1.1 Становление идеи европейского единства и предпосылки европейской интеграции

Понимание современных политических и экономических процессов в Европе, устройства, целей, принципов и механизмов функционирования ЕС невозможно без анализа идеи единения и интеграции европейских народов в историческом контексте.

На всех этапах своего развития «европейская идея» носила геополитический характер. Объединенная Европа в значительной степени виделась как средство защиты от крупного потенциального агрессора. Таковыми в исторической последовательности рассматривалась Османская империя, Российская империя, СССР, Германия, в отдельном аспекте и США. Неоднократно выдвигались идеи объединения европейцев и на религиозной (христианской) основе. Велики и гуманистические традиции европейского единства.

Можно выделить следующие этапы развития идей европейского единства:

– зарождение и становление идеи европейского единства (XIV–XIX bb.);

– трансформация идей европейского единства в панъевропейское движение (1918–1939 гг.);

– возрождение идей европейского единства в период Второй мировой войны и возникновение предпосылок европейской интеграции (1939–1946 гг.).

Представления о Европе как об особом мире, особой семье государственных образований начали формироваться в Раннем Средневековье и более укрепились в последующие периоды развития Реформации, Гуманизма и Просвещения, окончательно оформившись в Новое и Новейшее время. Как правило, с такими интеграционными идеями выступала, главным образом, духовная элита общества – философы, политики, писатели, нередко сами стоявшие у власти или приближенные к ней.

Два первых дошедших до нас трактата о необходимости создания единой европейской христианской республики были написаны в первой четверти XIV в. Автором одного являлся легист французского короля Пьер Дюбуа, другой принадлежал перу великого итальянского поэта Данте Алигьери. В начале 60-х гг. XV ст. итальянский гуманист Энеа Сильвио Пикколомини, он же папа Пий II, призвал паству к миру «в Европе – нашем отечестве, нашем собственном доме, у нашего святого очага».

В историческом плане объединенная Европа виделась как средство защиты от крупного агрессора, которым для европейских государств долгое время являлась Османская империя (Турция). Среди проектов объединения феодальной Европы большое значение имела деятельность короля Богемии Иржи Подебрада, который в своем трактате «Об организации мира и безопасности» призывал к объединению европейских государей для борьбы против турецкой опасности, чрезмерных притязаний и влияния папы. К объединению усилий европейских монархов в борьбе с Османской империей и созданию для этих целей Федерации европейских государств в 1639 г. призывал в «Великом проекте» глава французского правительства при Генрихе VI Максимильян де Бетюн, известный в литературе как герцог Сюлли. В 1693 г. англичанин Уильям Пенн предлагал покончить с «мозаикой государств в Европе» и выдвинул идею создания единого европейского парламента.

Однако в условиях взаимных территориальных притязаний и междоусобиц европейских монархов превратить в жизнь интеграционные идеи того времени было невозможно. Любое межгосударственное объединение на этом историческом этапе могло быть только объединением монархов. Вместе с тем сама идея «божественности» власти монарха во многом исключала возможность создания на постоянной основе какого-либо политического объединения. Известно, что Жан-Жак Руссо, являясь, в принципе, сторонником европейской интеграции, крайне скептически оценивал возможности создания европейского союза в форме объединения монархий. Близкую идею высказывал и Эммануил Кант. В своих размышлениях «К вечному миру» (1795 г.) он писал о федерации европейских государств как средстве обеспечения мира, конечная цель которого, по мнению автора, состояла в утверждении сообществ, основанных на началах республиканской формы правления, федеративного устройства и верховенства права.

В начале XIX в. французский социалист-утопист граф Сен-Симон предложил свою концепцию политического союза европейских государств, которая предусматривала создание поста евромонарха, образование европейского правительства, армии. В 1849 г. Виктор Гюго призвал к объединению государств европейского континента, которое согласно его идее должно было привести в XX в. к созданию Соединенных Штатов Европы. В конце XIX в. план будущего политического европейского союза предложил один из крупнейших ученых-международников того времени И. К. Блюнчли. В статье «Организация европейского союза государств», опубликованной в 1878 г., И. К. Блюнчли предлагал учредить данный союз под управлением Федеративного совета и Сената, избираемого прямыми выборами.

Идеи европейского единения, выдвигаемые мыслителями и философами на протяжении столетий, долгое время не были по-настоящему востребованы. Только в XX в., после Первой мировой войны, когда стала ослабляться острота прежних противоречий между государствами, эти идеи вновь вышли на авансцену политической жизни.

В 1923 г. в Вене вышел манифест Р. Н. фон Куденхове-Калерги «Пан-Европа», где автор призывал к объединению Европы перед лицом угроз, подстерегающих ее: новой мировой войны, экономической гегемонии США, российской экспансии. Идеи Куденхове-Калерги сразу нашли отклик в кругах европейских интеллектуалов. В октябре 1926 г. в Вене состоялся Первый конгресс панъевропейского движения, в котором приняли участие 2000 представителей 24 народов Европы, а Рихард Куденхове-Калерги был избран международным президентом Панъевропейского союза. Целью панъевропейского движения стало создание на территории Западной Европы «политического, экономического и военного альянса государств континента».

В 1927 г. почетным президентом Панъевропейского союза стал французский министр иностранных дел Аристид Бриан. На заседании Лиги Наций 5 сентября 1929 г. от имени французского правительства он поставил вопрос о создании европейского государственного образования в рамках Лиги Наций на принципах федеративного государства и невмешательства в суверенные права государств-участников. Однако высказанные А. Брианом предложения не получили поддержки в Лиге Наций. В 1930 г. был опубликован меморандум, в котором А. Бриан изложил свое видение единения европейских народов (план Бриана). План Бриана ставил перед лидерами стран Лиги Наций вопрос о создании сообщества, внутри которого предполагалось провести «постепенную либерализацию и методичное упрощение движения товаров, капиталов и лиц», тем самым создав в Европе «общий рынок». Модель экономической и политической интеграции, изложенная в плане Бриана, послужила в значительной степени прототипом общего рынка, к строительству которого приступили государства Европейских сообществ в 50-е гг. Однако в силу политических и экономических причин план Бриана, как и ранее предлагавшиеся варианты европейской интеграции, был отвергнут Лигой Наций.

Экономическая и политическая ситуация в 30-е гг. XX ст. в Европе не способствовала и в некоторой степени тормозила воплощение панъевропейских идей в жизнь. Новый импульс для своего развития идеи единения европейских народов получают во время Второй мировой войны (1939–1945 гг.) сначала на почве объединения и совместного сопротивления фашизму и агрессии Германии, затем при разработке планов будущего переустройства Европы.

В период Второй мировой войны «объединенная» Европа видится «Европой национальных государств», в которой сохраняется политическая разделенность государств. Массовой опорой и защитником идеи о необходимости послевоенной интеграции в Европе становится движение Сопротивления. По вопросу о будущем Европы после окончания Второй мировой войны в рядах Сопротивления сложилось устойчивое стремление установить «новый» порядок, основу которого должно составить ограничение суверенитета и, исходя из опыта Лиги Наций, заинтересованность в создании условий, в которых могла бы быть создана эффективная европейская федерация. Подобных взглядов придерживались многие руководители и рядовые участники Сопротивления в различных странах, особенно во Франции и Италии, выражая их в воззваниях, манифестах, а также в совместной декларации, которую подписали в Женеве в 1944 г. лидеры Сопротивления из разных государств Западной Европы. В противовес нацистским идеям покорения Европы родились проекты классика европейского федерализма итальянца Альтиеро Спинелли, которые в 1941 г. нашли свое выражение в манифесте группы европейских федералистов, известном как Манифест Вентотене и названном в честь острова, на котором его автор отбывал ссылку по приговору режима Муссолини.

После окончания Второй мировой войны интеграционный процесс в Европе приобретает более конкретные очертания. Этому способствуют, с одной стороны, возросшая популярность европейской идеи, а с другой – реальные проблемы Европы, которые дают импульс для политического объединения.

Важную роль в этом процессе сыграло и выступление У. Черчилля в Цюрихе 19 сентября 1946 г. с идеями обновления «европейской семьи». У. Черчилль поддержал призывы к союзу победителей и побежденных, в первую очередь к партнерству Франции и Германии, которые должны были на себя взять лидерство в новом союзе. Тогда же лидеры Сопротивления и европейские федералисты приняли программу действий, которая формулировала основные начала «объединения Европы на федеративных принципах»:

– обеспечение мира и безопасности в Европе;

– ликвидация границ стран Европы;

– оздоровление экономики европейских государств;

– ответ на объединение государств Восточной Европы, во главе которого стоял Советский Союз.

С установлением мира в ряде европейских стран появились многочисленные общества, объединения, союзы, которые стали вновь выступать с лозунгами скорейшей интеграции. В результате в Европе возникают международные организации различной направленности, в числе которых следует упомянуть прежде всего Совет Европы, созданный в 1948 г. и наделенный широкими полномочиями в гуманитарной сфере. В 1948 г. Брюссельским пактом Франция, Великобритания и страны БЕНИЛЮКС учреждают Западноевропейский союз, деятельность которого должна быть направлена преимущественно против угроз в ту пору германского реваншизма. Годом позже по инициативе США был выбран принципиально иной путь решения проблемы безопасности Западной Европы, суть которого заключалась не в изоляции Германии, а, напротив, в вовлечении ее в общее достаточно крупное объединение – Организацию Североатлантического договора (НАТО).

В то же время доктрина Трумэна, названная именем президента США Гарри С. Трумэна, провозглашает необходимость поддержки странам, избравшим демократический путь развития, и защиту их от агрессивных попыток воздействия и подчинения.

План Маршалла (Marshall plan) был выдвинут в 1947 г. государственным секретарем США генералом Дж. Маршаллом, который изложил американскую программу экономической помощи Европе в послевоенном восстановлении. В соответствии с американскими предложениями представители тогда 16 западноевропейских стран образовали Комитет по европейскому экономическому сотрудничеству, который затем был преобразован в Организацию европейского экономического сотрудничества, созданную в 1948 г. для управления Европейской программой восстановления совместно с Администрацией экономического сотрудничества США. Цель сотрудничества – реализация плана Маршалла и тесное взаимодействие в области экономики и валютной политики. Европейская программа восстановления состояла из помощи как в форме поставки товаров, так и в виде займов для финансирования проектов государственных капитальных вложений.

За период 1949–1952 гг. американские поставки в Европу составили 17 млрд долларов. Расходы США по оказанию помощи составляли 1 % ВВП государства. Страны – участницы Организации европейского экономического сотрудничества (ОЕЭС) получали в виде товаров и услуг от 3 % до 4 % своего национального дохода в год, а также инвестиционных поставок до 10 %. В тот период на первый план выходили три главные проблемы: восстановление разрушенного войной европейского хозяйства, организация системы безопасности и защита прав человека.

Проблемы восстановления экономики Европы с использованием американской помощи (плана Маршалла) была призвана решить Организация европейского экономического сотрудничества. Вопрос защиты прав человека в качестве своей основы взял на себя Совет Европы, образованный в 1948 г. Конгрессом Европы. Обеспечение безопасности возлагалось на созданный в 1949 г. с участием США блок НАТО.

Указанные процессы общеевропейского масштаба создали благоприятные условия для практического осуществления европейской идеи отдельными европейскими государствами.

В 1948 г. в Гааге (Нидерланды) был учрежден Таможенный союз БЕНИЛЮКС, куда вошли Бельгия, Нидерланды и Люксембург со штаб-квартирой в Брюсселе. Союз БЕНИЛЮКС был заключен на 50 лет с возможностью продления его на десятилетний период. В 1950 г. был образован Европейский платежный союз.

 

1.2 Основные этапы развития интеграционных процессов в Европе

В развитии интеграционных процессов прослеживается несколько этапов. Процесс создания, развития и превращения первых интеграционных образований в современный ЕС происходил путем, во-первых, передачи все большего числа функций управления на наднациональный уровень и, во-вторых, увеличения числа участников интеграции.

Все перемены такого рода находят свое отражение и закрепление прежде всего в учредительных договорах, т. е. в актах, содержащих правовую основу построения и функционирования Сообществ и ЕС. Соответственно и периодизация эволюции европейской интеграции тесно связана с выработкой и заключением учредительных договоров и их экономического содержания.

В развитии экономической интеграции в Европе и в становлении Европейского союза можно выделить следующие основные этапы:

1951–1957 гг. – подготовительный этап:

• подписание Договора об учреждении Европейского сообщества угля и стали (ЕОУС) – Парижский договор (1951 г., вступил в силу в 1952 г.);

• подписание Договора об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом) – Римские договоры (1957 г, вступили в силу в январе 1958 г.);

1958–1967 гг. – этап создания зоны свободной торговли:

• утверждение механизма общей сельскохозяйственной политики стран ЕЭС (1958 г.);

• подписание Договора об учреждении единого Совета и единой Комиссии Европейских сообществ – Договор о слиянии (1965 г., вступил в силу в 1967 г.), возникновение названия Европейское сообщество;

1968–1976 гг. – этап создания Таможенного союза:

• создание Таможенного союза, введение общего таможенного тарифа (1968 г.);

• Гаагская конференция (1969 г.) – принятие главами государств и правительств решения об усилении интеграции, о замене системы взносов собственными финансовыми средствами Европейских сообществ, расширении контрольных полномочий Европарламента, создании к 1980 г. Экономического и валютного союза (ЭВС), начале политического сотрудничества;

• подписание договора о расширении бюджетных полномочий Европейского парламента и создании Счетной палаты (1975 г);

• учреждение Европейского фонда регионального развития (1975 г.);

• подписание договора о формировании Европейского парламента путем прямых всеобщих выборов (1976 г.);

1977–1986 гг. – этап функционирования Таможенного союза:

• решение о создании Европейской валютной системы (ЕВС) и введении условной расчетной единицы экю (1978 г.);

• первые прямые выборы депутатов Европейского парламента (1979 г.);

• подписание Шенгенских соглашений;

• подписание Единого европейского акта, внесшего первые существенные изменения в учредительные договоры Европейских сообществ (1986 г., вступил в силу в 1987 г.);

1987–1992 гг. – этап создания общего рынка:

• одобрение Европейским советом «плана Делора» о реформе финансовой системы, общей сельскохозяйственной политики Европейских сообществ (1988 г.);

• подписание договора о создании Европейского банка реконструкции и развития (1990 г.);

• подписание Договора о создании Европейского союза – Маастрихтский договор (1992 г., вступил в силу 1993 г.);

1993–2001 гг. – этап создания экономического и валютного союза:

• принятие Европейским советом решения о создании с 1 января 1999 г. Валютного союза в составе 11 стран ЕС (1998 г.);

• создание Европейского центрального банка (1998 г.);

• начало реализации Валютного союза, введение евро (1999 г.);

• подписание Амстердамского договора (1997 г., вступил в силу в 1998 г.);

• подписание Ниццкого договора (2001 г.); с 2002 г. – этап функционирования экономического и валютного союза:

• введение в 12 странах ЕС единого платежного средства, заменяющего национальную валюту – евро (2002 г.);

• подписание Европейским советом Конституции ЕС (2004 г., в силу не вступила);

• подписание Лиссабонского договора, изменяющего Договор о ЕС и Договор об учреждении Европейского сообщества – Лиссабонский договор (2007 г., вступил в силу в ноябре 2009 г.).

Табл. 1 характеризует основные этапы территориального расширения Европейских сообществ и ЕС.

Таблица 1. Территориальное расширение

7 Присоединилась только Западная Германия. Территория бывшей ГДР и Западного Берлина вошли в состав ФРГЗ октября 1990 г

8 Включая заморские департаменты Гваделупа, Мартиника, Реюньон и Французская Гвиана, Алжир вышел из состава Франции (и ЕС) 5 июля 1962 г. Сен-Пьер и Микелон были заморским департаментом (и частью ЕС) с 1976 по 1983 г., Сен-Бартельми и Сен-Мартен, вышедшие из состава Гваделупы 22 февраля 2007 г… вернутся в состав ЕС после вступления в силу Лиссабонского договора.

9 В 1973 г. Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии (Великобритания) присоединились к ЕС вместе с Нормандскими островами. Островом Мэн и Гибралтаром.

10 Фарерские острова решили не вступать в ЕС, а Гренландия вышла из ЕС в 1985 г.

Рис. 1 демонстрирует процесс образования и трансформации Европейских сообществ и создания современного ЕС.

Характеризуя территориальное расширение ЕС, следует отметить, что по состоянию на 1 ноября 2014 года 6 стран имеют статус кандидата: Албания, Исландия, Македония, Сербия, Турция и Черногория, при этом Албания и Македония еще не начали переговоров по присоединению. Босния и Герцеговина входит в официальную программу расширения. Косово также входит в эту программу, но Европейская комиссия не относит его к независимым государствам, так как независимость страны от Сербии признана не всеми государствами – членами ЕС.

Рис. 1

Три государства Западной Европы, которые предпочли не присоединяться к ЕС, частично участвуют в союзной экономике и следуют некоторым директивам: Лихтенштейн и Норвегия входят в общий рынок через Европейскую экономическую зону, Швейцария имеет сходные отношения, заключив двусторонние договоры. Карликовые государства Европы, Андорра, Ватикан, Монако и Сан-Марино, используют евро и поддерживают отношения с ЕС через различные договоры о кооперации.

История возникновения и развития ЕС позволяет определить основные особенности интеграционного процесса:

• образование «ядра» из небольшого числа (6 стран), обладавших на начало 1950-х гг. близким и достаточно высоким уровнем социально-экономического развития;

• постепенное присоединение к образовавшемуся ядру новых государств, которых с 1 июля 2013 г. стало 28;

• осознание негативных последствий ограниченности национальных рынков сбыта для экономического и социального развития собственного государства, преимуществ международной кооперации;

• выравнивание уровня экономического развития;

• постоянное усложнение форм, методов и организационных структур межгосударственного регулирования экономической интеграции;

• поэтапное создание ЕС и последовательное формирование его нового системного качества.

 

1.3 Учреждение трех европейских сообществ – Европейского сообщества угля и стали, Европейского экономического сообщества, Европейского сообщества по атомной энергии

Первым шагом в сторону создания современного ЕС стало подписание в 1951 г. в Париже ФРГ; Бельгией, Нидерландами, Люксембургом, Францией, Италиией Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС, ECSC – European Coal and Steel Community). Парижский договор вступил в силу 23 июня 1952 г., после его ратификации государствами-участниками. Свою работу ЕОУС начало в августе 1952 г. в Люксембурге с установочным сроком на 50 лет.

Идея создания ЕОУС была сформулирована французским чиновником Жаном Моне и оглашена французским министром иностранных дел Робером Шуманом в Декларации от 9 мая 1950 г В стремлении создать общий франко-германский рынок стали и угля (сырья, используемого повсеместно в ключевых отраслях промышленности и энергетике данных стран) предлагалось объединить производство указанной продукции франко-германскими сталелитейными и угольными комбинатами под единым руководством (англ. High Authority of the European Coal and Steel Community) по модели, создающей организацию, открытую для участия в ней других европейских стран. Еще одной причиной создания ЕОУС было укрепление франко-германских экономических отношений и недопущение возможности военных действий между этими странами в будущем. План Моне – Шумана стал основой для создания ЕОУС.

Создание отраслевого интеграционного формирования ЕОУС предусматривало в первую очередь создание общего рынка угля и стали, модернизацию и повышение эффективности производства в угольной и металлургической отраслях, а также улучшение условий труда и решение проблем занятости в этих отраслях. По договору о создании ЕОУС государства-участники обязались поставить производство угля и стали под контроль международного верховного органа, решения которого становились для них обязательными; таможенные пошлины на товары, производимые угледобывающей и металлургической промышленностью шести стран, упразднялись в целях объединения экономических ресурсов участников ЕОУС. Вместе с тем данная организация имела далекоидущие планы – создание предпосылок для более тесного объединения европейских народов в целях содействия экономическому и социальному прогрессу, а также укрепления мира в Европе. Договор заложил институциональную основу европейской интеграции.

В рамках ЕОУС впервые в международной практике государства-участники делегировали часть своего суверенитета в обмен на представительство в органах ЕОУС, действовавших в их общих интересах. Договор о ЕОУС заложил институциональную основу европейской интеграции.

Высший руководящий орган ЕОУС формировался из представителей государств-участников и, действуя независимо от их правительств, получил полномочия принимать обязательные для исполнения решения. Члены руководящих органов назначались по рекомендациям правительств государств-членов и с их согласия, но действовали в личном качестве, не следуя инструкциям своих правительств, что и обеспечивало наднациональный элемент в деятельности руководящих органов ЕОУС.

Совет министров состоял из членов правительств соответствующих государств. Высший руководящий орган и Совет министров обладали компетенцией принимать все решения в рамках ЕОУС. Создание наряду с Высшим руководящим органом Совета министров обеспечивало необходимый баланс между национальными интересами и элементами наднациональности.

В компетенцию Суда входило разрешение споров между Высшим руководящим органом и правительствами государств – членов ЕОУС.

Ассамблея на первых порах была «декоративным» представительным органом, поскольку не имела законодательных полномочий и лишь давала свои заключения.

К концу 1954 г. практически все пошлины, квоты и другие барьеры внутри ЕОУС, относившиеся к торговле углем, коксом, сталью, чугуном и металлоломом, были отменены.

После подписания Договора о ЕОУС последовала попытка перенести его принципы на военную и общеполитическую сферы: Договор об учреждении Европейского оборонного сообщества (Договор о ЕОС), подписанный в 1952 г., и проект Статута Европейского сообщества должны были объединить ЕОУС и ЕОС в единую политическую организацию. Однако эта попытка потерпела фиаско, поскольку учредительный договор Европейского оборонного сообщества отказался ратифицировать парламент страны, выступившей инициатором его подписания – Франции.

Неудачная попытка создания военно-политического блока не помешала, однако, усилиям стран будущего Европейского союза по развитию взаимной интеграции в других областях. Эти усилия было решено вновь сконцентрировать на экономической сфере. В ходе встречи министров иностранных дел государств – участников ЕОУС, был одобрен доклад бельгийского государственного деятеля П.-А. Спаака, посвященный проблемам экономического союза и союза в области использования ядерной энергии в мирных целях. Результатом этого обсуждения стало заключение «шестеркой» ЕОУС 25 марта 1957 г. Римских договоров, учредивших Европейское сообщество по атомной энергии, Евратом (European Atomic Energy Community) и Европейское экономическое сообщество, ЕЭС (European Community). Римские договоры вступили в силу 1 января 1958 г. и являются бессрочными.

Основная цель создания ЕЭС и Евратома – способствовать экономическому росту и повышению жизненного уровня государств-участников, опирающимся на политический союз: объединение национальных экономик шести стран в единое экономическое пространство, создание общего рынка.

Евратом был призван обеспечить мирное использование ядерной энергии путем общих исследований, единых норм безопасности, снабжения потребителей ядерным топливом и рудой, а также контроля над потребителями. Евратом был создан в целях приоритетного развития атомной энергетики в рамках Сообщества, поэтому для данной отрасли в более короткие сроки был запущен механизм создания общего рынка, предусматривающий упразднение всех таможенных пошлин и сборов на импорт и экспорт продукции согласно ее специальному назначению. Государства-участники были обязаны применять атомную энергию в мирных целях, при этом страны гарантировали поставку необходимого сырья.

Договор о ЕЭС ставил своей целью создание Таможенного союза. Были также учреждены Европейский инвестиционный банк и Европейский социальный фонд, оказывающий влияние на координацию и помощь в экономическом развитии Сообщества.

Главные направления деятельности ЕЭС:

• устранение между государствами-участникам и таможенных сборов и количественных ограничений на импорт и экспорт товаров, а также всех других эквивалентных по своим последствиям мер;

• введение общего таможенного тарифа и общей торговой политики по отношению к другим государствам;

• устранение ограничений, препятствующих свободному движению лиц, услуг и капиталов между государствами-участниками;

• ведение общей политики в области сельского хозяйства и общей политики в области транспорта; предотвращение нарушений правил конкуренции на общем рынке;

• согласование экономической политики государств-участников и устранение диспропорций в платежных балансах;

• сближение законодательств государств-участников в той мере, в какой это необходимо для функционирования общего рынка;

• создание Европейского социального фонда с целью улучшения возможностей занятости для трудящихся и содействия повышению их жизненного уровня;

• создание Европейского инвестиционного банка, призванного способствовать экономическому развитию ЕЭС путем привлечения новых ресурсов;

• сотрудничество с другими странами и территориями с целью роста торговли и совместного содействия экономическому и социальному развитию.

Римские договоры предполагали развитие ряда других направлений общей политики, таких как сельское хозяйство, транспорт, гармонизация законодательства, социальная политика, внешнеторговая политика. Некоторые статьи Римских договоров уполномочивали органы Евратома на создание дополнительных направлений общей политики, начиная с региональной политики и заканчивая политикой защиты потребителя.

 

1.4 Договор о слиянии и дальнейшее развитие региональной экономической интеграции

С момента вступления в силу Римских договоров существовали три различных Сообщества – ЕОУС, ЕЭС и Евратом, которые объединяли одни и те же государства, но функционировали автономно, каждое согласно своим учредительным документам, определявшим сферу деятельности, цели и методы, а также организационную структуру. Наряду с органами управления, действующими исключительно в рамках соответствующего сообщества, были созданы два общих для указанных организаций института – Парламентская ассамблея и Суд Европейских сообществ.

В 1965 г. в Брюсселе был подписан Договор, учреждающий единый Совет и единую Комиссию Европейских сообществ. Этот акт, именуемый обычно Договором о слиянии, объединил главные институты трех Сообществ в единую систему. Договор вступил в силу с 1 июля 1967 г. и с этого момента произошло объединение исполнительных органов трех Сообществ в единые институции. Вместо двух Комиссий (ЕЭС и Евратом) и Верховного органа ЕОУС создана Комиссия Европейских сообществ и точно таким же способом был учрежден Совет Европейских сообществ. В соответствии с Договором о слиянии произошло и объединение трех бюджетов в «общий бюджет Европейских сообществ». Однако финансовое слияние было неполным, поскольку ЕОУС сохранил свой операционный бюджет.

С вступлением в силу Договора о слиянии три Сообщества de facto стали представлять собой единую организацию, управляемую общими органами. Совет, Комиссия, Ассамблея (Парламент) и Суд Европейских сообществ руководствовались нормами Договора о ЕОУС – в вопросах, относящихся к сфере угля и стали, нормами Договора о Евратоме – в вопросах атомной энергетики, или чаще всего нормами Договора о ЕЭС по всем остальным вопросам. С этого момента можно говорить о том, что Европейское сообщество (Сообщество) получило право на свое самостоятельное существование.

Итак, к концу 60-х гг. XX в. процесс формирования основ интеграционного европейского общества был завершен. Перед странами-участницами встал вопрос о выборе дальнейших путей совместного развития и интеграции.

Теоретическая модель, разработанная западными экономистами, предусматривала четыре этапа европейской экономической интеграции (табл. 2).

Таблица 2. Этапы региональной экономической интеграции

Однако экономические и политические реалии внесли коррективы в эту схему. Первым этапом, как уже отмечалось, стало создание общего рынка угля и стали, т. е. интеграция в рамках двух секторов промышленности. Сразу за ним последовало формирование Таможенного союза (ЕЭС), внутри которого была создана и зона свободного движения товаров. Реализуя цели ЕЭС, его участники избрали вариант ступенчатого снижения общего уровня таможенных тарифов во взаимной торговле. Первое снижение на 10 % было осуществлено 1 января 1959 г Далее тарифы снижались почти ежегодно, и параллельно сокращался разрыв между усредненными и национальными уровнями тарифов. В итоге с 1 июля 1968 г. внутренняя торговля в Сообществе становится беспошлинной, а на его внешних границах вводится Общий внешний таможенный тариф, ознаменовавший окончание срока создания Таможенного союза.

На рубеже 1960-1970-х гг. начался третий раунд переговоров о вступлении в Европейские сообщества Великобритании, Дании, Ирландии и Норвегии, который завершился подписанием четырех двусторонних договоров. Норвегия так и не вошла в Сообщества, так как национальный референдум незначительным большинством отверг подписанный правительством договор, а остальные три страны стали членами Сообществ. С 1 января 1973 г. «шестерка» превратилась в «девятку».

В это же время была предпринята первая попытка перехода государств – членов Европейских сообществ на еще более высокую, чем общий рынок, ступень экономической интеграции – «экономический и валютный союз». Создать экономический и валютный союз к 1980 г., как планировалось в тот период, государствам-членам не удалось, не в последнюю очередь ввиду мирового энергетического и валютно-экономического кризиса 1970-х гг. Однако именно в 1970-е гг. формируется Европейская валютная система (ЕВС). Ее главным инструментом становится Европейский фонд регионального развития (ЕФРР), созданный в 1975 г. Основными элементами ЕВС стали механизм поддержания стабильных обменных курсов национальных валют государств – членов Сообщества и общая «корзинная валюта» – ЭКЮ (англ. European Currency Unit – Европейская валютная единица).

В 1979 г. состоялись первые прямые выборы в Европейский парламент. В 1984 г. была начата реформа общей сельскохозяйственной политики и принята Первая рамочная программа научно-технического развития на 1984–1987 гг., положившая начало координации действий к сотрудничеству государств-членов в этой области.

На период 1970-х гг. также приходится освоение государствами – членами Европейских сообществ новых интеграционных проектов, выходящих за рамки экономической сферы жизни. Ими стали общая европейская внешняя политика и сотрудничество в правоохранительной сфере.

Первая была призвана добиться того, чтобы государства – члены Сообществ выступали единым блоком на международной арене и за счет этого обеспечили себе большее влияние в международных делах, в том числе в вопросах поддержания мира и безопасности на планете в целом.

Сотрудничество в правоохранительной сфере и соответствующие интеграционные мероприятия стали неизбежными по мере создания единого экономического пространства (общего рынка), которое делает государственные границы все более прозрачными не только для законопослушных лиц (предпринимателей, наемных работников и др.), но и для транснациональной преступности.

Вышеупомянутые новые области интеграции не были включены в организационную структуру Европейских сообществ и осваивались государствами-членами посредством специальных механизмов, не имевших изначально нормативно-правового регулирования. Для разработки европейской внешней политики в 1970 г. государства-члены образовали Европейское политическое сотрудничество (ЕПС). Этот координационный механизм функционировал на основе совместных политических деклараций, одобренных на уровне глав государств/правительств или министров иностранных дел государств-членов. ЕПС получило правовую основу только в 1986 г. при подписании Единого европейского акта (см. ниже), специальный раздел которого был посвящен сотрудничеству государств-членов в области внешней политики. Сходным образом правоохранительное сотрудничество государств-членов осуществлялось ими через совместные рабочие группы в составе руководителей или сотрудников национальных министерств внутренних дел и иных компетентных ведомств. Это сотрудничество было юридически признано в качестве самостоятельного направления интеграции лишь в 1992 г при подписании Договора об учреждении ЕС.

 

1.5 Единый европейский акт и начало политического сотрудничества

Пройдя длительный путь реформ, Сообщество в середине 80-х гг. вступило в новый этап развития – завершение формирования Единого внутреннего рынка. Для успешного решения этой задачи Комиссия подготовила подробную программу практических действий, опубликованную в Белой книге (1985 г.), которая содержала около 300 мероприятий, охватывавших все направления экономической политики с указанием сроков их выполнения. Правовой базой программы стал Единый европейский акт, подписанный государствами-членами в феврале 1986 г. и вступивший в силу с 1 июля 1987 г. 30 лет, прошедшие после подписания Римских договоров, повлекли необходимость пересмотра существующих позиций в условиях развития европейской интеграции. После затяжных переговоров, которые были инициированы Жаком Делором, руководители государств и правительств пришли к соглашению по целому пакету важных реформ.

По своему характеру Единый европейский акт 1986 г. представлял собой, главным образом, набор поправок в договоры об учреждении ЕОУС, ЕЭС и Евратома. В этом он сходен с «бюджетными договорами» начала 1970-х гг. и будущими ревизионными договорами ЕС в целом (Амстердамский (1997 г.), Ниццкий (2001 г.) и, наконец, Лиссабонский (2007 г.) договоры).

Поправки Единого европейского акта содержались в его центральном и наиболее объемном разделе II «Положения об изменении договоров, учреждающих Европейские сообщества». Раздел III Акта юридически зафиксировал механизм координации внешней политики государств-членов, сложившийся еще в 1970-е гг., «Положения о европейском сотрудничестве в сфере внешней политики».

Поправки Единого европейского акта предусматривали:

• во-первых, завершение создания единого экономического пространства в рамках ЕЭС, «внутреннего рынка» Сообщества;

• во-вторых, реформу институционального механизма Европейских сообществ.

Для создания единого экономического пространства предполагалось выполнение следующих задач:

• завершение образования внутреннего рынка путем улучшения координации в рамках структурных фондов, уменьшения различий между регионами Европейского сообщества, проведения комплекса мероприятий, которые позволили бы подготовиться к образованию общего внутреннего рынка: внутренний рынок должен представлять собой пространство без внутренних границ, в котором обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов;

• укрепление европейского политического сотрудничества путем совместного планирования и осуществления внешней политики, взаимного обмена информацией и взаимных консультаций по вопросам внешней политики, а также согласованности внешней политики государств-участников и совместного анализа экономических и политических аспектов политики безопасности.

Реформа институционной структуры Европейского сообщества включала следующие основные элементы:

• повышение эффективности институционального механизма за счет частичной отмены права вето представителей государств-членов при принятии некоторых нормативных актов и других решений на европейском уровне;

• демократизацию институционального механизма за счет расширения полномочий Европейского парламента в законотворческой и иных сферах;

• введение пятого института – Счетной палаты.

На основе Единого европейского акта осуществлен ряд реформ, в частности на основе постановления Совета Европейских сообществ в 1988 г. образован Суд первой инстанции, что значительно преобразовало судебную систему Европейских сообществ.

Единый европейский акт стал последним, завершающим шагом на пути к Договору об учреждении ЕС, благодаря которому наряду с экономическим союзом сейчас существует и политический союз государств Европы.

 

1.6 Маастрихтский договор и образование Европейского союза

27 февраля 1992 г. страны – члены Европейских сообществ (Бельгия, Дания, Германия, Греция, Испания, Франция, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Великобритания) заключили в Маастрихте (Нидерланды) Договор об учреждении ЕС – Маастрихтский договор, который вступил в силу в ноябре 1993 г. Задержка с ратификацией была вызвана отрицательными результатами референдума в Дании, что привело к проведению повторного опроса, давшего положительные результаты. Кроме того, в ряде государств-участников в связи с подписанием Маахстрихтского договора потребовалось внести серьезные изменения в тексты национальных основанных законов (например, конституции Франции, ФРГ).

Стоит особо подчеркнуть, что Маастрихтский договор не отменяет и не заменяет Парижский договор 1951 г. и оба Римских договора 1957 г., а также Единый европейский акт 1986 г. Формально он создает новую структуру – Европейский союз – и одновременно вносит изменения и дополнения в учредительные договоры. Однако все четыре договора сохраняют силу. Более того, Европейский союз не обладает международной правосубъектностью и действует лишь опосредовано, через Европейские сообщества и государства – члены ЕС. По сути, ЕС являлся определенной моделью межгосударственной региональной интеграции, реализуемой государствами – участниками Европейских сообществ. В литературе структура функционирования ЕС, утвержденная Маастрихтским договором, получила наименование системы трех «опор».

Суть этой структуры заключается в следующем: организация Европейский союз создается не как единая конструкция (с единой правосубъектностью, компетенцией и т. д.), а как сумма трех автономных правопорядков – трех «опор».

Данные «опоры» географически охватывают одни и те же страны (государства – члены ЕС), управляются одними и теми же руководящими органами, но функционируют по разным правилам с большим (первая «опора») или меньшим (вторая и третья «опоры») ограничением государственного суверенитета (рис. 2).

Рис. 2. Храмовая структура ЕС

20 Прекратило существование в 2002 г.

21 Формулировка Маастрихтского договора.

22 Формулировка Амстердамского договора.

Первая «опора» ЕС – это Европейские сообщества, продолжившие функционировать на основании собственных учредительных документов, подписанных еще в 1950-е гг. Маастрихтский договор 1992 г. вслед за Единым европейским актом 1986 г. не отменил их, но лишь скорректировал и дополнил их содержание. Если оставить за скобками ЕОУС (до 2002 г.) и Евратом, роль которых в интеграционном процессе достаточно ограничена, то первая «опора» может быть сведена в основном к одной организации – Европейскому сообществу, как стало именоваться в соответствии с Маастрихтским договором бывшее ЕЭС.

С вступления в силу Маастрихтского договора берет свое начало дуализм «Европейское сообщество – Европейский союз» (оба в русскоязычной литературе могут обозначаться аббревиатурой ЕС). До вступления в силу Лиссабонского договора институты ЕС осуществляли большую часть своих полномочий именно в рамках Европейского сообщества на основании положений Договора, учреждающего Европейское сообщество 1957 г.

Такая же ситуация с международными соглашениями ЕС, которые в большинстве своем подписаны от лица Европейского сообщества или, реже, Евратома и ЕОУС, являвшихся формально самостоятельными субъектами международного права. Именно Европейское сообщество, а не ЕС, выступало официальным членом ВТО (Всемирной торговой организации), ФАО (Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН) и ряда других международных организаций.

К ведению институтов ЕС на основании Маастрихтского договора 1992 г. относились две неэкономические сферы интеграции и сотрудничества, получившие развитие в 1970-е гг.:

– общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) – вторая «опора»;

– сотрудничество в области юстиции и внутренних дел – третья «опора».

Наряду с созданием структуры «трех опор» Маастрихтский договор предусматривал:

– создание Экономического и валютного союза;

– формирование общей социальной политики и расширение сотрудничества в социальной сфере (здравоохранение, защита прав потребителей, политики в области занятости населения), а также в сфере культуры и образования;

– введение европейского гражданства и предоставление гражданам государств-членов права избирать и быть избранными как в местные органы власти, так и в Европарламент;

– закрепление основных принципов права ЕС и незыблемости правовых достижений Сообществ, которые образуют правовое достояние – aquis communautaire;

– демократизация процесса принятия решений в Союзе и расширение полномочий Европарламента. Провозглашая одной из своих важнейших задач завершение строительства экономического и валютного союза, Маастрихтский договор предусматривает сроки введения единой валютной системы (ЕВС) и создания соотвествующей институциональной структуры.

Детальное правовое регулирование этих вопросов содержится в протоколах, прилагаемых к Маастрихтскому договору. Новая валютная структура и ее руководящие органы определяются в Протоколе об уставе Европейской системы центральных банков (ЕСЦБ) и Европейском центральном банке (ЕЦБ). Датой завершения строительства валютного союза и введения в обращение единой валютной единицы на просторах Сообществ определили 1 января 1999 г. Несмотря на возникшие сложности в ходе реализации этой задачи, с 1 января 1999 г. новая валюта была введена в безналичное обращение, а с 1 января 2002 г. – в наличное обращение (в 12 из 15 государств – членов ЕС).

Маастрихтский договор оставил ряд нерешенных вопросов, в частности о природе Евросоюза, порядке расширения Евросоюза и принятия новых членов, о реформировании институтов и системы его функционирования. Противоречивость его положений прослеживается в сфере общей внешней политики и политики безопасности, а также в области сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Различия касаются таких важных моментов, как источники права, применяемого в рамках системы трех «опор», субъекты права, порядок принятия и исполнения решений. Результатом явилась диверсификация правового режима установлений права ЕС не только по вертикали, но и по горизонтали. Отсюда вытекают различия в содержании понятий «права ЕС» и «права Европейских сообществ». С течением времени и внесением изменений в учредительные договоры эти различия и противоречия были несколько сглажены.

 

1.7 Амстердамский договор и эволюция Европейского союза

Трудности, возникающие при применении Маастрихтского договора, и территориальное расширение ЕС обусловили процесс разработки и внесения изменений в учредительные документы ЕС. Для этой цели в 1996 г. была созвана межправительственная конференция, которой было поручено разработать и предложить к подписанию текст нового учредительного акта, призванного способствовать совершенствованию структуры и функционирования ЕС, а равно решить те спорные проблемы, которые не удалось полностью урегулировать при подготовке Маастрихтского договора.

Новый договор был подписан в Амстердаме 2 октября 1997 г и вступил в силу с 1 мая 1999 г. после ратификации его всеми государствами-участниками. Амстердамский договор существенно дополняет и развивает положения Маастрихтского договора, в частности расширяет сферу деятельности ЕС в области гражданских прав и занятости, социальной политики, охраны окружающей среды.

