной коллегии, как и других органов судейского сообщества, и стороны конфликта (либо одна из них), и субъект, разрешающий этот конфликт, находятся в одной системе внутриорганизационных отношений. Защитительная функция органов судейского сообщества направлена на ограждение судей от посягательств со стороны других ветвей власти, прежде всего исполнительной, реализацию принципа неприкосновенности, невмешательства в отправление правосудия и т.п. Что же касается воздействий, исходящих изнутри судебной системы, от органов судейского сообщества, то они могут носить как поощрительный (присвоение квалификационного класса, представление к государственным наградам и т.д.), так и карательный характер (наложение дисциплинарного взыскания, отрешение от должности и т.д.).

Т.Г. Морщакова имеет все основания говорить о "господстве судебной бюрократии", но проблема заключается в том, что в любой системе-организации существуют процессы внутреннего управления. Динамика их количественных показателей будет рассмотрена в § 2 гл. III настоящей работы. Здесь же отметим лишь одно обстоятельство. В наибольшей степени законодательно ограждена независимость судей Конституционного Суда, на которых не распространяется компетенция квалификационной коллегии и которые сами решают вопрос о наложении дисциплинарных взысканий, сами избирают свое руководство. И эта нормативная модель вполне обоснованна и необходима в силу особой роли Конституционного Суда в системе сдержек и противовесов государственного устройства. Но такая модель не сочетается с иерархическим построением системы судебных органов, наличием выше- и нижестоящих судов, правом Верховного и Высшего Арбитражного Судов давать разъяснения судебной практики и др.

Порядок судебного обжалования решений квалификационных коллегий имеет ряд особенностей, связанных с их исключительными полномочиями. Прежде всего, эти особенности связаны с пределами обжалования. Суд не наделен полномочиями решать вопрос о соответствии кандидата должности судьи, на которую он претендует. Поэтому при проверке заключения квалификационной коллегии судей об отказе в даче рекомендации на должность судьи суд не вправе вторгаться в обоснованность оценки данных, характеризующих личность претендента, и обсуждать степень мотивированности решения этого коллегиального органа. Такое решение может быть признано неправильным по существу и отменено судом только в случае, если обсуждается вопрос о недостоверности представленных претендентом сведений либо о нарушении установленного законом порядка отбора претендентов на должность судьи.

В случае признания решения квалификационной коллегии судей об отказе в рекомендации кандидата на должность судьи неправильным по существу суд не вправе обязать коллегию дать рекомендацию данному лицу. Это следует из позиции Верховного Суда РФ. В отличие от решений квалификационных коллегий судей об отказе в рекомендации на должность судьи, которые согласно п. 8 ст. 5 Закона "О статусе судей в Российской Федерации" могут быть оспорены как по существу решения (в указанных выше пределах), так и в связи с нарушением порядка отбора претендентов, решения о рекомендации на должность судьи могут быть оспорены только в связи с нарушением порядка отбора претендентов.

В Обзоре рассмотрения дел об оспаривании решений квалификационных коллегий судей, подготовленном в 2005 г. Управлением анализа и обобщения судебной практики Верховного Суда РФ и Высшей квалификационной коллегией судей РФ, наиболее частыми нарушениями порядка, которые послужили основанием к отмене решений квалификационных коллегий, признавались лишение претендента возможности ознакомиться со всеми имеющимися у квалификационной коллегии материалами, подписание протокола заседания квалификационной коллегии секретарем, не принимавшим участия в заседании. В этом же Обзоре отмечается, что суды соглашались с законностью наложения на судей дисциплинарных взысканий в виде предупреждения за совершение таких дисциплинарных проступков, как:

- нарушения процессуальных сроков рассмотрения гражданско-правовых споров (волокита) по причинам ненадлежащей организации судебных процессов и неумелого планирования рабочего времени, слабого знания норм материального закона, которые хотя и умалили авторитет судебной власти, но не привели к существенному нарушению прав участвующих в деле лиц;