Амстердамский договор предусматривает следующие новые положения:

а) осуществление в течение пятилетнего периода мер, обеспечивающих свободное передвижение граждан государств-членов в рамках ЕС;

б) обязательство государств-членов соблюдать принципы демократии, прав человека и приоритета законности;

в) активизацию социальной политики ЕС, защиту интересов потребителей;

г) формирование общей политики безопасности и обороны, чему должна способствовать интеграция ЕС и Западноевропейского союза;

д) расширение межправительственного сотрудничества в области борьбы с преступностью, терроризмом, торговлей людьми, наркобизнесом, коррупцией и контрабандой, расизмом и ксенофобией;

е) повышение роли Европарламента в принятии решений и формировании законодательства ЕС.

Центральное место среди положений Амстердамского договора занимают положения, направленные на создание пространства свободы, демократии и законности. Развитию демократических начал должны служить открытость и прозрачность принимаемых институтами и органами ЕС решений. Достижению этой цели призваны способствовать:

– изменения касательно порядка принятия нормативно-правовых актов ЕС:

1) уточняются и получают распространение две основные процедуры принятия решений, предусматривающие активное участие Европарламента в законодательном процессе – процедура сотрудничества (решение принимается Советом ЕС по инициативе Комиссии после обсуждения с Европарламентом) и процедура совместного принятия решений (решение принимается Советом ЕС совместно с Европарламентом);

2) расширяется перечень вопросов, по которым решения в Совете ЕС принимаются квалифицированным большинством;

– положения о возможности наложения санкций на государство – участника ЕС, допускающее серьезное неоднократное нарушение основополагающих начал построения и функционирования ЕС: Совет ЕС может принять решение о приостановлении в отношении государства-нарушителя некоторых прав, вытекающих из учредительных договоров;

– положения о коммунитаризации Шенгенских соглашений, т. е. интеграции в систему права Сообществ;

– уточнения принципов субсидиарности и пропорциональности.

Амстердамский договор вносит ряд изменений и уточнений в механизм осуществления совместной внешней политики и политики безопасности, детализирует порядок определения общих внешнеполитических принципов ориентации и выработки общей позиции принятия совместных решений и их реализации. Несколько расширяется участие Комиссии в осуществлении конкретных внешнеполитических решений. Предусматривается некоторая корректировка правового статуса аппарата, разрабатывающего и обеспечивающего исполнение решений во внешнеполитической сфере, в частности изменяются функции и полномочия Генерального секретаря Совета. Создается Политический комитет, объединяющий руководителей политических департаментов министерств и ведомств иностранных дел государств-участников. Наконец, учреждается пост Верховного представителя ЕС по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. И хотя Амстердамский договор не содержит детальной регламентации его полномочий, на практике Верховный представитель принимал активное участие в подготовке, формулировании и исполнении решений в области общей внешней политики и политики безопасности.

Таким образом, Амстердамский договор содержит принципиально важные положения, направленные на углубление и расширение сотрудничества государств-участников в рамках Европейских сообществ и Европейского союза. Вместе с тем в Амстердамском договоре не находится места институциональной реформе, необходимой в связи с грядущим расширением ЕС. В ходе работы над Амстердамским договором выявились серьезные разногласия между государствами-членами по вопросу реформирования институтов ЕС. Для их преодоления было решено созвать новую межправительственную конференцию, которой поручалось до вступления в ЕС новых членов подготовить договор, изменяющий действовавшую институциональную структуру.

 

1.8 Ниццкий договор и расширение Европейского союза

Завершающим аккордом в подготовке к расширению ЕС стал Ниццкий договор, изменивший Договор об учреждении ЕС, Договоры, учреждающие Европейские сообщества и некоторые относящиеся к ним акты. Подписанный в Ницце (Франция) 26 февраля 2001 г. Договор вступил в силу 1 мая 2003 г. Продолжительность ратификационного процесса была связана с трудностями, возникшими, в частности, в Ирландии.

Главная цель Ниццкого договора – подготовить ЕС к приему новых государств-участников и нивелировать возможные связанные риски для ЕС в целом и его участников в частности. Указанная цель достигалась посредством:

– уточнения процедур наложения санкций на государства-члены, не соблюдающие фундаментальные ценности и принципы, закрепленные в Договоре о ЕС;

– реформирования в определенной степени институциональной структуры ЕС (изменяется численный состав и полномочия Европарламента, вносятся изменения в процедуру голосования, фиксируется число взвешенных голосов и т. д.).

Опыт развития событий в ЕС после подписания Ниццкого договора подтверждает, что тревоги, связанные с расширением ЕС, небезосновательны. Интеграционные объединения в ходе своего развития неоднократно сталкивались с серьезными противоречиями и кризисными явлениями, но их удавалось преодолевать и находить определенный компромисс. Почти удвоение численного состава ЕС в мае 2004 г. потребовало новых механизмов в достижении согласия и эффективности осуществления функций ЕС.

 

1.9 Проект Европейской конституции и Лиссабонский договор

В декабре 2001 г. на сессии Европейского совета было принято решение о созыве Конвента о будущем Европы, которому предстояло подготовить проект Конституции ЕС. 29 октября 2004 г. Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, был подписан руководителями всех государств – членов ЕС.

Этот документ содержал в себе решение множества проблем, которые сдерживали демократическое и эффективное развитие ЕС как интеграционной организации, объединяющей территорию почти всей Западной и значительной части Восточной Европы.

Главные нововведения проекта Европейской конституции предусматривали:

• упрощение внутреннего устройства ЕС за счет ликвидации структуры трех «опор»;

• кодификацию всех учредительных документов и дополняющих и/или изменяющих их актов в единый конституционный договор ЕС;

• признание Хартии ЕС об основных правах в качестве составной части конституционного договора и соответственно высшей юридической силы ее норм в правовой системе ЕС;

• закрепление впервые в истории ЕС системы «демократических» принципов его функционирования (принципы демократического равенства, представительной демократии и др.);

• модернизацию внешнеполитической (включая вопросы обороны и безопасности), правоохранительной и ряда других сфер компетенции ЕС;

• более четкое разграничение предметов ведения и полномочий между ЕС и государствами-членами за счет признания и определения разных «категорий компетенции» ЕС (исключительная, совместная и др.) при сохранении остаточной компетенции за государствами-членами;

• широкомасштабную институциональную реформу, способствующую дальнейшей демократизации ЕС, ускорению и большей прозрачности процедур принятия решений на европейском уровне;

• наделение парламентов государств-членов дополнительными рычагами воздействия на правотворческий процесс ЕС.

Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, был ратифицирован восемнадцатью государствами-членами, включая Германию, не ратифицирован двумя (Францией и Нидерландами), а еще семь государств-членов не определили свою позицию (не проводили ратификационных процедур). Поскольку для вступления в силу проекта Европейской конституции требовалась ее ратификация со стороны всех государств-членов, а ратификацию провели только 2/3 из них, ввести документ в действие оказалось невозможным.

После двухгодичного «периода обсуждения» из этой ситуации был найден следующий выход: основные положения конституционной реформы будут реализованы в жизнь, но не в форме Европейской конституции, а с помощью поправок в действовавшие учредительные документы ЕС. Решение провести конституционную реформу в виде модернизации учредительных документов ЕС было принято в июне 2007 г. на встрече в верхах руководителей государств – членов ЕС. Межправительственная конференция завершила свою работу в октябре 2007 г., когда на встрече в верхах в Лиссабоне 17–18 октября 2007 г. проект «Договора о реформе» ЕС был одобрен руководителями всех его государств-членов. Следующие два месяца были посвящены технической и языковой корректуре документа на базе его оригинальной (франкоязычной) редакции. Эту работу вновь проводили правовые эксперты юридической службы Совета Европейского союза. 13 декабря 2007 г. документ был официально подписан на всех двадцати трех официальных языках ЕС, которые имеют одинаковую силу.

Его полное название «Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества»; краткое – «Лиссабонский договор». Неофициально (в правовой литературе и средствах массовой информации) он часто именуется «Договор о реформе» (англ. Reform Treaty; фр. traite modificatif).

Лиссабонский договор 2007 г. представляет собой трансформацию, хотя и не в полном виде текста официально подписанного, но не вступившего в силу проекта Европейской конституции 2004 г., в учредительные документы Европейского союза текст Договора вносит изменения в три основополагающих документа ЕС: Договор об учреждении Европейского сообщества (Римский договор 1957 г.), Маастрихтский договор 1992 г. и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г.

Комплекс учредительных документов ЕС в редакции Лиссабонского договора:

• представляет собой совокупность актов, обладающих высшей юридической силой в иерархии сложившейся в Европейском союзе особой правовой системы;

• определяет основы общественного строя и экономических отношений внутри Союза и с третьими странами, вторгается в вопросы экономического планирования, налогообложения и денежного обращения;

• провозглашает и гарантирует основные права и свободы граждан Союза;

• определяет компетенцию Союза и составляющих его государств-членов;

• определяет распределение и взаимодействие полномочий союзных органов законодательной, исполнительной, судебной и контрольной власти;

• официально закрепляет ценности, институты и основополагающие принципы конституционного строя, основы надгосударственного правового регулирования общественных отношений на территории ЕС, стремится усиливать господство права, борьбу с преступностью и защиту границ и интересов Союза от посягательств извне.

Вместе с тем некоторые положения проекта Европейской конституции 2004 г., которые вызвали наибольшие опасения или критику со стороны некоторых государств-членов и политических сил, не были включены в Договор о реформе:

• термин «конституция», который ассоциируется с суверенным государством;

• термины «европейский закон» и «европейский рамочный закон», которые планировалось ввести для обозначения законодательных актов Европарламента и Совета ЕС (Лиссабонский договор сохранил традиционные названия форм вторичного европейского права – «регламент» и «директива»);

• принцип примата (верховенства) права ЕС над правом государств-членов, содержавшийся непосредственно в проекте Европейской конституции, перенесен в одну из деклараций Межправительственной конференции 2007 г., которая сама по себе не имеет юридически обязательной силы (указанный принцип, тем не менее останется в действии на основании сложившегося ранее прецедентного права Суда Европейских сообществ).

Кроме того, в Договоре о реформе:

• восстановлено право вето государств-членов в отношении отдельных вопросов;

• отсрочено введение некоторых институциональных преобразований, например принципа двойного большинства при принятии решений в межправительственных институтах ЕС (поддержка большинства государств-членов, представляющих большинство населения Союза);

• из списка целей Союза была исключена свободная конкуренция (принцип открытой рыночной экономики со свободной конкуренцией, тем не менее останется одной из первооснов экономической системы ЕС на основании других статей его учредительных документов);

• предусмотрены дополнительные изъятия для Великобритании, Ирландии и Польши, оформленные специальными протоколами.

Процесс ратификации и вступления в силу Лиссабонского договора планировалось завершить к 2009 г., однако в связи со сложностями, возникшими при ратификации документа, процесс затянулся до октября 2009 г. Во избежание дополнительных осложнений ратификационного процесса почти во всех государствах-членах его решено было проводить парламентским путем. Единственным исключением стала Ирландия, где проведение референдума по ратификации Лиссабонского договора было обязательным в силу требований ее национального права.

Первым государством-членом, ратифицировавшим Лиссабонский договор всего через несколько дней после его подписания, стала Венгрия. Осложнения с ратификацией возникли в таких странах, как Ирландия и Чешская Республика, где для одобрения необходима поддержка 3/5 Парламента, а в случае с Ирландией еще и поддержка населением страны в форме референдума.

В Ирландии состоялось несколько референдумов по вопросу ратификации Договора о реформе. По итогам первого документ поддержан не был («против» проголосовали 53,4 % избирателей, принявших участие в референдуме, «за» – 46,6 %). Всего из 3 миллионов ирландцев, обладающих правом голоса, в референдуме участвовали 1 млн 620 тыс. человек (53,1 %). 11 декабря было подписано соглашение, согласно которому Ирландия проведет повторный референдум до ноября 2009 г. На повторном референдуме 2 октября 2009 г. большинство ирландцев проголосовали за одобрение Лиссабонского договора о реформировании деятельности ЕС.

В Чехии ратификация Лиссабонского договора сопровождалась документом на соответствие Конституции. 25 ноября 2008 г Конституционный суд Чехии постановил, что Лиссабонский договор не противоречит чешской Конституции. В феврале 2009 г прошло голосование в чешском парламенте, и большинство депутатов (125 при необходимых 120 из 200) высказалось за ратификацию договора. Однако подписание документа было отложено до окончания рассмотрения нового иска со стороны сенаторов-евроскептиков в сентябре 2009 г. Одним из ключевых вопросов ратификации Лиссабонского договора в Чехии были опасения возможных имущественных притязаний со стороны депортированных судецких немцев. В результате переговоров на проходящем в октябре 2009 г саммите ЕС государства-участники согласились с требованиями Чехии предоставить стране возможность не исполнять идущую в связке с договором Хартию о фундаментальных правах. 3 ноября 2009 г. Конституционный суд Чехии признал отсутствие в Лиссабонском договоре противоречия Конституции Чехии, после чего президент Чехии подписал Договор.

На следующий день после подписания Лиссабонского договора руководители государств – членов ЕС на встрече в верхах 14 декабря 2007 г. в Брюсселе приняли решение учредить независимую экспертную группу по рассмотрению проектов новых направлений развития и реформирования Европейского союза, но уже в долгосрочной перспективе – в расчете на 2020–2030 гг Мандат группы включает в себя более десяти стратегических сфер, проблем и задач европейской интеграции, а именно:

• усиление и модернизацию европейской модели, которая сочетает экономический успех и социальную солидарность;

• повышение конкурентоспособности ЕС;

• господство права;

• устойчивое развитие ЕС в целом;

• стабильность на мировой арене и борьбу с глобальной нестабильностью;

• миграцию;

• энергию;

• защиту климата;

• международную преступность и терроризм.

Таким образом, непосредственным результатом вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. служит рождение фактически «нового» Европейского союза. Последний будет отличаться от своего предшественника менее сложным устройством, большей эффективностью в принятии решений и более демократическим и прозрачным способом функционирования.

 

2.1 Общая характеристика институциональной структуры Европейского союза

Европейский союз имеет достаточно сложную институциональную систему. В соответствии со ст. 13 Договора о ЕС институциональный механизм ЕС призван приводить в жизнь ценности ЕС, осуществлять его цели, служить его интересам, интересам его граждан и государств-членов, а также обеспечивать последовательность, эффективность и преемственность его политики и его действий.

Институциональная структура ЕС складывалась постепенно. Формирование институтов ЕС связано с образованием Европейских сообществ (ЕОУС, Евратома и ЕЭС). Как отмечалось в главе 1, в соответствии со ст. 7 Договора об ЕОУС учреждались особый Совет министров, Общее собрание, Высший руководящий орган и Суд. Центральная роль в ЕОУС была отведена наднациональному по своей сути институту в лице Высшего руководящего органа. Согласно Римским договорам 1957 г. в рамках ЕЭС и Евратома функционировали Совет, Комиссия, Ассамблея и Суд. Главным институтом, наделенным правом принятия решений, являлся Совет. Постепенно были объединены аналогичные по компетенции органы Сообществ. С 1962 г. Ассамблея стала называть себя Европейским парламентом, что было закреплено на уровне учредительных документов Сообществ в 1965 г. С вступлением в силу Единого европейского акта статус института получила Счетная палата, были определены принципы функционирования Европейского совета. Маастрихтский договор закрепил единую институциональную структуру Сообществ и ЕС. Амстердамский договор расширил полномочия Европарламента в сфере нормотворчества. С вступлением в силу Ниццкого договора 2001 г. существенному реформированию подверглась судебная система ЕС. Дальнейшее реформирование институциональной структуры ЕС предусматривает Лиссабонский договор.

Институциональная структура ЕС строится на следующих основополагающих принципах:

– приоритетности норм европейского права, посредством которого приводятся в жизнь ценности ЕС, осуществляются его цели, соблюдаются интересы ЕС, государств-членов и граждан ЕС;

– единства и целостности;

– обеспечения баланса между институтами и органами еженационального (межгосударственного) и наднационального характера;

– соблюдения принципа пропорциональности и субсидиарности.

Следует отметить, что в русскоязычной литературе по европейскому праву принято выделять институты и органы ЕС. Поскольку официального перевода учредительных документов ЕС на русский язык не существует, при использовании терминов наблюдаются некоторые разночтения. В настоящем пособии используются термины, применяемые в английской версии Лиссабонского договора: institution (институт), body (орган), office (учреждение), agency (агентство).

В соответствии с Лиссабонским договором в ЕС действует трехуровневая система руководящих и иных инстанций (рис. 3).

Рис. 3. Трехуровневая система руководящих и иных инстанций

Высший уровень занимают институты ЕС – ядро всего механизма управления ЕС (единый институциональный механизм). Согласно ст. 13 Договора о ЕС институциональный механизм ЕС включает семь институтов:

• Европейский парламент;

• Европейский совет;

• Совет (Совет ЕС);

• Европейскую комиссию (Комиссию);

• Суд ЕС;

• Европейский центральный банк (ЕЦБ);

• Счетную палату (именуется также Европейской счетной палатой. В англоязычных источниках название Счетной палаты звучит как Суд аудиторов).

Наиболее важные положения о статусе институтов ЕС закрепляются в Договоре о ЕС (раздел III «Положения об институтах»). Дополнительные, уточняющие и развивающие их правила содержатся в Договоре о функционировании ЕС (глава 1 «Институты» раздела I «Институциональные положения» части шестой). Основы правового статуса Европейского центрального банка и Счетной палаты целиком определяются Договором о функционировании ЕС.

На основании указанных положений учредительных документов ЕС каждый институт, являясь коллегиальным органом, разрабатывает внутренние правила своей организации и деятельности, именуемые «внутренний регламент», или «процессуальный регламент» (у Суда ЕС).

Кроме того, протоколы к учредительным документам устанавливают четкие правила функционирования судебной системы ЕС («Протокол о Статуте Суда ЕС») и Европейского центрального банка вместе с образованной вокруг него системой центральных банков государств-членов («Протокол об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка»). На уровне текущего законодательства (вторичного права)

ЕС существуют также другие документы, определяющие статус институтов ЕС или их членов (например, «Статут депутатов Европейского парламента», принятый 28 сентября 2005 г.).

Характеризуя структуру институтов ЕС, следует отметить, что она основана не на традиционном разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную. В основе выделения уровней власти в ЕС – объем полномочий институтов ЕС. Эквивалент принципу разделения властей составляет институциональное равновесие, которое достигается посредством некоторых процедур невмешательства одних институтов в компетенцию других институтов ЕС, а также взаимодействия институтов ЕС в случае пересечения компетенций. Каждому институту отведена собственная роль в институциональной системе ЕС:

– общие направления и приоритеты развития ЕС определяются Европейским советом, в состав которого входят национальные и общеевропейские лидеры;

– нормотворческие полномочия возложены в ЕС на (i) Европейский парламент, избираемый напрямую гражданами ЕС и представляющий непосредственно их интересы;

– на Суд возлагается задача следить за сохранением институционального баланса путем выявления нарушений и применения наказаний за допущенные нарушения;

– Счетная палата осуществляет внешний финансовый контроль, т. е. в проверке правомерности и соблюдения порядка в отношении доходов и расходов, а также в проверке эффективности исполнения бюджета ЕС;

– Европейский центральный банк отвечает за проведение Европейской монетарной политики.

Соблюдение институционального равновесия предполагает исполнение каждым институтом ЕС тех задач, которые на него возложены Договорами, с учетом полномочий других институтов.

Инстанции ЕС, не получившие статус института ЕС, именуются его органами. Количество органов не является фиксированным: они могут создаваться как в соответствии с учредительными документами ЕС, так и правовыми актами институтов ЕС.

Органами ЕС, в частности, являются:

• Экономический и социальный комитет и Комитет регионов (параграф 4 ст. 13 Договора о ЕС; глава 2 «Консультативные органы ЕС» раздела I части шестой Договора о функционировании ЕС), а также другие многочисленные консультативные и вспомогательные органы, например Комитет по социальной защите (ст. 160 Договора о функционировании ЕС);

• Европейский омбудсмен (независимый орган, расследующий случаи нарушения порядка управления в деятельности других институтов, органов, учреждений ЕС, кроме Суда ЕС при осуществлении им своих юрисдикционных функций (ст. 228 Договора о функционировании ЕС);

• Европейский контролер по защите данных – особый «информационный омбудсмен» ЕС, учрежденный в 2000 г. Европарламентом и Советом ЕС для независимого контроля за соблюдением основного права человека на защиту персональных данных в случае их обработки и использования на уровне ЕС;

• Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством, образованное в 1999 г. Европейской комиссией для проведения административных расследований мошенничества и других правонарушений, посягающих на финансовые интересы ЕС;

• Европейская прокуратура в случае ее создания, что прямо предусмотрено учредительными документами «нового» ЕС (ст. 86 Договора о функционировании ЕС).

Учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора впервые выделяют в отдельную категорию учреждения ЕС (до вступления Лиссабонского договора в силу они считались разновидностью органов).

Термин «учреждения» используется для обозначения тех ведомств ЕС, которые созданы для выполнения специальных функций и обладают самостоятельной правосубъектностью юридического лица. Другие элементы механизма управления ЕС (институты и органы) статусом юридического лица не обладают, за исключением Европейского центрального банка.

Аналогично органам ЕС система его учреждений является открытой и постепенно расширяется. Создание учреждений, как и органов, может предусматриваться непосредственно в учредительных документах (например, Европейский инвестиционный банк, Европол, Евроюст, Европейское оборонное агентство). Однако в основном появление новых учреждений ЕС является результатом правотворческой деятельности его законодательных институтов – Европарламента и Совета ЕС. В частности, это относится ко всем европейским агентствам (кроме Европейского оборонного агентства) и другим аналогичным учреждениям, которые созданы на основе актов текущего законодательства ЕС.

Действующим законодательством ЕС также предусмотрена возможность образования так называемых исполнительных агентств – временных учреждений, создаваемых по решению Комиссии для реализации отдельных программ, финансируемых из бюджета ЕС, например созданное в конце 2007 г. Исполнительное агентство по научным исследованиям.

 

2.2 Европейский парламент

 

2.2.1 Значение, порядок избрания, состав и структура

Европейский парламент – институт ЕС, представляющий народы ЕС, вместе взятые. Парламент ведет свое происхождение от Ассамблеи Европейского объединения угля и стали (с 1958 г. – Ассамблея Европейских сообществ, после 1987 г. – Европейский парламент). Термин «Европейский парламент» стал официально использоваться с 1962 г, однако получил юридическое закрепление в учредительных документах ЕС лишь после поправок в Единый европейский акт 1986 г., вступивший в силу в 1987 г Сокращенное наименование «Европарламент» является неофициальным. С 1979 г. депутаты Европарламента избираются всеобщим прямым голосованием сроком на пять лет. При этом каждый гражданин ЕС может голосовать или баллотироваться кандидатом в любом государстве-члене, где он проживает (ст. 20 и ст. 22 Договора о функционировании ЕС; ст. 39 Хартии ЕС об основных правах).

Численный состав Европарламента созыва 2014/2019 насчитывает 751 депутата (включая Председателя). Количество парламентариев, избираемых в каждом государстве-члене, зависит от численности его населения.. До вступления в силу Лиссабонского договора это количество определялось по системе квот, прямо зафиксированных в Договоре об учреждении Европейского сообщества (Европарламент 2009/2014 насчитывал 736 депутатов). Согласно Лиссабонскому договору квоты государств-членов определяются в соответствии со специальным решением, издаваемым Европейским советом по инициативе Европарламента и с его согласия (параграф 2 ст. 14 Договора о ЕС).

Величина квот устанавливается согласно методу убывающей пропорциональности, основанному на следующих принципах:

1) квота любого государства-члена ЕС должна устанавливаться в пределах минимум 6, но не более 96 мест в Европарламенте;

2) чем больше численность населения государства-члена, тем на большее число мест в Европарламенте оно имеет право;

3) чем больше численность населения государства-члена, тем большее количество жителей представлено каждым из его депутатов в Европарламенте.

Первоначально численность населения государств-членов определялась на основании данных статистической службы Комиссии (Европейское статистическое ведомство – Евростат), учитывавших фактически проживающих в каждом государстве-члене лиц. С 2014 г. для целей выделения квот в Европарламенте при определении численности населения государств-членов учитываются только граждане ЕС (без проживающих граждан третьих стран и лиц без гражданства).

Приведенная ниже таблица иллюстрирует распределение квот в Европарламенте 2014/2019 между государствами – участниками ЕС.

Таблица 3. Распределение квот в Европарламенте

35 Данные по состоянию на 1 января 2013 года к моменту вступления Хорватии в ЕС [http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&lan guage=en&pcode=tps00001].

Как видно из таблицы, Германии с населением 80,5 млн человек в Европарламенте 2014/2019 выделена квота в количестве 96 мест, т. е. 1 депутат представляет интересы 838 тыс. человек населения, в то время как у Мальты с населением в 0,4 млн человек – 6 мест в Европарламенте, т. е. 1 место на 70 тыс. жителей.

Общие принципы избирательной процедуры, подлежащей применению к выборам в Европарламент, после вступления в силу Лиссабонского договора определяет специальный нормативный акт – «Акт об избрании членов Европейского парламента всеобщим прямым голосованием», принятый в 1976 г. и вступивший в силу в 1979 г. (в редакции 2003 г.). Этот документ, в частности, устанавливает:

– тип избирательной системы, по которой должны избираться депутаты во всех государствах-членах (система пропорционального представительства);

– возможность введения заградительного предела, т. е. минимального процента голосов, при недостижении которого партии не допускаются к распределению мандатов (не свыше 5 % поданных голосов);

– правила о несовместимости должностей (запрет депутату Европарламента являться членом или сотрудником других институтов и органов ЕС, правительств или парламентов государств-членов);

– временные интервалы для проведения голосования по выборам депутатов Европарламента (с четверга по воскресенье одной недели, на практике – последняя неделя июня).

Детализацию указанных правил производят государства-члены в своем национальном законодательстве. Учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора не исключают при этом введения полностью одинаковой (единой) избирательной процедуры на всей территории ЕС. Однако ЕС для установления такой процедуры (т. е. для принятия нового Акта о выборах в Европарламент или для пересмотра действующего Акта 1976 г.) по-прежнему требуется одобрение со стороны всех государств-членов через их представителей в Совете ЕС с последующей ратификацией согласно национальным правилам (ст. 223 Договора о функционировании ЕС).

Согласно ст. 232 Договора о функционировании ЕС регулирование внутренних процедур в Европарламенте осуществляется в соответствии с принятым им регламентом. Регламент определяет принципы организации и работы Европарламента. Рис. 4 иллюстрирует организационную структуру Европарламента.

Рис. 4. Организационная структура Европарламента

Европарламент осуществляет свои полномочия в рамках пленарных сессий, в работе которых принимают участие депутаты Европарламента, включая председателя Европарламента. Депутаты Европарламента могут объединяться в политические группы либо осуществлять свои полномочия в качестве независимых депутатов. Для образования политической группы в ее состав должно входить не менее 25 парламентариев, представляющих не менее 1/4 государств – членов ЕС. В Европарламенте созыва 2014/2019 представлены 7 политических групп, а также 52 независимых депутата. В своих родных государствах парламентарии являются членами различных партий, которые объединились в политические группы на общеевропейской политической арене.

В рамках Европарламента учреждается должность Председателя. Председатель Европарламента избирается парламентариями сроком на 2,5 года и может переизбираться до истечения срока полномочий Европарламента. В работе пленарной сессии Европарламента его председатель принимает участие как спикер, без права голоса, т. е. ведет заседания и скрепляет своей подписью правовые акты, принимаемые Европарламентом. На время отсутствия Председателя указанные функции по ведению заседаний осуществляются одним из его 14 заместителей. Наряду с указанными функциями Председатель Европарламента представляет Европарламент в отношениях с другими институтами ЕС и на международной (внешнеполитической) арене. В каждой политической группе действует председатель (либо два сопредседателя), бюро и секретариат.

Председатель Европарламента, его заместители, а также 6 квесторов образуют бюро Европарламента, которое отвечает за организацию работы парламентариев и Европарламента (принимает соответствующие финансовые, организационные и административные решения и следит за их выполнением).

Формирование повестки дня пленарных сессий Европарламента осуществляется Конференцией Председателя и комитетами Европарламента.

Конференция Председателя формируется из Председателя Европарламента и председателей политических групп. Конференция Председателя определяет круг вопросов для рассмотрения на заседаниях Европарламента, а также состав комитетов, которые готовят и представляют для рассмотрения заключения по вопросам, включенным в повестку дня пленарных сессий.

В Европарламенте созыва 2014/2019 действует 20 постоянных комитетов и 2 подкомитета. Комитеты учреждаются по различным вопросам, рассматриваемым Европарламентом (бюджетный контроль; экономические и монетарные вопросы; занятость, социальные отношения, окружающая среда, здоровье, продовольственная безопасность; промышленность, исследования и энергетика, др). В состав каждого комитета входит от 28 до 86 парламентариев, состав комитета учитывает политическую раскладку сил в Европарламенте. В рамках каждого комитета действуют его глава, бюро и секретариат. Комитеты готовят и представляют предложения по изменению законодательства ЕС, позиции (заключения, отчеты) по вопросам повестки дня пленарных сессий, рассматривают предложения Комиссии и Совета ЕС и готовят свои заключения по ним для представления Европарламенту на пленарных сессиях. Комитеты могут учреждать подкомитеты и временные комитеты по специфическим вопросам. Главы комитетов координируют их работу с целью выработки согласованной позиции в рамках Конференции глав комитетов.

Делегации Европарламента формируются в составе от 12 до 70 парламентариев для поддержания отношений и обмена информацией с парламентами государств, не входящих в состав ЕС.

 

2.2.2 Функции

В соответствии с учредительными документами ЕС в редакции Лиссабонского договора в механизме управления ЕС Европейский парламент призван осуществлять четыре функции (параграф 1 ст. 14 Договора о ЕС):

– совместно с Советом ЕС – законодательную и бюджетную функции;

– самостоятельно – функции политического контроля и консультативную.

а) Законодательная функция состоит в участии Европарламента в издании законодательных актов ЕС в форме регламентов, директив, а также решений. Формы такого участия различаются в зависимости от того, в рамках какой законодательной процедуры принимается решение.

В рамках обычной законодательной процедуры (параграф 1 ст. 289 Договора о функционировании ЕС) Европарламент принимает решения совместно с Советом ЕС по предложению Комиссии. Указанная процедура является аналогом процедуры совместного принятия решений, используемой до вступления Лиссабонского договора в силу (бывшая ст. 251 Договора об учреждении Европейского сообщества).

В рамках специальной законодательной процедуры (параграф 2 ст. 289 Договора о функционировании ЕС) Европарламент участвует в принятии нормативных актов следующим образом:

– путем проведения парламентских чтений при принятии законодательных актов единолично Советом ЕС после консультаций с Европарламентом (мнение Европарламента имеет лишь консультативный характер, а поправки и возражения Европарламента могут сыграть роль отлагательного вето, т. е. послужить причиной отсрочки принятия консультативного заключения, которое Европарламент согласно прецедентному праву Суда Европейских сообществ должен вынести в «разумный срок», достигающий на практике нескольких месяцев);

– путем принятия нормативных актов единолично после их одобрения Советом ЕС;

– путем одобрения нормативных актов, принимаемых единолично Советом ЕС, после одобрения Европарламентом.

В отличие от национальных парламентов функция законодательной инициативы Европарламента ограничена. Европарламент не может напрямую вносить свои собственные законопроекты для обсуждения и принятия по ним решений. В соответствии со ст. 225 Договора о функционировании ЕС Европарламент может только запрашивать у Комиссии предложения по вопросам, которые, по мнению Европарламента, требуют подготовки акта ЕС. Если Комиссия не представляет предложений, то она обязана сообщить Европарламенту о причинах такого шага. Другими словами, Европарламент может «требовать от Комиссии проявления законодательной инициативы». Право законодательной инициативы предоставляется Европарламенту только в случае разработки законопроекта о всеобщих прямых выборах в Европарламент в соответствии со ст. 223 Договора о функционировании ЕС.

б) Бюджетная функция – принятие бюджета ЕС и контроль над его исполнением.

С учетом особого предмета и значения бюджета ЕС (роспись доходов и расходов на предстоящий финансовый год) разработка и принятие бюджета должны производиться в рамках особой «бюджетной процедуры» (ст. 314 Договора о функционировании ЕС). Последняя сходна с обычной законодательной процедурой в том, что предусматривает совместное утверждение бюджета Европарламентом и Советом ЕС (такой порядок был установлен еще в 1970-е гг.).

Предельные размеры бюджетных расходов фиксирует многолетний финансовый рамочный план, утверждаемый Советом ЕС после одобрения Европейского парламента (второй вариант процедуры санкционирования как разновидности специальной законодательной процедуры). Срок действия финансового плана – не менее пяти лет (ст. 312 Договора о функционировании ЕС).

Полномочия Европарламента в области контроля за исполнением бюджета заключаются в том, что именно Европарламент по рекомендации Совета ЕС утверждает исполнение бюджета Комиссией. Это полномочие, как показывает практика, служит весьма действенным инструментом в руках европейских депутатов по контролю за финансовыми операциями Комиссии.

Лиссабонский договор 2007 г. не затронул права Европарламента в области источников доходной части бюджета ЕС. Хотя ЕС еще с начала 1970-х гг. перешел на финансирование из собственных ресурсов, категории этих ресурсов определяет специальный нормативный акт Совета ЕС (решение о системе собственных ресурсов). Упомянутый акт может вступить в силу только после ратификации государствами-членами. Роль Европарламента в его подготовке ограничивается консультациями (второй абзац ст. 311 Договора о функционировании ЕС).

в) Функция политического контроля – одно из важнейших направлений деятельности всех парламентов, вытекающее из их демократической природы.

Европарламент в качестве представительного института ЕС осуществляет политический контроль прежде всего за Комиссией. Результатом этого контроля может стать вынесение Комиссии вотума недоверия – важная прерогатива, которой Европарламент обладал изначально, но еще ни разу не воспользовался, не в последнюю очередь из-за сложной процедуры (ст. 234 Договора о функционировании ЕС). В частности, для принятия вотума недоверия необходимо 2/3 поданных голосов, представляющих одновременно абсолютное большинство от общего состава депутатов Европарламента.

Важными контрольными прерогативами Европарламента являются его право обращаться с вопросами к Комиссии и Совету ЕС, а также право учреждать из своего состава следственные комиссии для расследования злоупотреблений входе применения права ЕС.

В контексте взаимоотношений Европарламента с Комиссией весьма серьезным рычагом воздействия в руках европейских депутатов служит право избирать Председателя Комиссии. Это право в силу его особой политической важности входит в ряд основных функций Европарламента (параграф 1 ст. 14 Договора о ЕС). Отдельного вотума доверия со стороны Европарламента требует и утверждение состава Комиссии в целом.

г) Консультативная функция – старейшая из функций Европарламента, посредством которой он участвует в обсуждении и принятии решений на уровне ЕС, но с правом совещательного голоса (в форме консультативных заключений и/или юридически не обязательных резолюций).

С начала 50-х гг. и до начала 70-х гг. XX в. консультативная функция и одноименная процедура были единственной формой участия Европарламента в законодательном процессе Европейских сообществ, а также в принятии других решений на европейском уровне.

Лиссабонский договор сохраняет за Европейским парламентом консультативные полномочия в отношении следующих вопросов:

• принятия законодательных актов ЕС в рамках консультативной процедуры (см. выше);

• принятия иных правовых актов ЕС в тех случаях, когда учредительные документы требуют предварительного проведения консультаций с Европейским парламентом, которые носят рекомендательный характер (например, регламенты Совета о применении правил, касающихся государственной помощи предприятиям, или решения Совета ЕС о создании совместных предприятий (ст. 109 и 188 Договора о функционировании ЕС));

• формирования некоторых органов, члены которых назначаются совместно государствами-членами или другими институтами ЕС после консультации с Европарламентом (например, при назначении Дирекции, в том числе Председателя Европейского центрального банка, членов Счетной палаты);

• большинства мероприятий в сфере внешней политики ЕС, в том числе заключения соглашений с третьими странами и международными организациями (кроме важнейших международных соглашений ЕС, которые требуют предварительного одобрения Европейского парламента).

 

2.2.3 Принятие решений

По общему правилу, Европарламент принимает решения на пленарных сессиях большинством поданных голосов. Отдельные вопросы могут требовать наличия иного соотношения голосов для принятия решений (например, абсолютное большинство членов Европарламента требуется в случаях, указанных в п. b-с п. 7 ст. 294 Договора о функционировании ЕС). Заседание Европарламента считается правомочным, если на нем присутствуют не менее 1/3 избранных членов Европарламента.

 

2.3 Европейский совет

 

2.3.1 Значение, состав и порядок формирования

Европейский совет – высший политический орган ЕС, которому в соответствии со ст. 15 Договора о ЕС поручено определять общие политические ориентиры и приоритеты ЕС.

Создание Европейского совета было обусловлено необходимостью разрешения некоторых особо важных вопросов на высшем государственном уровне. В основе создания Европейского совета лежала идея французского президента Шарля де Голля о проведении неформальных саммитов лидеров государств ЕС, направленных на снижение роли государств в рамках интеграционного образования. Неформальные саммиты проводились с 1961 г., в 1974 г. на саммите в Париже данная практика регулярных встреч в верхах руководителей всех государств-членов (глав государств или правительств) была закреплена документально по предложению В. Жискар д'Эстена, занимавшего в то время пост президента Франции. С принятием Единого европейского акта 1986 г Европейский совет становится органом ЕС. Европейский совет следует отличать от Совета ЕС и Совета Европы. Европейский совет и Совет ЕС – институты ЕС, Совет Европы – самостоятельная международная политическая организация, целью которой является построение единой Европы, основывающееся на принципах свободы, демократии, защиты прав человека и верховенства закона. Европейский совет возник в середине 1970-х гг. в качестве регулярной встречи в верхах руководителей всех государств-членов; Совет ЕС функционирует с момента основания Европейских сообществ в 1950-е гг. и объединяет представителей национальных правительств на министерском уровне. Европейский совет состоит из глав государств или глав правительств участников ЕС, Председателя Европейского совета и Председателя Комиссии. Способ представительства государств-членов в Европейском совете зависит от их формы правления и определяется странами ЕС самостоятельно. Подавляющее большинство государств – членов ЕС являются сегодня парламентскими республиками или монархиями. Как следствие, они представлены в Европейском совете главами своих правительств (премьер-министрами и т. п.). В работе Европейского совета участвует Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности. В тех случаях, когда это обусловлено повесткой дня заседания Европейского совета, каждого члена Европейского совета может сопровождать министр, а Председателя Комиссии – один из членов Комиссии.

После вступления в силу Лиссабонского договора Европейский совет входит в состав институтов ЕС. Как отмечают исследователи, эволюция статуса Европейского совета обусловлена необходимостью сфокусировать власть на высшем уровне для планирования общей стратегии развития ЕС и свершения ответных действий ЕС на мировые угрозы.

Рис. 5. Состав Европейского совета

Председатель Европейского совета, работающий на постоянной основе, – новая должность, введенная Лиссабонским договором.

Председатель избирается этим институтом квалифицированным большинством сроком на 2,5 года и является самостоятельным членом Европейского совета наряду с главами государств или правительств стран ЕС и Председателем Комиссии. В отличие от большинства других руководящих должностей (в частности, Председателя Комиссии) Председатель Европейского совета может занимать свой пост не более двух сроков подряд, т. е. максимум пять лет. Согласно ст. 15 Договора о ЕС Председатель Европейского совета не может осуществлять национальный мандат, т. е. не может занимать должности в аппарате управления отдельных государств.

Учредительные документы ЕС наделяют Председателя Европейского совета весьма ограниченным набором полномочий, которые сводятся в основном к общему руководству работой возглавляемого им института (п. 6 ст. 15 Договора о ЕС). В этой связи еще в ходе составления проекта Европейской конституции 2004 г. председатель Конвента по ее подготовке В. Жискар д'Эстен широко использовал англоязычный термин «chairman», который не имеетаналогов в других языках и обозначает лицо, занимающее кресло председательствующего, но отнюдь не председателя-начальника, председателя-президента («president»). В окончательной редакции проекта Европейской конституции 2004 г. и вслед за ней Лиссабонского договора 2007 г. на всех языках, в том числе на английском, использован все же термин «президент». Исключением является болгарская редакция, где термин «председатель» равнозначен термину «президент».

В средствах массовой информации и иногда в научной литературе пост Председателя Европейского совета сравнивают с президентом ЕС, а Председателя Комиссии отождествляют с премьер-министром ЕС. Следует иметь в виду, что речь идет не более чем об аналогиях. Должности «президент» или «премьер-министр» ЕС не существуют и вводить их не планируется.

Хотя Европейский совет в силу положений Лиссабонского договора является отдельным институтом ЕС, у него нет своей администрации. Административная поддержка европейского Совета и его Председателя осуществляется Секретариатом Совета ЕС. Вместе с тем при Председателе действует кабинет советников, который формируется в своем большинстве из бывших дипломатов и опытных политиков и помогает председателю ЕС в подготовке и созыве заседаний Европейского совета (формировании повестки дня).

 

2.3.2 Функции

Задачи Европейского совета определяются следующим образом: давать ЕС необходимые «побудительные импульсы» для развития ЕС и определять для него «общие политические ориентиры и приоритеты» (параграф 1 ст. 15 Договора о ЕС). Европейский совет реализует поставленные перед ним задачи различными способами.

а) Стратегическое планирование и политическое руководство.

Импульсы, ориентиры и приоритеты традиционно оформляются документом под названием «заключения» Европейского совета (conclusions). Заключения принимаются по итогам каждой сессии Европейского совета. Заключения Европейского совета не имеют юридически обязательной силы и не входят в систему правовых актов ЕС. В то же время вследствие высокого должностного положения членов Европейского совета эти документы на практике играют огромную политическую роль и предопределяют дальнейшие шаги по развитию европейской интеграции.

Отсутствие у Европейского совета собственных полномочий по изданию юридически обязательных актов не позволяло до вступления в силу Лиссабонского договора отнести его к числу институтов ЕС, т. е. центральных элементов механизма управления ЕС. С момента создания Европейский совет относился к категории органов ЕС, что явно не соответствовало его реальному значению в управлении интеграционными процессами. После вступления в силу Лиссабонского договора Европейский совет является полноправным элементом «институционального механизма» ЕС. В официальном перечне институтов ЕС он занимает второе место (сразу после Европейского парламента).

Признание Европейского совета институтом ЕС послужило предпосылкой для наделения его полномочиями издавать правовые акты ЕС в форме решений. Последние имеют юридически обязательную силу, но не должны быть направлены на унификацию или гармонизацию национального права государств-членов (в отличие от регламентов и директив ЕС).

Как уже отмечалось, учредительные документы прямо запрещают Европейскому совету осуществлять законодательную функцию, которая является исключительной прерогативой Европейского парламента и Совета ЕС (параграф 1 ст. 15 Договора о ЕС). Решениями Европейского совета, в частности, определяются стратегические интересы и цели деятельности ЕС на международной арене (внешнеполитической деятельности ЕС), а также специальные принципы и ориентиры для общей внешней политики и политики безопасности ЕС (ст. 22 и 26 Договора о ЕС).

На усмотрение Европейского совета как института, включающего высших должностных лиц всех государств-членов, оставлено издание некоторых решений организационного характера, которые направлены на уточнение и дополнение правил учредительных документов ЕС и имеют для ЕС фактически «конституционно-правовой» характер (например, определение квот государств-членов при выборах Европарламента (см. выше), системы ротации государств-членов после того, как Комиссия будет включать граждан не всех стран ЕС (см. ниже) или распространение полномочий Европейской прокуратуры на иные преступления, помимо тех, которые непосредственно посягают на финансовые интересы ЕС (параграф 4 ст. 86 Договора о функционировании ЕС)).

б) Пересмотр учредительных документов ЕС.

Европейскому совету также отводится ключевая роль в процедуре пересмотра учредительных документов ЕС. Именно на основании его решения будет производиться созыв специального «конвента», призванного разрабатывать проекты документов о реформировании Договора о ЕС и/или Договора о функционировании ЕС.

В рамках упрощенных процедур пересмотра (ст. 48 Договора о ЕС) Европейскому совету предоставлено право самостоятельно, без созыва конвента и межправительственной конференции, принимать решения о пересмотре отдельных положений учредительных документов ЕС (в последующем изменения должны быть подтверждены государствами-членами). В частности, могут быть пересмотрены:

– нормы, касающиеся внутриполитической компетенции ЕС (часть третья «Внутренняя политика и деятельность ЕС» Договора о функционировании ЕС), – требуется последующая ратификация всеми государствами – членам ЕС;

– процедурные правила, изменяя которые Европейский совет может расширять законодательные полномочия Европарламента и сокращать круг вопросов, по которым государства-члены еще сохраняют право вето – требуется молчаливое одобрение со стороны государств – членов ЕС (решение принимается при отсутствии возражений против его проекта со стороны хотя бы одного национального парламента в течение шести месяцев с момента уведомления о проекте).

в) Политический контроль.

Новыми важными прерогативами Европейского совета после вступления в силу Лиссабонского договора стали право выдвигать кандидата на пост Председателя Комиссии и право назначать Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности.

В соответствии со ст. 7 Договора о ЕС Европейский совет единогласным решением по предложению 1/3 европейских государств – членов ЕС или Комиссии и после одобрения Европарламента может установить наличие серьезного нарушения ценностей ЕС со стороны какого-либо государства – участника ЕС, предложив предварительно этому государству представить замечания по данному вопросу. В случае, если Европейский совет установил нарушение, он квалифицированным большинством может принять решение о приостановлении в отношении государства-нарушителя отдельных прав, вытекающих из учредительных договоров.

Лиссабонский договор также расширил возможности Европейского совета выступать в качестве арбитра по урегулированию разногласий между государствами-членами, в том числе разногласий при обсуждении проектов новых законодательных актов ЕС (несмотря на то, что сам по себе Европейский совет, как уже отмечалось, не осуществляет законодательную функцию).

В отношении законопроектов по некоторым вопросам (например, координация режимов социального обеспечения или гармонизация уголовного и уголовно-процессуального права) представители государств-членов вправе требовать передачи их на рассмотрение Европейского совета. В этом случае нормативный акт может быть принят, только если Европейский совет поддержит его на основе консенсуса (т. е. с одобрения руководителей всех стран ЕС). При отсутствии консенсуса законопроект может быть принят и получить обязательную силу лишь в отношении заинтересованных в нем государств-членов (в рамках механизма «продвинутого сотрудничества»).

 

2.3.3 Принятие решений

Европейский совет принимает решения на очередных (два раза в полугода) и внеочередных заседаниях, созываемых Председателем Европейского совета. В соответствии со ст. 15 Договора о ЕС Европейский совет принимает решения консенсусом. Вместе с тем в тексте учредительных документов ЕС нередко упоминается о принятии решения единогласно Европейским советом (например, ч. 5 ст. 15, ч. 7 ст. 17 Договора о ЕС). В некоторых случаях допускается принятие решений Европейским советом квалифицированным (например, ч. 5 ст. 15 Договора о ЕС) либо простым большинством (например, ч. 3 ст. 48 Договора о ЕС). В случаях мажоритарного голосования в Европейском совете (простым или квалифицированным большинством), как и при единогласном принятии им решений, правом голоса обладают только руководители государств-членов.

Председатель Европейского совета и Председатель Комиссии не имеют права голоса на заседаниях Европейского совета в тех случаях, когда этот институт должен принимать решения путем голосования, т. е. простым квалифицированным большинством или единогласно.

 

2.4 Совет Европейского союза

 

2.4.1 Значение, состав и порядок формирования

Совет ЕС решает разнообразный круг задач тактического характера, относящихся к текущему управлению ЕС и правовому регулированию интеграционных процессов. Совет ЕС, или, неофициально, Совет министров, наделен рядом функций как исполнительной, так и законодательной власти, а потому нередко рассматривается как ключевой институт в процессе принятия решений на уровне ЕС. Некоторые исследователи (С. Хикс) рассматривают Совет министров как верхнюю палату в политической системе ЕС, поскольку фактически любой правовой акт ЕС принимается с участием Совета ЕС.

Состав Совета ЕС основывается на равноправном представительстве правительств всех государств – членов ЕС (один представитель от каждого национального правительства «на министерском уровне»). Каждый представитель должен быть уполномочен своим правительством на принятие обязательных для государства решений. Таким образом, имеющий право голосовать член Совета ЕС должен занимать должность министра (члена правительства) в государстве гражданства. Указанная формула позволяет федеративным государствам – членам ЕС (в частности, Австрии, Германии или Бельгии) направлять на заседания Совета ЕС членов правительств своих субъектов федерации либо государственных секретарей, которые не являются членами правительства, имеющих соответствующие полномочия. Прежде существовала также практика созыва Совета ЕС в составе высших должностных лиц государств-членов. С вступлением Лиссабонского договора в силу акты, которые ранее принимались Советом в составе глав государств или правительств, отнесены к компетенции Европейского совета, имеющего соответствующий состав (см. рис. 6).

Рис. 6. Структура Совета ЕС

Лиссабонский договор ввел в учредительные документы ЕС понятие «формации» Совета (параграф 6 ст. 16 Договора о ЕС). Под формациями понимаются разные способы комплектования Совета ЕС в зависимости от профиля заседающих в нем министров: Совет по общим вопросам и Совет по иностранным делам – в составе, как правило, министров иностранных дел и/или европейских дел государств-членов; Совет по экономическим и финансовым вопросам (Экофин) – в составе министров экономики и/или финансов, Совет по вопросам правосудия и внутренних дел – в составе министров внутренних дел или юстиции и т. д. В Договоре о ЕС прямо предусмотрены только две первые формации Совета ЕС. Остальные формации, число которых не ограничивается, будут учреждаться специальным решением, принимаемым Европейским советом (ст. 236 Договора о функционировании ЕС). В настоящее время в Совете ЕС действует 10 формаций Совета ЕС:

– Совет по общим вопросам;

– Совет по внешним отношениям;

– Совет по экономическим и финансовым вопросам (Экофин);

– Совет по правосудию и внутренним делам;

– Совет по сельскому хозяйству и рыболовству;

– Совет по окружающей среде;

– Совет по образованию, делам молодежи и культуре;

– Совет по занятости, социальной политике, здравоохранению и защите потребителей;

– Совет по транспорту, телекоммуникациям и энергетике;

– Совет по конкурентоспособности (внутренний рынок, промышленность и исследования).

Пост Председателя Совета ЕС является коллективной должностью. Ее занимают три государства – члена, которые в порядке ротации на протяжении 18 месяцев поочередно руководят работой всех «формаций» данного института с соответствующим распределением обязанностей между собой, кроме «Совета по иностранным делам» (в последнем председательствует Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности). Ротация должна осуществляться с учетом разнообразия и географического равновесия государств-участников, председательствующих в Совете ЕС. Правила функционирования механизма председательства закреплены в специальном решении Европейского совета «Об осуществлении председательства в Совете».

Правила функционирования нового механизма председательства должны быть закреплены в специальном решении Европейского совета «Об осуществлении председательства в Совете». Как бы ни складывалось функционирование коллективного председательства Совета ЕС, оно больше не будет оказывать прямого влияния на внешнеполитическую деятельность ЕС. С вступлением в силу Лиссабонского договора государства-члены лишились права представлять Европейский союз на международной арене. Отныне этим правом наделяется Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности, а также постоянный Председатель Европейского совета.

Для руководства общей внешней политикой и политикой безопасности Лиссабонским договором учрежден пост Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности. Назначается он Европейским советом квалифицированным большинством голосов с согласия Председателя Комиссии. Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности председательствует в Совете министров иностранных дел и одновременно является заместителем Председателя Комиссии.

Вопросы созыва и проведения собраний Совета ЕС регулируются регламентом Совета. Регламент определяет порядок созыва и проведения заседаний Совета (ст. 1–4, 20), публичность и конфиденциальность встреч (ст. 5–9), порядок доступа общественности к документам Совета ЕС (ст. 10), порядок голосования в письменной форме (ст. 12) и др.

Под эгидой Совета ЕС действуют многочисленные рабочие группы по конкретным вопросам. Их задача – готовить решения Совета ЕС и контролировать Комиссию в случае, если ей делегированы определенные полномочия Совета ЕС.

В рамках Совета ЕС действует Комитет постоянных представителей правительств (ч. 1 ст. 240 Договора о функционировании ЕС), который проводит подготовку заседаний Совета ЕС и исполняет его задания. Каждое государство – участник ЕС имеет в Брюсселе свою постоянную делегацию, которая включает национальных служащих в ранге дипломатов. Основная задача Комитета постоянных представителей – до заседания Совета ЕС обсудить подготовленные предложения для предупреждения излишних дискуссий и прений на уровне министров. В составе Комитета постоянных представителей действуют Комиссия постоянных послов (разрешают основополагающие вопросы, являются связующим звеном с национальными правительствами) и Комитет заместителей постоянных представителей (решают технические вопросы). Подлежащий разрешению вопрос Совет ЕС направляет в Комитет заместителей постоянных представителей, который может создать специальный комитет либо рабочую группу для проработки вопроса. Затем вопрос передается для рассмотрения в Комиссию постоянных послов. Комиссия и Европарламент также нередко вовлечены в процесс обсуждения вопросов. Если вопрос единогласно согласован в Комиссии постоянных послов, то он включается в часть А повестки дня Совета ЕС, который может отправить его на доработку или принять в существующем виде. Если в Комиссии постоянных послов нет единогласия, то вопрос включается в часть В повестки дня и разрешается непосредственно Советом.

 

2.4.2 Функции

Учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора возложили на Совет ЕС четыре функции (параграф 1 ст. 16 Договора о ЕС).

а) Законодательная функция.

Как отмечалось выше, Совет ЕС наряду с Европарламентом являются ключевыми институтами законодательной власти в ЕС. Вместе с тем именно Совет ЕС сохраняет за собой некоторое преимущество в законодательном процессе (в отличие от Европарламента Совет ЕС обладает правом абсолютного вето на законопроекты по всем вопросам). Формы участия Совета ЕС в законодательном процессе:

– Совет ЕС принимает решения совместно с Парламентом по предложению Комиссии;

– Совет ЕС единолично принимает решения после консультаций с Европарламентом;

– Совет ЕС единолично принимает решения после их одобрения Европарламентом;

– Совет ЕС одобряет решения, требующие его одобрения при их принятии единолично Европарламентом.

Совет ЕС наделен правом законодательной инициативы. В соответствии со ст. 241 Договора о функционировании ЕС Совет ЕС вправе требовать от Комиссии проведения необходимых исследований для реализации общих целей и разработки соответствующих предложений по интересующим вопросам.

Согласно ст. 48 Договора о ЕС Совет ЕС играет значительную роль при внесении изменений в учредительные договоры ЕС. Именно через Совет ЕС Европарламент и Комиссия передают в Европейский совет проекты изменений для рассмотрения в рамках Конвента.

б) Бюджетная функция.

Как отмечалось выше, утверждение бюджета ЕС требует принятия совместного решения Европарламентом и Советом ЕС. Совет утверждает многолетний финансовый рамочный план после одобрения Европейского парламента. По рекомендации Совета ЕС Европарламент утверждает исполнение бюджета Комиссией.

в) Функция определения политики.

г) Координационная функция.

Две последние функции тесно связаны друг с другом благодаря составу Совета ЕС как межправительственной инстанции: именно в рамках этого института, состоящего из национальных министров разного профиля (иностранных дел, экономики и т. д.), производится координация действий правительств государств-членов и вырабатывается общая политика ЕС в соответствующих областях.

Круг полномочий Совета ЕС в рамках указанных функций широк и разнообразен. Он затрагивает практически все сферы компетенции ЕС: разработку общей внешней политики и политики безопасности и принятие решений, необходимых для определения и осуществления этой политики, на основании общих ориентиров и стратегических направлений, установленных Европейским советом (параграф 2 ст. 26 Договора о ЕС); утверждение главных ориентиров экономической политики государств – членов ЕС и специальных ориентиров для политики занятости государств-членов (ст. 121 и 148 Договора о функционировании ЕС); издание рекомендаций в сфере культуры (ст. 167 Договора о функционировании ЕС); общее руководство деятельностью Европейского оборонного агентства (ст. 45 Договора о ЕС) и т. д.

С некоторыми оговорками к полномочиям Совета ЕС в рамках функции определения политики и координационной функции могут быть отнесены и такие его традиционные прерогативы, как заключение международных соглашений (ст. 218 Договора о функционировании ЕС); назначение членов ряда институтов и органов ЕС (члены Счетной палаты, Комитета регионов, судьи Трибунала гражданской службы и других специализированных трибуналов); применение мер, в том числе санкций к государствам-членам, допускающим серьезное и устойчивое нарушение демократических ценностей ЕС (параграф 3 ст. 7 Договора о ЕС) или имеющим чрезмерный бюджетный дефицит (ст. 126 Договора о функционировании ЕС); принятие документов нормативного или индивидуального характера, которые не относятся к законодательным актам ЕС (например, регламенты, директивы и решения по отдельным вопросам политики конкуренции ЕС) и др.

 

2.4.3 Принятие решений

Общим правилом принятия решений в Совете ЕС является квалифицированное большинство. Лиссабонский договор 2007 г сделал новый шаг в сторону сокращения количества вопросов, применительно к которым Совет ЕС обязан постановлять единогласно. Подобная реформа была необходима для более эффективного функционирования ЕС, поскольку предоставление каждому из государств – членов ЕС права вето (в лице национального министра, премьер-министра или главы государства) серьезно затрудняло процесс принятия решений на европейском уровне и фактически могло парализовать его. По вопросам своей внутренней процедуры, а также по некоторым другим вопросам организационно-процедурного характера (например, учреждение консультативных комитетов ЕС по вопросам занятости и социальной защиты) Совет ЕС принимает решения простым большинством (15 из 28 министров).

 

2.5 Комиссия Европейского союза

 

2.5.1 Значение, состав и порядок формирования

Комиссия – институт ЕС, сходный по многим признакам с правительствами государств. Среди институтов ЕС Комиссия осуществляет наиболее широкий круг функций, которые обеспечивают ей роль, во-первых, «хранителя» ЕС и его правовой системы, во-вторых, «мотора» дальнейшего развития интеграционных процессов, в-третьих, административной инстанции, осуществляющей исполнительную власть на основании и во исполнение учредительных документов и законодательства ЕС.

В текстах учредительных документов ЕС термин «Комиссия» употребляется исключительно для обозначения коллегии комиссаров. В широком понимании, в частности, в сообщениях средств массовой информации под «Комиссией» понимают весь административный аппарат, который включает около 33 тыс. европейских гражданских служащих, занятых в работе генеральных директоратов и служб.

Количественный состав. До недавнего времени в состав Комиссии входили 20 еврокомиссаров, причем 10 из них выдвигались крупнейшими государствами (Великобритания, Германия, Испания, Италия, Франция, каждому государству-по два места), а 10 мест отводились остальным странам – участницам ЕС (каждой – по одному месту). Согласно договору Ниццы была предпринята реформа количественного состава Комиссии, и число членов Комиссии возросло до 27 представителей – по одному от каждого государства – участника ЕС. При разработке Конституции ЕС 2004 г. были высказаны предложения сделать состав Комиссии более компактным в целях более эффективной организации работы данного института.

Лиссабонский договор также предусматривал сокращение количества еврокомиссаров до 34. Согласно положениям Лиссабонского договора общее число членов Комиссии с 1 ноября 2014 г. должно составлять 2/3 от количества государств-членов (19 человек для ЕС в составе 28 стран), включая Председателя Комиссии и Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности. При этом между государствами-членами должна производиться строго равноправная ротация в отношении присутствия их граждан в Комиссии (в порядке, установленном Европейским советом). Вместе с тем Лиссабонский договор сохранил за Европейским советом право поступить иначе (т. е. назначить большее количество еврокомиссаров), при условии что указанное решение будет принято единогласно Европейским советом, т. е. с согласия всех государств-членов. До 1 ноября 2014 года Лиссабонский договор 2007 г. устанавливал переходный период, в течение которого Комиссия должна была формироваться в составе 28 человек (включая Председателя и Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности) – по одному от каждого государства – участника ЕС, каждого кандидата рекомендует правительство его страны.

Включение указанной оговорки и переходного периода в текст Лиссабонского договора 2007 г. было обусловлено нежеланием некоторых государств-членов расставаться с традиционной возможностью назначать «своего» еврокомиссара и возникшими в этой связи сложностями с ратификацией Европейской конституции 2004 г. и Лиссабонского договора 2007 г. В частности, безоговорочное сокращение численности еврокомиссаров стало одной из причин провала референдума по вопросу ратификации Лиссабонского договора в Ирландии в 2008 году. В ходе проведения повторного референдума в Ирландии в 2009 году политическими лидерами государств – участников ЕС было обещано, что данное решение будет принято.

В ноябре 2009 г. состав Комиссии был сформирован в количестве 27 человек в соответствии с положениями Ниццкого договора. В силу ст. 5 Протокола о переходных положениях указанная комиссия сохранила свои полномочия после вступления в силу Лиссабонского договора (1 декабря 2009 года). В ноябре 2014 года к работе приступил новый состав Комиссии в составе 28 человек во главе с Жаном-Клодом Юнкером.

Статус членов Комиссии. Члены Комиссии избираются на основании общих способностей и европейской преданности, при этом не должно быть сомнений в их беспристрастности. При исполнении своих полномочий они независимы, обязаны руководствоваться исключительно интересами ЕС в целом. Они не вправе не только получать, но даже запрашивать какие-либо указания («инструкции») у национальных правительств или иных институтов, органов, учреждений (параграф 3 ст. 17 Договора о ЕС; ст. 245 Договора о функционировании ЕС). При этом каждое государство – участник ЕС обязуется соблюдать данные принципы и не пытаться влиять на членов Комиссии.

Срок полномочий Комиссии – пять лет.

Порядок формирования. Формирование Комиссии включает пять этапов:

1) Европейский совет с учетом расстановки политических сил в Европарламенте по итогам состоявшихся в него выборов выдвигает кандидата на пост Председателя Комиссии (квалицифицированным большинством) и назначает Высокого представителя ЕС по внешней политике и политике безопасности;

2) кандидат на должность Председателя Комиссии избирается Европарламентом (большинством);

3) Совет ЕС по общему согласию с Председателем Комиссии утверждают коллегию еврокомиссаров, в составе, предложенном государствами – участниками ЕС с учетом полномочий («портфелей»), распределенных между ними Председателем Комиссии. Каждое государство отбирает по одному кандидату на должность еврокомиссара, кроме тех государств, гражданами которых являются Председатель Комиссии и Высокий представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности. Председатель Комиссии распределяет портфели (определяет полномочия) в коллегии между отобранными кандидатами;

4) Европарламент (квалифицированным большинством) одобряет состав Комиссии в целом (т. е. коллегию в составе определенных лиц с определенными полномочиями). Парламент проводит слушания по каждому кандидату, но на голосование ставится весь состав Комиссии. Поэтому в случае недовольства евродепутатов каким-либо кандидатом вся Комиссия может оказаться под угрозой, если председатель не перераспределит полномочия или государство, номинировавшее непонравившегося кандидата, не предложит другую кандидатуру;

5) Комиссия проходит формальное назначение в Европейском совете (квалифицированным большинством).

Учредительные документы ЕС предписывают получение Комиссией двух вотумов доверия со стороны Европарламента: сначала Председателю, затем – всей Комиссии в целом. Лиссабонским договором 2007 г. вслед за проектом Европейской конституции 2004 г. впервые введено требование учитывать результаты выборов в Европейский парламент, что должно приводить к избранию Председателем Комиссии политика, принадлежащего к партии парламентского большинства. Например, если наибольшее число мест в Европарламенте принадлежит Европейской народной партии (правоцентристской), то и кандидат в Председатели Комиссии, в принципе, должен подбираться из числа членов этой партии. Однако на практике могут возникать более сложные ситуации, когда ни одна из партий не имеет в стенах Европейского парламента абсолютного большинства голосов (что наблюдалось в 2004–2009 гг.). В этом случае Председателем Комиссии может быть избран представитель менее крупных политических групп при условии, что он заручится поддержкой большинства депутатского корпуса. Отказ Европейского парламента одобрить предложенного ему Европейским советом кандидата в Председатели Комиссии закрывает путь к повторному выдвижению этой кандидатуры.

Вотум недоверия, влекущий отставку Комиссии в полном составе, может быть вынесен только Европейским парламентом. Допускается отрешение от должности (принудительная отставка) отдельных комиссаров по решению Суда ЕС или по требованию Председателя Комиссии (параграф 6 ст. 17 Договора о ЕС; ст. 247 Договора о функционировании ЕС).

Таким образом, утверждение состава Комиссии происходит по взаимному согласию межправительственных институтов ЕС (Европейского совета и Совета ЕС), с одной стороны, и института, представляющего народы ЕС в целом (Европейского парламента), с другой стороны.

Структура Комиссии представлена на рис. 7.

Рис. 7. Структура Комиссии

Возглавляет работу Комиссии ее Председатель. Его можно назвать «первым среди равных» членов Комиссии. Председатель Комиссии:

– определяет ориентиры, в рамках которых Комиссия осуществляет свои задачи;

– определяет внутреннюю организацию Комиссии и компетенцию ее подразделений таким образом, чтобы обеспечить последовательный, эффективный и коллегиальный характер ее деятельности;

– назначает заместителей (за исключением Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности). Эта должность не ведет к большому увеличению полномочий комиссара, за исключением первого заместителя председателя Комиссии, который получает полномочия председателя в случае его отсутствия.

Председатель Комиссии может требовать отставки ее члена (комиссара). Полномочия Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности могут быть прекращены только по решению Европейского совета с согласия Председателя Комиссии.

Каждому комиссару (за исключением Председателя и Верховного представителя по вопросам внешней политики и политики безопасности) подчинен соответствующий генеральный директорат (всего соответственно 26) во главе с генеральным директором. Дополнительно создано 4 различных службы. В рамках генеральных директоратов действуют директораты и отделы. На генеральные директораты и директораты возлагается задача подготовки документов и проектов, которые выносятся на обсуждение Комиссии.

При Комиссии действует генеральный секретариат, обеспечивающий функционирование Комиссии. На генеральные директораты и директораты возлагается задача подготовки документов и проектов, которые выносятся на обсуждение Комиссии. Генеральный секретариат осуществляет координационные функции и окончательную подготовку досье, выносимых на рассмотрение Комиссии. Глава секретариата принимает участие в заседаниях Комиссии, обеспечивает ведение протоколов, которые подписывает совместно с Председателем Комиссии.

 

2.5.2 Функции

В учредительных документах в редакции Лиссабонского договора 2007 г. функции Европейской комиссии классифицированы на несколько групп, которые не всегда четко обособлены друг от друга (параграф 1 ст. 17 Договора о ЕС).

а) Продвижение общих интересов ЕС и разработка инициатив по его дальнейшему развитию.

В институциональном механизме ЕС, как он начал складываться в 1950-е гг. в рамках Европейских сообществ, Комиссия изначально выступает в качестве подлинно наднациональной инстанции, состоящей из независимых европейских должностных лиц-комиссаров. По этой причине именно на Комиссию традиционно возлагается функция выявлять «общие интересы» ЕС и продвигать их, в частности, за счет выдвижения новых инициатив, которые вносятся ею на рассмотрение Европейского парламента, Совета ЕС и – в важнейших случаях – Европейского совета.

Отсюда главная традиционная прерогатива Комиссии, закрепленная в учредительных документах ЕС, – практически «монополия» на правотворческую инициативу (параграф 2 ст. 17 Договора о ЕС), позволяющая Комиссии выступать реальным двигателем («мотором») интеграционных процессов в ЕС.

По общему правилу, законодательные акты могут приниматься только по предложению Комиссии. Во многих случаях учредительные документы также закрепляют исключительное право Комиссии вносить проекты иных правовых актов, не относящихся к категории законодательных (например, проекты актов по координации экономической политики и осуществлению денежной политики ЕС в рамках экономического и валютного союза).

б) Обеспечение соблюдения и надзор за применением учредительных документов, законодательных актов и других источников права ЕС под контролем Суда ЕС.

Комиссия выполняет своего рода «общий надзор» за применением правовых норм ЕС на территории всех государств-членов самими этими государствами.

При обнаружении противоправных (с точки зрения права ЕС) действий и фактов бездействия государств Комиссия уполномочена возбуждать против них расследование и в случае доказанных нарушений привлекать государства к ответственности перед Судом ЕС (самостоятельно наказывать государства Комиссия не вправе).

Надзор – одна из ключевых прерогатив этого института, которая обеспечивает Комиссии роль «хранителя» достижений европейской интеграции. Прежде Комиссия могла реализовать надзорные полномочия в полном объеме только в рамках первой «опоры» ЕС. С вступлением в силу Лиссабонского договора контроль Европейской комиссии и Суда ЕС за государствами-членами расширился (ст. 258 и 260 Договора о функционировании ЕС). В частности, Комиссия имеет право привлекать государства-члены к ответственности за нарушение уголовного законодательства ЕС и других актов ЕС. За рамками контроля Комиссии и Суда ЕС в значительной степени останется, тем не менее сфера общей внешней политики и политики безопасности.

В рамках своих исполнительных полномочий Комиссия на основании правовых актов Европейского парламента и Совета может быть уполномочена накладывать санкции в виде штрафов на предприятия за нарушение отдельных норм права ЕС. Такие полномочия Комиссия часто реализует в сфере права конкуренции (антимонопольного права) ЕС, а накладываемые ею штрафы достигают сотен миллионов евро. В случае назначения Комиссией штрафных санкций контроль над их реализацией осуществляет Суд ЕС, который может отменить соответствующее решение или снизить размер штрафных санкций (ст. 261 Договора о функционировании ЕС).

в) Исполнение бюджета и управление программами, в рамках которых ЕС финансирует различные проекты и мероприятия (научно-технические, образовательные и т. д.).

При реализации этой функции и соответствующих полномочий Комиссия подотчетна законодательным институтам ЕС. В частности, Европарламент по рекомендации Совета ЕС утверждает ее отчет об исполнении бюджета ЕС за истекший финансовый год и освобождает Комиссию от связанных с этой деятельностью обязательств (ст. 317–319 Договора о функционировании ЕС).

г) Координационная, исполнительная и управленческая функции. В рамках этой группы функций Комиссия осуществляет многообразные виды деятельности: издание правовых актов на основании делегированных полномочий или в качестве исполнительных мер; содействие проведению консультаций и диалога между представителями работников и работодателей на европейском уровне, а также координацию мероприятий государств-членов в сфере социальной политики (ст. 154, 156 Договора о функционировании ЕС); сбор информации и проведение проверок (ст. 337 Договора о функционировании ЕС); участие в подготовке и проведении заседаний министров государств-членов, входящих в зону евро (ст. 1 Протокола «О Еврогруппе»), и т. д.

д) Представительство ЕС на международной арене, кроме общей внешней политики и политики безопасности, где представителями выступают Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности и Председатель Европейского совета.

е) Подготовка инициатив по составлению программ деятельности ЕС. Данная прерогатива Комиссии также может быть отнесена к разряду координационных. Однако объектами координации здесь выступают не государства-члены, а другие институты ЕС (прежде всего Европарламент и Совет ЕС), которые совместно с Комиссией несут ответственность за разработку и реализацию политики ЕС.

 

2.6 Суд Европейского союза

 

2.6.1 История формирования и структура

Суд был создан на основе ст. 85 Договора об учреждении ЕОУС и абз. 1 параграфа 5 Соглашения о переходных положениях к Договору об учреждении ЕОУС от 18 апреля 1951 г. С образованием Европейского экономического сообщества и Евратома был создан единый для них Суд Европейских сообществ. Суд Европейских сообществ, призванный обеспечить единообразное понимание и применение европейского права, в сравнительно короткие сроки сумел утвердиться в качестве высокоавторитетного и беспристрастного органа. Действуя в пределах своей компетенции, Суд Европейских сообществ сформулировал многие важные для развития интеграционного процесса принципы и иные концептуальные положения. Возрастающая активность Суда Европейских сообществ привела к тому, что с ростом количества принятых к рассмотрению дел увеличивались сроки их рассмотрения и стала падать эффективность Суда. Выход был найден за счет создания дополнительного звена европейской судебной системы – Суда первой инстанции, учрежденного решением Совета № 88/591 от 24 октября 1988 г. в соответствии с Единым европейским актом. Он квалифицировался как вспомогательная инстанция Суда Европейских сообществ, призванная разгрузить последний от рассмотрения определенных категорий дел и улучшить процесс судопроизводства. Указанные цели были во многом достигнуты, однако решить проблему полностью не удалось в течение 90-х гг. XX в.

Коренная реформа судебной системы произошла с принятием Ниццкого договора, в результате которой существенно изменились структура судебной системы и статус судебных учреждений. Была создана трехзвенная система, включавшая Суд Европейских сообществ, Суд первой инстанции и специализированные судебные трибуналы. С вступлением в силу Лиссабонского договора в качестве общего наименования европейских органов правосудия введено новое понятие «Суд Европейского союза», которое используется учредительными документами в специфическом смысле, а именно как собирательное понятие. Под «Судом Европейского союза» понимается вся система наднациональных органов правосудия ЕС. Эта система сохранит трехзвенный характер: Европейский Суд, Общий Суд и специализированные трибуналы.

Термин «Европейский суд» («Суд»), как видно, не является эквивалентным понятию «Суд Европейского союза». Последнее обозначает всю судебную систему Союза. «Европейский суд» («Суд»), напротив, служит названием только ее высшего звена (бывший Суд Европейских сообществ). Европейский суд рассматривает по первой инстанции сравнительно ограниченные категории дел, решения по которым имеют важное значение для обеспечения единства и целостности европейского права.

Вторым звеном судебной системы ЕС выступает Общий суд (Трибунал), прежде – Суд первой инстанции. К подсудности Европейского суда отнесена основная масса дел прямой юрисдикции. Он выступает кассационной инстанцией для обжалования постановлений специализированных трибуналов.

Третий – нижний – уровень образуют специализированные трибуналы , которые могут учреждаться в неограниченном количестве для рассмотрения определенных категорий правовых споров. На момент подписания Лиссабонского договора 2007 г функционировал один подобный судебный орган, рассматривающий споры между ЕС и его служащими или другими сотрудниками: Трибунал гражданской службы.

Детальные правила в отношении организации и функционирования судебной системы ЕС изложены в части шестой «Институциональные и финансовые положения» Договора о функционировании ЕС (ст. ст. 251–281) и обновленном Статуте, который отныне будет именоваться Статутом Суда ЕС.

Принципы организации и разделения полномочий судебных органов ЕС приведены в табл. 4.

Таблица 4

Решение Общего суда может быть обжаловано по правовым основаниям в Суд ЕС (абз. 2 ч. 1 ст. 225 Договора о Сообществе).

Решения специализированных трибуналов могут быть обжалованы по правовым основаниям в Общий суд (ч. 3 ст. 256, ст. 257 Договора о функционировании ЕС), в исключительных случаях решение Общего суда может быть пересмотрено Европейским судом (ч. 3 ст. 256 Договора о функционировании ЕС).

 

2.6.2 Статус судей и генеральных адвокатов

Судьи и генеральные адвокаты Суда, судьи Общего суда и Трибунала гражданской службы назначаются правительствами государств – членов ЕС на шесть лет и могут быть назначены на занимаемые должности повторно по истечении срока полномочий. Судьи специализированных трибуналов назначаются на основании единогласного решения Совета ЕС сроком на шесть лет. При этом частичное обновление состава судей и генеральных адвокатов происходит каждые три года. Такие принципы назначения судей обеспечивают континуитет судебной практики. Председатели Европейского суда и Общего суда избираются судьями этих судов на трехлетний срок (абз. 3 ст. 223 Договора о Сообществе). Главами администрации Европейского суда и Общего Суда являются секретари указанных судов (ст. 253, 254 Договора о функционировании ЕС).

В рамках Суда ЕС действуют восемь генеральных адвокатов (юридических советников), чья задача состоит в соблюдении беспристрастности и независимости по рассматриваемым судом делам (ст. 252 Договора о функционировании ЕС). Достаточно часто именно данные мотивированные мнения, содержащие полную оценку фактических обстоятельств и юридической квалификации рассматриваемого Судом ЕС дела, раскрывают важные ракурсы в Европейском праве. В соответствии с Декларацией в отношении ст. 222 Договора о функционировании ЕС (38-я декларация), прилагаемой к Заключительному акту, устанавливается, что если Суд ЕС попросит увеличить количество генеральных адвокатов до 11, то Совет ЕС единогласно согласится на такое увеличение. При этом Польша, как и Германия, Франция, Италия, Испания и Великобритания, будет иметь постоянного генерального адвоката, и ротации будут подвергаться только пять генеральных адвокатов. В настоящее время действует 9 генеральных адвокатов.

Требования к кандидатам на должность судей и генеральных адвокатов устанавливаются ст. 253 и ст. 254 Договора о функционировании ЕС. Судьей или генеральным адвокатом Суда ЕС может быть лицо, чья независимость не вызывает сомнений, и оно отвечает квалификационным требованиям, необходимым для назначения на высшие судебные должности в своем государстве, или является общепризнанным специалистом в области права. В соответствии с Лиссабонским договором учреждается специализированный комитет, который выдает заключения о пригодности кандидатов для занятия должности судьи или генерального адвоката. Комитет состоит из семи лиц – бывших судей и генеральных адвокатов, членов верховных национальных судов и общепризнанных юристов. Один из членов комитета назначается Европарламентом. Без получения заключения Комитета претенденты на должности судей и генеральных адвокатов не могут быть назначены.

Судьи пользуются иммунитетом от юрисдикции. В отношении действий, совершенных ими в официальном качестве, включая их устные и письменные заявления, судьи продолжают пользоваться данным иммунитетом после прекращения своих функций.

Свои полномочия судьи осуществляют на Пленуме либо коллегиях (3 или 5 судей). В некоторых случаях допускается принятие решений Большой коллегией из 11 судей (Европейский суд), либо единоличным судьей (Трибунал гражданской службы), либо Пленумом судей – полным составом суда (Европейский суд, Общий суд, Трибунал гражданской службы).

Суд правомочен выносить решения только в нечетном составе. Решения коллегий, состоящих из трех или пяти судей, являются действительными, только если они приняты тремя судьями. Решения пленума являются действительными, только если присутствуют пятнадцать судей. В случае невозможности присутствия кого-либо из судей, входящих в состав одной коллегии, может быть привлечен судья, входящий в состав другой коллегии, на условиях, определяемых процессуальным регламентом.

Судьи и генеральные адвокаты не могут участвовать в разрешении любого дела, в котором они ранее принимали участие в качестве представителя, советника или адвоката одной из сторон либо по которому они призывались выразить свое мнение в качестве члена судебного органа, следственной комиссии или в любом ином качестве.

Если по какой-либо особой причине судья или генеральный адвокат считает для себя невозможным участвовать в разрешении или изучении определенного дела, он сообщает об этом Председателю. В случае, если Председатель считает, что судья или генеральный адвокат не должен ввиду какой-либо особой причины участвовать в заседаниях или подготавливать заключения по определенному делу, он предупреждает об этом данного судью или генерального адвоката.

 

2.6.3 Компетенция Суда ЕС

Основная цель деятельности судебных органов совместно на основе независимости охранять право при толковании и применении Договора о Сообществе (ст. 19 Договора о ЕС, ст. 220 Договора о функционировании ЕС). При этом право Сообщества понимается в широком смысле. Оно включает в себя не только первичное и вторичное право Сообщества, но и общие принципы, а также международные договоры ЕС. Судебные органы выполняют свои задачи посредством контроля как правовых актов и управленческих действий органов ЕС, так и действий государств-участников, а также посредством предоставления индивидуальной правовой защиты и толкования права Сообщества, имеющего обязательную силу. Суд ЕС некомпетентен толковать и разъяснять вопросы действительности национального права.

Если попытаться применить по аналогии функциональное разграничение национальных судов к Суду ЕС, то можно заключить, что Суд ЕС представляет собой конституционный суд (разрешение споров между органами ЕС и государствами-участниками, между самими органами ЕС, а также обеспечение единообразия в применении первичного и вторичного права), административный суд (вопросы правомерности действий или незаконного невыполнения органами ЕС действий), дисциплинарный суд (иски служащих ЕС к Сообществам), суд по гражданским делам (рассмотрение вопросов возмещения вреда Сообществами). В этом заключается функция правосудия Суда ЕС.

Согласно ст. 262 Договора о функционировании ЕС Совет ЕС единогласным решением по предложению Комиссии после консультаций с Европарламентом может принять решение о расширении юрисдикции Суда ЕС на споры, касающиеся применения правовых актов, изданных на основании учредительных документов ЕС, которыми учреждаются европейские правоустанавливающие документы на интеллектуальную собственность ЕС.

В соответствии с ч. 11 ст. 218 Договора о функционировании ЕС государство – член ЕС, Европарламент, Совета ЕС или Комиссии могут запрашивать заключение Суда ЕС о соответствии планируемого международного договора ЕС положениям учредительных документов ЕС.

В соответствии со ст. ст. 258–277 Договора о функционировании ЕС можно выделить следующие категории споров, рассматриваемых Судом ЕС.