- нарушения процессуального законодательства, а именно: немотивированное удовлетворение ходатайства о принятии мер по обеспечению жалобы, выход за пределы заявленных требований, которые не привели к значительному ущемлению интересов граждан и организаций;

- пренебрежение требованиями уголовно-процессуального законодательства при исполнении служебных обязанностей и нарушение норм судебной этики, которое выразилось в отказе судьи рассмотреть ходатайство об избрании меры пресечения в виде содержания под стражей по окончании времени дежурства и не повлекло тяжелых последствий для правосудия, прав и интересов граждан;

- неисполнение судьей служебных обязанностей, а именно отказ от рассмотрения дел, переданных в производство судьи распоряжением председателя районного суда, которое не привело к нарушению прав и интересов участвующих в деле лиц.

В данном Обзоре приведены и существующие на практике основания досрочного прекращения полномочий судьи. В их числе:

- умышленное нарушение процессуальных сроков рассмотрения дел, причинившее ущерб репутации суда и повлекшее значительное нарушение прав граждан;

- неоднократные умышленные нарушения процессуального законодательства, которые умаляют авторитет судебной власти, подрывают доверие к правосудию и вызывают сомнения в объективности, справедливости и беспристрастности суда;

- грубое нарушение процессуальных норм, повлекшее тяжкие последствия для человека (в частности, неоднократное незаконное изменение меры пресечения лицу, подозреваемому в особо тяжком преступлении, с заключения под стражу на освобождение под залог, которое позволило этому лицу совершить другое преступление);

- похищение малолетнего ребенка с целью вымогательства и убийство ребенка;

- грубейшие нарушения процессуальных норм, которые повлекли существенные нарушения прав организаций;

- ненадлежащее исполнение мировым судьей обязанностей по контролю за работой аппарата, в результате чего был нанесен ущерб субъекту Федерации (в частности, были сфальсифицированы судебные решения и исполнительные листы о взыскании денежных средств из бюджета субъекта Федерации).

Такое основание досрочного прекращения полномочий судей, как совершение проступка, порочащего честь и достоинство судьи и умаляющего авторитет судебной власти, охватывает весьма разнородный по характеру круг действий. В Обзоре приводятся следующие примеры указанных проступков:

- нарушение правил трудового распорядка и предоставление подложных медицинских документов;

- злоупотребление служебным положением, фальсификация судебных постановлений;

- распространение оскорбительных, надуманных измышлений в адрес судей и судебной власти, публичное высказывание суждений по неразрешенному делу, находящемуся в производстве другого судьи.

Досрочное прекращение полномочий председателя и заместителя председателя суда имеет место по таким основаниям, как плохая организация работы суда (отсутствие контроля за движением дел, за состоянием делопроизводства, неравномерное распределение нагрузки среди судей, распределение дел судьям, находящимся в отпуске или при временной нетрудоспособности, задержка в передаче дел от одного судьи другому при отводе судьи, отсутствие анализа причин нарушения сроков рассмотрения дел), отсутствие работы по организации повышения квалификации работников аппарата.

Ненадлежащим исполнением обязанностей председателя и заместителей председателя суда признается также создание в суде неблагоприятной психологической обстановки, избрание председателем суда неправильных методов руководства: грубое обращение с работниками суда, унижение их личности, применение угроз об увольнении за малейшие недочеты, применение метода контроля в виде докладных записок.

Следует отметить, что принятое квалификационной коллегией судей решение по вопросу о согласии на возбуждение уголовного дела в отношении судьи либо о согласии на привлечение его в качестве обвиняемого может быть оспорено в судебном порядке лишь по мотивам нарушения процедуры его вынесения.