Производство по делам о нарушении договоров в соответствии со ст. 258 Договора о функционировании ЕС позволяет Комиссии обжаловать нарушения государственными органами государств-участников первичного либо вторичного права ЕС. Данное производство нацелено на защиту нарушенного объективного права, но не субъективного права граждан. В редких случаях на основании ст. 259 Договора о функционировании ЕС возможно обжалование нарушения договора другим государством-участником. На стороне ответчика всегда находится государство-участник. Несколько атипичное производство из нарушения договоров может возбудить Европейский центральный банк в отношении национальных центральных банков государств-участников (ст. 271 Договора о функционировании ЕС). Цель данного производства-обязать государства-участников соблюдать право ЕС, и прежде всего оно применяется для имплементации директив. До подачи иска государство-участник должно быть заслушано, а если истцом выступает другое государство-участник, то должно быть проведено внесудебное предварительное производство с участием Комиссии. В этом случае государству дается срок для устранения недостатков. Если досудебная процедура окажется безрезультатной, то может быть подан иск.

Иск о нарушении договоров считается обоснованным, если указываемые Комиссией или государством-участником факты подтверждены, обжалуемое деяние законно вменено ответчику и из него следует нарушение положений права ЕС. С установлением в решении Суда ЕС обоснованности иска ответчик обязан заменить незамедлительно незаконное положение национального права соответствующими праву ЕС нормами (ст. 260 Договора о функционировании ЕС). Если решение не будет исполнено, то на государство может быть наложен штраф.

Иско ничтожности позволяет истцу провести судебную проверку законности правовых актов органов ЕС. Правовые акты рекомендательного характера не могут быть предметом данного иска. Подать иск о ничтожности могут Совет ЕС, Европарламент, Комиссия и государства-участники, ЕЦБ и Счетная палата (касательно их компетенции), физические и юридические лица (если правовые акты затрагивают непосредственно их права) (ст. 263 Договора о функционировании ЕС). Иски могут быть поданы в отношении актов Совета ЕС, Комиссии, Европарламента и ЕЦБ. Правовой акт может быть признан ничтожным только по основаниям, названным в ст. 263 Договора о функционировании ЕС: отсутствие полномочий на его принятие, нарушение существенных процедурных норм, нарушение Договора о Сообществе либо принятых для его применения норм либо злоупотребление полномочиями. Пресекательный срок для подачи иска составляет два месяца с момента, когда истцу стало известно о соответствующем действии. Иск о ничтожности считается обоснованным, если оспариваемый правовой акт органа ЕС подпадает под одно из названных в ст. 263 Договора о функционировании ЕС оснований ничтожности. При этом о нарушении права ЕС заявлено лицом, имеющим право обращаться с соответствующим иском с Суд ЕС. При удовлетворении иска правовой акт органа ЕС объявляется судом ничтожным (ст. 264 Договора о функционировании ЕС). Решение суда действует с момента принятия в отношении всех лиц. Правовые и фактические последствия объявленного ничтожным правового акта должны быть устранены. Ст. 263 Договора о функционировании ЕС позволяет Комитету регионов подавать иски о ничтожности наравне с ЕЦБ и Счетной палатой, а также расширяет возможности для подачи исков о ничтожности физическими и юридическими лицами, в том числе в отношении регламентов непосредственно затрагивают их права, но не закрепляют мер для их выполнения.

Целью подачи иска о бездействии является устранение противоречащего учредительным договорам бездействия органов ЕС, таких как Европарламент, Совет ЕС или Комиссия, а также ЕЦБ. Такой иск может быть подан государством-участником либо органом ЕС, а также физическими и юридическими лицами. Право на подачу иска последними ограничено тем, что они могут требовать принятия только обязательного правового акта (но не заключения или рекомендации), и такой акт должен непосредственно затрагивать их права и обязанности. Основанием для подачи данного иска является уклонение от принятия решения, несмотря на прямое предписание первичного права. Для подачи иска о бездействии необходимо соблюдение досудебной процедуры: обращение к органу ЕС с требованием принять соответствующее решение (абз. 2 ст. 265 Договора о функционировании ЕС). На принятие решения органу ЕС дается два месяца. Если он принимает необходимые меры, то иск не может быть подан, если нет, то по прошествии данного срока начинает течь пресекательный срок в два месяца для подачи иска в Суд ЕС. Предмет иска должен соответствовать требованию к органу ЕС в рамках досудебной процедуры. Иск о бездействии считается обоснованным, если орган ЕС – ответчик, не соблюдая предусмотренную первичным либо вторичным правом обязанность действовать, воздерживается от действий по принятию решения либо не адресует индивидуальный правовой акт в отношении физического либо юридического лица (ст. 265 Договора о функционировании ЕС). При удовлетворении иска орган ЕС обязан предпринять необходимые действия (ст. 266 Договора о функционировании ЕС). Если он этого не сделает, то возможна подача нового иска о бездействии.

Иск о возмещении вреда может быть подан физическим или юридическим лицом, а также объединением, не являющимся юридическим лицом (например, профсоюзом), на основании ст. 268 и ст. 340 Договора о функционировании ЕС. Возмещения вреда могут потребовать и лица, имеющие место нахождения вне территории действия Договора о Сообществе. Возможность предъявления данного иска государствами-участниками спорна, однако есть исследователи, поддерживающие такую точку зрения. Ответчиком по искам данной категории может быть только Сообщество. Данное производство позволяет индивидуальным истцам подвергнуть проверке законность нормативных правовыхактов ЕС. При этом может быть принято решение, касающееся не действительности такого акта, а лишь присуждающее определенное возмещение причиненного вреда. Договор о Сообществе не устанавливает срока для предъявления иска о возмещении вреда. В то же время ст. 46 Статута Суда ЕС предусматривает срок исковой давности по делам из причинения вреда: 5 лет с момента наступления события, которое создает основание для права требования. Иск о возмещении вреда считается обоснованным, если орган ЕС (в том числе ЕЦБ) либо служащий Сообщества при исполнении служебных обязанностей нарушил правовую норму, служащую защите пострадавшего (административное нарушение), либо правовую норму более высокой силы, которая служит защите отдельного лица (нормативное нарушение), и тем самым непосредственно причинил вред истцу. Если иск признается судом обоснованным, то принимается решение о возмещении причиненного вреда.

Изначальная цель производства по принятию предварительного решения (преюдициального производства), предусмотренного ст. 267 Договора о функционировании ЕС, – обеспечение единообразного толкования применения права Сообщества. Данное производство также может помочь физическим и юридическим лицам признать ничтожным существенный для их процесса правовой акт Сообщества через национальный суд. Тем самым должно быть предотвращено различное толкование первичного и вторичного права ЕС национальными судами. Исходя из названия этого производства, можно подумать, что при его использовании вначале принимает решение Суд ЕС, а затем – национальный суд. Но это не совсем так. Речь идет о промежуточной процедуре, которая составляет часть производства, которое ведется в национальном суде. Направить запрос в Суд ЕС может любой суд государства-участника. Не имеют права возбудить преюдициальное производство органы ЕС, суды третьих государств, а также международные суды. В рамках рассматриваемого производства могут ставиться вопросы о толковании первичного права, а также вопросы действительности вторичного права Сообщества и его толкования. Также могут подниматься вопросы наличия и содержания общих принципов права ЕС. Но не может быть предметом рассмотрения толкование национального права, соответствие внутригосударственных мер праву ЕС. В то же время национальный судья может поставить на рассмотрение Суда ЕС абстрактный вопрос: запрещена ли правом ЕС мера, соответствующая определенному национальному закону. Недопустима постановка вопроса касательно правового акта, чья действительность могла быть предметом рассмотрения в рамках производства по делам о ничтожности (ст. 263 Договора о функционировании ЕС).

 

2.6.4 Процедура рассмотрения дел

Учредительные договоры регулируют процессуальные вопросы фрагментарно. Детально процедура предписана Статутом Суда ЕС, Регламентом Суда ЕС (с учетом Дополнительного регламента Суда ЕС), Регламентом Общего суда, решением Совета № 88/591 от 24.10.1988, Регламентом Трибунала гражданской службы.

Процессуальные нормы для всех судебных органов ЕС в сущности своей схожи. Судопроизводство может вестись на одном из официальных языков ЕС. Язык разбирательства по конкретному делу определяет истец либо суд, направляющий преюдициальный запрос. Если же ответчиком является государство-участник, физическое либо юридическое лицо государства-участника, то языком судопроизводства является официальный язык такого государства. Свидетель может давать показания и на языке, не являющемся официальным языком ЕС (ст. 29 Регламента Суда ЕС).

В соответствии со ст. 20 Статута Суда ЕС производство подразделяется на письменную и устную процедуры. Письменная процедура начинается с возбуждения дела путем подачи иска (жалобы) или запроса национального суда (ст. 21, 22 Статута Суда ЕС). На протяжении месяца после поступления иска (жалобы) ответчик должен подать свои возражения (ст. 40 Регламента Суда ЕС). После этого истец вправе дополнить иск, а ответчик вновь подать возражения. Следующие затем устные слушания включают в себя чтение доклада, представленного судьей-докладчиком, заслушивание Судом агентов, советников, адвокатов, а также допрос свидетелей и экспертов в случае их наличия, и заканчиваются высказыванием мнения генеральными адвокатами (ст. 59 Регламента Суда ЕС), если их мнение запрашивалось по рассматриваемому делу. Процессуальным регламентом могут быть предусмотрены ускоренная процедура и – для преюдициальных запросов в отношении пространства свободы, безопасности и правосудия – срочная процедура. Данные процедуры могут предусматривать для представления замечаний более короткий срок либо ограничивать круг сторон и других заинтересованных субъектов, которые имеют право представлять замечания, и – в случаях чрезвычайной срочности – пропускать письменную стадию процедуры.

Стороны могут быть представлены в суде исключительно через своих представителей, советников и адвокатов (ст. 19 Статута Суда ЕС). При этом физические и юридические лица должны быть представлены адвокатом в обязательном порядке (абз. 3 ст. 19 Статута Суда ЕС). Правами такого адвоката наделяются как адвокаты, допущенные к адвокатской практике в государстве-участнике, так и университетские преподаватели-юристы. В то же время государства-участники и органы ЕС могут быть представлены уполномоченными представителями.

Слушания являются публичными, если суд по собственной инициативе или по ходатайству сторон, имея веские основания, не признает необходимость проведения закрытых слушаний (ст. 31 Статута Суда ЕС).

Совещание судей является тайным. По его итогам большинством голосов принимается мотивированное решение, которое подписывается всеми судьями. Как правило, рассмотрение дела в Суде ЕС не ведет к необходимости взыскания судебных издержек. Исключения предусмотрены в ст. 72 Регламента Суда ЕС.

Исполнение решения Суда ЕС осуществляется в соответствии со ст. 280, ст. 299 Договора о функционировании ЕС посредством органов ЕС в соответствии с гражданским процессуальным законодательством государства, в котором решение исполняется.

Государства-члены и институты ЕС могут вступать в дела, поступившие на рассмотрение Суда, на стороне истца или ответчика. Государства-члены, институты Союза и другие лица, которые вступили в споры, рассматриваемые Судом, признаются дополнительными сторонами по делу (фр. partie intervenante). Аналогичное право принадлежит органам, учреждениям ЕС и любым другим лицам, если они способны обосновать наличие у них интереса в разрешении дела, поступившего на рассмотрение Суда ЕС. Физические или юридические лица не могут вступать в дела между государствами-членами, между институтами ЕС или между государствами-членами, с одной стороны, и институтами ЕС – с другой. Наряду с государствами – членами ЕС участники Соглашения о Европейском экономическом пространстве, а также предусмотренный упомянутым Соглашением Наблюдательный орган ЕАСТ могут вступать в дела, поступившие на рассмотрение Суда, когда эти дела затрагивают какую-либо из сфер применения данного Соглашения. Ходатайства о вступлении в дело могут быть направлены лишь на поддержку требований одной из сторон.

 

2.7 Счетная палата (Суд аудиторов)

Счетная палата образована для аудиторской проверки бюджета ЕС и его учреждений. Счетная палата была создана в 1975 г., заменив существовавших ранее Аудитора ЕОУС и Совет аудиторов Сообществ, но к институтам Сообщества Счетная палата была отнесена только с принятием Маастрихтского договора. Она действует, прежде всего, на основании ст. ст. 285–287 Договора о функционировании ЕС.

Счетная палата состоит из представителей государств-членов (по одному от каждого государства-члена) и формируется из лиц, принадлежащих или ранее принадлежавших в своем государстве к институтам внешнего контроля либо обладающих особой квалификацией и знаниями для занимания этой должности. Независимость членов счетной палаты не должна вызывать сомнений. Члены Счетной палаты избираются единогласным решением Совета ЕС после консультирования с Европарламентом на основании предложений государств – членов ЕС на срок шесть лет и могут быть назначены на новый срок, что негативно может сказаться на их независимости. Члены Счетной палаты не могут заниматься иной оплачиваемой либо неоплачиваемой деятельностью, и даже после ухода из состава Счетной палаты должны проявлять щепетильность и осторожность в том, что касается согласия занять определенные должности или получить определенные выгоды (ст. 286 Договора о функционировании ЕС). Члены Счетной палаты выбирают из своего состава Председателя Счетной палаты на три года. Для принятия заключений или отчетов определенных видов могут образовываться коллегии. Член Счетной палаты может быть отстранен от должности только Судом ЕС (ст. 286 Договора о функционировании ЕС).

Функция Счетной палаты состоит во внешнем финансовом контроле, т. е. в проверке правомерности и соблюдения порядка в отношении доходов и расходов ЕС (ст. 287 Договора о функционировании ЕС), а также в проверке эффективности исполнения бюджета. Следует помнить, что внутренний контроль над исполнением бюджета осуществляет Комиссия. Производство контроля осуществляется Счетной палатой различными методами. Прежде всего проверяются бухгалтерские документы, но может быть осуществлен контроль по месту нахождения органа ЕС. Контроль также проявляется в годовом отчете, а также в так называемых специальных докладах по собственной инициативе по отдельным вопросам или в заключениях по запросам институтов ЕС.

Возможно проведение контроля в государствах – участниках ЕС совместно с национальными контрольными органами (ст. 287 Договора о функционировании ЕС). Годовой отчет Счетной палаты составляется по окончании бюджетного года, направляется институтам ЕС и публикуется в «Официальном журнале Европейского союза» вместе с ответами соответствующих институтов на замечания Счетной палаты. Годовой отчет Счетной палаты может стать основанием рекомендации Совета ЕС Европарламенту одобрить работу Комиссии по исполнению бюджета (ст. 319 Договора о функционировании ЕС).

Счетная палата не обладает полномочиями по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушениях финансовой дисциплины. В целом ЕС не имеет возможности осуществлять уголовное преследование. Возбудить уголовное дело могут только национальные органы, хотя отчет Счетной палаты (направляется в Комиссию или соответствующему государству-участнику) в этом случае может явиться должным поводом. В случае, если Счетная палата выявляет признаки совершения мошенничества, коррупции или иной подобной незаконной деятельности, она направляет материалы в Европейское бюро по борьбе с мошенничеством. Европарламент может предложить Счетной палате подготовить заключение. Кроме того, Счетная палата поддерживает Европарламент и Совет ЕС при контроле исполнения бюджета (ст. 248 Договора о Сообществе).

Счетная палата обладает правом принесения иска о ничтожности в соответствии со ст. 263 Договора о функционировании ЕС в Суд ЕС по вопросам, входящим в ее компетенцию.

Несмотря на отсутствие полномочий по принуждению, Счетная палата осуществляет эффективный финансовый контроль, который оказывает особое политико-моральное влияние на органы Сообщества посредством годового отчета. Так, нельзя недооценивать роль Счетной палаты в проверке обвинений в финансовых махинациях Комиссии под председательством Ж. Сантера. Последняя вынуждена была уйти в отставку, а при Комиссии было создано на уровне генерального директората Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (ст. 325 Договора о функционировании ЕС), которое тесно сотрудничает со Счетной палатой.

 

2.8 Европейский центральный банк и Европейская система центральных банков

Европейский центральный банк (ЕЦБ) – центральный банк ЕС и зоны евро.

Европейский центральный банк (англ. European Central Bank) был создан 01.07.1998 г. в рамках Валютного союза. Он является правопреемником созданного Маастрихтским договором в 1994 г. Валютного института, чья задача состояла в надзоре за европейской валютной системой и подготовке Валютного союза, для чего предусматривалось кроме выработки критериев конвергенции также создать центральный банк. ЕЦБ интегрирован в Европейскую систему центральных банков, в которую также входят центральные банки всех государств-участников, и в Евросистему, в которую входят центральные банки государств ЕС, использующих в обращении евро. В соответствии со ст. 13 Договора о ЕС ЕЦБ относится к институтам ЕС.

Высшим органом управления ЕЦБ является Совет ЕС управляющих, который состоит из председателей национальных центральных банков государств, участвующих в Валютном союзе, и членов Дирекции ЕЦБ. Традиционно четыре из шести мест занимают представители четырех крупных Центробанков: Франции, Германии, Италии и Испании. Дирекция ЕЦБ, в свою очередь, состоит из шести специалистов в банковской сфере (Председатель, его заместитель и четыре члена), которые предлагаются Советом ЕС и после консультаций с Европарламентом и Советом ЕЦБ назначаются Европейским советом. Директора назначают сроком на восемь лет.

Право голоса имеют только члены Совета управляющих, присутствующие лично или принимающие участие в телеконференции. Член Совета управляющих может назначить себе замену если в течение длительного времени не имеет возможности присутствовать на заседаниях.

Для проведения голосования требуется присутствие 2/3 членов Совета, однако может быть собрано чрезвычайное заседание ЕЦБ, для которого не устанавливается порог присутствующих. Решения принимаются простым большинством, в случае равенства голосов голос Председателя имеет больший вес. Решения по вопросам капитала ЕЦБ, распределения прибыли и т. п. решаются также голосованием, вес голосов пропорционален долям национальных банков в уставном капитале ЕЦБ.

Приоритетной целью деятельности ЕЦБ является стабильность цен (ст. 127 Договора о функционировании ЕС). С этой целью он координирует денежную и валютную политику, а также систему платежей с помощью широкого инструментария, в особенности с 01.01.2002 г. через разрешение эмиссии евро государствами-участниками.

Главные задачи ЕЦБ:

• выработка и осуществление валютной политики зоны евро;

• содержание и управление официальными обменными резервами стран зоны евро;

• эмиссия банкнот евро;

• установление основных процентных ставок;

• поддержание ценовой стабильности в еврозоне, т. е. обеспечение уровня инфляции не выше 2 %.

Кроме того, ЕЦБ собирает статистическую информацию, необходимую для выполнения его задач либо от правительств, либо непосредственно от экономических агентов.

ЕЦБ обладает полномочиями на издание правовых актов, прежде всего регламентов, а также может налагать штрафы (ст. 132 Договора о функционировании ЕС).

Отношение ЕЦБ с другими институтами ЕС строится, прежде всего, в рамках взаимодействия на основе ст. 284 Договора о функционировании ЕС. Председатель Совета ЕС и члены Комиссии могут принимать участие в заседаниях Совета ЕЦБ. Кроме того, происходит согласование отдельных вопросов ЕЦБ с Советом министров экономики и финансов. ЕЦБ представляет свой ежегодный отчет Европарламенту, Совету ЕС и Комиссии. В то же время ЕЦБ является независимым в вопросах валютной политики как по отношению к государствам-участникам, так и по отношению к Сообществу. Только он уполномочен санкционировать эмиссию евро. Он независим при осуществлении своих полномочий и при управлении своими финансами. ЕЦБ обладает правосубъектностью (ст. 282 Договора о функционировании ЕС). Контроль действий ЕЦБ возможен через Суд ЕС.

Европейский центральный банк является «наследником» Европейского денежно-кредитного института (EMI), который играл ведущую роль в подготовке к вводу евро в 1999 г. Все ключевые вопросы, касающиеся деятельности Европейского центрального банка, таких как учетная ставка, учет векселей и прочие, решаются дирекцией и советом управляющих Банка.

 

2.9 Вспомогательные и консультативные органы и учреждения Европейского союза

Как отмечалось ранее, инстанции ЕС, не получившие статус института ЕС, именуются его органами. В отличие от институтов количество органов не является фиксированным: последние могут создаваться как в соответствии с учредительными документами ЕС, так и правовыми актами институтов ЕС.

В качестве консультативных органов учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора называют Европейский экономический и социальный комитет и Комитет регионов. В соответствии со ст. 300 Договора о функционировании ЕС данные органы оказывают содействие Европарламенту, Совету ЕС и Комиссии, осуществляя консультативные функции.

Европейский экономический и социальный комитет (ЕЭСК) (англ. European Economic and Social committee, фр. Comité économique et social européen, нем. Europäischer Wirtschafts und Sozialausschuss) – консультативный орган ЕС. Социально-экономический комитет создан в 1958 г. согласно Договору об учреждении ЕЭС, чтобы обеспечить представительство интересов разных экономических и социальных групп.

Комитет состоит из 350 членов; их назначает Совет ЕС на четыре года по рекомендации национальных правительств. Члены ЕЭСК должны быть полностью независимы в своих действиях и руководствоваться интересами ЕС. Они относятся к таким категориям так называемого организованного гражданского общества, как работодатели, профсоюзные деятели и представители различных групп интересов (профессиональных объединений, фермеров, защитников окружающей среды, потребителей и т. п.). Таким образом, ЕЭСК формируется на основе корпоративного принципа: в нем должны быть представлены различные группы экономически активного населения страны, вычленяемые в основном по профессиональному признаку.

Количество представителей от каждого государства – члена ЕС приблизительно отражает численность населения ее страны. Большинство заседаний и пленарных сессий проходит в Брюсселе, где находится штаб-квартира ЕЭСК. Работу Комитета определяют Пленарная ассамблея, Бюро или «три группы», шесть секций и Генеральный секретариат.

Консультативные процессы с Комиссией и комитетами Европейского парламента предоставляют возможность другим органам своевременно «услышать» позицию представителей союзов. Так, позиции группы работодателей, как правило, определяются европейскими промышленными союзами, составляющими ядро этой группы. Европейская конфедерация профсоюзов использует такую возможность для группы работающих по найму а группа различных интересов в этом отношении значительно отличается, но все-таки и там присутствуют европейские союзы кровельщиков, ремесленников, фермеров. Например, первая группа – это «работодатели», в которую входят представители частных и общественных секторов промышленности, малых и средних коммерческих предприятий, фирм оптовой и различной торговли, транспорта и сельского хозяйства, банковского дела и страхования. Ко второй группе относятся «работающие по найму»: представители профсоюзных организаций, входящих в Европейскую конфедерацию профсоюзов (European Trade Union Confederation); представители Европейской конфедерации профсоюзов и руководителей среднего и управленческого звена (European Confederation of Executives and Managerial Staff). И, наконец, третья группа – различные интересы – представлена широким диапазоном категорий населения и организаций. Прежде всего, это фермерские объединения; малые и средние предприятия; ремесленные секторы; кооперативы; некоммерческие ассоциации, представляющие интересы семьи, женщин, людей с умственными или физическими недостатками и т. д.

Такие различные представительства связаны вместе чувством долга по отношению к значительной части населения ЕС, интересы которого они представляют. Создание этой группы имело целью привлечь все эти организации к процессу формирования решений ЕС и оказывать влияние на позиции своих национальных правительств.

В свою очередь, деление на шесть следующих основных секций предполагает детальное и углубленное изучение важнейших проблем ЕС, в том числе через помощь экспертов и исследовательских групп:

1) сельское хозяйство и окружающая среда;

2) единое экономическое и социальное пространство;

3) занятость, социальная защищенность и гражданство;

4) внешние сношения;

5) общий рынок, производство и потребление;

6) транспорт, энергетика, инфраструктура и информатика.

Нельзя не отметить существующую проблему, которая связана с формированием и деятельностью ЕЭСК, вызванную тем обстоятельством, что нередко в государствах-членах существуют конкурирующие общественные и профессиональные организации, претендующие на представительство интересов тех или иных категорий населения. На практике при отсутствии четких критериев при решении вопроса о том, каких именно кандидатов следует рекомендовать в состав ЕЭСК, как правило, проходят те кандидаты, которые поддерживаются правительством.

Комитет регионов (англ. Committee of the Regions) – консультативный орган ЕС, созданный в 1994 г. и служащий гарантом того, что местные и региональные власти принимают непосредственное участие в деятельности институтов организации.

Комитет регионов был создан с целью приблизить Европу к своим гражданам, а также дать возможность выразить свое мнение на европейском уровне представителям местных и региональных объединений, так как именно они призваны превращать в жизнь большую часть европейского законодательства.

Комитет регионов состоит из представителей территориальных и местных коллективов, т. е. административно-территориальных образований внутри государств-членов на разных уровнях (области, провинции, коммуны и т. д.), которые становятся членами Комитета на четыре года с правом переизбрания на второй срок.

Число представителей соотносится с размерами государства и его административно-территориальным делением. Численный состав, который существенно увеличился с 2004 г. с 222 до 350 представителей, порядок формирования и правовой статус членов Комитета регионов сходны с ЕЭСК. Похожи также организация работы (сессионная), внутренняя структура (председатель; вице-председатель, который представляет каждое государство ЕС), специальные комиссии и Бюро. С учетом особенностей состава Комитета регионов его члены объединяются в политические группы-фракции (в этом он сходен с Европарламентом), а также в национальные делегации (объединяют членов Комитета – выходцев из одного государства).

Таким образом, деятельность Комитета регионов позволяет представителям местных и региональных властей влиять на общую политику ЕС как через комплекс вопросов, находящихся в классифицированных сферах полномочий Комитета, так и через организационную структуру формирования его деятельности. Как консультационному органу Комитету регионов предписано объединять региональные и локальные интересы и представлять их в законодательном процессе ЕС. При этом, с одной стороны, заранее могут обсуждаться последствия запланированных правовых актов на граждан, власти, районы, регионы и т. д. С другой стороны, в массах пропагандируется процесс европейской интеграции для роста принимаемых решений.

Задачей Комитета регионов является также консультирование Комиссии и Совета ЕС при разработки законопроектов. Это особенно важно в случае принятия решений, за реализацию которых отвечают именно местные власти. Совет ЕС и Комиссия обсуждают совместно с Комитетом регионов темы, касающиеся самого широкого спектра проблем, начиная от региональной политики или политики конкуренции и заканчивая вопросами культурного развития, проблемами окружающей среды и социальных вопросов, в том числе вопросов занятости, национального образования и профессиональной подготовки, а также вопросов будущности периферийных районов ЕС и проблем местной и региональной демократии.

Свое мнение Комитет регионов может высказывать и по собственной инициативе, выдвигая предложения, касающиеся сферы деятельности Комитета регионов. К ним относятся:

– экономическое и социальное единство (региональная политика и структурные фонды);

– политика трудовой занятости, профессиональное обучение и социальная политика;

– здравоохранение;

– окружающая среда;

– образование, молодежь, культура;

– телекоммуникации, энергетические сети, трансъевропейский транспорт.

По некоторым вопросам Комитет регионов выступает с инициативными мнениями, а также следит за соблюдением принципа субсидиарности при принятии законодательных актов ЕС.

Работа Комитета регионов происходит по основным шести комиссиям (направлениям):

– комиссия по единой транспортной политике (COTER);

– комиссия по экономической и социальной политике (ECOS);

– комиссия по жизнеспособному развитию (DEVE);

– комиссия по культуре и образованию (EDUC);

– комиссия по вопросам Конституции и европейскому управлению (CONCT);

– комиссия по внешним сношениям (REFLEX).

Среди иных органов ЕС следует особо выделить Европейского омбудсмена, Европол и Евроюст.

Европейский омбудсмен. Учреждение поста Европейского омбудсмена (правозаступника) было предписано положениями Маастрихтского договора. Возможность обратиться к омбудсмену является теперь одним из прав гражданина ЕС, гарантированных правом ЕС.

Европейский омбудсмен является органом парламентского контроля и избирается на должность Европарламентом (ст. 228 Договора о функционировании ЕС) на срок легислатуры последнего.

В соответствии со ст. 228 Договора о функционировании ЕС Европейский омбудсмен уполномочен получать жалобы от любого гражданина ЕС или от любого физического лица, проживающего в государстве – участнике ЕС, а также от юридических лиц, зарегистрированных в любом государстве – участнике ЕС, относительно случаев нарушения порядка управления в деятельности различных органов и учреждений ЕС, за исключением Суда ЕС при отправлении им правосудия. Свою деятельность Европейский омбудсмен осуществляет на основе полной независимости. Он не должен следовать каким-либо указаниям иных органов или должностных лиц.

Жалоба Европейскому омбудсмену может направляться непосредственно правомочным лицом либо через депутата Европарламента. Если только лицо, подающее жалобу, не попросит о сохранении конфиденциальности, омбудсмен проводит расследование по жалобе гласно, открыто. Здесь важно понять, что омбудсмен должен действовать как можно более открытым способом как для того, чтобы граждане могли понять его работу, так и для того, чтобы подать хороший пример другим.

Жалоба не может быть рассмотрена Европейским омбудсменом, если:

– лицо, подавшее жалобу, не правомочно ее направлять;

– жалоба направлена не против органа Сообщества;

– жалоба направлена против Европейского суда или Общего суда, выступающих в качестве судебного органа;

– предмет жалобы не связан с управлением в органах и учреждениях ЕС.

Жалоба, производство по которой находится в сфере деятельности омбудсмена, должна отвечать также пяти критериям, соответствие которым должно быть установлено до начала расследования. Должны быть определены автор и предмет жалобы (ч. 3 ст. 2 Устава Европейского омбудсмена). Европейский омбудсмен проводит расследования, которые считает обоснованными, если только утверждаемые факты не являются или не являлись объектом судебной процедуры (ст. 228 Договора о функционировании ЕС). Жалоба должна быть основана на факте не более чем двухлетней давности (ч. 4 ст. 2 Устава Европейского омбудсмена). Предварительно должен быть пройден предусмотренный административный порядок. В случае если жалоба касается трудовых отношений между органом Сообщества и служащим либо физическим лицом, то должны быть исчерпаны все существующие внутренние пути разрешения противоречий.

Если жалоба не может быть разрешена Европейским омбудсменом, то он, как правило, пытается дать рекомендацию лицу, подавшему жалобу, куда обратиться для ее разрешения. Если возможно, то Европейский омбудсмен направляет жалобу непосредственно компетентному органу с согласия лица, подавшего жалобу.

В соответствии со ст. 228 Договора о функционировании ЕС на основании поступивших жалоб или по собственной инициативе Европейский омбудсмен проводит расследования. Когда Европейский омбудсмен решает начать расследование, первым делом он обращается с запросом в институты, органы и учреждения ЕС, которые обладают трехмесячным сроком для предоставления разъяснений (ст. 228 Договора о функционировании ЕС). Затем доклад направляется Европарламенту, институту, органу или учреждению ЕС. Лицо, обратившееся с жалобой, информируется о результатах расследования.

В некоторых случаях институт, орган, учреждение ЕС, допустившие нарушение, сами предпринимают шаги к удовлетворению жалобы. Тогда с согласия лица, подавшего жалобу, дело закрывается как «разрешенное самим органом». Иногда лица отказываются от жалобы, и тогда дело закрывается. Иначе Европейский омбудсмен продолжает производство по жалобе. Если в последующем выясняется отсутствие «плохого управления», то дело также закрывается.

При обнаружении «плохогоуправления» Европейский омбудсмен ищет путь дружественного решения такой проблемы, чтобы удовлетворить лицо, подавшее жалобу. Если мирное разрешение невозможно или попытка его установить не удалась, Европейский омбудсмен либо закрывает дело со своими замечаниями в отношении соответствующего органа, либо направляет свои рекомендации для исправления обнаруженного «плохого управления». Считается, что критическая пометка подходит для дел, где пример «плохого управления» носит ярко выраженный индивидуальный характер. В противном же случае Европейский омбудсмен принимает решения с рекомендациями. В соответствии с ч. 6 ст. 3 Устава Европейского омбудсмена институт (орган, учреждение) ЕС должен направить в течение трех месяцев со дня получения решения ответ с описанием предпринятых мер. Если этого не происходит, Европейский омбудсмен направляет отчет об этом в Европарламент.

Европол (Europol, полное официальное название – Европейское полицейское общество) – это организация правоприменительной деятельности ЕС, которая имеет юридическую, финансовую и институциональную автономию ограниченного характера по отношению к другим органам ЕС.

Европол является подразделением организационного механизма, действующим в рамках сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере. Основным источником, регулирующим его статус, кроме учредительных документов, является Конвенция о Европоле (1995 г.).

Европейское полицейское ведомство в полном объеме приступило к работе с 1 июля 1999 г. Следует заметить, что еще в 1994 г. существовало учреждение под названием «Отдел по наркотикам Европол», которое позднее трансформировалось в современное полицейское ведомство.

Цель Европола состоит в том, чтобы повысить эффективность и упрочить сотрудничество между компетентными органами государств – членов ЕС в предотвращении преступлений и борьбе с международной организованной преступностью и терроризмом.

Евроюст (Eurojust) – самое новое из созданных в структуре органов Европейского союза подразделение, правовой статус которого был закреплен в Решении Совета ЕС в 2002 г. «О создании Евроюста в целях усиления борьбы с тяжкой преступностью».

Цель его создания – повышение эффективности правоохранительных органов государств – членов ЕС в области расследования и судебного разбирательства особо опасных международных преступлений и в первую очередь в отношении организованной преступности.

В состав Евроюста входят по одному национальному представителю от стран-членов (в ранге прокурора, судьи или офицера полиции с аналогичными прерогативами), которые обеспечивают постоянное взаимодействие органов уголовного преследования разных государств – членов ЕС.

Для текущего управления Евроюстом коллегия, объединяющая всех национальных представителей, назначает административного директора.

Таким образом, Европол и Евроюст представляют собой сотрудничество полицейских, иммиграционных, таможенных и юридических структур стран ЕС в области борьбы с уголовными преступлениями, организованной международной преступностью.

Наконец, учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора впервые выделяют в отдельную категорию учреждения ЕС (до вступления Лиссабонского Договора в силу они считались разновидностью органов). Термин «учреждения» используется для обозначения тех ведомств ЕС, которые созданы для выполнения специальных функций и обладают самостоятельной правосубъектностью юридического лица. Другие элементы механизма управления ЕС (институты и органы) статусом юридического лица не обладают, за исключением Европейского центрального банка. Каждое из этих учреждений создано для выполнения определенных технических, научных или управленческих задач в рамках первой «опоры» ЕС. Особое место среди учреждений ЕС занимает Европейский инвестиционный банк.

Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) – государственное финансово-кредитное учреждение ЕС для финансирования развития отсталых европейских регионов в форме долгосрочных кредитов. Создан в 1958 г. с целью предоставления кредитов для сооружения и реконструкции объектов, которые представляют интерес для стран ЕС.

ЕИБ является юридическим лицом. Уставный капитал формируется из взносов стран-участниц и составляет 163,7 млрд евро. Его членами являются государства – члены Сообщества. Руководящие органы Европейского инвестиционного банка – Совет управляющих, Директорат и Правление. В Совет управляющих входят министры финансов стран ЕС. Он определяет общую кредитную политику, рассматривает и утверждает годовые балансы, вносит изменения в уставный капитал. Директорат принимает решение о предоставлении кредитов и гарантий при привлечении средств, установлении процентных ставок. Оперативное руководство осуществляют президент и пять его заместителей. Местонахождение Европейского инвестиционного банка – Европейский квартал Люксембурга.

Задача ЕИБ состоит в том, чтобы способствовать «постоянному и сбалансированному развитию общего рынка в интересах Сообщества». Для достижения этой цели он использует как ресурсы рынка капиталов, к которым имеет доступ, так и собственные ресурсы. Банк предоставляет кредиты и гарантии для реализации таких проектов:

• по развитию слаборазвитых регионов;

• направленных на модернизацию или преобразование предприятий или на развитие новых видов деятельности, способствующих прогрессу в создании общего рынка;

• представляющих общий интерес для нескольких государств-членов, которые в силу своей значимости и затратности не могут полностью финансироваться отдельными государствами-членами.

В соответствии со своим уставом Европейский инвестиционный банк в системе институтов Сообщества пользуется в принятии решений полной автономией. Его управленческие и контрольные структуры позволяют банку самому решать, где и на каких условиях брать займы, кому и на каких условиях их давать, основываясь исключительно на собственной оценке достоинств каждого проекта и возможностей, предлагаемых финансовыми рынками.

Европейский инвестиционный банк – это некоммерческий банк, он не привлекает бюджетные средства ЕС. Его миссия состоит в том, чтобы финансировать общественные и частные инвестиции в проекты, которые способствуют углублению европейской интеграции. Значительный объем средств, заработанный Европейским инвестиционным банком на финансовых рынках, инвестируется в тщательно отобранные проекты. Сотрудничество Европейского инвестиционного банка с другими учреждениями ЕС и международными банковскими кругами помогает ему гарантировать соответствие предоставления им ссуд бюджетными инструментами ЕС, позволяет привлекать инвестиции в проекты, которые он поддерживает в интересах достижения экономических целей Союза.

Сам банк имеет дело напрямую только с учредителями крупномасштабных проектов (не менее 25 млн евро), а финансирование мелких проектов (инвесторами выступают малые и средние предприятия или органы местного самоуправления) он осуществляет при помощи примерно 180 банков и европейских финансовых посредников, которые в соответствии с его критериями используют фонды Европейского инвестиционного банка.

За счет выпуска облигационных ссуд на международном валютном рынке и на национальных валютных рынках стран Европейского инвестиционного банка формируются привлеченные средства банка. На рентабельные проекты предоставляют обычные кредиты, на малорентабельные – льготные. До 70 % приходится на кредиты для регионального развития менее развитых районов. Общая сумма предоставленных кредитов – свыше 47 млрд евро. Ссуды банка покрывают часть стоимости проекта, дополняя собственные капиталы заемщика (как правило, меньше 50 %).

Сферы использования кредитов – прежде всего энергетика, транспорт и телекоммуникации. Европейский инвестиционный банк предоставляет также льготные кредиты за счет средств ЕС как технический распорядитель. Кредиты банка предоставляются в нескольких валютах. Процентная ставка по «смешанным» кредитам определяется на базе средневзвешенной стоимости в привлеченных средствах в данных валютах на международных или национальных рынках капиталов.

 

3.1 Понятие права Европейского союза

Право Европейского союза – феномен современности, представляющий собой результат тесной европейской интеграции в различных областях деятельности, уникальный наднациональный правопорядок. Право Европейского союза не равнозначно понятию «европейское право», которое в широком смысле включает наряду с правом ЕС право иных международных организаций регионального характера, таких как Совет Европы, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе.

Право Европейского союза автономно по отношению к международному праву, что неоднократно подчеркивалось в практике Суда Европейского союза. Так, в решениях по делам № С-6/90 и С-9/90 Francovich and Bonifaci v Italy устанавливается: «Договор о ЕЭС создал собственный правопорядок, интегрированный в правовые системы государств-членов и обязательный для их судов, субъектами которого являются не только государства-члены, но также их граждане». Аналогичное мнение высказывается и национальными высшими органами конституционного контроля. К примеру, решением Конституционного совета Франции № 2004-505 подтверждается признание Конституцией Франции «существования правопорядка ЕС, интегрированного во внутренний правопорядок и отличного от международного правопорядка». Данный вывод подтвержден решением Конституционного совета Франции № 2007-560 DC по вопросу конституционности Лиссабонского договора.

Право Европейского союза автономно и от национальных правовых систем и в настоящий момент имеет действие на территории 28 государств. Нормы права ЕС либо имеют прямое действие в отношении государств-участников, либо подлежат трансформации в законодательство государств-участников. Национальное законодательство не должно противоречить праву Европейского союза.

 

3.2 Цели и ценности Европейского союза. Принципы права Европейского союза

Лиссабонский договор вслед за Европейской конституцией 2004 г. разделяет принципы и ценности Союза. Ценности формируются под влиянием устоев, закрепленных в общественном сознании. На основе ценностей определяются цели функционирования ЕС, формируется правовая система с базовыми положениями – принципами права, устанавливается система органов и их компетенция. Ценности не имеют того правового значения, которым обладают принципы. Однако в силу их особого морально-нравственного значения они выступают структурным элементом европейского публичного порядка (основ правопорядка Европейского союза). Правовыми источниками закрепления ценностей Союза являются преамбулы и начальные статьи Договора о ЕС и Договора о функционировании ЕС. Сложности квалификации их положений связаны с тем, что одни и те же категории некоторыми нормами неоднократно относятся к ценностям, некоторыми – к принципам. Преамбула называет в качестве ценностей ЕС историческое наследие народов (включая культурное и религиозное), свободу, демократию, равенство, правовое государство. Ст. 2 Договора о ЕС к ценностям ЕС относит следующие общие категории: человеческое достоинство, свободу, демократию, равенство, правовое государство, права человека, в том числе права меньшинств (национальных, религиозных и др.), плюрализм, недискриминацию, толерантность, правосудие, солидарность, равенство прав мужчин и женщин.

Нормы Лиссабонского договора (ст. 7 Договора о ЕС) предусматривают четкий и в сравнении с прежними актами довольно жесткий механизм контроля над соблюдением ценностей и ответственность государств-участников. По мотивированному предложению 1/3 государств – членов Европейского парламента или Европейской комиссии Совет, постановляя большинством в четыре пятых своих членов после одобрения Европейского парламента, может констатировать существование явной угрозы серьезного нарушения каким-либо государством-членом ценностей, указанных в ст. 2. Решение о существовании нарушения ценностей принимает другой институт ЕС – Европейский совет. Европейский совет, постановляя единогласно по предложению 1/3 государств-членов или Европейской комиссии после одобрения Европейского парламента, может констатировать нарушение вышеназванных ценностей. Санкцией в таком случае выступает приостановление (с учетом последствий для прав и обязанностей физических и юридических лиц) отдельных прав государства, определенных в учредительных договорах, включая лишение представителя государства-нарушителя права голоса в Совете. Исключение из членов Союза не предусмотрено договорами. Порядок голосования в рамках применения данного механизма определен ст. 354 Договора о функционировании ЕС.

Формулирование целей играет особую роль для Союза как интеграционного объединения, созданного для достижения определенных целей. Цели, которые закрепляются учредительными договорами, не являются статичными: они зависят от степени интеграции. Если на начальных этапах развития цели Союза затрагивали только сферу экономического и социального развития, то по мере принятия последующих актов компетенция ЕС расширялась и цели организации распространялись, в том числе на политические вопросы, охрану окружающей среды, правосудие.

Следует обратить внимание на то, что правовая сила и роль целей и задач ЕС существенно отличаются от аналогичных категорий национальных правовых систем государств-участников. Последние носят преимущественно декларативный характер, являются рамочными нормами. Цели и задачи ЕС имеют более определенный нормативный характер, что объясняется основным мотивом создания Европейского союза – достижение общих целей (ч. 1 ст. 1 Договора). Нормативный характер положений учредительных договоров о целях и задачах ЕС подтверждается и фактом их использования правоприменительным органом ЕС в преюдициальной практике. В частности, они могут выступать основанием для расширения компетенции Союза. В силу ст. 352 Договора о функционировании ЕС в случае необходимости достижения одной из целей, названных договорами, в отсутствие юридически закрепленной компетенции по представлению Европейской комиссии Совет после одобрения Европейского парламента единогласно принимает решение о соответствующих полномочиях.

Ст. 3 Договора о ЕС называет следующие общие цели:

1) содействие миру, ценностям и благосостоянию народов;

2) построение общего пространства свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ, которое включает свободное перемещение лиц, контроль внешних границ, предоставление убежища, иммиграции, профилактику и борьбу с преступностью;

3) социально-экономические – создание внутреннего рынка, содействие научно-техническому прогрессу, достижение социальной справедливости, развитие сплочения и солидарности государств-членов, культурный прогресс при сохранении культурного и языкового разнообразия;

4) построение экономического и валютного союза;

5) внешнеполитические – содействие миру, безопасности, устойчивому развитию планеты, солидарности и взаимному уважению народов, свободной и справедливой торговле, искоренению бедности, защите прав человека (в том числе ребенка), неукоснительное соблюдение и развитие международного права, в первую очередь принципов, закрепленных в Уставе ООН.

Как известно, принципы права – исходные или ведущие положения, основные идеи формулирования, развития и функционирования норм права. Принципы права обладают высшей императивностью и универсальностью. Принципы права – те базовые положения права, которые, безусловно, формируют категорию «публичный порядок». На формирование принципов права Европейского союза оказали определенное влияние основополагающие принципы международного права и права национальных систем государств-участников, однако специфику системы принципов права ЕС определяют в большой степени самобытность и автономность уникального интеграционного объединения, не являющегося ни федерацией, ни конфедерацией, ни классической международной организацией.

Что касается правовых источников закрепления принципов права ЕС, то, к сожалению, они не систематизированы в какой-то определенной норме учредительных актов. Принципы рассредоточены по текстам учредительных договоров. Представляя собой своего рода механизм достижения целей и задач Европейского союза, они изложены в Преамбуле, некоторых статьях Договора о ЕС, а также в приложениях к нему, в частности в Хартии основных свобод. Кроме того, некоторые принципы права ЕС сформулированы Судом Европейского союза посредством толкования норм учредительных договоров.

Назначение принципов состоит в формулировании руководящих идей для органов и институтов Европейского союза, а также для государств – членов ЕС. Несмотря на свою принадлежность к первичному праву, нормы-принципы не имеют прямого действия на лиц государств-членов и по общему правилу не могут лечь в основу требований, заявленных перед Судом ЕС. Однако ссылка на нарушение принципов может иметь место в аргументации нарушения государством-членом обязательств, предусмотренных учредительными договорами, принятия органами ЕС незаконных актов. Например, ссылка на противоречие действий Комиссии ЕС основополагающим принципам, закрепленным в ст. 8 Европейской конвенции, делалась заявителем по делу № 5/85 AKZO BV и AKZO Chemie (UK) Ltd v Commission of the European Communities.

Принципы права обладают следующими важными характеристиками, отражающими их сущность:

1) аксиоматичностью (безусловность верховенства нормпринципов над другими правовыми нормами);

2) ненарушаемостью или императивностью (обязательная отмена нормативного правового акта в случае его противоречия принципам права);

3) универсальностью (распространение на все отрасли и институты европейского права);

4) системностью;

5) нормативностью (закрепление в определенной норме права).

Отсутствие четкости и определенности является причиной различий в доктринальных подходах к выделению и классификации принципов права ЕС. Так, одни авторы делят принципы европейского права на общие и специальные (иногда используется терминология «принципы общего и специального характера»), другие – на общие и функциональные. Существует и классификация принципов на четыре группы в зависимости от назначения и сферы действия: принципы приоритета и прямого действия права ЕС (определяют соотношение права ЕС и права государств-членов); общие принципы права (действуют во всех сферах компетенции ЕС); специальные принципы (характерны для отдельных отраслей европейского права); принципы деятельности ЕС, определяющие порядок реализации Союзом своей компетенции. Не вдаваясь в оценку той или иной классификации, мы будем исходить из деления принципов на четыре группы.

Принцип приоритета и прямого действия права ЕС относят к функциональным или квалификационным принципам права.

Сложность однозначного ответа на соотношение и соподчиненность двух систем права – права ЕС и национальных правовых систем – заключается в квалификации первичных источников права ЕС (учредительных договоров) в качестве международных договоров. Дело в том, что не все государства придерживаются монистической теории международного права (прямое действие норм международного права). Согласно дуалистической теории международного права, которая действует в Великобритании, Ирландии, Дании, Италии и других государствах, нормы международного договора не обладают прямым действием и становятся источником права только после их трансформации посредством имплементации в национальные правовые системы. Таким образом, наделение учредительных договоров ЕС международной конвенциональной природой дает государствам право самостоятельно определять их роль и место в национальных правовых системах. Попытки государств в лице высших судебных органов признавать себя компетентными решать вопрос о соотношении источников национального и европейского права на первом этапе существования Союза порождали серьезные вопросы для реальной интеграции.

Согласно принципу приоритета право Евросоюза как уникальной международной организации с наднациональными полномочиями имеет большую юридическую силу, нежели национальное право государств-членов. Только такой подход способен служить достижению главных целей ЕС, о которых шла речь выше, в первую очередь защите ценностей ЕС и обеспечению благополучия и благосостояния народов ЕС.

Принцип приоритета первоначально не был закреплен учредительными договорами, он установлен и впоследствии получил развитие в решениях Суда Европейского союза. Впервые он сформулирован в решении от 15 июля 1964 г. по знаменитому делу Costa v ENEL. Суть дела состояла в следующем. В 1962 г. в результате национализации итальянским правительством энергетической отрасли держателям акций частных компаний в указанной сфере был нанесен ущерб. Впоследствии один из держателей акций гражданин Италии Фламино Коста отказался оплачивать счета за электроэнергию, рассматривая свои действия как своеобразную компенсацию за убытки. При рассмотрении дела в миланском суде Коста аргументировал свою позицию противоречием норм акта о национализации положениям учредительных договоров. Несмотря на требование правительства Италии рассматривать спор в национальном суде, основываясь на национальном праве, суд направил преюдициальный запрос в Суд Европейского союза (который в то время назывался Судом Европейских сообществ). В своем решении Суд ЕС указал на то, что «сами государства – участники ЕС, учредив на неопределенное время Сообщество, располагающее собственной организационной структурой, право– и дееспособностью, правом самостоятельно выступать в международных отношениях, ограничили свои суверенные права в определенных сферах и создали систему права, обязательную для применения как самими государствами, так и их юридическими и физическими лицами». Два главных постулата принципа верховенства права ЕС были сформулированы Судом ЕС в названном решении. Во-первых, признавалось, что государства сообща и недвусмысленно передали часть своих суверенных прав учрежденному Сообществу и не вправе совершить обратное путем последующих односторонних действий, идущих вразрез с установленным в рамках ЕС правопорядком. Во-вторых, устанавливалось, что право ЕС, закрепленное в автономных источниках права, принятых на основе учредительных договоров, не может вследствие своей особой природы быть оспорено каким-либо внутренним правовым актом без того, чтобы не ликвидировать статус права Сообщества и не поставить под сомнение правовую основу самого Сообщества.

В дальнейшей практике Суда ЕС данные положения были конкретизированы. Так, в решении по делу Internationale Handel sge sell schaft (1970) Суд ЕС высказался за приоритет права Сообщества над нормами конституций: «Действительность того или иного акта Сообщества не может быть затронута, а его эффективное применение на территории государства – участника ЕС не может быть поставлено под угрозу в результате заявления о том, что данный акт противоречит основополагающим правам и свободам, закрепленным в национальной конституции, или идет вразрез с принципами внутригосударственного устройства».

В хрестоматийном решении Суда ЕС по делу Simmenthal (1978) Суд отметил, что национальные суды обязаны обеспечить на территории каждого государства-участника эффективное применение имеющих прямое действие норм права ЕС, а также противодействовать применению каких-либо противоречащих ему норм внутреннего законодательства, даже если последние приняты хронологически позднее. В случае противоречия норм национального права актам ЕС национальные правовые акты являются недействительными с момента принятия. В решении по делу № С-06/89 Marleasing SA v La Commercial Internationale de Alimentation SA Судом ЕС была обозначена обязанность национальных судов в процессе применения и толкования национального права не допускать конфликта с правом ЕС. Доводы, положенные в основу решения Simmenthal, получили дальнейшее развитие в решении по делу Factortame (1990), где Суд обязал национальные суды в целях обеспечения эффективности европейского права применять национальные механизмы даже в том случае, если они не существовали ранее.

Несмотря на повышенное внимание Суда ЕС, принцип приоритета неоднозначно воспринимается высшими судебными органами государств – членов ЕС. Предложение о включении данного принципа в текст учредительных договоров не нашло закрепления в тексте Лиссабонского договора. Вместе с тем в настоящее время наблюдаются определенные подвижки в деле нормативного закрепления принципа верховенства. В частности, Декларация № 17, являющаяся приложением к Лиссабонскому договору, устанавливает: «Конференция напоминает, что согласно неизменной практике Суда ЕС учредительные договоры и право ЕС, принятое Союзом на базе договоров, обладают верховенством по отношению к праву государств-членов в соответствии с условиями, определенными данной судебной практикой». Декларация не интегрирована в текст договоров, как предлагалось в проекте Конституции для Европы, не обладает императивной силой, однако сам факт фиксации указанных положений в приложениях к учредительным договорам свидетельствует о твердом намерении государств-членов следовать принципу приоритета европейского права.

Данный вывод поддерживается и в решениях служб институтов ЕС. Декларация дополнена Заключением юридической службы Совета от 22 июня 2007 г. (документ 11197/07): «Практика Суда ЕС свидетельствует об основополагающем характере принципа верховенства этого права. По мнению Суда, упомянутый принцип неразрывно связан с особой природой Европейского союза. На момент вынесения первого решения в рамках устойчивой судебной практики (решение от 15 июля 1964 г. по делу 6/64 Costa v ENEL) данный принцип не упоминался учредительными договорами. Аналогичная ситуация сохраняется и в настоящее время. Тот факт, что указанный принцип текстуально не будет включен в будущий договор, не внесет никаких изменений в существование упомянутого принципа, ни в действующую правоприменительную практику Суда».

Принцип прямого действия находится в тесной связи с принципом приоритета права ЕС и заключается, во-первых, в отсутствии необходимости трансформации источников европейского права в национальное право, т. е. совершения государствами внутригосударственных процедур для вступления в силу источников европейского права. Неприменение обязательных норм права ЕС или их неполное или ошибочное применение квалифицируется как нарушение действующего права и влечет за собой ответственность. Во-вторых, принцип прямого действия означает возможность непосредственного (прямого) применения источников европейского права к правоотношениям с участием физических и юридических лиц государств – участников ЕС. Прямое действие имеет место как в горизонтальных отношениях – отношениях между однопорядковыми субъектами права (юридическое лицо – юридическое лицо), так и в вертикальных отношениях – отношениях между разноуровневыми субъектами права (орган государственной власти – юридическое лицо).

В отличие от принципа верховенства права принцип прямого действия обладает ограниченным характером, поскольку применим в отношении определенных источников европейского права. Так, нормы учредительных договоров, непосредственно закрепляющие права и обязанности государств и их субъектов, имеют прямое действие (к ним относятся, в частности, нормы о запрещении количественных ограничений, в сфере свободного передвижения лиц, услуг и капиталов, таможенных пошлин, правил конкуренции и др.). Примером такого рода норм выступают положения ст. 34 Договора о функционировании Европейского союза: «Между государствами-членами запрещаются количественные ограничения на импорт, а также любые равнозначные меры». С другой стороны, норма ст. 7 того же Договора «Союз заботиться о согласованности между различными направлениями своей политики и деятельности с учетом всей совокупности своих целей и в соответствии с принципом наделения компетенцией» непосредственным действием не обладает. Как уже отмечалось выше, к такого рода нормам относятся нормы-принципы, нормы, формулирующие ценности, цели и задачи Европейского союза.

В соответствии с ч. 2 ст. 288 Договора о функционировании Европейского союза «регламент является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах».

Иная ситуация сложилась с другим источником вторичного права – директивой. Согласно ч. 3 ст. 288 Договора о функционировании Европейского союза «директива имеет обязательную силу для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении результата, которого требуется достичь, но оставляет в компетенции национальных инстанций выбор формы и способов достижения». Таким образом, по общему правилу нормы директивы подлежат трансформации в национальное право в сроки, определенные в ней для различных государств-членов. Формы и способы трансформации государства определяют самостоятельно в соответствии с национальным конституционным правом и сложившейся законотворческой практикой. Государства должны обеспечить соблюдение на их территории норм директивы, имплементированных в национальное право. В случае несоблюдения государством срока на имплементацию нормы директивы приобретают вертикальное прямое действие.

Равно как и принцип приоритета, принцип прямого действия имеет прецедентную природу. Отправной точкой в его закреплении послужило хрестоматийное дело 26/62 Van Gend en Loos. Суть дела состояла в следующем. Голландская компания Van Gend en Loos, импортер химической продукции в Нидерланды, обратилась в национальный суд с иском к голландским таможенным службам по причине увеличения размеров импортных таможенных пошлин, что, по мнению компании, явилось нарушением ст. 12 Договора о создании ЕЭС, которая устанавливала запрет для государств-членов в одностороннем порядке вводить новые, а также увеличивать размеры существующих таможенных платежей. Суд Нидерландов поставил перед судом ЕС преюдициальный вопрос: обладает ли ст. 12 Договора о создании ЕЭС прямым действием на территории государства-участника и могут ли физические или юридические лица этого государства в обоснование своих требований ссылаться на нарушение государством данной нормы? В решении по делу Суд ЕС постановил, что «…Сообщество сформировало новую разновидность правопорядка в международном праве… субъектами которого являются не только государства-члены, но также и частные лица. В силу этого, независимо от законодательства стран-участниц, право Европейских сообществ может предусматривать для индивидов определенные права и налагать на них определенные обязанности». По мнению Суда, все нормы учредительных договоров Европейских сообществ, выраженные в безусловной форме, обладают такими качествами, как действительность, самодостаточность, юридическая целостность, и могут непосредственно применяться в отношении физических и юридических лиц государств-участников, не требуя особой процедуры имплементации. Кроме того, в решении сформулирован весьма важный постулат о том, что прямой эффект имеют не только нормы учредительных договоров, удовлетворяющие вышеназванным критериям, но и нормы других источников европейского права, которые в соответствии с учредительными договорами наделяют определенными правами и обязанностями физические и юридические лица. В дальнейшем (решение № 9/70 Franz Grad v Finanzamt Traunstein) была сформулирована концепция самодостаточности: возможность прямого действия не только норм регламентов, что четко и ясно сформулировано в учредительных договорах, но и директив и решений институтов ЕС, если они налагают конкретные права и обязанности на тех, кому адресованы, и характеризуются таким признаком, как определенность. В решении по делу № 39/72 Commission v Italy Суд указал, что изменение природы европейских регламентов в национальных актах рассматривается как нарушение права ЕС. Вместе с тем в решении по делу № 50/76 Amsterdam Bulb BV v Prodactschap voor Siergewassen Судом наряду с подтверждением факта прямого действия регламента и необходимости единообразного применения его норм всеми государствами – участниками ЕС была установлена возможность для государств определять санкции и конкретизировать положения, не установленные нормами самого регламента.

Суд ЕС обозначил свою позицию и относительно прямого действия директивы в отсутствие имплементации государством ее норм в национальное право. В решении от 14 июля 1994 г. по делу № 91/92 Paola Faccini Dori v Recreb Srl. Суд должен был дать ответ на поставленный в преюдициальном порядке вопрос о том, возможно ли применение прямого действия директивы не только в вертикальных отношениях, но и в сфере горизонтальных отношений. Аргументируя отрицательный ответ, Суд указал, что придание директиве прямого действия изменит саму правовую природу данного источника права, которая была определена в учредительных актах. Суд же не наделен компетенцией пересматривать положения учредительных актов. Кроме того, Суд ЕС подчеркнул, что государство несет ответственность за несоблюдение сроков для имплементации положений директивы в национальную правую систему, и вопрос о возмещении ущерба, причиненного частному лицу, должен решаться согласно внутреннему праву данного государства.

Общие принципы функционирования Европейского союза представляют собой базовые начала, которые регулируют все сферы ЕС, имеют универсальный характер. Их назначение состоит, кроме того, в детализации целей и ценностей ЕС. Условно общие принципы можно разделить на несколько групп.

В первую очередь к общим принципам ЕС следует отнести принципы, определяющие порядок признания, соблюдения и защиты основных прав человека. Первые учредительные договоры не упоминали о правах человека на коммунитарном уровне, а практика Суда шла по пути отказа от их формулирования посредством толкования норм первичного права. Так, в решении по делу № 40/59 Geitling v High Authority было сформулировано: «Право Сообщества, как это явствует из учредительных договоров, не содержит никаких общих принципов, явно выраженных или подразумеваемых, гарантирующих поддержку фундаментальных прав». Пять лет спустя в решении по делу № 40/64 Sgarlata and others v Commission Суд заявил, что прямо выраженные положения Договора не могут быть отвергнуты заявлением, основанным на других принципах, даже если последние составляют фундаментальные принципы, общие для всех государств-участников. Однако более поздние решения свидетельствуют об изменении позиции Суда: в решении по делу № 29/69 Stauder v City of Ulm, как и во многих последующих, говорится, что толкование положения европейского права не должно наносить ущерб фундаментальным правам человека, охраняемым общими принципами права Сообщества и защищаемым Судом ЕС.

Правоприменительная практика Суда ЕС подвергалась критике по следующим основаниям. Во-первых, скептически оцениваются сами попытки Суда расширить свое влияние на вопросы, которые относятся к сфере компетенции государств-членов по причине их значительного политического, культурного и идеологического различия. Во-вторых, в вину Суду ставится тот факт, что он использует институт фундаментальных прав человека только в интересах европейской экономической интеграции (например, в деле C-159/90 Grogan запрет в Ирландии на распространение информации о возможности сделать аборт в других странах рассматривался в контексте соотношения свободы информации и права на жизнь для неродившегося ребенка. Дав отрицательный ответ на вопрос о легитимности таких действий со стороны Ирландии, Суд аргументировал это отсутствием коммерческой связи между провайдерами медицинских услуг (абортов) в одном государстве и информационных провайдеров в других. В-третьих, критикуется желание Суда ЕС иметь ту же компетенцию, что и Европейский Суд по правам человека, который непосредственно наделялся такими полномочиями государствами – членами Совета Европы.

В настоящее время исследуемый принцип закреплен и в преамбуле, которая европейской правоприменительной практикой признана составной частью учредительных документов, имеющей обязательную силу, и в тексте Договора. Абз. 4 преамбулы Договора о ЕС закрепляет приверженность государств-участников принципам свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод и принципу правового государства. Она практически воспроизводит прежнюю ст. 6 Амстердамского договора, которая легитимизировала практику Суда ЕС после 1969 г. Ст. 6 Договора о ЕС в редакции Лиссабонского договора конкретизирует ценности, обозначенные в ст. 2, во-первых, наделяет Хартию Европейского союза об основных правах от 7 декабря 2000 г. той же юридической силой, что и договоры. Во-вторых, она декларирует присоединение Европейского союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. В-третьих, статья включает основные права, предусмотренные вышеназванной конвенцией, равно как и вытекающие из единых конституционных традиций государств-членов, в содержание общих принципов права ЕС.

Ст. 7 предусматривает особый механизм контроля за соблюдением государствами-участниками ценностей, предусмотренных ст. 2: возможность для Совета при соблюдении специальных требований констатировать существование явной угрозы серьезного нарушения упомянутых ценностей, существование серьезного и устойчивого нарушения принятия решения о приостановлении отдельных прав, не затрагивая обязанности данного государства, в том числе лишение права голоса его представителя в Совете.

К принципам в сфере прав человека тесно примыкают демократические принципы, впервые закрепленные в учредительных договорах. Детализации провозглашенной в Преамбуле приверженности принципам демократии посвящены положения раздела II Договора о ЕС. Они включают: принцип демократического равенства (ст. 9), принцип представительной демократии (ст. 10), принцип участия общественности и национальных парламентов в делах Евросоюза (ст. 11, 12). Весьма важно введение института народной законодательной инициативы: в соответствии с ч. 4 ст. 11 «граждане Союза в количестве не менее одного миллиона человек, принадлежащие к гражданству значительного числа государств-членов, могут выступить с инициативой пригласить Европейскую комиссию в рамках ее полномочий внести соответствующие проекты по вопросам, в отношении которых, по мнению этих граждан, необходимо издание правового акта Союза в целях применения договоров».

Новеллой является включение в учредительные договоры принципа равенства государств (ч. 2 ст. 4 Договора о ЕС). Данный принцип реализуется в первую очередь посредством механизма формирования органов и институтов Союза. Так в отличие от проекта Конституции для Европы Лиссабонский договор, отложив ротационный порядок формирования Европейской комиссии до 1 ноября 2014 г., сохраняет принцип представительства всех государств – членов ЕС (ч. 4, 5 ст. 17 Договора о ЕС). По принципу равенства формируется состав Суда ЕС, Европейского совета, Совета. Европейский парламент формируется по принципу пропорциональности участия государств на основе квот в зависимости от численности населения государства (от 6 до 96 мест от одного государства – члена ЕС).

Принцип правовой определенности заключается в требовании ясности текстов актов Союза и запрете наделения обратной силой актов, которые ухудшают положение субъектов.

Отдельную группу составляют принципы деятельности ЕС, определяющие порядок реализации Союзом своей компетенции, среди которых принято выделять принципы наделения компетенцией, субсидиарности и пропорциональности, лояльного сотрудничества, прозрачности.

Согласно принципу лояльного сотрудничества Союз и государства-члены проявляют взаимное уважение и содействуют друг другу в выполнении задач, вытекающих из договоров (ч. 3 ст. 4 Договора о ЕС).

В соответствии с принципом наделения компетенцией Союз действует только в пределах компетенции, явно предоставленной ему в договорах государствами-членами для достижения целей, установленных данными договорами (ч. 2 ст. 5 Договора о ЕС). Таким образом, компетенция Евросоюза как международной организации с наднациональными полномочиями имеет производный характер. Компетенция, не предусмотренная учредительными договорами, принадлежит государствам-членам. Договор о функционировании ЕС предусматривает исключительную компетенцию в таких сферах, как таможенный союз, конкуренция, денежная политика в зоне евро, сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики в отношении рыболовства, общая торговая политика (ст. 3).

Сфера действия смешанной компетенции определяется в ст. 4 Договора. К ней относятся вопросы функционирования внутреннего рынка, социальной политики, сельского хозяйства, окружающей среды, энергии, транспорта и др.

Согласно принципу субсидиарности Союз обладает компетенцией только в сферах, компетенцией в которых его наделили государства-члены (компетенцией производного характера по аналогии с компетенцией административно-территориальных единиц государства или федеративных органов в государствах федеративного устройства). Данный принцип имеет действие за рамками исключительной компетенции ЕС. Впервые он был предложен в Амстердамском договоре, в настоящее время в более жесткой редакции закреплен в ст. 5 Договора о ЕС: «Согласно принципу субсидиарности Союз в сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, действует лишь тогда и в такой степени, какой цели предполагаемого действия не могут достаточным образом быть достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местном уровне, но ввиду масштабов или последствий предполагаемого действия могут быть лучше достигнуты на уровне Союза».

Действие названного принципа детализируется в Протоколе о применении принципов субсидиарности и пропорциональности. Контроль за соблюдением принципа субсидиарности в соответствии с детализированным механизмом, предусмотренным данным Протоколом, принадлежит национальным парламентам.

На предварительной стадии Комиссия ЕС, за исключением ситуации особой срочности, проводит широкие консультации, которые по возможности должны учитывать последствия принятия данного акта для регионов и административно-территориальных единиц государств – членов ЕС. Обязательным требованием законопроекта является обоснование, которое включает вопросы финансирования, необходимые действия в связи с имплементацией его норм в национальные законодательства, качественные и по возможности количественные прогнозные показатели.

Мотивированный законопроект в обязательном порядке направляется Комиссией ЕС или иным инициатором (группа государств-членов, Суд ЕС, Европейский центральный банк, Европейский инвестиционный банк передают законопроекты через Совет ЕС, Европейский парламент – самостоятельно) парламентам всех государств-участников.

Национальный парламент (или одна из его палат, если парламент является двухпалатным) после, по возможности, консультаций с региональными парламентами имеет право в течение 8 недель направить инициатору проекта (непосредственно или через Совет ЕС) мотивированное заключение с изложением причин, по которым, по его мнению, законопроект противоречит принципу субсидиарности.

Парламент каждого государства обладает двумя голосами. Если 1/3 голосов всех парламентов в совокупности поданы против законопроекта по причине несоответствия принципу субсидиарности, он должен быть рассмотрен инициаторами повторно. В том случае, если законопроект затрагивает пространство свободы безопасности и правосудия, указанный порог составляет четверть от совокупности голосов национальных парламентов.

По результатам повторной экспертизы Комиссия или иной инициатор могут принять одно из следующих решений: оставить проект в силе, внести в него коррективы, отозвать проект.

Если против законопроекта отдано не менее большинства голосов, процедура повторного обсуждения еще более сложная: Комиссия осуществляет повторную экспертизу и передает мотивированное заключение законодательным органам ЕС. Европарламент и Совет на стадии первого чтения законопроекта должны изучить возражения национальных парламентов и заключение Комиссии. В случае, если 55 % членов Совета или большинство депутатов Европарламента высказались против законопроекта по причине его противоречия принципу субсидиарности, законопроект отклоняется.

Новеллой последней редакции Протокола является введение в дополнение к существовавшей ранее предварительной экспертизе законопроекта юрисдикционного контроля действующих актов по искам государств-членов или Комитета регионов в Суд ЕС. Договоры не предусматривают специальной процедуры рассмотрения таких исков. Их рассмотрение осуществляется в рамках действия принципа контроля над законностью.

Принцип пропорциональности устанавливает границы компетенции Союза рамками достижения целей (п. 4 ст. 5 Договора о ЕС).

Учредительные документы формулируют и общие принципы внешней политики ЕС. Их суть заключается в распространении и продвижении своих идеалов вовне. Так, ст. 21 Договора о ЕС называет в качестве таких принципов следующие: демократию, правовое государство, всеобщность и неделимость прав человека и основных свобод, уважение человеческого достоинства, принципы равенства и солидарности, соблюдение принципов Устава ООН и международного права.

Согласно принципу солидарности, закрепленному в ст. 222 Договора о функционировании ЕС, Союз и его государства-члены действуют совместно в духе солидарности, если одно из государств-членов подвергается террористической атаке либо становится жертвой катастрофы, вызванной природными факторами или человеком. Право оценки реальности угрозы принадлежит Европейскому совету.

Специальные (отраслевые) принципы действуют в определенных сферах функционирования Союза. К ним относятся, например, бюджетные и финансовые принципы (сбалансированности бюджета), принципы экономической политики (стабильность цен), принципы единого внутреннего рынка (свобода передвижения товаров, работ, услуг) и др.

 

3.3 Действие европейского права во времени, пространстве и по кругу лиц

Вопрос о временных рамках действия права ЕС возник уже в отношении Парижского договора 1951 г., учредившего ЕОУС. Этот договор был заключен сроком на 50 лет и не предполагал продления по истечении срока действия. Объяснялось это расчетом авторов документа на то, что развитие европейской интеграции не потребует каких-то перемен в функционировании Сообществ и вопрос о сроке действия правовых норм, выработанных в период существования Сообществ, будет решен в процессе их развития. Однако вскоре стало очевидно, что необходимо четкое регулирование этого вопроса на уровне учредительных договоров. Римские договоры 1957 г. не содержали указания на срок их действия. Используя в качестве аргумента бессрочный характер Римских договоров 1957 г., Суд ЕС указал особый характер как интеграционных образований, так и созданной в их рамках системы права. Договор о создании ЕОУС прекратил свое действие с 23 июля 2002 г. Однако сколько-нибудь существенного ущерба ни институциональной структуре, ни праву ЕС это не причинило. Связано это с тем, что в рамках первоначально всех трех Сообществ, а затем и в рамках ЕС была создана единая институциональная структура. Полномочия, которые в прошлом принадлежали в ЕОУС Высшему руководящему органу, перешли к Комиссии, которая их фактически сохраняет и после исчезновения самого Европейского объединения угля и стали.

Большинство актов, издаваемых институтами Сообществ, практически, если это не оговорено непосредственно в самом тексте, не содержат указаний на временные рамки их действия и, следовательно, должны рассматриваться как действующее право и после формального прекращения действия Парижского договора. Бессрочный характер всех последующих учредительных актов непосредственно в них закрепляется и практически распространяется на акты вторичного права, изданные на их основе, если иное не оговорено в правовом акте. Следует, однако, обратить внимание на то, что нередко учредительные договоры ЕС содержат программные положения, указывающие на этапы их реализации, например построение общего рынка, экономического и валютного союза и т. п. Совершенно очевидно, что конкретные нормы, действующие в рамках осуществления того или иного этапа реализации более обширной программы, оказывают воздействие и на нормы права, и на институты, если они их касаются. Так, при создании экономического и валютного союза учрежден Европейский валютный институт, устав которого был принят в форме отдельного протокола. Однако в последующем с наступлением третьего этапа построения валютного ЕС и созданием зоны евро этот институт прекратил свое существование и его место занял Европейский центральный банк, статус которого определяется специальным протоколом.

По общему правилу, право ЕС действует на всей территории ЕС. Территорию ЕС – согласно Договору о ЕС – образует совокупная территория государств – членов ЕС. Соответственно, можно полагать, что внешнюю границу ЕС образуют границы государств-членов с третьими государствами, не членами ЕС, или границы, отделяющие соответствующие территории от открытого моря. Тем не менее отдельные правовые нормы ЕС могут быть неприменимы на территории тех или иных государств и территорий в составе ЕС.

Первую группу составляют изъятия в отношении государств – членов ЕС, согласованные ими при присоединении к Европейским сообществам либо в процессе реформирования учредительных договоров ЕС. Особые условия применения общего правового режима либо установление определенных изъятий из этого режима установлены в ряде прилагаемых к Лиссабонскому договору протоколов: в Протоколе о некоторых положениях в отношении Соединенного королевства Великобритании и Северной Ирландии, Протоколе о некоторых положениях в отношении Дании, Протоколе о Дании, Протоколе о Франции, Протоколе о применении некоторых аспектов ст. 26 Договора о функционировании ЕС к Соединенному Королевству и Ирландии, Протоколе о позиции Соединенного Королевства и Ирландии в отношении пространства свободы, безопасности и правосудия, Протоколе позиции Дании и др.

Другую группу составляют изъятия в отношении отдельных территорий государств – членов ЕС. Существование таких изъятий связано, прежде всего, с тем, что некоторые государства-члены имеют довольно сложную внутреннюю административно-территориальную структуру. Речь в данном случае идет об особом статусе территорий, которые являлись в недавнем прошлом колониями или имели статус зависимых территорий. Так, Французская Республика включает в себя официально Францию-метрополию, заморские департаменты и заморские территории. При выработке учредительных договоров было особо оговорено, что по отношению к отдельным заморским территориям может применяться в отдельных областях особый режим, отличный от того, который применяется во всех государствах-членах. В частности, были установлены, например, определенные привилегии по отношению к импорту товаров, производимых в отдельных заморских территориях, что должно было способствовать развитию сельского хозяйства и иных производств на бедных и отсталых территориях. Взаимоотношения с заморскими странами и территориями ЕС регулируются ст. ст. 198–204 Договора о функционировании ЕС. Указанные нормы определяют правовые формы взаимодействия ЕС в целом с расположенными за пределами континентальной Европы владениями государств – членов ЕС, которые в силу их географической отдаленности и особенностей юридического статуса не вошли вместе со своими метрополиями в состав ЕС. В приложении II к учредительным документам приведен исчерпывающий перечень «заморских стран и территорий», находящихся под юрисдикцией государств – членов ЕС, который включает в основном островные территории: Гренландию (Дания), Новую Каледонию (Франция), Нидерландские Антильские острова и т. д. В соответствии с положениями ч. 4 Договора о функционировании ЕС, которая в основных чертах сохранилась из первоначального текста Римского договора 1957 г., ЕС устанавливает с указанными островами ассоциацию, предполагающую оказание поддержки экономическому развитию соответствующих территорий, а также привилегированный и недискриминационный режим экономических взаимосвязей между ними и всеми государствами-членами. Режим ассоциации в числе прочего предполагает запрет таможенных пошлин, не являющийся, впрочем, безоговорочным (при определенных условиях «заморские страны и территории» могут взимать пошлины с товаров, импортируемых из ЕС).

Говоря о территориальной сфере применения права ЕС, следует также еще раз вспомнить о концепции продвинутого сотрудничества. В результате ее применения соответствующие положения подписываемых соглашений (например, шенгенские соглашения, соглашения о создании зоны евро и др.) действуют на территории только тех государств – членов ЕС, которые стали участниками соглашений, реализуемых на основе этой концепции. Все эти нюансы в раскрытии территориальной сферы действия права ЕС должны быть учтены при общей характеристике сферы его применения.

В силу внутренних особенностей, присущих правовой системе, его нормы способны наделять правами и обязанностями не только государства – члены ЕС, но и непосредственно граждан, физических и юридических лиц, проживающих, находящихся и осуществляющих свою деятельность в ЕС, а в отдельных случаях – также физических лиц, субъектов хозяйствования из третьих государств.

 

3.4 Первичное и вторичное право Европейского союза

Сочетание элементов и начал межнационального и наднационального правотворчества и сложность внутренней структуры ЕС обусловливают своеобразие европейского права. В нем отчетливо прослеживаются нормы, обязанные своим происхождением правовому сотрудничеству государств, и нормы, которые формируются автономно его институтами. Их формированию способствует также осуществление юрисдикционных полномочий судебными органами ЕС. С точки зрения условий и порядка формирования и места, занимаемого в общей иерархии норм европейского права, все они подразделяются на две, хотя и не вполне равные по объему и значимости, группы: нормы первичного (или основополагающего) права и нормы вторичного (или производного) права.

Европейские сообщества и ЕС созданы и функционируют на основе учредительных договоров. Сами эти договоры были выработаны в результате сотрудничества между государствами-учредителями, подписаны должным образом уполномоченными представителями соответствующих государств, ратифицированы каждым из государств-членов на основе процедур, предусмотренных национальным законодательством. Главная особенность учредительных договоров ЕС, отличающая их от иных международно-правовых актов, состоит в том, что они непосредственно порождают права и обязанности не только для государств-участников и институтов ЕС, но и для частных лиц (физических и юридических), находящихся под юрисдикцией государств – членов ЕС. Правовые нормы, закреп ленные в учредительных договорах ЕС, образуют фундаментальную базу Сообществ и ЕС. Они в своей совокупности получили наименование первичного права. Нормы первичного права образуют первооснову правовой системы ЕС. К категории первичных правовых актов относится и Европейская хартия о защите прав человека и основных свобод. В соответствии со ст. 6 Договора о ЕС в редакции Лиссабонского договора: «Союз признает права, свободы и принципы, изложенные в Хартии, которая имеет такую же юридическую силу, как и Договоры». Вместе Хартия и учредительные договоры ЕС определяют основные параметры европейского права, его особенности, условия формирования и порядок применения.

Нормы первичного права обладают безусловным верховенством по отношению к нормам вторичного права. На базе правовых норм первичного права формируются и вводятся в действие нормы вторичного права. Вторичное право образуют те правовые нормы, которые издаются в качестве юридически обязательных предписаний институтами ЕС и которые регулируют в рамках юрисдикции ЕС отношения между субъектами права ЕС. Издаваемые институтами ЕС, они обязательны как для частных лиц (физических и юридических), так и для государств-членов и институтов ЕС.

Нормы вторичного права ЕС, выработанные на основе первичного, создаются автономно и принимаются институтами ЕС. Они действуют и применяются в рамках ЕС в соответствии с целями и принципами последних и в пределах их юрисдикции. Именно нормы вторичного права обеспечивают реальное функционирование интеграционных объединений и их институтов, достижение целей и решение задач, стоящих перед ними. Иначе говоря, вторичное право – это результат правотворчества институтов ЕС, созданных на основе учредительных договоров. Вторичное право включает основной массив норм европейского права. Главные отличительные особенности их правового режима – верховенство по отношению к национальным правовым нормам, прямое действие, интегрированность в национальное право и обеспеченность юрисдикционной защитой.

Некоторые исследователи в особую группу выделяют правовые нормы, источником которых являются акты иные, нежели учредительные договоры или акты, издаваемые институтами ЕС – третичное (или дополнительное) право (иногда используют термин «комплементарное»). К их числу относят, в частности, соглашения и конвенции, заключаемые государствами-членами в целях реализации предписаний, со держащихся в самих учредительных договорах. Международно-правовая природа таких актов очевидна, и, как следствие, они не подпадают автоматически под юрисдикцию Суда ЕС. Однако на практике, будучи закрытыми соглашениями, применяемыми в рамках ЕС, вырабатываемые при участии институтов ЕС и подлежащие обязательной и единогласной ратификации государств – членов ЕС, они содержат обычно юрисдикционную оговорку, подчиняющую их юрисдикции Суда ЕС. Та ковы, например, ранее действовавшая Брюссельская конвенция от 27 сентября 1968 г. относительно судебной юрисдикции и исполнения решений в области гражданского и торгового права (заменена регламентом), Брюссельская конвенция о взаимном признании компаний 1968 г. или Конвенция об устранении двойного налогообложения 1990 г. К числу такого рода конвенций относятся также соглашения, которые, не будучи прямо пред усмотрены учредительными договорами, отвечают тем же целям, например Неаполитанская конвенция о сотрудничестве таможенных служб 1967 г., Римская конвенция о праве, применимом к договорным обязательствам, 1980 г. и др. Большинство перечисленных актов уже утратили силу в связи с переходом от договорного метода сотрудничества в этих сферах к коммунитарному и принятию соответствующих актов вторичного права, например, регламентов.