Наконец, отметим еще один момент, связанный с особенностями правовой природы деятельности квалификационных коллегий судей. Закон "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" не устанавливает каких-либо требований к юридической форме сведений, на основе которых квалификационная коллегия принимает решение о наложении дисциплинарного взыскания. В этом отношении примечательна позиция представителя квалификационной коллегии судей Калининградской области. Согласно этой позиции, поскольку квалификационная коллегия не осуществляет свою деятельность по нормам ГПК или УПК, а руководствуется Федеральным законом "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" и Положением о квалификационных коллегиях судей, то при принятии решения правомерно использовать записи телефонных разговоров привлекаемого к ответственности судьи, сделанные неустановленным лицом и предоставленные жалобщиком, их распечатку, а также газетные публикации. Такого рода позиция была поддержана и судебными инстанциями, рассматривающими жалобу отстраненного от должности судьи (Калининградским областным судом и Судебной коллегией Верховного Суда РФ).

Нельзя не отметить противоречие такой позиции ст. 16 Закона "О статусе судей в Российской Федерации", провозглашающей принцип неприкосновенности судьи. В соответствии с ч. 1 ст. 16 указанного Закона неприкосновенность судьи включает в себя неприкосновенность личности, неприкосновенность занимаемых им жилых и служебных помещений, используемых им личных и служебных транспортных средств, принадлежащих ему документов, багажа и иного имущества, тайну переписки и корреспонденции (телефонных переговоров, почтовых, телеграфных, других электрических и иных принимаемых и отправляемых судьей сообщений).

Таким образом, во-первых, основания наложения дисциплинарных взысканий на судей являются лишь частично формализованными, что оставляет значительное место для усмотрения инициаторам возбуждения производства, а также субъектам, принимающим решение по существу. Во-вторых, квалификационные коллегии при рассмотрении дисциплинарного производства оперируют сведениями, применительно к которым закон не устанавливает какой-либо процессуальной формы, т.е. требования допустимости.

В-третьих, с одной стороны, принятие решения об отстранении судьи от должности является более простой задачей, чем реализация процедуры привлечения его к уголовной ответственности при наличии подозрения в противоправном деянии, а с другой — относительная простота этой задачи создает опасность произвольного ее применения, что существенно ослабляет действие установленных законом гарантий независимости судей. Недостаточная определенность оснований наложения на судей дисциплинарных взысканий и пробелы в процедуре их применения на законодательном уровне концентрируют в себе факторы, негативно воздействующие или способные воздействовать таким образом на реализацию принципа независимости судей.

Статья 9 Закона "О статусе судей в Российской Федерации" относит к числу гарантий независимости судьи предоставление ему за счет государства "материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу".

Представляется, что трудно однозначно оценить действие этой гарантии. С одной стороны, высокий уровень материального обеспечения, хорошее состояние судебных помещений и т.п. не только свидетельствуют об общественной значимости судейской должности, но и дают возможность выбирать наиболее достойных из широкого круга претендентов. С другой стороны, критикуя современное состояние российского правосудия, Т.Г. Морщакова отмечает, что "хорошо оплачиваемая работа перевешивает ценность независимости, тем более когда известна "рука дающего".

В этой связи примечательна полемика в прессе, возникшая в связи с открытием нового здания Арбитражного суда Московского округа, которое называют лучшим в Европе среди судейской недвижимости. В газете "Известия" от 1 августа 2007 г. под общим заголовком "Что законнее — нищая Фемида или прикормленная?" опубликованы два противоположных мнения на этот счет. "Мысли о достоинстве, — пишет И. Фролова, — приходят, когда исчезает чувство голода, идея о независимости перестает быть смехотворной, когда исчезают ежедневные унижения в виде нищенских условий труда. И неважно, из бюджета какого уровня власти приходят деньги на благословенный ремонт зданий судов".

Другую точку зрения выражает В. Волошина, которая полагает, что "щедрое финансирование судебной и правоохранительной систем (за счет средств горбюджета в Москве строятся не только суды)" обеспечивает московскому правительству выигрыш всех исков, где оно является стороной.

Разумеется, то или иное мнение не обладает значением установленного факта. Но в такой же мере трудно выявить какую-либо статистическую зависимость между динамикой роста материального обеспечения судей и показателями их профессиональной деятельности (соотношение обвинительных и оправдательных приговоров, доля отмененных и измененных судебных решений, сроки рассмотрения дел и т.п.).