Иногда к категории норм, дополняющих право ЕС в широком смысле слова, относят соглашения между институтами, внутренние регламенты институтов, правовые акты, не подпадающие под категорию, определенную в ст. ст. 288–292 Договора о функционировании ЕС (указания, инструкции, заявления, коммюнике, декларации и т. п.). Суд ЕС в определенной мере признает за ними характер источников права при условии, что они порождают юридические последствия для третьих лиц или используются Судом ЕС при толковании правовых норм, поскольку позволяют судить о намерениях сторон или институтов ЕС. Иногда та кого рода акты рассматривают не как составную часть третичного права, а как особые атипичные случаи вторичного права. Особое место в общей структуре европейского права занимают решения, выносимые государствами-членами (не Сове том ЕС) на основе принципа единогласия.

Создание ЕС, дополнение Европейских сообществ политиками и формами сотрудничества, выразившимися в возникновении второй и третьей «опор», внесли определенные изменения в структуру европейского права, которые далеко не полностью нивелируются принятием Конституции ЕС. Сотрудничество в новых областях в значительной мере оформляется при посредстве соглашений, имеющих конвенционную природу.

Концепция первичного, вторичного и третичного права отражает вертикальный срез правовой системы ЕС. Первичное право занимает главенствующее положение, определяя устои, цели и формы интеграции. Вторичное право носит производный характер и создается на его основе. Оно обеспечивает повседневное функционирование ЕС. Его нормы не должны противоречить первичному, а в случае коллизии преимущественную силу имеют нормы первичного права. Третичное право дополняет вторичное, действуя в основном в сфере, находящейся вне прямого регулирования институтов. Преимущественно это сфера специальных компетенций.

 

3.5 Источники европейского права

Правовым инструментом реализации политики ЕС является право ЕС, весь массив действующих нормативных документов. Традиционно источниками права ЕС выступают, с одной стороны, учредительные документы ЕС и документы, вносящие в них изменения или дополнения («первичное право»), с другой – законодательство и иные акты институтов и органов ЕС («вторичное», или «производное», право). Значение источника права в ЕС играет также судебная практика, формулируемая в решениях Суда Европейских сообществ и подчиненных ему трибуналов ЕС.

Со вступлением в силу Лиссабонского договора эта система источников в целом сохранилась, однако реформированию подверглись ее отдельные элементы:

– ядром первичного права ЕС стали два учредительных документа («Договоры») – Договор о ЕС и Договор о функционировании ЕС;

– судебная практика (прецедентное право) ЕС отныне формируется Судом ЕС при сохранении преемственности в отношении старых прецедентов, сформулированных Судом Европейских сообществ;

– ранее изданные правовые акты институтов ЕС, в которых сосредоточена наибольшая часть норм права ЕС, также останутся в силе.

Система учредительных документов ЕС в редакции Лиссабонского договора служит отражением концепции, которая была выдвинута президентом Франции Н. Саркози и получила поддержку остальных государств – членов ЕС.

Суть концепции заключается в предложении наделить ЕС двумя основополагающими источниками:

• кратким, содержащим наиболее общие и фундаментальные принципы (mini-traite – мини-договор), и

• подробным, который детализировал бы нормы первого вида источников применительно к разным сферам компетенции и отдельным органам ЕС.

Краткий (базовый) учредительный документ в таком случае играл бы роль основного закона ЕС, подробный – служил бы актом о его применении. Первый, краткий, учредительный документ ЕС называется Договором о ЕС (55 статей). Второй, подробный, документ был назван Договором о функционировании ЕС (358 статей). Оба источника, вместе взятые, получили наименование Договоров.

Договоры de jure являются документами, подписанными в первоначальной редакции в 1992 г. (Договор о ЕС) и 1957 г. (Договор об учреждении ЕЭС), Лиссабонский договор 2007 г. внес изменения и дополнения в их тексты. Однако масштаб этих поправок настолько велик, что de facto можно говорить о появлении новых по содержанию учредительных документов ЕС.

Разница в политической роли и предмете договоров не отражается на их юридическом положении относительно друг друга. Договор о ЕС и Договор о функционировании ЕС имеют одинаковую (равную) юридическую силу и совместно выступают в качестве Договоров, на которых основывается ЕС (ст. 1 Договора о ЕС; ст. 1 Договора о функционировании ЕС). По своей юридической силе к Договорам приравнивается Хартия ЕС об основных правах.

Учредительные документы ЕС (Договоры) и Хартия об основных правах занимают высшее место в иерархии источников права ЕС как особой интеграционной правовой системы, общей для всех государств-членов и народов этой организации.

Дополнительными элементами первичного права ЕС являются:

– договоры о присоединении новых государств-членов к ЕС и приложенные к ним акты об условиях присоединения. С 1972 по 2005 г. было подписано и вступило в силу семь таких договоров и актов;

– договоры о внесении поправок в учредительные документы, называемые в доктрине «ревизионными договорами». По след ним ревизионным договором ЕС стал Лиссабонский договор 2007 г.; ему предшествовали Ниццкий договор 2001 г., Амстердамский договор 1997 г. и т. д.

С вступлением в силу Лиссабонского договора система правовых актов «вторичного права» также претерпела некоторые изменения, а именно стала более простой и логичной. Во многом ее упрощение связано с ликвидацией структуры трех «опор», характерной ЕС до вступления в силу Лиссабонского договора, и, как следствие, исчезновением специфических правовых инструментов, которыми ранее оформлялись решения ЕС в рамках общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере («общая стратегия», «общая позиция», «общая акция», «рамочное решение» и др.).

Учредительные документы в редакции Лиссабонского договора предусматривают следующие виды правовых актов ЕС:

а) регламент;

б) директива;

в) решение;

г) рекомендации и заключения.

Прежде, как уже отмечалось, указанные виды правовых актов принимались только в рамках первой «опоры» ЕС.

Регламент (от франц. regie – правило, норма) – нормативный акт, который имеет общее действие, является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах.

а) Регламент служит средством унификации национального права государств – членов ЕС, с помощью которого на территории ЕС вводятся единые правила поведения в конкретной сфере жизни или по отдельным вопросам. Фактически регламенты можно назвать законами ЕС.

б) Директива имеет обязательную силу для каждого государства-члена, которому она адресована (в подавляющем большинстве случаев директивы адресуются сразу всем государствам-членам), в отношении результата, которого требуется достичь. При этом за национальными нормотворческими институтами сохраняется компетенция в отношении формы и способов достижения результата, предписанного директивой.

Директива ЕС служит инструментом гармонизации национального права государств-членов (т. е. установления общих рамок правового регулирования в определенной сфере общественных отношений, но без введения полного единообразия).

Если определять регламент как закон ЕС, то директиву можно назвать основами законодательства, которые действуют не напрямую, а нуждаются в трансформации во внутреннее право государств-членов.

Трансформация директивы представляет собой приведение государствами-членами своего законодательства в соответствие с ее нормами путем принятия, изменения или отмены национальных законов и подзаконных актов. О принятых мерах в обязательном порядке извещается Комиссия (она, напомним, осуществляет функцию надзора за соблюдением права ЕС).

Процесс трансформации директивы должен быть завершен в течение зафиксированного в ней срока: «Государства-члены принимают необходимые законодательные, регламентирующие и административные положения, чтобы обеспечить свое соответствие настоящей директиве, не позднее…».

В случае неисполнения обязанности по трансформации директивы государства-члены привлекаются Комиссией и Судом ЕС к ответственности. Эта ответственность в итоге может выражаться в наложении на них денежных санкций (единовременная сумма штрафа и/или пеня). Срок трансформации для каждой директивы различен, может составлять от нескольких месяцев до нескольких лет (в зависимости от новизны и масштаба изменений в действующее правовое регулирование, которые привносит директива).

В свою очередь, граждане и юридические лица, которых директива наделяет правами либо снимает с них обязанность, могут в подобном случае обращаться с иском к государственным органам и учреждениям в судебные инстанции, а также требовать от государства-нарушителя (государства, не исполнившего свои обязанности по трансформации директивы) компенсации причиненного вреда. Во всех случаях требования граждан и юридических лиц к государствам-нарушителям предъявляются в национальные суды. При неясности вопроса последние могут, а национальные суды высших инстанций должны направлять преюдициальные запросы в Суд ЕС (ст. 267 Договора о функционировании ЕС).

в) Решение является еще одной формой юридически обязательного акта институтов ЕС, однако оно имеет иное предназначение, чем регламент или директива (не предназначено служить инструментом унификации или гармонизации национального права).

С учетом практики, сложившейся в ЕС, а также ввиду упразднения структуры трех «опор» Лиссабонский договор несколько расширил определение рассматриваемого вида правовых актов по сравнению с характеристикой «решения», которая содержалась в первоначальной редакции Римского договора 1957 г. (в Договоре об учреждении Европейского экономического сообщества, затем в Договоре об учреждении Европейского сообщества).

До вступления Лиссабонского договора в силу решения являлись нормативными актами, принимаемыми институтами ЕС в рамках второй и третьей «опор» (например, решения Совета от 22 января 2001 г. об учреждении Комитета по вопросам политики безопасности, Военного комитета и Военного штаба ЕС). На практике в форме решений принимались нормативные акты Европейского сообщества, хотя такая возможность не была закреплена юридически в учредительных документах Сообщества – так называемые решения sui generis – решения особого рода (например, решение «О создании Европейской административной школы» от 26 января 2005 г.). В немецком юридическом языке решения ЕС разных видов обозначались неодинаковыми терминами: Entscheidung (решение – индивидуальный акт) и Beschluß (иные решения). Во французском и английском языках в обоих случаях употребляется понятие decision/decision. Следует также отметить, что решения Суда ЕС обозначаются в оригинале особым понятием: arret (фр.)/ judgment (англ.), т. е. судебное решение.

Со вступлением в силу Лиссабонского договора решениями оформляются следующие нормативные акты ЕС:

– индивидуальные акты, включающие предписания, адресуемые конкретным субъектам – государствам-членам или частным лицам (например, решения Комиссии о наложении штрафов на предприятия);

– акты, включающие обязательные предписания, направленные широкому кругу лиц и не направленные на унификацию или гармонизацию национального права. В форме решений должны оформляться, например, меры в сфере общей внешней политики и политики безопасности (вместо издававшихся в «старом» ЕС общих стратегий, позиций, акций), указания относительно финансовых или иных практических мероприятий ЕС, инструкции относительно разрешения организационных вопросов, включая уточнение или изменение отдельных положений учредительных документов.

г) Рекомендации, равно как и заключения, в отличие от вышеперечисленных актов не обладают юридически обязательной силой. Рекомендация служит формой выдвижения предложений институтов ЕС по определенным вопросам. Совет и Комиссия обладают неограниченным правом издания рекомендаций (ст. 292 Договора о функционировании ЕС); другие институты могут издавать их в случаях, предусмотренных учредительными документами.

д) Заключение является формой изложения официальных позиций институтов ЕС относительно каких-либо вопросов.

Особое место среди документов, принимаемых органами и учреждениями ЕС, которые не являются частью его институционального механизма и потому не уполномочены издавать от его имени правовые акты, занимают акты Европейского омбудсмена, Экономического и социального комитета, Комитета регионов, Европола, Евроюста, европейских агентств и др. Постановления этих инстанций оформляются решениями sui generis (особого рода) либо в форме их заключений, резолюций, деклараций и т. п.

Подобные документы соответственно не признаются в качестве правовых актов ЕС в значении ст. 288 Договора о функционировании ЕС. В современной доктрине в этой связи их называют актами, не предусмотренными Договорами, актами вне номенклатуры, непоименованными, нетипичными актами или актами особого рода.

То же самое относится к актам институтов, которые издаются в не предусмотренных учредительными документами формах, т. е. приняты в иной форме, нежели регламент, директива, решение, рекомендация, заключение. Это, например, резолюции Европейского парламента и Совета; сообщения, белые книги, зеленые книги Европейской комиссии, кодексы поведения и др.

Упомянутые документы, как правило, способны обладать только рекомендательным действием. Тем не менее они могут порождать обязательные юридические последствия в случае, если это прямо предусмотрено в учредительных документах или правовых актах ЕС. При необходимости их оспаривание допускается в Суде Европейского союза.

Данное условие выполняется, в частности, применительно к «ориентирам» Европейского центрального банка (ст. 12.1 и ст. 14.3 Протокола об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка). «Ориентиры» ЕЦБ могут содержать нормы права, но подобно директивам адресуются государствам-членам (точнее, национальным центральным банкам государств-членов, перешедших на евро, для которых имеют обязательную силу).

Особый статус имеют внутренние регламенты, устанавливающие внутренние правила организации и деятельности коллегиальных институтов, органов, учреждений ЕС. В отличие от обычных регламентов ЕС (общеобязательных нормативных актов прямого действия) положения внутренних регламентов не могут возлагать обязанности на третьих лиц, но могут наделять их правами по отношению к соответствующему институту, органу, учреждению, например правами в области доступа к их документам. Внутренние регламенты институтов традиционно утверждаются их решениями, поэтому могут также считаться разновидностью правовых актов ЕС в значении ст. 288 Договора о функционировании ЕС. Однако это не относится к внутренним регламентам иных, чем институты, органов и учреждений ЕС, которые не уполномочены издавать правовые акты ЕС в значении указанной нормы.

Наконец, следует упомянуть межинституционные соглашения, являющиеся договорными актами институтов ЕС. Подобные соглашения, как правило, имеют трехсторонний характер (заключаются между Европейским парламентом, Советом ЕС и Европейской комиссией) и содержат правила, регулирующие их взаимодействие в разных сферах деятельности ЕС. В учредительных документах ЕС в редакции Лиссабонского договора (ст. 295 Договора о функционировании ЕС) впервые предусмотрено, что межинституционные соглашения между упомянутыми институтами могут иметь юридически обязательный характер.

 

3.6 Общая характеристика актов, принимаемых в Европейском союзе

В соответствии с учредительными документами ЕС в редакции Лиссабонского договора правовые акты ЕС можно разделить на две категории: законодательные и незаконодательные акты.

В основе деления лежат следующие критерии:

– юридическая сила правового акта;

– субъекты правотворчества (институты);

– процедуры принятия.

Понятие «законодательные акты» впервые включено в учредительные документы ЕС Лиссабонским договором 2007 г., заимствовавшим его из проекта Европейской конституции 2004 г. Правовой акт ЕС относится к категории законодательных, если он удовлетворяет следующим критериям (ст. 289 Договора о функционировании ЕС):

– правовой акт принят в форме регламента, директивы или решения и имеет юридически обязательную силу. Рекомендации и заключения как документы, не имеющие подобной силы, законодательными актами ЕС не признаются;

– правовой акт принят Европейским парламентом и Советом ЕС. Если документ издан в форме регламента, директивы или решения какого-либо другого института (например, Европейского совета, Комиссии или Европейского центрального банка), то он не считается законодательным актом;

– правовой акт принят в результате «обычной законодательной процедуры» или «специальной законодательной процедуры». Первая, напомним, состоит в совместном принятии документов Европейским парламентом и Советом ЕС. Вторая имеет несколько разновидностей и предполагает издание актов единолично Европейским парламентом после консультации или с одобрения Совета ЕС либо, чаще, Советом после консультации или с одобрения Европейского парламента. Выбор разных видов законодательных процедур определяется уполномочивающими статьями учредительных документов для каждого конкретного вопроса ведения ЕС. Если Европейский парламент и/или Совет ЕС принимают меры по вопросам, где учредительные документы не предусматривают применения законодательной процедуры, то изданные ими правовые акты не считаются законодательными.

К числу «незаконодательных» актов ЕС в соответствии с Лисса бонским договором 2007 г. относятся:

– юридически обязательные акты (регламенты, директивы, решения) Европарламента и Совета ЕС, для принятия которых учредительные документы не предусматривают использования общей или специальной законодательной процедуры;

– юридически обязательные акты других институтов ЕС: регламенты, директивы, решения Европейской комиссии, регламенты и решения Европейского центрального банка; решения Европейского совета;

– рекомендации и заключения как акты, не имеющие юридически обязательной силы, независимо от принимающего института.

Особое место среди «незаконодательных» актов занимают акты, принимаемые на основании, в дополнение или во исполнение законодательных актов. К таковым, в частности, относятся:

– делегированные акты: юридически обязательные акты общего действия (регламенты, директивы или решения, не указывающие адресатов), издаваемые Комиссией на основании полномочий, которые предоставлены (делегированы) ей в законодательном акте, принятом Европейским парламентом и/или Советом ЕС. Подобные акты могут дополнять и даже изменять отдельные положения законодательного акта, но лишь на условиях и в пределах, зафиксированных в его тексте (ст. 290 Договора о функционировании ЕС);

– исполнительные акты: акты, принимаемые Комиссией или, в отдельных случаях, Советом ЕС в целях обеспечения единых условий претворения в жизнь (исполнения) регламентов, директив, решений ЕС. Полномочия по изданию таких документов должны быть определены в акте, во исполнение которого они принимаются (в «базовом» регламенте, «базовой» директиве, «базовом» решении). Кроме того, Европарламент и Совет ЕС в форме регламента должны установить общие принципы осуществления подобных исполнительных полномочий Комиссией (параграфы 2–4 ст. 291 Договора о функционировании ЕС).

В наименовании делегированных и исполнительных актов ЕС в обязательном порядке должно использоваться слово «делегированный» или «исполнительный» (например, «Делегированный регламент Комиссии о…», «Исполнительное решение Совета о…»).

Разграничивая две категории правовых актов ЕС, учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора 2007 г., как и ранее проект Европейской конституции 2004 г., не устанавливают принципа верховенства законодательных актов Европарламента и Совета ЕС над незаконодательными актами этих и других институтов.

Подзаконный характер, безусловно, имеют делегированные и исполнительные акты – как минимум, в отношении того законодательного акта, на основании или во исполнение которого они приняты. Однако подобный вывод не может быть применен к незаконодательным актам, если они издаются непосредственно на основании учредительных документов ЕС (например, решения Европейского совета или Совета ЕС по вопросам общей внешней политики и политики безопасности).

Отсюда не исключена ситуация, когда законодательный регламент или законодательная директива, принятые Европарламентом и Советом ЕС, будут отменены Судом ЕС на том основании, что они противоречат, например, регламенту или решению, изданному Европейским центральным банком или Европейским советом в рамках своих полномочий, предусмотренных другими статьями Договора о ЕС или Договора о функционировании ЕС.

 

3.7 Значение судебного прецедента в праве Европейского союза

Основополагающие черты европейского законодательства – принципы субсидиарности и пропорциональности, уважения основных прав человека, правовой определенности и законных ожиданий, равенства и недискриминации, сотрудничества, транспарентности – и судебные решения, на основе которых они сформулированы.

В рамках интеграционного процесса сформировались два важнейших судебных органа – Европейский суд по правам человека и Суд Европейских сообществ. По мере эволюции в ЕС утверждается трехзвенная структура. Каждая из судебных инстанций играет в пределах своей компетенции важную роль в нормотворческом процессе. ЕСПЧ образован на основе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Его главное назначение – обеспечить соблюдение все ми государствами – участниками Конвенции принятых ими на себя обязательств. Считается, что ЕСПЧ играет субсидиарную роль, помогая государствам-участникам выполнять свои обязательства и устранять возникшие нарушения. На практике важнейшая функция ЕСПЧ состоит не только в рас смотрении конкретных жалоб. В его решениях дается всестороннее толкование основных положений Конвенции. В результате особо значимые судебные решения приобретают прецедентный характер. Формально обязательное лишь для спорящих сторон, та кое решение становится на деле самостоятельным источником права.

Исключительно важную роль в развитии нормотворческого процесса в рамках Сообществ и ЕС играют суды ЕС. Они обеспечивают единообразное толкование и применение права ЕС. Судебная система ЕС с подписанием Ниццкого договора 2001 г. включает Суд ЕС, Суд первой инстанции и специализированные судебные палаты. Ведущую роль в нормотворческой деятельности сохраняет Суд ЕС, выполняющий функции верховного, конституционного и суда кассационной инстанции. Благодаря преюдициальной процедуре Суд ЕС, а отчасти и СПИ, тол кует основные положения учредительных договоров и иных нормативно-правовых актов и формулирует автономные понятия и концепции, которые дополняют и уточняют положения нормативно-правовых актов и вводят в действие новые принципиально важные для развития интеграционного права положения. Таковы, например, концепция прямого действия, верховенства и интегрированности права ЕС; концепция параллельного внешнеполитического сопровождения, определение понятия и содержания общих принципов права ЕС и многие другие. Нередко положения, разработанные и введенные в практику Судом, получают в последующем закрепление в нормативно-правовых актах.

 

3.8 Пересмотр законодательных актов Европейского союза

Учредительные документы ЕС по форме и порядку принятия являются международными договорами, связывающими государства – члены ЕС. Процедура пересмотра Договоров по этой причине также имеет договорный характер (ст. 48 Договора о ЕС). В то же время с принятием Лиссабонского договора правотворческая практика несколько отходит от традиционных канонов международного права, отраженных в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. и действовавших в ЕС до вступления Лиссабонского договора в силу.

Ранее государства – члены ЕС, по выражению Конституционного Суда ФРГ, выступали полными «владыками Договоров», т. е. могли вносить в них с общего согласия любые изменения. Для этого государствам-членам, как правило, требовалось провести межправительственную конференцию, подписать по ее итогам ревизионный договор и обеспечить ратификацию последнего в соответствии со своими внутригосударственными процедурами.

Позиция в этих вопросах институтов ЕС, выражающих общий европейский интерес, имела лишь консультативное значение и никак не связывала руки государствам.

После вступления Лиссабонского договора в силу ситуация несколько изменилась. С одной стороны, каждое из государств-членов по-прежнему сохраняет за собой право вето на внесение поправок в учредительные документы. С другой стороны, аналогичное право по общему правилу (в рамках «обычной процедуры пересмотра») впервые может приобрести не зависимый от государств представительный институт ЕС – Европейский парламент, избираемый напрямую гражданами ЕС.

Указанная новелла связана с тем, что отныне для любых крупномасштабных изменений Договоров вводится дополнительный этап – созыв и проведение Конвента, состоящего из представителей не только национальных законодательных и исполнительных органов (парламентов и глав государств или правительств стран ЕС), но и аналогичных институтов ЕС в целом (Европейского парламента и Комиссии).

В задачу Конвента входят изучение проектов пересмотра Договоров и подготовка по этому поводу рекомендации для межправительственной конференции государств-членов. Рекомендация конвента должна приниматься консенсусом, что предполагает согласие всех групп его членов, включая представителей Европарламента и Комиссии.

Конвент разрешается не созывать в случае, если масштаб планируемых изменений Договоров является незначительным. Но и в этом случае решение о несозыве Конвента должно получить предварительное одобрение Европейского парламента.

Кроме «обычной процедуры пересмотра» ст. 48 Договора о ЕС предусматривает также «упрощенные процедуры пересмотра», которые носят по определению менее сложный и длительный характер (не требуют созыва Конвента, межправительственной конференции или ратификации во всех государствах-членах). В зависимости от вида упрощенных процедур пересмотра участие Европарламента в них будет носить либо полноценный (с правом абсолютного вето), либо совещательный (консультативный) характер. Однако следует учитывать, что такие процедуры могут быть задействованы лишь в ограниченных пределах (изменение внутриполитической компетенции ЕС или совершенствование законодательных процедур ЕС в сторону дальнейшего сокращения права вето государств-членов и расширения прерогатив Европарламента).

 

4.1 Правовые основания для реализации полномочий Европейского союза

В результате реформы учредительных документов, проведенной Лиссабонским договором 2007 г., основополагающим принципом устройства ЕС является принцип единой правосубъектности (ст. 47 Договора о ЕС). В силу этого принципа при издании правовых актов, заключении международных соглашений и в иных правоотношениях ЕС отныне выступает как единое целое.

Сущность и содержание правосубъектности ЕС выражается, в частности, в следующем:

– ЕС признается единым субъектом компетенции, предоставленной государствами-членами и реализуемой им через собственные институты, органы и учреждения;

– в ЕС существует единая система правовых актов ЕС, издаваемых во всех сферах его компетенции;

– ЕС вправе заключать международные договоры с иностранными (третьими) государствами и международными организациями;

– ЕС обладает «максимально широкой правоспособностью» юридического лица на территории всех его государств-членов, в том числе имеет право выступать собственником движимого и недвижимого имущества (ст. 335 Договора о функционировании ЕС);

– ЕС несет ответственность по заключенным им договорам за причинение вреда другим лицам и по другим обязательствам (ст. 340 Договора о функционировании ЕС);

– ЕС обладает привилегиями и иммунитетами на территории государств-членов (ст. 343 Договора о функционировании ЕС), которые гарантированы специальным протоколом, к учредительным документам (Протокол о привилегиях и иммунитетах ЕС);

– ЕС вправе создавать дипломатические миссии (делегации) в иностранных государствах и при международных организациях;

– ЕС обладает собственным бюджетом, финансируемым за счет собственных ресурсов, однако без права самостоятельно утверждать их источники и величину.

Из принципа единой правосубъектности ЕС существуют два основных исключения.

Первое связано с распространением в механизме управления ЕС юридически автономных ведомств, которые с принятием Лиссабонского договора получили общее наименование «учреждения» (в доктрине также именуются «децентрализованные учреждения»).

Специфической чертой учреждений ЕС является признание за ними собственной правосубъектности юридического лица, т. е. субъекта права, формально обособленного от ЕС. Некоторые учреждения ЕС даже наделены правом заключать от своего имени международные соглашения с третьими странами. Эти соглашения, однако, нуждаются в одобрении политическими институтами ЕС. К таким учреждениям ЕС, в частности, относятся:

– Европейский инвестиционный банк;

– учреждения в социально-трудовой сфере: Европейский центр по развитию профессионального обучения (CEDEFOP), Европейское учреждение по улучшению условий труда (EUROFOUND), Европейское учреждение по обучению (ETF), Европейское агентство по здоровью и безопасности на рабочем месте (OSHA);

– учреждения в медицинской, санитарной и продовольственной сферах: Европейское агентство по медикаментам (ЕМЕА), Европейский орган по безопасности продуктов питания (EFSA), Европейский центр по контролю заболеваний (ECDC), Европейский наблюдательный центр в отношении наркотических средств и наркотической зависимости (EMCDDA);

– учреждения в сфере промышленности, транспорта и телекоммуникаций: Европейское агентство по морской безопасности (EMSA), Европейское агентство по воздушной безопасности (EASA), Европейское железнодорожное агентство (ERA), Европейское агентство по безопасности сетей и информации (ENISA), Европейское агентство по химическим продуктам (ЕСА);

– учреждения в природоохранной сфере: Европейское агентство по окружающей среде (ЕЕА);

– учреждения по регистрации прав интеллектуальной собственности: Ведомство по гармонизации на внутреннем рынке (OHIM), Ведомство по сортам растений;

– учреждения в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС: Европейское полицейское ведомство – Европол (Europol), Евроюст (Eurojust), Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств – членов ЕС (FRONTEX);

– учреждения в рамках общей внешней политики и политики безопасности ЕС: Европейское оборонное агентство (ADE/ EDA), Спутниковый центр ЕС, Европейский институт по исследованию безопасности ЕС;

– экспертные учреждения в области охраны прав человека: Агентство ЕС по основным правам, Европейский институт по вопросам равенства мужчин и женщин. Самостоятельная правосубъектность в учредительных документах признана и за Европейским центральным банком (параграф 3 ст. 282 Договора о функционировании ЕС).

Другое исключение, затрагивающее принцип единой правосубъектности ЕС, касается судьбы второго из числа Европейских сообществ, учрежденных Римскими договорами 1957 г., – Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом/ЕСАЭ).

Вопрос о дальнейшем статусе Евратома вызвал широкие дискуссии еще в ходе работы Европейского конвента, разрабатывавшего проект Европейской конституции 2004 г.

Первоначальная идея – прекратить действие учредительного документа Евратома (Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии, или Договора о Евратоме/ЕСАЭ) и включить его нормы в текст Европейской конституции – натолкнулась на сопротивление партий и общественных объединений экологической направленности («зеленых»).

По этой причине, а также ввиду специфического предмета деятельности Евратома (научное исследование и использование энергии атома в мирных целях) разработчики проекта Европейской конституции решили оставить в силе его учредительный договор и сохранить Европейское сообщество по атомной энергии в качестве организации, состоящей при ЕС, имеющей аналогичный состав государств-членов и управляемый руководящими органами ЕС (институтами ЕС).

Такой подход нашел отражение в Лиссабонском договоре. Его юридической формой стал специальный протокол, приложенный к тексту последнего (но не к учредительным документам самого ЕС) – Протокол, изменяющий Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Протокол № 2 к Лиссабонскому договору).

Указанным Протоколом из текста Договора о Евратоме 1957 г. исключено большинство положений по институциональным и финансовым вопросам, применительно к которым новая редакция Договора о Евратоме отсылает к соответствующим статьям Договора о ЕС или Договора о функционировании ЕС. Юридическая связь Договора о Евратоме с учредительными документами ЕС также проявляется в системе прилагаемых к ним протоколов. Некоторые протоколы, прилагаемые к Договору о ЕС и Договору о функционировании ЕС, одновременно приложены к Договору о Евратоме. Это протоколы о Статуте Суда ЕС, о привилегиях и иммунитетах ЕС и о ст. 40.3.3 Конституции Ирландии.

С другой стороны, Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии официально больше не будет входить в систему учредительных документов ЕС.

В дальнейшем не исключено проведение более существенной реформы правового статуса Европейского сообщества по атомной энергии. С соответствующей инициативой при подписании Лиссабонского договора выступил ряд государств-членов (Декларация № 54).

 

4.2 Общая характеристика компетенции Европейского союза

Компетенция – общеправовая категория, обозначающая совокупность предметов ведения (предметная компетенция) и полномочий (прав и обязанностей) должностного лица, органа или организации в целом.

Компетенция ЕС имеет государственно-подобный характер в том смысле, что включает в себя широкий спектр властных прерогатив по управлению обществом. К ним относится, в том числе, издание законодательных, административных и юрисдикционных (судебных) актов. Эти акты способны иметь обязательную силу не только для государств-членов, но и для их граждан, одновременно являющихся гражданами ЕС в целом, а также для других физических и юридических лиц, которые проживают, находятся или занимаются какой-либо деятельностью в ЕС.

С другой стороны, не будучи государством, ЕС приобретает свою компетенцию не непосредственно от народа, а за счет уступки в его пользу части суверенных прав государствами – членами ЕС, которая оформляется посредством соглашений между ними (учредительных документов ЕС-Договоров).

Как показывает история ЕС, эта уступка носит не разовый, одномоментный характер. Она совершается постепенно – по мере развития интеграции внутри ЕС и соответственно появления новых задач и проблем, требующих решения на европейском уровне.

С 50-х гг. XX в., когда были созданы Европейские сообщества, предметная компетенция ЕС прошла путь от узкоспециализированных сфер (создание общего рынка угля и стали в рамках ЕОУС) до общеэкономических проектов (общий рынок ЕЭС, дополненный сотрудничеством по вопросам мирного использования атомной энергии в рамках Евратома) и, наконец, до распространения на весь спектр общественных отношений, включая разработку общей внешней политики и политики безопасности с военным компонентом и вопросы борьбы с преступностью (вторая и третья «опоры» ЕС).

Дальнейшее расширение компетенции ЕС осуществляется главным образом посредством расширения и углубления его задач и полномочий в уже подведомственных ЕС сферах общественной жизни и в меньшей степени путем признания за ЕС новых сфер компетенции. В частности, Лиссабонский договор 2007 г. признал за ЕС полномочия осуществлять политику и мероприятия в таких областях, как:

– службы общеэкономического значения;

– космос;

– спорт;

– туризм;

– энергия (помимо атомной, сохраняющейся в ведении Евратома);

– гражданская оборона;

– координация административного сотрудничества государств-членов в области претворения в жизнь права ЕС;

– координация мер по оказанию помощи государствам-членам, пострадавшим от террористических актов или катастроф;

– гуманитарная помощь третьим странам.

Уже в 2007 г. непосредственно при подготовке текста Лиссабонского договора государства-члены согласились усилить роль ЕС в природоохранной и энергетической сферах, в частности, применительно к вопросам борьбы с изменением климата и другими глобальными и региональными проблемами окружающей среды, интеграции энергетических систем.

Другой новеллой Лиссабонского договора 2007 г. стала новая классификация предметов ведения и сфер деятельности ЕС. Прежде в ЕС она строилась исходя из сложной для восприятия структуры трех «опор». После вступления в силу Лиссабонского договора в основу классификации положен более простой и логичный географический критерий:

1) общественные отношения, которые складываются в пределах ЕС, образуют предмет его внутренней (внутриполитической) компетенции. Все элементы этой компетенции – от создания и функционирования единого экономического пространства («внутреннего рынка» ЕС) до культуры и образования – служат предметом разделов, глав, отделов ч. 3 Договора о функционировании ЕС под названием «Внутренняя политика и деятельность ЕС». К внутриполитической компетенции ЕС относятся и вопросы, связанные с пересечением его внешних границ людьми, товарами и капиталами (таможенный союз, визовая, иммиграционная политика, политика предоставления убежища и др.);

2) отношения ЕС в целом с государствами, не входящими в его состав (третьими странами/третьими государствами), а также с международными организациями образуют предмет его внешней (внешнеполитической) компетенции. Общие принципы реализации этой компетенции, а также положения о неэкономических аспектах внешней политики (общая внешняя политика и политика безопасности) содержатся в разделе V Договора о ЕС: «Общие положения о внешнеполитической деятельности ЕС и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности». Остальные положения о внешнеполитической деятельности ЕС закреплены в ч. 5 Договора о функционировании ЕС «Внешнеполитическая деятельность ЕС»;

3) промежуточное положение между внутренней и внешней политикой ЕС занимают его мероприятия в области взаимоотношений с рядом островных территорий, находящихся под суверенитетом государств-членов (как правило, бывших колониальных владений), но не вошедших вместе с ними в состав ЕС – заморскими странами и территориями (Гренландия, Новая Каледония, Фолклендские острова и т. д.). Эта сфера деятельности ЕС, называемая ассоциацией с заморскими странами и территориями, предусмотрена в одноименной части Договора о функционировании ЕС, которая структурно расположена между правилами его внутри– и внешнеполитической деятельности: ч. 4 «Ассоциация с заморскими странами и территориями».

Столь широкий предметный охват компетенции ЕС не означает, что государства-члены уступили ему абсолютно все суверенные права в вышеназванных сферах. Объем полномочий, предоставленных ЕС, неодинаков в разных областях его ведения: от очень широкого, включающего весь комплекс законодательных, административных и судебных мер (например, в вопросах обеспечения свободы конкуренции на внутреннем рынке ЕС), до крайне ограниченного, сводящегося в основном к рекомендательным и поощрительным мерам (например, в области куль туры).

Такая неоднородность достигается за счет особого механизма наделения ЕС полномочиями, который был установлен еще в 1950-е гг. при учреждении Европейских сообществ и сохранился после вступления Лиссабонского договора в силу. Его сущность состоит во включении в упомянутые части и разделы учредительных документов специальных уполномочивающих статей, которые определяют, по каким конкретным вопросам, в каких целях, в каком порядке, через какие институты и посредством какого рода мер ЕС вправе осуществлять свое вмешательство в подведомственные ему сферы.

Иными словами, разные области общественной жизни переданы в ведение ЕС не целиком, а лишь применительно к отдельным их аспектам, прямо предусмотренным в уполномочивающих статьях Договоров. Например, по различным вопросам социальной политики, перечисленным в ст. 153 Договора о функционировании ЕС, последний вправе устанавливать только поощрительные меры и минимальные предписания. Одну их часть утверждают совместно Европейский парламент и Совет ЕС (например, в отношении условий труда), другую принимает единолично Совет ЕС (например, по вопросам социального обеспечения и социальной защиты работников). При этом во втором случае за представителями государств-членов в Совете ЕС сохранено право вето.

Уполномочивающие статьи учредительных документов ЕС именуются в европейской доктрине и судебной практике «правовыми базами» (фр. bases juridiques; англ. legal bases). Общее число «правовых баз» измеряется многими десятками и продолжает увеличиваться с каждой очередной реформой учредительных документов ЕС. Однако даже при подобном многообразии появляется риск того, что новые проблемы, возникающие в ходе европейской интеграции, окажутся не охваченными имеющимися «правовыми базами» и, как следствие, будут требовать все новых и новых поправок в Договоры.

Чтобы скорректировать эту жесткую схему, в учредительные документы ЕС изначально были включены специальные «статьи-лазейки» (термин неофициальный), закрепляющие дополнительные (резервные) полномочия ЕС. Данными полномочиями можно воспользоваться в случае отсутствия специальной уполномочивающей статьи («правовой базы») по конкретному вопросу. Подобные «статьи-лазейки» присутствуют и в новой («лиссабонской») редакции учредительных документов ЕС.

Одна из них уже упоминалась при характеристике содержания и структуры Договоров. Она содержится в главе «Сближение законодательств» ч. 3 последнего документа (глава 3 раздела VII «Общие правила о конкуренции, налогообложении и сближении законодательств») и позволяет ЕС осуществлять сближение законодательств государств-членов по любым вопросам, необходимым для нормального функционирования единого внутреннего рынка, – ст. 114 Договора о функционировании ЕС.

Указанная статья, однако, не может применяться к вопросам, затрагивающим налоги, свободное передвижение лиц, а также права и интересы наемных работников. Дополнительное сближение законодательств в этих вопросах может производиться на основании другой «статьи-лазейки» Договора о функционировании ЕС – ст. 115.

Наличие двух отдельных «статей-лазеек» обусловлено различием в порядке принятия решений на уровне ЕС: в первом случае (ст. 114) нормативные акты принимаются по процедуре с правом абсолютного вето Европейского парламента, но без аналогичного права вето у отдельных государств-членов, во втором случае (ст. 115) – при сохранении за представителями их правительств в Совете ЕС права вето, но с ограниченными (консультативными) прерогативами Европарламента.

Наиболее широкой по своему потенциалу из числа «статей-лазеек» является ст. 352, расположенная в последней части Договора о функционировании ЕС (ч. 7 «Общие и заключительные положения»). В своей новой редакции, установленной Лиссабонским договором 2007 г., ст. 352 позволяет ЕС принимать в контексте различных направлений его политики любые законодательные акты и другие меры, если они признаны необходимыми для достижения целей ЕС, а учредительные документы не предусмотрели специальных полномочий.

Примерами использования данной «статьи-лазейки» в ЕС является создание в 2007 г. Агентства ЕС по основным правам – нового учреждения ЕС, не предусмотренного в учредительных документах.

Ограничения на использование ст. 352 вытекают, прежде всего, из достаточно сложного порядка принятия решений на ее основе (единогласное принятие меры Советом ЕС, что предполагает поддержку правительств всех государств-членов плюс одобрение со стороны Европейского парламента).

В результате мы наблюдаем логически вполне оправданную взаимосвязь: чем больше «гибкости» допускается для принятия акта «без правовой базы», тем более «жесткой» и сложной предусматривается процедура его принятия и оформления.

Кроме того, ст. 352 не может применяться в рамках общей внешней политики и политики безопасности, а также для обхода норм учредительных документов, запрещающих проводить гармонизацию (сближение) национального законодательства по отдельным вопросам, например в сферах образования или куль туры.

 

4.3 Виды компетенции Европейского союза

В целях более четкого разграничения компетенции и ответственности между европейским (союзным) и национальным (внутригосударственным) уровнями публичной власти Лиссабонский договор 2007 г. по образцу многих федеративных государств включил в учредительные документы ЕС специальный раздел, посвященный определению разных категорий компетенции ЕС – раздел I «Категории и сферы компетенции ЕС» ч. 1 Договора о функционировании ЕС.

Категории компетенции ЕС различаются между собой объемом полномочий, предоставленным ЕС, и соотношением этих полномочий с теми, которые сохраняются за государствами-членами.

Самые широкие полномочия ЕС и, соответственно, наиболее значительные ограничения суверенных прав государств-членов присущи исключительной компетенции ЕС. В рамках этой категории компетенции национальные власти полностью лишены права принимать решения, если только они специально не уполномочены на это ЕС или не действуют во исполнение принятых им правовых актов (параграф 1 ст. 2 Договора о функционировании ЕС).

Количество сфер исключительной компетенции ЕС относительно невелико – пять (ст. 3 Договора о функционировании ЕС). К ним относятся:

– установление пошлин общего таможенного тарифа и другие вопросы таможенного союза в рамках ЕС;

– установление правил конкуренции, необходимых для функционирования единого внутреннего рынка ЕС (запрет согласованных действий предприятий, нарушающих конкуренцию, злоупотребления доминирующим положением, правила оказания государственной помощи предприятиям в ЕС и др.);

– денежная политика в отношении государств-членов, перешедших на евро;

– определение квот на рыболовство и другие вопросы сохранения морских биологических ресурсов в рамках общей политики по вопросам рыболовства как особого направления общей сельскохозяйственной политики ЕС;

– общая торговая (внешнеторговая) политика, включая установление антидемпинговых пошлин и других защитных мер в отношении продукции из третьих стран.

К исключительной компетенции ЕС также отнесено заключение международных соглашений по вопросам, вытекающим из реализации его внутриполитической компетенции (так называемая доктрина «параллелизма» внутренней и внешней компетенции ЕС, сформулированная еще в 1970-е гг. Судом Европейских сообществ).

Своеобразной противоположностью исключительной компетенции ЕС является категория его компетенции, названная «компетенцией осуществлять деятельность, направленную на поддержку, координацию или дополнение деятельности государств-членов» (параграф 5 ст. 2 Договора о функционировании ЕС), или, более кратко, поддерживающая, координирующая или дополняющая деятельность ЕС.

Сферы этой деятельности (всего их семь) перечислены в ст. 6 Договора о функционировании ЕС:

– здравоохранение;

– повышение конкурентоспособности промышленности;

– культура;

– туризм;

– образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт;

– гражданская оборона;

– координация административного сотрудничества государствчленов при реализации права ЕС.

В этих сферах государства-члены сохраняют за собой всю полноту законодательной власти, а ЕС лишен права осуществлять гармонизацию (сближение) правовых норм, принятых на национальном уровне (кроме отдельных исключений в сфере здравоохранения). Роль ЕС сводится к поддержке (в том числе финансовой из союзного бюджета) и различным формам координации или дополнения мероприятий государств-членов (рекомендации, программы, обсуждение общих проблем, координирующие инстанции и др.), что и дало название этой категории его компетенции.

Остальные сферы ведения ЕС отнесены к категории его совместной компетенции с государствами-членами (параграф 2 ст. 2 Договора о функционировании ЕС). Перечень этих сфер зафиксирован в параграфе 2 ст. 4 Договора о функционировании ЕС (внутренний рынок, пространство свободы, безопасности и правосудия, энергия и т. д.), но он является не исчерпывающим (примерным). В соответствии с параграфом 1 той же статьи к совместной компетенции ЕС отнесены любые вопросы его ведения, которые не входят в число сфер исключительной компетенции либо сфер его поддерживающей, координирующей и дополняющей деятельности. В специальном протоколе, подготовленном непосредственно при работе над Лиссабонским договором 2007 г. («Протокол об осуществлении совместной компетенции»), уточняется, что в рамках совместной компетенции государства-члены сохраняют за собой права нормотворчества по всем аспектам (элементам), не урегулированным правовыми актами ЕС.

В сферах совместной компетенции ЕС правом издавать законодательные и другие юридически обязательные акты обладают и ЕС, и отдельные государства-члены. Однако государства могут делать это лишь в том случае, если ЕС не воспользовался своей компетенцией или прекратил ее осуществление. В случае противоречия национального закона и правового акта ЕС по конкретному вопросу преимущественную силу имеет акт ЕС, что вытекает из принципа верховенства (примата) его права в целом (см. выше, п. 2.3).

Отсюда следует, что к совместной компетенции ЕС и государств-членов могут быть отнесены общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ), а также координация на уровне ЕС экономической, социальной политики и политики занятости государств-членов. Однако поскольку эти направления деятельности предусмотрены в отдельных параграфах ст. 2 Договора о функционировании ЕС (параграфы 3 и 4), а также в ст. 5 этого Договора, существуют определенные основания рассматривать указанные направления деятельности в качестве специфических категорий компетенции ЕС (табл. 5).

Таблица 5

 

5.1 Понятие и виды законодательных процедур

 

5.1.1 Виды законодательных процедур

Законодательные процедуры принятия институтами ЕС актов вторичного права определяются предусмотренным учредительными договорами порядком нормотворчества. В литературе до вступления в силу Лиссабонского договора отмечали условный характер терминов «законодательный процесс», «законодательные процедуры», в частности, ввиду отсутствия такого вида нормативного правового акта, как «закон». Как указывалось выше, Лиссабонский договор ввел впервые термин «законодательный акт» и термин «законодательная процедура». В соответствии со ст. 289 законодательными актами признаются регламенты, директивы и/или решения, принимаемые посредством законодательных процедур ЕС.

К отличительным признакам законодательных процедур в рамках общего рынка относят отсутствие единого законодательного органа, невозможность однозначно определить вид законодательной процедуры, применяемой при принятии правового акта в конкретной сфере, без обращения к конкретной статье учредительных документов ЕС и признание процедуры совместного принятия решения в качестве основной законодательной процедуры.

Определение вида законодательной процедуры зависит от количества и роли участвующих в ней институтов. Принятие правовых актов может осуществляться:

• Советом ЕС единолично;

• Комиссией единолично;

• Советом ЕС и Европарламентом совместно.

Важно учитывать роль консультативных органов при подготовке правовых актов (ст. 304, 307 Договора о функционировании ЕС). Кроме того, ст. 154 До говора о Сообществе предусматривает в ст. 155 Договора о функционировании ЕС механизм вовлечения социального партнера (союзов нанимателей и профсоюзов) при подготовке актов, направленных на развитие социальной политики Сообщества.

Законодательные полномочия институтов отличаются в зависимости от сферы отношений, регулируемых принимаемыми ими законодательными актами. Поиск правового основания (англ. legal basis) признается постоянной проблемой нормотворчества в ЕС. Правовое основание (норма учредительных документов ЕС, в силу которой принимается законодательный акт) определяет, какие институты участвуют в принятии правового акта, на основании какой процедуры происходит голосование, должен ли давать заключение Европарламент, а так же указывает вид правового акта. Практика Суда ЕС свидетельствует о том, что в некоторых случаях определение правового основания и, как следствие, законодательной процедуры является проблемой.

Учредительные документы в редакции Лиссабонского договора устанавливают два вида законодательных процедур (рис. 8):

– обычную законодательную процедуру, которая заключается в принятии регламента директивы или решения совместно Европейским парламентом и Советом ЕС по предложению Комиссии (ст. 289 Договора функционировании ЕС). Обычная законодательная процедура является аналогом процедуры совместного принятия решений, используемой до вступления Лиссабонского договора в силу (бывшая ст. 251 Договора об учреждении Европейского сообщества);

– специальную законодательную процедуру, которая предполагает принятие директивы, регламента или решения (а) Европарламентом при участии Совета ЕС, либо (б) Советом ЕС при участии Европарламента.

Рис. 8. Виды законодательных процедур в ЕС

 

5.1.2. Законодательная инициатива

По общему правилу, право законодательной инициативы принадлежит Комиссии (ст. 293 Договора о функционировании ЕС), с поступления предложений Комиссии в Европарламент и Совет ЕС начинается процедура рассмотрения законодательного акта (ст. 294 Договора о функционировании ЕС). Кроме того, Европарламент (ст. 225 Договора о функционировании ЕС) и Совет ЕС (ст. 241 Договора о функционировании ЕС) могут запрашивать у Комиссии подготовку предложений по вопросам, которые, по мнению указанных институтов, требуют подготовки акта ЕС. Причины отказа либо отсутствия со стороны Комиссии соответствующих предложений должны быть сообщены Европарламенту или Совету ЕС (в зависимости от того, со стороны какого из институтов поступил запрос).

Согласно ст. 11 Договора о ЕС не менее одного миллиона граждан ЕС, являющихся гражданами значительного количества государств-участников, могут инициировать привлечение Комиссии в рамках ее полномочий для подготовки предложения по вопросам, которые, по мнению граждан, требуют принятия правового акта ЕС в целях имплементации учредительных договоров ЕС. Процедуры и условия, необходимые для реализации такой гражданской инициативы, должны определяться в соответствии со ст. 24 Договора о функционировании ЕС.

Договор о ЕС предусматривает, что законодательные акты ЕС могут быть приняты только на основании предложения Комиссии, если иное не предусмотрено учредительными договорами. Иные акты должны приниматься по инициативе Комиссии в случаях, определенных учредительными договорами (ч. 2 ст. 17 Договора о ЕС).

Перед тем как предложить законодательный акт, Комиссия проводит широкие консультации. Если Комиссия считает целесообразным принять правовой акт в определенной сфере, соответствующий генеральный директорат готовит общий проект соответствующего предложения, который подлежит одобрению со стороны конкретного комиссара. В случае получения такого одобрения комиссар представляет соответствующий проект Коллегии комиссаров. При положительном исходе голосования в Коллегии предложение переводится на все официальные языки Сообщества, представляется Совету ЕС, Европарламенту, а также национальным парламентам и подлежит опубликованию в «Официальном журнале Европейского союза». Если Комиссия обладает полномочиями на самостоятельное принятие правового акта, предложение переводится на все официальные языки Сообщества и публикуется в «Официальном журнале Европейского союза».

Получив предложение, Совет ЕС, как правило, направляет его в Коми тет постоянных представителей (COREPER). В исключительных случаях адресатом может стать специализированный комитет (например, Особый комитет по сельскому хозяйству или Политический комитет). Все вопросы повестки заседания Совета ЕС (исключение составляют вопросы, за подготовку которых отвечают специализированные комитеты) проходят экспертизу в Комитете постоянных представителей, если Совет ЕС (единогласно) или указанный Комитет (простым большинством) не примет иное решение. До заседания Совета ЕС, если Комитет постоянных представителей единогласно принимает решение включить предложение в часть А повестки дня Совета ЕС, предложение может быть принято Советом ЕС без обсуждения. Если Совет ЕС возражает против принятия предложения, оно возвращается в Комитет постоянных представителей.

Комиссия направляет предложение Европарламенту независимо от требований, содержащихся в Договоре о ЕС. Первичная экспертиза осуществляется членом Европарламента из парламентского комитета. По результатам экспертизы готовится отчет. Соответствующий парламентский комитет рассматривает отчет и может внести в него необходимые изменения. Мнение Европарламента о предложении выражается путем голосования на пленарном заседании.

В целях соблюдения принципа субсидиарности Комиссия направляет все новые предложения национальным парламентам.

Разграничение процедур, предполагающихучастие Комиссии, Совета ЕС и Европарламента, осуществляется на основании анализа роли Европарламента и количества голосов в Совете ЕС, необходимого для принятия решения (квалифицированное большинство, единогласие).

Как отмечалось ранее, в некоторых случаях инициатором принятия законодательных актов в ЕС помимо Комиссии могут выступать группы государств-членов, Европарламент, Европейский центральный банк, Суд или Европейский инвестиционный банк.

 

5.1.3 Обычная законодательная процедура

Обычная законодательная процедура является основной законодательной процедурой для принятия регламентов, директив и решений. В рамках этой процедуры Европарламент обладает правом абсолютного вето при принятии решений совместно с Европарламентом и Советом ЕС. Несмотря на то, что Евро-парламент редко применяет право вето, возможность его применения считается эффективной мерой, стимулирующей нормотворческий процесс:

Анализ ст. 294 Договора о функционировании ЕС позволяет выделить следующие этапы рассмотрения и принятия законодательных актов в рамках обычной законодательной процедуры (рис. 10):

1) Комиссия представляет проект законодательного акта Европарламенту и Совету ЕС;

2) первое чтение.

В первом чтении представленный Комиссией проект законодательного акта рассматривается Европарламентом по существу, в случае необходимости в него вносятся правки, после чего Европарламент доводит свою позицию относительно проекта Совету ЕС, который:

– одобряет позицию Европарламента без внесения в нее изменений (законодательный акт в таком случае считается принятым);

– отклоняет позицию Европарламента полностью либо частично и формирует собственную обоснованную позицию, которая передается на рассмотрение Европарламента во втором чтении.

Первое чтение не предполагает каких-либо временных ограничений ни для Европарламента, ни для Совета ЕС;

3) второе чтение.

В течение трех месяцев с момента передачи Европарламенту позиции Совета ЕС в первом чтении Европарламент:

– одобряет позицию Совета ЕС или не высказывает возражений относительно позиции Совета ЕС (законодательный акт считается принятым в позиции Совета ЕС в первом чтении);

– большинством всех своих членов отклоняет позицию Совета ЕС (законодательный акт считается непринятым);

– большинством всех своих членов принимает поправки к позиции Совета ЕС в первом чтении, которые передаются на рассмотрение Совета ЕС и Комиссии, которая выносит заключение по данным поправкам.

Европарламент ограничен относительно внесения поправок в ходе второго чтения, поскольку они должны соотноситься с его позицией в первом чтении либо быть направленными на достижение компромисса между Европарламентом и Советом, либо изменять ту часть общей позиции, которая не была включена в первоначальное предложение, либо учитывать новые факты.

Заключение Комиссии относительно правок Европарламента передается в Совет ЕС, который в течение трех месяцев после получения заключения Комиссии может:

– одобрить все поправки Европарламента (законодательный акт считается принятым);

– не одобрить все поправки Европарламента, после чего Председатель Совета по соглашению с Председателем Европарламента в течение шести недель созывает заседание Согласительного комитета.

В целях более эффективной реализации процедуры совместного принятия решения используется система «триалогов». Такие неофициальные встречи направлены на обеспечение оперативного достижения соглашений в установленные Договором о Сообществе сроки. Для эффективного ведения переговоров ограниченное число участников, представляющих Европарламент, Комиссию и Совет, встречаются задолго до начала согласительной стадии;

4) согласительная стадия.

Согласительный комитет, состоящий из членов Совета или их представителей и равного числа представителей Европарламента, собирается с целью достичь соглашения относительно проекта законодательного акта, исходя из позиции Европарламента и Совета ЕС во втором чтении. Европарламент и Совет ЕС в течение шести недель после своего созыва должны выработать общую позицию, которая должна быть поддержана квалифицированным большинством членов и представителей Совета ЕС и большинством представителей Европарламента, участвующих в работе Согласительного комитета. Одобренный таким образом совместный проект законодательного акта передается на рассмотрение Европарламента и Совета ЕС. Если же в течение указанного срока Европарламент и Совет ЕС не примут общую позицию относительно проекта законодательного акта, законодательный акт считается непринятым. Комиссия принимает участие в заседаниях Согласительного комитета и предпринимает все необходимые инициативы с целью сближения позиций Европарламента и Совета;

5) третье чтение.

Рис 9. Обычная законодательная процедура

Рис 9. Обычная законодательная процедура (окончание)

В течение шести недель после одобрения проекта законодательного акта Согласительным комитетом Европарламент и Совет ЕС должны вынести решение относительно указанного проекта. Законодательный акт будет принят, если его проект одновременно поддержат:

– большинство всех депутатов Европарламента;

– квалифицированное большинство членов Совета ЕС.

Если проект законодательного акта не получит такой поддержки, он считается непринятым.

В тех случаях, когда законодательный акт принимается по инициативе группы государств – членов ЕС, по рекомендации Европейского центрального банка или по запросу Суда ЕС, участие Комиссии в процессе рассмотрения проекта законодательного акта инициируется Европарламентом и Советом ЕС, которые передают в первом и втором чтениях проект законодательного акта на рассмотрение Комиссии. По собственной инициативе Комиссия может выносить заключение относительно правок Европарламента в первом чтении и участвовать в работе Согласительного комитета.

Законодательные акты, принятые в соответствии с обычной законодательной процедурой, подписываются Председателем Европарламента и Председателем Совета ЕС.

 

5.1.4 Специальная законодательная процедура

В зависимости от роли институтов ЕС в принятии законодательных актов ЕС можно выделить следующие виды специальной законодательной процедуры:

– принятие законодательных актов Европарламентом при участии Совета ЕС, т. е. после одобрения законопроектов Советом ЕС;

– принятие законодательных актов Советом ЕС при участии Европарламента, т. е. после одобрения законодательных актов Европарламентом либо после проведения консультаций с Европарламентом.

В доктрине процедура одобрения законодательных актов Европарламентом либо Советом ЕС также называется процедурой санкционирования. Процедура, в рамках которой Совет ЕС запрашивает консультации Европарламента, до вступления в силу Лиссабонского договора называлась процедурой консультаций.

а) Процедура консультаций начинается с направления Комиссией предложения Совету и предполагает обязанность Совета ЕС консультироваться с Европарламентом (например, ч. 1 ст. 22, ч. 1 ст. 103, ст. 109, ст. 113, ч. 6 ст. 129, ч. 2 ст. 148, ч. 2 ст. 192 Договора о функционировании ЕС). Вместе с тем Совет ЕС вправе не принимать во внимание заключение Европарламента, т. е. мнение Европарламента имеет лишь совещательный (консультативный) характер.

Получив предложения Комиссии, Совет ЕС запрашивает мнение Европарламента относительно поступивших предложений, которое последний обязан направить в Совет ЕС в разумный срок, чтобы Совет успел принять правовой акт в течение поставленного срока. Если Европарламент нарушает указанный разумный срок, Совет должен предпринять все меры, предусмотренные правом Сообщества, в целях получения заключения Европарламента (например, согласно ст. 229 Договора о функционировании ЕС Совет может потребовать созвать чрезвычайную сессию Европарламента или применить срочные процедуры, предусмотренные Регламентом Европарламента). Нарушение существенного процедурного требования влечет ничтожность соответствующего правового акта (ч. 2 ст. 263 Договора о функционировании ЕС). В случае существенного изменения исходного предложения Советом ЕС или Комиссией заключение Европарламента должно быть запрошено повторно, если только указанные изменения не были предложены самим Европарламентом. Если изменения носят технический характер или были предложены самим Европарламентом, повторное получение заключения указанного института не требуется.

Согласно первоначальной редакции Договора о ЕЭС процедура консультаций была единственной законодательной процедурой с участием Европарламента. В учредительных документах в редакции Лиссабонского договора процедура консультаций сохранилась, в частности, для определения порядка реализации прав граждан ЕС избирать и быть избранными в органы управления страны проживания, при принятии правовых актов в сфере пересмотра учредительных договоров, гражданства ЕС, сельского хозяйства, создания пространства свободы, безопасности и правосудия, транспорта, права конкуренции, положений о налогах, экономической политики (при принятии рамочных решений, решений и разработке конвенций), продвинутого сотрудничества. Как правило, Совет ЕС принимает решения квалифицированным большинством.

б) Впервые процедура санкционирования была введена Единым европейским актом, который предусматривал получение в определенных случаях при принятии правового акта Советом ЕС одобрения Европарламента. Европарламент наделялся правом принять или отклонить предложение Совета ЕС, но не имел права изменять проект правового акта. В учредительных документах в редакции Лиссабонского договора процедура санкционирования имеет два варианта.

Первый вариант процедуры санкционирования («Совет после одобрения Европейского парламента принимает…») будет применяться, например, при утверждении многолетнего финансового рамочного плана, которым определяются предельные величины расходов Союза, при учреждении Европейской прокуратуры и в ряде других случаев (ч. 1 ст. 19, ч. 2 ст. 25, ч. 2 ст. 312, ч. 1 ст. 86 Договора о функционировании ЕС). Как и прежде, Европарламент не имеет права вносить правки в проекты законодательных актов, подготовленных Советом ЕС по представлению Комиссии. Как правило, Европарламент принимает решения об одобрении предложений Совета ЕС большинством голосов. В свою очередь, решения Совета ЕС принимаются единогласно.

Второй вариант процедуры санкционирования («Европейский парламент после одобрения Совета принимает…») предусмотрен для издания законодательства о правовом положении депутатов Европарламента, об осуществлении Европарламентом следственных полномочий и о статусе Европейского омбудсмена (параграф 2 ст. 223, ст. 226, параграф 4 ст. 228 Договора о функционировании ЕС). Совет ЕС в рамках этого варианта принятия законодательных актов не вправе вносить правки в проекты, подготовленные Европарламентом. Совет ЕС может либо одобрить, либо отклонить предложения Европарламента.

 

5.2 Принятие решений в Совете Европейского союза

Совет ЕС наделен рядом функций как исполнительной, так и законодательной власти, а потому нередко рассматривается как ключевой институт в процессе принятия решений на уровне ЕС. В этой связи важно понимать механизм принятия решений этим институтом ЕС.

Процедура принятия решений Советом ЕС зависит от их содержания и значимости. На протяжении всего времени существования Совета ЕС происходит реформирование процедуры принятия решений указанным институтом путем постепенного сокращения круга вопросов, требующих единогласного решения Совета ЕС. С вступлением в силу Лиссабонского договора общим правилом принятия решений в Совете Европейского союза становится квалифицированное большинство голосов (ст. 16 Договора о ЕС), сфера использования которого еще более возрастет по сравнению с прежними реалиями. Количество вопросов, по которым Совет должен постановлять единогласно, соответственно, уменьшится. По вопросам своей внутренней процедуры, а также по некоторым другим вопросам организационно-процедурного характера (например, учреждение консультативных комитетов ЕС по вопросам занятости и социальной защиты) Совет, как и ранее, будет принимать решения простым большинством, т. е. абсолютным большинством от своего состава (15 из 28 министров).

В табл. 6 представлен неполный перечень вопросов, по которым с вступлением в силу Лиссабонского договора для принятия решения достаточно квалифицированного большинства голосов.

Таблица 6

С 1 ноября 2014 г. при определении квалифицированного большинства в Совете ЕС применяется метод «двойного большинства», предполагающий выполнение двух основных условий (ст. 16 Договора о ЕС):

• поддержку проекта решения со стороны не менее 55 % членов Совета ЕС;

• члены совета ЕС, проголосовавшие «за», должны представлять как минимум 65 % населения ЕС в целом, т. е. решение принимается большинством государств-членов, в которых сосредоточено большинство населения ЕС.

В качестве дополнительных требований, предусмотренных в той же статье, выступают следующие:

• количество проголосовавших «за» членов Совета ЕС в абсолютном выражении должно насчитывать не менее 15 человек. Для ЕС в составе 28 и более государств-членов это условие выполняется автоматически (55 % от 28 членов Совета ЕС составляют 15 человек);

• блокирующее меньшинство (т. е. количество членов Совета ЕС, способных воспрепятствовать принятию решения) должно включать не менее четырех членов. Вследствие подобного требования три крупнейших государства-члена (в настоящее время это ФРГ, Франция и Великобритания), даже если в них проживают более 35 % населения ЕС, не могут воспрепятствовать принятию решения Советом ЕС. Для этого им требуется как минимум один дополнительный голос «против», т. е. поддержка со стороны хотя бы еще одного государства-члена.

Таким образом, количество голосов членов Совета ЕС косвенно зависит от численности населения стран, которые они представляют. Данные о численности населения стран ЕС по состоянию на 1 января 2014 г. представлены в табл. 7.

Кроме обычного квалифицированного большинства учредительные документы ЕС (ст. 238 Договора о функционировании ЕС) предусматривают своего рода суперквалифицированное большинство для тех более редких случаев, когда Совет ЕС принимает решение не по предложению Комиссии или Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности, а по инициативе других субъектов (например, группы государств-членов в отношении законопроектов в уголовно-правовой сфере) или по собственной инициативе (по вопросам общей внешней политики и политики безопасности).

Таблица 7

В рамках суперквалифицированного большинства (термин неофициальный) первое условие является более жестким – необходима поддержка решения со стороны как минимум 72 % членов Совета ЕС. С другой стороны, к суперквалифицированному большинству не применяются вышеуказанные дополнительные требования по численности населения.

В параграфе 3 ст. 238 Договора о функционировании ЕС также установлены специальные требования для определения квалифицированного большинства в случаях, когда правом голоса располагают не все государства-члены: например, при принятии решений в отношении евро (правом голоса наделены представители только государств-членов, перешедших на единую денежную единицу); в рамках продвинутого сотрудничества девяти и более, но не всех государств-членов.

Описанный выше порядок определения квалифицированного большинства (метод «двойного большинства») стал новеллой Лиссабонского договора 2007 г. и вызвал много дискуссий. По требованию отдельных государств-членов, прежде всего Польши, его введение было отсрочено до 1 ноября 2014 г. До этого времени при определении квалифицированного большинства в Совете ЕС применялся метод «взвешенного голосования». С 1 ноября 2014 г. до 31 марта 2017 г. включительно указанный метод «взвешенного голосования» может быть применен по требованию любого государства-члена (при отсутствии такого требования квалифицированное большинство определяется по методу «двойного большинства»).

Суть метода «взвешенного голосования» состоит в том, что каждое государство-член в Совете ЕС обладает определенной суммой взвешенных голосов. При определении количества взвешенных голосов учитывается количество населения, экономические показатели и ряд других факторов. Число взвешенных голосов каждого государства фиксируется в Разделе II Протокола о переходных положениях (см. таблицу 8).

Таблица 8. Распределение взвешенных голосов в Совете ЕС.

Когда решения Совета ЕС должны приниматься по предложению Комиссии, они являются принятыми, если собрали не менее 260 голосов, выражающих поддержку не менее большинства членов Совета ЕС. В остальных случаях решения Совета ЕС считаются принятыми, если они собрали не менее 260 голосов, выражающих поддержку не менее 2/3 членов Совета ЕС.

При этом любой член Совета ЕС может потребовать, чтобы при принятии решения квалифицированным большинством была проведена проверка на предмет того, что государства-члены, образующие квалифицированное большинство, представляют не менее 62 % всего населения ЕС. Если указанное условие не будет соблюдено, соответствующее решение Совета ЕС считается непринятым.

Таким образом, в силу положений Раздела II условие о квалифицированном большинстве считается соблюденным, если решение поддержано:

• большинством членов Совета (обычно 50 %; 67 % в случаях, когда Совет ЕС обсуждает вопрос, не внесенный Комиссией); и одновременно;

• 260 из 352 голосов (примерно 73,9 %);

• а также 62 % населения ЕС.

В большинстве случаев 73,9 % голосов означают и поддержку 62 % населения ЕС, поэтому условие о поддержке 62 % населения проверяется только по просьбе члена Совета ЕС.

В качестве еще одного дополнения к изложенным правилам Межправительственная конференция по подготовке Лиссабонского договора 2007 г. зафиксировала проект специального правового акта (решения Совета ЕС), которым вносится ряд уточнений в механизм голосования квалифицированным большинством (Декларация № 7).

Эти уточнения предоставляют право требовать повторного обсуждения проекта акта Совета ЕС (своеобразное отлагательное вето) представителям государств-членов, которые располагают количеством голосов, близким к уровню блокирующего меньшинства. «Близость» к уровню блокирующего меньшинства определяется долей в 55 %, которая на этот раз отсчитывается от количества населения либо от числа государств-членов, необходимых для образования блокирующего меньшинства. До завершения переходного периода, когда в качестве альтернативы еще можно будет использовать метод взвешенного голосования (с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г.), размер указанной доли составляет 3/4 (75 %). Вышеупомянутые дополнительные требования были введены по настоянию Польши, которая в противном случае не соглашалась на введение новой формулы определения квалифицированного большинства (метода «двойного большинства»).

 

5.3 Принятие делегированнных актов в Европейском союзе

Комиссия наделяется правом самостоятельно принимать правовые акты в строго ограниченных сферах (ст. 45, ст. 106 Договора о функционировании ЕС). Первоначально государства-участники предпринимали попытку оспорить правомерность законодательных полномочий Комиссии на основании ее статуса исполнительного органа. Принятие директивы, устанавливающей новые обязанности, рассматривалось как выход Комиссии за пределы полномочий. Проанализировав текст Договора о ЕЭС, Суд ЕС не нашел оснований для разграничения директив, принимаемых Советом, и директив, которые адресуются Комиссией государствам-участникам. Комиссия крайне редко реализует свое право быть единоличным законодателем.

В соответствии со ст. 290 Договора о функционировании ЕС законодательный акт может делегировать Комиссии полномочия издавать незаконодательные акты общего действия, которые изменяют или дополняют отдельные положения законодательного акта, не имеющие существенного значения. При этом цели, содержание, сфера действия и срок делегирования полномочий должны быть четко определены законодательным актом, на основании которого делегируются полномочия. Акт, принятый в результате делегирования полномочий, должен содержать в своем названии прилагательное «делегированный».

Законодательные акты должны четко определять условия делегирования (могут определять роль Европарламента и Совета ЕС в процессе делегирования полномочий). В силу положений ст. 290 Договора о функционировании ЕС Европарламент или Совет ЕС могут принять решение об отмене делегирования. При этом делегированный акт может вступить в силу, только если в течение срока, установленного законодательным актом, Европарламент и Совет ЕС не выскажут возражений. Решения об отмене делегирования или возражений относительно вступления законодательного акта в силу принимаются большинством голосов депутатов Европарламента и квалифицированным большинством в Совете ЕС.

В ст. 291 Договора о функционировании ЕС определен порядок принятия актов, направленных на исполнение юридически обязательных актов ЕС. Такие акты должны содержать в названии слово «исполнительный». В частности, если необходимы единообразные условия исполнения юридически обязательных актов ЕС, такие акты могут предоставлять Комиссии или Совету полномочия по исполнению указанных актов. В таких случаях Европарламент и Совет, принимая регламенты в соответствии с обычной законодательной процедурой, заранее должны устанавливать общие принципы и правила, касающиеся механизма контроля реализации Комиссией полномочий по имплементации, осуществляемого государствами-участникам и (ст. 291 Договора о функционировании ЕС).

Вместе с тем осуществление делегированных полномочий связано с системой комитологии (англ. comitology), предусматривающей систему контроля Комиссии путем создания специализированных комитетов из национальных экспертов. Указанная система впервые возникла при введении общей аграрной политики в 1962 г., ее легальность и значимость признаны Судом ЕС. В Лиссабонском договоре отсутствуют нормы, прямо предусматривающие систему комитологии. Вместе с тем сохраняются правовые положения, обеспечивающие ее функционирование (ст. 291 Договора о функционировании ЕС). Система комитологии позволяет уменьшить объем работы Совета ЕС, сохраняет механизм контроля Комиссии Советом ЕС путем введения обязательных консультаций с соответствующим комитетом до принятия имплементирующего акта, а также предоставляет государствам-участникам право непосредственного участия в процессе имплементации актов Совета ЕС. Недостатками «комитологии» являются, в частности, сложный характер ввиду чрезмерного увеличения количества комитетов и неоднозначных правил выбора определенной процедуры, отсутствие доступного списка комитетов и контрольных полномочий Европарламента применительно к комитетам. Преодолению указанных недостатков способствовало принятие Решения Совета № 1999/468/ЕС, устанавливающего процедуру осуществления исполнительных полномочий, предоставленных Комиссии, от 28 июня 1999 г., которое было изменено Решением Совета № 2006/512/ЕС от 17 июля 2006 г. Европарламент и Комиссия подписали 3 июня 2008 г межинституционное соглашение о процедурах по исполнению указанных решений. В результате количество процедур в комитетах первоначально уменьшилось до трех, был установлен критерий для выбора конкретной процедуры, разработаны правила осуществления процедуры для комитетов, Европарламент наделялся правом на получение информации и осуществление контроля над принятием решений. Впоследствии количество процедур в комитетах увеличилось до четырех благодаря введению процедуры, в которой Европарламент имеет право вето. Использовать право вето Европарламент может в следующих случаях: принятие акта выходит за рамки полномочий по имплементации, предусмотренных основным актом, правовой акт не соответствует цели или содержанию основного документа либо его принятие не соответствует принципу пропорциональности или принципу субсидиарности.

 

6.1 Формирование общего, единого, внутреннего рынка

Единый внутренний рынок Европейского союза (далее ЕС) – это уникальное межгосударственное пространство, в котором упразднена барьерная функция внутренних государственных границ, не существует национальных препятствий рыночным связям, запрещаются дискриминационные ограничения на передвижение товаров, услуг, капиталов, рабочей силы, юридических и физических лиц, снижаются пространственные различия факторов и результатов экономической деятельности.

Концепции «внутренний рынок», «единый рынок» и «общий» рынок зачастую используются как синонимы, и все же незначительно, но эти понятия имеют смысловые нюансы. Общий рынок – это этап международной экономической интеграции, который предполагает не только отмену внутренних импортно-экспортных пошлин, но и создание всех условий для свободного перемещения товаров, работ и услуг, а также капитала и трудовых ресурсов. Концепция единого рынка подчеркивает равенство условий и обязательность национального режима для всех товаров, работ, услуг и факторов производства. Это отражено в позиции Суда ЕС в решении от 5 мая 1982 г. по делу 15/81 Гастон Шуль (Gaston Schul Douane Expediteur BV ν Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen): общий рынок направлен на устранение всех барьеров в торговле внутри сообщества с нацеленностью на слияние национальных рынков в единый рынок; при этом преимущества такого рынка должны быть доступны не только для бизнес-игроков, но и для частных лиц. Для общего и единого рынка важно соблюдение равных условий, которые достигаются при помощи гармонизированного регулирования. Далее может последовать стадия превращения объединенных национальных рынков во внутренний рынок, что предполагает не только гармонизацию, но и унифицированное регулирование всех аспектов и сфер рынка. Рассмотрим, каким образом данные стадии проходили в рамках ЕС.

Создание единого европейского экономического пространства, построение общего рынка было одной из основных целей Римского договора 1957 г. Ст. 2 Договора о Европейском экономическом сообществе устанавливала: «Сообщество ставит своей задачей содействовать путем создания общего рынка и прогрессирующего сближения экономической политики государств-членов гармоничному развитию экономической деятельности во всем Сообществе, непрерывному и сбалансированному росту, возрастающей стабильности, ускоренному повышению уровня жизни и более тесным связям между государствами, которые оно объединяет».

Римский договор предусматривал постепенное введение в действие концепции общего рынка в течение 12 лет после вступления договора в силу (три стадии продолжительностью четыре года каждая). Во-первых, формирование общего рынка требовало устранения всех импортных и экспортных пошлин между государствами-членами, т. е. переход к общему рынку возможен только после создания таможенного союза. Если таможенные барьеры были устранены довольно быстро между государствами – членами ЕЭС, даже ранее намеченных ими сроков, то формирование общего рынка требовало не только либерализации торговли, но и свободного движения факторов производства: труда, капитала, услуг. Помимо указанных свобод необходимо вести речь и о свободном учреждении компаний на территории государств-членов, для развития бизнеса, активного сектора экономики. В целом к 1 января 1970 года основы общего рынка были заложены. Общие правила, остающиеся неизменными и сейчас, таковы.

Внутри общего рынка подлежат ликвидации препятствия конкуренции и взаимодействия экономик государств-членов. Условия, при которых эти ограничения устранены, получили название «принципы общего рынка» или «свободы общего рынка»: свобода движения товаров, свобода движения лиц, свобода движения услуг, свобода движения капиталов. Метод формирования общего рынка – метод позитивной интеграции, т. е. не только устранение препятствий, барьеров (негативная интеграция), но и проведение активной политики общего гармонизированного, согласованного и скоординированного формата регулирования рынка.

В 1985 году Президент Еврокомиссии Жак Делор высказался о необходимости достигнуть к 1992 году стадии единого рынка. Концепция единого рынка была заложена в Едином европейском акте 1986 г. (ЕЕА). Значение формулировки ЕЕА заключалось в том, что меры по созданию общего рынка дополнялись ликвидацией технических барьеров в торговле между странами-членами и отменой пограничных контрольных формальностей внутри Сообщества.

В Договоре о ЕС (Маастрихтском договоре 1992 г.) были внесены значительные изменения в раздел «Общая торговая политика», в частности были отменены статьи, определяющие порядок и этапы формирования общей торговой политики. Маастрихтский договор значительно ограничил правомочия государств-членов вводить защитные торговые меры: с 1993 г. такие меры могли приниматься государствами самостоятельно только при наличии предварительного разрешения Комиссии. Концепция единого рынка стала реально функционировать с 1 января 1993 г. и сегодня является составной частью экономического и валютного союза государств-членов.

Лиссабонский договор 2007 г. не обращается к категориям «единый рынок», «общий рынок», в нем фигурирует термин «внутренний рынок». Тем не менее основные характеристики внутреннего рынка остаются те же, что и для общего рынка: это «пространство без внутренних границ, в котором осуществляется свобода движения товаров, лиц, услуг, капитала» (п. 2 ст. 26 Договора о функционировании ЕС). Если, по мнению Комиссии в целях равномерного развития внутреннего рынка, в отношении каких-либо позиций и предусматриваются изъятия, то они должны иметь временный характер и привносить как можно меньше нарушений в функционирование внутреннего рынка.

В настоящее время в Договоре о функционировании ЕС вопросы внутреннего рынка урегулированы ст. ст. 26–66 и Протоколом № 27 о внутреннем рынке и конкуренции. Отдельно регламентированы вопросы конкуренции (ст. ст. 101–109 Договора о функционировании ЕС).

Внутренний рынок включает всех государств – участников ЕС без исключений. Территориально режим общего рынка распространяется также на 3 из 4 государств – членов Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ) (Исландия, Норвегия, Лихтенштейн) на основе Соглашения о Европейском экономическом пространстве 1992 г Лиссабонский договор устанавливает сферу внутреннего рынка в рамках совместной компетенции (ст. 4). При этом правила в области конкуренции – это сфера исключительной компетенции Союза (ст. 3). Вопросам внутреннего рынка придается столь большое значение, что они отнесены, среди немногих, к вопросам так называемой подразумеваемой компетенции по ст. 352 Договора о функционировании ЕС, в силу которой Совет ЕС, постановляя единогласно по предложению Комиссии и после одобрения Европейского парламента, может принять решение о расширении полномочий, если это необходимо для реализации целей внутреннего рынка.

В судебной практике Суда ЕС было расширено понимание сферы действия внутреннего рынка: внутренний рынок также охватывает вопросы ответственности, в т. ч. минимальных штрафов за нарушения права ЕС в сфере функционирования внутреннего рынка.

 

6.2 Правовое обеспечение свободы движения товаров

Свобода передвижения товаров, в том числе вопросы таможенного союза, таможенного сотрудничества урегулированы ст. ст. 28–33 Договора о функционировании ЕС. Таможенный союз, который охватывает всю торговлю товарами, предусматривает запрещение импортных и экспортных пошлин и любых сборов с равнозначным эффектом в торговых отношениях между государствами-членами (данный запрет также распространяется на таможенные пошлины налогового характера), а также введение единого таможенного тарифа с третьими странами. Размер общего таможенного тарифа устанавливает Совет по предложению Комиссии.

Что касается торговли с третьими странами, то в этой сфере применяется Таможенный кодекс (когда Комиссия ЕС представила проект Таможенного кодекса Сообщества в 1990 г. в сопровождающем разъяснительном меморандуме он описывался как «самый далеко идущий проект консолидации правовых норм, когда-либо предпринятый в сфере права Сообщества». Кодекс был принят 12 октября 1992 г. Регламентом Совета 2913/92 и вступил в силу 1 января 1994 г., а 2 июля 1993 г. был принят Регламент Комиссии № 2454/93 Регламент о применении Таможенного кодекса, устанавливающий порядок вступления в действие и применения норм Таможенного кодекса ЕС. Они заменили собой более ста регламентов и директив, ранее действовавших в сфере таможенного регулирования. Отдельно Регламентом 2658/87 был установлен Общий таможенный тариф ЕС и Регламентом 918/83 – система освобождения от уплаты таможенных пошлин).

Находящейся в свободном обращении в каком-либо государстве – члене ЕС признается продукция из третьих стран, в отношении которой в данном государстве-члене были выполнены импортные формальности, взысканы подлежащие уплате таможенные пошлины и равнозначные сборы, и применительно к которой не производился полный или частичный возврат этих пошлин и сборов.

Между государствами-членами запрещаются количественные ограничения на импорт и экспорт, а также любые равнозначные меры. К количественным ограничениям относятся любые законодательные или административные нормы, устанавливающие объемные или стоимостные пределы для экспорта (импорта) одного или нескольких товаров. В решении по делу 2/73 Geddo v Ente Nazionale Risi Суд ЕС определил их следующим образом: меры, ведущие к полному или частичному ограничению в зависимости от обстоятельств, импорта, экспорта или транзита. Исключения в данном случае могут составлять изъятия по причинам общественной морали, общественного порядка, общественной безопасности, охраны здоровья и жизни людей и животных или сохранения растений, защиты национальных сокровищ, имеющих художественную, историческую или археологическую ценность, или защиты промышленной и коммерческой собственности. Однако такие запрещения или ограничения не должны выступать средством дискриминации или замаскированным ограничением в торговле между государствами – членами ЕС.

Отношение Суда ЕС к проблеме определения мер, имеющих равнозначный эффект, ярко выражено в решении по делу 8/74 Dassonville. Дело Дассонвиль является одним из ключевых дел в сфере функционирования единого внутреннего рынка: было дано определение «мер, равнозначных количественным ограничениям», а также перечислены случаи обоснованности введения подобных мер.

Процесс был инициирован Бельгийским трибуналом первой инстанции, направившим преюдициальный запрос в свете разбирательства уголовного дела, возбужденного в Бельгии против Бенуа и Густава Дассонвилей, которые в надлежащем порядке приобрели партию шотландского виски, находящегося в свободном обращении во Франции, и ввезли его в Бельгию, не имея сертификата происхождения, выданного таможенными органами Великобритании, тем самым нарушив законодательство Бельгии. Один из вопросов, заданных бельгийским судом, состоял в том, является ли запрет на ввоз товара, маркируемого в стране происхождения, но не имеющего специального сертификата, выдаваемого государством-экспортером, мерой, эквивалентной по своему действию количественным ограничениям, в значении Договора ЕЭС. Разрешая данный вопрос, Суд вывел определение «мер, равнозначных количественным ограничениям»: «Все торговые правила, установленные государствами-членами, которые могут прямо или косвенно, реально или потенциально воспрепятствовать торговле в рамках Сообщества, следует считать мерами, имеющие эквивалентный количественным ограничениям эффект».

Данное решение является основой для другого крайне важного решения по делу 120/78 Кассис де Дижон («Реве-Централ АГ» против Федеральной монопольной администрации по спиртным напиткам). В этом деле детально представлена практика «теста разумности» при определении допустимых ограничений торговых правил, была выработана концепция «императивных требований», которые оправдывают разумность ограничений. Было названо несколько таких требований:

1) эффективность налогового контроля,

2) защита здоровья общества,

3) честность коммерческих сделок,

4) защита потребителя.

Также Суд обозначил еще один принцип функционирования единого внутреннего рынка – принцип «взаимного признания стандартов»: «нет никакой действительной причины для того, чтобы воспрепятствовать ввозу алкогольных напитков, законно произведенных и продаваемых в одном государстве-члене, в любое другое государство-член». Следовательно, допущенный на рынок в одной стране товар должен продаваться в любом другом государстве-члене, независимо от национальных стандартов.

Помимо вышеуказанных, важнейшие решения в таможенной сфере касались вопросов включения товаров, регулируемых Договором ЕОУС, в общее таможенное законодательство (в решении по делу 239/84 Gerlach v Minister van Economiche Zaken, делу 328/85 Babcock ν Hauptzollamt Lubeck-Ost), а также ряда других вопросов.

 

6.3 Свободное передвижение рабочей силы

Свободное передвижение работников регламентировано ст. 45 Договора о функционировании ЕС, пп.1–2 Хартии Европейского Сообщества об основных социальных правах трудящихся от 9 декабря 1989 г., ст. 15 Хартии ЕС об основных правах и Директивой 2004/38/ЕС Европарламента и Совета о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов, изменяющей Регламент (ЕЭС) № 1612/68 и отменяющей директивы 64/221/ЕЭС, 68/360/ЕЭС, 72/194/ЕЭС, 73/148/ЕЭС, 75/34/ЕЭС, 75/35/ЕЭС, 90/364/ЕЭС, 90/365/ЕЭС и 93/96/ЕЭС. Данная свобода предполагает отмену любой дискриминации по признаку гражданства между работниками государств-членов в вопросах трудовой деятельности, заработной платы и других условий труда.

Свобода передвижения работников включает в себя право:

a) принимать реально предлагаемую работу;

b) свободно перемещаться с этой целью по территории государств-членов;

c) проживать на территории любого из государств-членов для осуществления там трудовой деятельности в соответствии с положениями, регулирующими трудовую деятельность национальных работников;

d) по соблюдению условий, которые будут установлены регламентами Комиссии, оставаться на территории государства-члена после осуществления там трудовой деятельности.

Согласно п. 1 Хартии каждый трудящийся ЕС имеет право на свободу передвижения, которая зависит лишь от ограничений, оправданных общественным порядком, государственной безопасностью и здоровьем общества. Право на свободу передвижения дает каждому трудящемуся возможность работать по любой профессии или специальности в соответствии с принципом равного отношения к вопросу о доступе к наемному труду, условиям труда и социальной защите в принимающей стране (п. 2 Хартии). Пунктом 3 Хартии предусмотрено, что право на свободное передвижение представляет собой:

1) гармонизацию условий проживания во всех государствах-членах, особенно в случае воссоединения семей;

2) устранение препятствий, возникающих в результате непризнания дипломов или эквивалентов свидетельств о профессиональной квалификации;

3) улучшение условий жизни и работы трудящихся приграничных районов.

В преамбуле Хартии Европейского Союза об основных правах подчеркивается, что ЕС обеспечивает свободное передвижение лиц, услуг, товаров и капиталов, а также свободу учреждения, а в ст. 15 провозглашается право на труд, принцип свободы труда граждан, реализуемый во всех государствах-членах.

Изначально гарантированное только для граждан, занимающихся экономической деятельностью («свобода передвижения работников» для лиц наемного труда и «свобода учреждения» для предпринимателей и иных «ненаемных» работников), право на свободное передвижение и проживание в пределах всего ЕС к началу 1990-х годов было распространено на остальные категории граждан государств-членов (студенты, пенсионеры и т. д.). Это дало возможность в 1992 г. признать указанное право в ряду основных прав граждан Европейского Союза. Свобода перемещения рабочей силы была распространена на семьи работников, которые получили право на поселение совместно с работником, являющимся гражданином государства-члена и работающим по найму на территории другого государства-члена. Свобода перемещения предпринимателей по своему статусу приравнивается к свободе перемещения граждан ЕС (ст. 54 Договора о функционировании ЕС).

Из принципа свободного движения рабочей силы существуют два исключения: оговорка о публичном порядке, общественной безопасности и здоровье населения и оговорка о государственных служащих (ст. 45 Договора о функционировании ЕС).

В данной сфере практика суда также важна для понимания ряда ключевых категорий. Так, решения Суда ЕС демонстрируют, насколько широким является термин «работник»: дело № 75/63, Hoextra и BBDA: работником признано лицо, потерявшее работу и нашедшее взамен другую; дело № 53/81 Levin v Staatssecretaris: лицо, занятое неполный рабочий день, признается работником при условии, что оно занимается полезной, эффективной и реальной деятельностью экономического характера, которая не является подсобной или вспомогательной; дело № 139/95 Kempf v Staatssecretaris: работником признан учитель музыки (из Германии), занятый неполный рабочий день, при условии что он получал дополнительные выплаты (в Нидерландах), необходимые для приведения его дохода в соответствие с минимальным прожиточным уровнем; дело 196/87 Steymann v Staatssecretaris van Justitie: работником признан член религиозной общины, находящийся на ее содержании и не получающий официальной заработной платы, за исключением средств на карманные расходы; дело № 344/87, Bettray v Staatssecretaris van Justitie: рабочее место было создано правительством искусственно как часть программы ресоциализации наркоманов, например, поэтому данный вид деятельности не может считаться «реальной экономической деятельностью».

 

6.4 Свобода предоставления услуг

В рамках ЕС запрещаются ограничения свободного предоставления услуг внутри Союза гражданами государств-членов, учредившими собственное дело в ином государстве-члене чем то, где находится получатель услуги. Под «услугами» согласно ст. 57 Договора о функционировании ЕС подразумеваются те услуги, которые обычно предоставляются за вознаграждение и не относятся к услугам по свободному движению товаров, капиталов и лиц. Это результат любой экономической деятельности за вознаграждение, не являющейся наемным трудом: это деятельность промышленного характера, деятельность торгового характера, деятельность ремесленников, деятельность лиц свободных профессий. Субъектами права свободного предоставления услуг являются не только граждане государств-членов, но и все юридические лица, осуществляющие свою деятельность с целью извлечения прибыли.

Свобода действует, когда потребитель услуг является иностранным на территории государства, где находится продавец услуг, а также когда производитель услуг находится на территории иной, чем та, где услуги продаются. К деятельности, которая связана в принимающем государстве, в том числе временно, с выполнением официальных обязанностей (осуществлением публичной власти) свобода перемещения услуг не применяется.

До тех пор пока не отменены ограничения на свободу предоставления услуг, каждое из государств-членов применяет их, не проводя различий по мотивам гражданства или постоянного местопребывания, ко всем лицам, предоставляющим услуги.

 

6.5 Свободное перемещение капитала

В 1988 г. Совет ЕС принял Директиву о создании свободного рынка капиталов в рамках всего Сообщества к 1992 г. Директива предусматривала полную либерализацию движения капитала между государствами-членами. После вступления в силу Маастрихтского договора были запрещены все ограничения на платежи между государствами-членами и третьими странами, существовавшие вплоть до 31 декабря 1993 г.

Создание единого общеевропейского рынка финансовых услуг является одной из современных задач ЕС. На установление единых стандартов раскрытия информации при публичном размещении ценных бумаг на территории ЕС, а также на содействие взаимному признанию проспектов эмиссии нацелена Директива № 2003/71/ЕС. Директива построена по принципу всеобщей гармонизации, следовательно, несмотря на статус, она все же максимально ограничивает национальное регулирование. Так, государствам-членам ЕС запрещено устанавливать дополнительные требования к уже закрепленным в Директиве. Таким образом, требования к проспекту эмиссии гармонизируются на территории всего ЕС, а проспект эмиссии, зарегистрированный в стране, откуда происходит эмитент, подлежит взаимному признанию на территории стран, входящих в ЕС. При публичном первичном размещении либо публичном предложении ценных бумаг, зарегистрированных на одной из фондовых бирж ЕС, происходящем на территории какого-либо государства – члена ЕС, проспект эмиссии должен быть подан и зарегистрирован в национальном домене. Проспект эмиссии подлежит регистрации в случае, если эмитент выполнил определенные общеевропейские стандарты по раскрытию информации. Директива упрощает процедуру взаимного признания проспектов эмиссии, устанавливает требования к содержанию и форме проспекта, позволяет эмитентам ссылаться в проспекте эмиссии на документы, поданные национальному регулятору, устанавливает правила определения страны происхождения эмитента и определения статуса квалифицированных инвесторов, исходя из объема инвестиций, собственного капитала, инвестиционной истории и/или организационно-правовой формы.

С данной Директивой тесно связана Директива о прозрачности 2004/109/ЕС, которая устанавливает долгосрочные обязательства эмитента, чьи ценные бумаги допущены к листингу на одной из фондовых бирж ЕС. Обязательства включают в себя опубликование годовых, полугодовых и других отчетов. Директива о прозрачности не ограничивает в области своего действия дополнительное национальное регулирование.

В 2011 г. была принята Директива об управляющих фондами альтернативных инвестиций 2011/61/ЕС. В качестве срока, к которому государства – члены ЕС обязались привести национальное законодательство в соответствие с положениями означенной директивы, установлено 22 июля 2013 г. – срок вступления директивы в силу. Вводятся единые требования к финансовым посредникам, вовлеченным в управление и администрирование ФАИ на территории ЕС. Директива определяет ФАИ как «любую коллективную инвестиционную схему, которая не требует разрешения по Директиве об обязательствах, связанных с коллективными инвестициями в обращающиеся ценные бумаги». Это широкое определение, включающее частные инвестиционные фонды, хедж-фонды, фонды недвижимости и другие институциональные инвестиционные механизмы.

Свобода перемещения капитала может быть определена как запрет на все ограничения на движение капитала между государствами – членами ЕС, а также между государствами-членами и третьими странами. Согласно Договору о функционировании ЕС принцип свободного перемещения капитала охватывает и свободу платежей, которая заключается в запрещении любых ограничений на платежи между государствами-членами, а также между государствами-членами и третьими странами.

Существуют некоторые исключения из принципа свободного движения капитала (п. 1 ст. 65 Договора о функционировании ЕС). Так, положения о снятии запретов не затрагивают компетенцию государств-членов применять относящиеся к делу положения их налогового законодательства, которые устанавливают различия между налогоплательщиками, находящимися в неодинаковых условиях относительно их налогового домицилия или относительно места вложения их капиталов; принимать все необходимые меры по предотвращению нарушений национальных законов и актов исполнительной власти, особенно в области налогообложения и тщательного контроля за деятельностью финансовых учреждений, или устанавливать процедуру декларирования данных о движении капитала для административных и статистических целей; принимать меры, которые являются оправданными с точки зрения публичного порядка или государственной безопасности.

В исключительных случаях, когда движение капитала в третьи страны или из них вызывает или угрожает вызвать серьезные затруднения в функционировании экономического и валютного союза, Совет по предложению Комиссии и после консультаций с ЕЦБ принимает квалифицированным большинством решение о защитных мерах в отношении третьих стран на период не более шести месяцев, если такие меры диктуются крайней необходимостью.

 

6.6 Общие правила о конкуренции в рамках ЕС

Конкурентное право ЕС быстро развивается и постоянно совершенствуется, являясь неотъемлемым элементом успешного функционирования внутреннего рынка. Римский договор об учреждении ЕЭС 1957 г заложил фундамент существующей ныне системы антимонопольного права ЕС. В преамбуле указанного договора закреплено, что «устранение разделяющих Европу барьеров требует согласованных действий, призванных гарантировать честную конкуренцию». На сегодняшний день правила конкуренции установлены ст. ст. 101–109 Договора о функционировании ЕС и в значительной степени уточнены и развиты судебной практикой.

Договором запрещены согласованная практика, злоупотребление доминирующим положением, помощь, предоставляемая в любой форме государствами или за счет государственных ресурсов, которая искажает или угрожает исказить конкуренцию путем создания преимуществ для отдельных предприятий или производств.

Являются несовместимыми с внутренним рынком и запрещаются любые соглашения между предприятиями, любые решения объединений предприятий и любые виды согласованной практики, которые способны затрагивать торговлю между государствами-членами и имеют целью или результатом создание препятствий для конкуренции в рамках внутреннего рынка, ее ограничение или искажение. Такое ограничение или искажение может выражаться в:

a) фиксировании прямым или косвенным образом цен покупки или продажи либо других условий торговли;

b) ограничении или контроле производства, сбыта, технического развития или инвестиций;

c) разделе рынков или источников снабжения;

d) применении к торговым партнерам неравных условий в отношении одинаковых сделок, ставя их тем самым в неблагоприятное конкурентное положение;

e) подчинении заключения договоров условию о принятии на себя партнерами дополнительных обязательств, которые по своему характеру или в силу торговых обычаев не связаны с предметом этих договоров, и др.

Исключением для принятия таких мер могут быть случаи, когда они в действительности способствуют улучшению производства или распределения продукции либо развитию технического или экономического прогресса при сохранении для потребителей справедливой доли вытекающей из них прибыли и при условии, что подобные соглашения, решения или практика не накладывают непропорциональных, чрезмерных ограничений, не относятся к большей части продукции.

Соглашения, решения и согласованные действия как необходимые признаки действий, противоречащих антимонопольным требованиям в действительности, могут иметь завуалированные формы. В деле Polypropylene Комиссия констатировала наличие единого соглашения компаний нефтехимической промышленности, поскольку достаточно, чтобы предприятия выразили свое общее стремление осуществлять определенную деятельность на рынке. Суд признал устное соглашение между компаниями, оперирующими в сфере горюче-смазочных материалов, подпадающим под действие ст. 81 (ст. 101 Договора о функционировании ЕС на данный момент), несмотря на то, что это соглашение существовало задолго до того, как появился этот договор. В процессе была установлена вина 15 компаний, участвующих в соглашении без учета того, что не все из 15 в равной степени исполняли имеющиеся договоренности. Суд постановил, что соглашение существует тогда, когда между сторонами достигнут консенсус относительно плана действий, который каким-то образом ограничивает их коммерческую свободу действовать, определяя характер общего поведения на рынке.

В деле Hofner Суд постановил, что термин «предприятие» подразумевает любое юридическое лицо, вовлеченное в экономическую деятельность вне зависимости от юридического статуса и способа финансирования такого лица. Понятием «предприятие» не охватываются органы, преследующие сугубо социальные цели и не вовлеченные в предпринимательскую деятельность, такие как органы здравоохранения, государственного страхования здоровья граждан и пенсионные фонды.

Широкое толкование применяется и в отношении термина «согласованные действия». Сговор в отношении совместной деятельности может состояться даже в отсутствие его документального подтверждения, иными словами, может иметь место согласованная практика. Так, при рассмотрении дела Dyestuff было установлено, что несколько производителей промышленных красителей осуществляют совместные действия по искусственному фиксированию цен. Свидетели представили данные о совпадении уровня и времени повышения цен, о неформальных контактах, инструкциях, направляемых головной компанией дочерним. Суд поддержал решение Комиссии и постановил, что смысл согласованных действий предпринимателей, которые до достижения стадии заключения соглашения намеренно избегают конкуренции между собой посредством практического сотрудничества, в том, чтобы умышленно заменить конкуренцию. Оно может явиться результатом любого прямого или косвенного контакта сторон, консенсус не обязательно должен быть достигнут буквально. При условиях малого количества субъектов на рынке (олигополии) возможно установление цен на одном уровне без формального соглашения предпринимателей.

В решении по делу Suiker Unie v Comission Европейская Комиссия настаивала на том, что датские производители сахара для защиты своих интересов на местном рынке предприняли ряд согласованных действий. Ответчики отрицали наличие плана в отношении совместных действий, однако Суд постановил, что наличие плана в данном случае не является необходимым. Договор о функционировании ЕС исключает любой прямой или косвенный контакт между предпринимателями, целью или результатом которого является оказание влияния на поведение фактического или потенциального конкурента на рынке или раскрытие такому конкуренту линии поведения, которой они сами решили или склонны придерживаться.

Злоупотребление доминирующим положением, в частности, может выражаться в:

a) навязывании прямым или косвенным образом цен покупки или продажи либо других несправедливых условий торговли;

b) ограничении производства, сбыта или технического развития в ущерб потребителям;

c) применении к торговым партнерам неравных условий в отношении одинаковых сделок, ставя их тем самым в неблагоприятное конкурентное положение;

d) подчинении заключения договоров условию о принятии на себя партнерами дополнительных обязательств, которые по своему характеру или в силу торговых обычаев не связаны с предметом этих договоров.

 

Как уже упоминалось в предыдущих главах пособия, до вступления в силу Лиссабонского договора разграничение компетенций ЕС и государств-членов имело определенную специфику, отражаемую понятием «храмовая структура». Эта специфика была закреплена Маастрихтским договором, учреждающим Европейский союз, и заключалась в наличии трех «опор» (англ. pillars):

• первая «опора», именуемая «Европейские сообщества», объединяла в себе предшественниц ЕС: Европейское сообщество (бывшее Европейское экономическое сообщество) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом). Третья организация – Европейское объединение угля и стали (ЕОУС) – прекратила свое существование в 2002 г. в соответствии с учреждавшим ее Парижским договором;

• вторая «опора», носившая название «Общая внешняя политика и политика безопасности» (ОВПБ);

• третья «опора» – «Полицейское и судебное сотрудничество по уголовным делам».

С помощью «опор» в договорах разграничивались сферы политики, относящиеся к компетенции ЕС. Кроме того, «опоры» давали наглядное представление о роли правительств государств-членов ЕС и институтов ЕС в процессе принятия решений. В рамках первой «опоры» роль институтов ЕС была определяющей. Решения здесь принимались «методом сообщества». К ведению сообщества относились вопросы, касающиеся, в частности, общего рынка, таможенного союза, единой валюты (при сохранении собственной валюты некоторыми из членов), общей сельскохозяйственной политики и общей рыболовной политики, некоторые вопросы миграции и беженцев, а также политики сближения (англ. cohesion policy). Во второй и третьей «опорах» роль институтов ЕС была минимальна, и решения принимались государствами – членами ЕС. Этот метод принятия решений назывался межправительственным. В результате Ниццкого договора некоторые вопросы миграции и беженцев, а также вопросы обеспечения гендерного равенства на рабочих местах были перенесены из второй в первую «опору». Следовательно, по этим вопросам роль институтов ЕС по отношению к государствам – членам ЕС усилилась.

Согласно Лиссабонскому договору 2007 г., вступившему в силу 1 декабря 2009 г., эта сложная система упразднена, установлен единый статус Евросоюза как субъекта международного права. В связи с наделением Европейского союза правосубъектностью изменяются и правовые основы реализации общей внешней политики и политики безопасности Европейского союза, о специфике которых и пойдет речь в данной главе.

 

7.1 Создание механизма Европейского политического сотрудничества

Интеграция европейских государств в области общей внешней политики и политики безопасности происходила поэтапно и шла со значительными трудностями. Внешняя политика и проблема безопасности стран Западной Европы нашли свое выражение в ряде соглашений сразу после окончания Второй мировой войны, не затрагивая, однако, национального суверенитета. Уже в 1947 г. Великобритания и Франция подписали договор о взаимопомощи в случае возобновления германской агрессии. 12 марта 1948 г. в Брюсселе был подписан договор о создании Западного союза, который постепенно преобразовался в Западноевропейский союз (ЗЕС). В начале 1952 г. Франция, ФРГ, Италия и Бельгия, Нидерланды, Люксембург подписали Парижский договор и Общий договор, которыми предусматривалось учреждение Европейского оборонительного сообщества (ЕОС). Однако Национальное собрание Франции отклонило Парижский договор, тем самым заблокировав создание ЕОС.

С подписанием 4 апреля 1949 г Североатлантического договора и образованием НАТО внешняя политика и проблемы коллективной безопасности стран Западной Европы претерпевают существенные изменения. Они идут в фарватере политики США и НАТО против СССР в «холодной войне». Этим и обусловлено принятие Парижских соглашений 1954 г., представлявших собой комплекс документов по военным, политическим и иным вопросам (вступили в силу 5 мая 1955 г.). Парижские соглашения состояли из:

1) протокола и соглашения, относящихся к отмене оккупационного режима в ФРГ (подписаны США, Великобританией, Францией и ФРГ);

2) протоколов, подписанных Великобританией, Францией, Италией, Бельгией, Нидерландами, Люксембургом и ФРГ, непосредственно о создании этими государствами в рамках НАТО военно-политического Западноевропейского союза на базе измененного и дополненного Брюссельского пакта 1948 г.;

3) резолюций государств-членов НАТО о присоединении ФРГ к Североатлантическому пакту.

Курс на внешнеполитическую интеграцию фактически был претворен в жизнь в рамках военной группировки, получившей наименование Западноевропейского союза. Участником ЗЕС, помимо государств, намеревавшихся войти в ЕОС, стала также Великобритания. Таким образом, провалилась попытка создания Европейского политического сообщества (ЕПС) на базе Европейского оборонительного сообщества (ЕОС).

На протяжении 1950 и 1960 гг. страны – члены ЕС попытались придать внутреннему рынку аспект внешней политики: интеграция стала развиваться в направлении от экономики к политике. Формально первые внешнеполитические цели сообщества были закреплены Римским договором 1957 г. Они носили декларативный характер и сводились к двум положениям: заявлению о солидарности с бывшими колониальными странами и желанию обеспечения их процветания в соответствии с принципами Устава ООН; призыву к другим европейским народам к участию в европейской интеграции.

В 1970-е гг. тема развития сотрудничества в военно-политической области вновь приобрела актуальность. В целях реализации идеи создания наднационального Европейского оборонительного сообщества, не удавшегося в 1952 г., главы правительств поручили своим министрам иностранных дел «изучать лучший способ достижения прогресса в деле политического объединения, в контексте расширения ЕС» в ходе встречи на высшем уровне в Гааге (1969 г.). Важной вехой в создании второй «опоры» ЕС является доклад Э. Давиньона, в котором он выступил за внешнеполитическое сотрудничество. Доклад Давиньона создал неофициальный межправительственный консультативный механизм, в котором государства-члены могли бы достичь «масштабной политики». Так, в ноябре 1970 г. на Люксембургской сессии министров иностранных дел государств-членов была учреждена система Европейского политического сотрудничества (ЕПС). Она представляла собой межгосударственный механизм взаимного обмена информацией и политических консультаций на уровне министров иностранных дел.

Следующим шагом в этом направлении стал доклад премьер-министра Бельгии Л. Тиндеманса, сделанный им в декабре 1975 г., основу которого составляли предложения об объединении ЕЭС с ЕПС с включением в него вопросов обороны. В своем выступлении Л. Тиндеманс призвал Совет министров ЕЭС покончить с «шизофреническими» противоречиями между экономической интеграцией сообщества и его политической фрагментацией. Он потребовал от ЕС общей оборонной стратегии и внешней политики.

Доклад Л. Тиндеманса длительное время оставался без внимания, и в 1983 г. по инициативе ФРГ и Италии вновь был поставлен вопрос об усилении внешнеполитического сотрудничества, нашедший свое отражение только в Едином европейском акте (ЕЕА).

Итак, как видно из хронологии развития событий, идея Европейского политического сотрудничества имела переменный успех. В течение 1970-х гг. ЕПС было активным игроком в урегулировании арабо-израильского конфликта на Ближнем Востоке и в создании Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. Однако военные действия в Афганистане (1979 г.) и войны в Югославии (1991–1995 гг.) показали слабость Европейского политического сотрудничества.

 

7.2 Предпосылки для разработки положений об общей внешней политике и политике безопасности

В течение достаточно долгого периода времени система Европейского политического сотрудничества существовала обособленно, не будучи включенной в договорное право Сообщества из-за разногласий в вопросе о разграничении полномочий между национальными правительствами и руководящими органами сообщества. Компромиссное решение было найдено лишь в конце 1980-х гг. Концепция ЕПС была изменена и усилена, а принятый в 1987 г. Единый европейский акт включил раздел «Положения о европейском сотрудничестве в области внешней политики», означавший включение внешнеполитической сферы в договорное право сообщества. ЕЕА обязал председательствующее в Совете ЕС государство и Комиссию учитывать при выработке внешней политики Европейских сообществ решения, выработанные в рамках ЕПС. Механизм ЕПС на этом этапе был усилен. Его полноправным участником стала Комиссия ЕС, а количество ежегодных встреч министров иностранных дел было увеличено с двух до четырех.

В 1985 г. в Милане канцлер ФРГ Г Коль и президент Франции Ф. Миттеран выдвинули совместный проект Договора о Европейском союзе, предусматривавший проведение согласованной внешней и оборонной политики. Однако существенный перелом в вопросах полноценной интеграции внешнеполитического сотрудничества государств ЕС наступил только в 1990-е гг. 19 июня 1992 г. на совещании в Бонне страны договорились о совместных действиях ЕС и Западноевропейского союза, приняв Петерсбергскую декларацию, касавшуюся отношений Западноевропейского союза, ЕС и НАТО. Декларация предусматривала расширение функций ЗЕС. Он должен был не только гарантировать оборону территорий стран-участниц, но и освоить проведение гуманитарных и спасательных операций, миротворческих миссий, а также выполнение задач по управлению кризисами, включая понуждение к миру в интересах всего ЕС и во взаимодействии с НАТО. Эти договоренности вошли в решение Амстердамского саммита в 1997 г. На Кёльнском саммите (июнь 1999 г.) было подтверждено решение о переходе ЗЕС в ЕС.

Термин «Европейское политическое сотрудничество» служил синонимом координации внешней политики Европейского союза до тех пор, пока он не был заменен Общей внешней политикой и политикой безопасности в ноябре 1993 г. В Маастрихтском договоре 1993 г. наряду с остальными были провозглашены следующие принципы:

• защита общих ценностей в соответствии с Уставом ООН;

• усиление безопасности ЕС;

• сохранение мира и международной безопасности;

• повышение единоличной роли ЕС в определении единой внешней политики;

• создание Подразделения по планированию новой политики и раннему предупреждению с целью анализа международных событий и выработки решений;

• введение поста Высокого представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности.

Несмотря на то, что Маастрихтским договором было предусмотрено, что «Союз определяет и осуществляет общую внешнюю политику и политику безопасности…», сама по себе эта политика не регулировалась системой права сообщества, так как относилась к сфере межгосударственного сотрудничества. Правовые основы внешнеполитической деятельности ЕС были закреплены только Лиссабонским договором.

Общая внешняя политика и политика безопасности стала новым направлением деятельности ЕС, развивающим опыт Европейского политического сотрудничества и предусматривающим согласование и осуществление странами ЕС совместных внешнеполитических действий на основе единогласно принятых решений. Она включала в себя «возможное оформление в дальнейшем общей оборонительной политики, которая могла бы привести со временем к созданию общих сил обороны» (ст. В).

Среди основных целей ОВПБ были названы:

– защита общих ценностей, основных интересов, независимости и целостности союза в соответствии с принципами Устава ООН;

– всемерное укрепление безопасности союза;

– сохранение мира и укрепление международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН, равно как и принципами Хельсинского заключительного акта и целями Парижской хартии (Совета Европы);

– развитие международного сотрудничества;

– развитие демократии и законности, уважение прав человека и основных свобод.

В отличие от ЕПС ОВПБ предложила не только обмен информацией и взаимные консультации, но и выработку на межправительственной основе общей позиции ЕС по важнейшим вопросам и осуществление совместных действий, обязательных для государств-членов.

Амстердамский договор 1997 г. реформировал ОВПБ с целью повышения эффективности ее функционирования путем расширения и конкретизации механизмов осуществления общей внешней политики и политики безопасности. Согласно Договору ОВПБ стала охватывать все области внешней политики и политики безопасности путем:

– определения принципов и основных ориентиров ОВПБ;

– принятия решений по общей стратегии;

– усиления систематического сотрудничества между государствами-членами в проведении их политики.

Кроме того, механизм системы ОВПБ был существенно усилен. Были предусмотрены следующие институциональные новации:

1) ЕС приступил к выработке «общих стратегий», принимаемых Европейским советом, в числе которых были приняты общие стратегии ЕС в отношении России (1999 г.), Украины (1999 г.), стран Средиземноморья (2000 г.), Центральной Азии (2007 г.);

2) предусмотрена возможность «конструктивного воздержания» от участия во внешнеполитических акциях;

3) для обеспечения успешного функционирования и координации системы ОВПБ введен пост Высокого представителя по ОВПБ и дополнительный аппарат внешнеполитического планирования в составе Генерального секретариата Совета ЕС. В функции Высокого представителя входит ведение переговоров с третьими сторонами от имени Европейского совета;

4) для повышения эффективности ОВПБ предусмотрено учреждение в ее рамках специального Органа раннего оповещения и политического планирования (ОРОПП) под руководством Верховного представителя по ОВПБ;

5) общая оборонная политика предусматривала постепенное включение в общую систему институтов ЕС оперативных структур Западноевропейского союза;

6) для принятия решений о совместных действиях и общих позициях ЕС, а также других решений, основанных на общей стратегии, был введен принцип квалифицированного большинства, а не единогласия. Это повысило действенность данного органа, в первую очередь за счет придания ему способности преодолевать вето отдельных недовольных участников, тормозивших принятие решений.

Европейский совет наделяется правом заключать международные договоры в рамках компетенции ОВПБ на основе единогласия государств-членов. При этом он руководствуется рекомендациями председательствующего государства.

Важным моментом для усиления интеграции в сфере ОВПБ стала встреча Ж. Ширака и Т. Блэра в Сан-Мало в декабре 1998 г, на которой была сформулирована цель – обеспечить Евросоюзу военные возможности для выполнения «Петерсбергских миссий».

Отказ Великобритании осенью 1998 г. от своего оппозиционного курса в отношении европейского военно-политического сотрудничества открыл путь для интеграции ЗЕС в ЕС и развития Европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО). В июне 1999 г. на саммите в Кёльне страны ЕС приняли решение об углублении внешнеполитической координации и переходе к проведению ЕПБО. Выработку и проведение этой политики вменили в обязанность Верховному представителю по общей внешней политике и политике безопасности, на этот пост был назначен бывший генеральный секретарь НАТО Х. Солана. В руках Верховного представителя стали концентрироваться полномочия, связанные с представительством политических и военно-политических интересов ЕС в отношениях с внешними партнерами. Создается Военный комитет ЕС (ВКЕС) из начальников штабов стран-членов ЕС и Военный штаб ЕС (ВШЕС). Было предусмотрено создать к 2003 г. собственные вооруженные силы от 50 до 60 тыс. человек. X. Солана получил мандат на переговоры ЕС с НАТО. Таким образом, составной частью общей внешней политики и политики безопасности Союза стала также европейская политика в сфере обороны и безопасности – комплекс мероприятий Европейского союза в военной сфере.

В настоящее время общие принципы регулирования внешнеполитической и оборонной деятельности Европейского союза закреплены в разделе 5 «Общие положения о внешнеполитической деятельности союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности» (ст. 21–46).

 

7.3 Принятие решений в сфере общей внешней политики и политики безопасности

Согласно ст. 25 Договора о ЕС в редакции Лиссабонского договора союз проводит общую внешнюю политику и политику безопасности, в том числе путем принятия решений, которыми определяются действия, подлежащие осуществлению союзом; позиции, подлежащие выражению союзом; порядок реализации вышеуказанных решений.

Когда международная ситуация требует оперативных действий со стороны союза, Совет принимает необходимые решения. Они фиксируют свои цели, свои пределы, средства, подлежащие предоставлению в распоряжение союза, условия своего осуществления и при необходимости свой срок действия. Если происходит изменение обстоятельств, существенно влияющее на вопрос, которого касается решение, то Совет пересматривает его принципы и цели и принимает необходимые решения.

Совет также принимает решения, определяющие позицию Союза по отдельным вопросам географического или тематического характера.

Принятые Советом решения обязательны для государств-членов при выражении ими своих позиций и осуществлении своих действий. Государства-члены следят за соответствием своей национальной политики позициям Союза. Каждое государство ЕС, Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности при поддержке Комиссии могут вносить на рассмотрение Совета любой вопрос, относящийся к общей внешней политике и политике безопасности, и представлять Совету соответствующие проекты правовых актов государств – инициативы и проекты, исходящие от Комиссии или Верховного представителя – предложения. При этом в случаях, требующих незамедлительного принятия решений, Верховный представитель по собственной инициативе либо по запросу государства-члена созывает внеочередное заседание Совета в течение 48 часов или в случае крайней необходимости в более короткий срок.

По общему правилу решения по вопросам общей внешней политики и политики безопасности принимаются Европейским советом и Советом единогласно. Договором о ЕС установлен ограниченный перечень случаев принятия решения квалифицированным большинством голосов. Так, Совет постановляет квалифицированным большинством голосов, когда:

• принимает решение, которое определяет действие или позицию Союза на основании указанного в параграфе 1 ст. 22 решения Европейского совета о стратегических интересах в целях союза;

• принимает решение, которое определяет действие или позицию Союза, по предложению Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, представленному в ответ на специальный запрос, полученный от Европейского совета;

• принимает любое решение, которое направлено на претворение в жизнь решений, определяющих действия или позиции союза;

• назначает специального представителя в соответствии со ст. 33 Договора о ЕС.

В случаях, когда голосование принимается квалифицированным большинством голосов, любое из государств-членов вправе заявить о том, что в силу жизненно важных соображений национальной политики, которые должны быть этим государством изложены, государство намерено выступить против решения. В такой ситуации голосование по вопросу не проводится, Верховный представитель проводит консультацию с таким государством с целью выработки компромиссного решения, приемлемого для государства и ЕС в целом. При недостижении консенсуса совет, вынося решение квалифицированным большинством голосов, может ходатайствовать о рассмотрении данного вопроса Европейским советом в целях принятия решения на основе единогласия.

Оформление принятых решений отдельными законодательными актами исключается.

При принятии решений по вопросам внешней политики любой член Совета вправе воздержаться при голосовании, вследствие чего он также вправе сопроводить свое воздержание формальной декларацией. В таком случае государство, представитель которого воздержался при голосовании, вправе не применять решение, в то же время признавая, что данное решение имеет обязательную силу для союза в целом. В такой ситуации государство, не применяющее решение, обязано воздерживаться от любых действий, способных вступить в конфликт с действиями союза, осуществляемыми в развитие принятого решения, или препятствующих таким решениям.

Решение считается не принятым, если при голосовании воздерживается, по крайней мере, одна треть государств-членов, в которых проживает не менее одной трети населения ЕС.

В целом интеграция в ЕС в области взаимоотношений с внешним миром осуществляется, прежде всего, через межправительственную координацию и в гораздо меньшей мере посредством делегирования полномочий на уровень интеграционного объединения. Сфера внешней политики была и остается довольно чувствительной, и государства весьма осторожны в том, что касается отказа от своих прав и возможностей в этой области. В результате из-за несовпадения внешнеполитических ориентиров и приоритетов стран-участниц «единая внешняя политика» нередко оказывается невозможной даже на основе согласования позиций.

 

7.4 Международная правосубъектность Европейского союза

Дуализм «Европейское сообщество – Европейский союз» берет свое начало после вступления в силу Маастрихтского договора. Почти вся интеграционная компетенция, осуществляемая институтами Европейского союза, до вступления в силу Лиссабонского договора реализовывалась в рамках именно Европейского сообщества на основании учредительного договора последнего (Римского договора 1957 г. – Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 г.).

То же самое относится к международным соглашениям ЕС с иностранными государствами (третьими странами) и международными организациями. Почти все они подписаны от лица Европейского сообщества или реже Евратома и ЕОУС (до его ликвидации по истечении предусмотренного пятидесятилетнего срока действия 24 июля 2002 г.), являющихся формально самостоятельными субъектами международного права. Например, базовый документ, регулирующий взаимоотношения Европейского союза с третьими странами – Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, – было подписано не с Европейским союзом в целом, а с Европейскими сообществами и их государствами-членами.

Именно Европейское сообщество, а не Союз, выступало до недавних пор официальным членом Всемирной торговой организации, организаций ООН и ряда других межправительственных учреждений.

К ведению институтов Европейского союза на основании Маастрихтского договора 1992 г. относились только две неэкономические сферы интеграции и сотрудничества, получившие развитие в 1970-е гг.: ОВПБ и сотрудничество полиции и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО).

В теории международного права вся полнота международных прав и обязанностей признается только за суверенными государствами. Иные международные образования (например, международные организации) обладают производным объемом правосубъектности.

Путь, который прошел Европейский союз от Маастрихтского договора к Амстердамскому, а затем к Договору в Ницце, а теперь уже и к Лиссабонскому договору, был насыщен дискуссиями на всех уровнях по вопросу его правосубъектности. Маастрихтский договор не содержит положений, которые бы четко квалифицировали правовой статус Европейского союза и наличие у него правосубъектности. В ст. 2 Маастрихтского договора говорится о необходимости способствовать утверждению индивидуальности союза на международной арене. В понятие «индивидуальность» вкладывается не только политическая и экономическая значимость Союза, но и ее правовая реализация в рамках его целей, т. е. речь идет об идентификации Европейского союза как субъекта международного права. Представляется, что именно такое положение способствовало дальнейшему совершенствованию правового статуса Евросоюза.

Еще в 1996 г. Европарламент призвал решить вопрос о придании Европейскому союзу правосубъектности. Его обсуждение продолжилось при подготовке межправительственной конференции 1996 г. Вывод, подготовленный рабочей группой, состоял в следующем: большинство государств-членов указывают на преимущества придания международной правосубъектности Союзу с тем, чтобы он мог заключать международные соглашения по вопросам, касающимся общей внешней политики и общей политики безопасности, правосудия и внутренних дел. В связи с этим тот факт, что юридически Союз не существовал, являлся источником сомнений и умалением его роли за пределами Союза. Другие государства-члены полагали, что придание международной правосубъектности Союзу может привести к путанице с юридическими прерогативами государств. Таким образом, различие в понимании этого вопроса не привело к выработке единой позиции и на этой конференции. И, поскольку этот вопрос не был решен Маастрихтским договором, все внимание и надежды были связаны с Амстердамским договором. Однако, несмотря на все ожидания, он, хотя и внес изменения в Маастрихтский договор, не решил вопрос о правосубъектности Европейского союза.

В декабре 2000 г. главы государств и правительств стран – членов Европейского союза собрались в Ницце для внесения изменений в Договор о Европейском союзе и Договоры об учреждении сообществ. В результате был подписан новый договор – Ниццкий. Основная задача этого Договора – институционная реформа, связанная с предстоявшим увеличением числа государств – членов ЕС. Реформирование институтов ЕС коснулось, в частности, изменения состава Европейской комиссии, процедуры голосования в Совете, представительства стран-членов в Европейском парламенте, определения полномочий Суда справедливости и Суда первой инстанции и др. Однако эти изменения не коснулись вопроса правосубъектности.

Таким образом, в тексте Договора о Европейском союзе с изменениями, внесенными Амстердамским договором и Договором в Ницце, не содержалось положений о предоставлении Европейскому союзу статуса юридического лица.

Внешняя компетенция вплоть до вступления в силу Лиссабонского договора осуществлялась сообществами. Полномочия по заключению международных договоров в Учредительных договорах сообществ уполномочивали их на такое заключение. Союзу такие полномочия не были приданы ни Маастрихтским договором, ни последующими. Так, в ст. 24 Маастрихтского договора говорится о заключении международных соглашений в рамках второй и третьей «опор», но речь идет не о полномочиях союза, а о полномочиях Совета. Согласно этой статье такие соглашения заключаются Советом по рекомендации председательствующего государства-члена.

Что касается взаимоотношений с международными организациями, то согласно ст. 18 и 19 Маастрихтского договора Европейский союз призван был способствовать выработке единой позиции государств-членов в таких организациях. Государства-члены, в свою очередь, в силу ст. 37 должны были защищать общие позиции в этих организациях. Но юридически взаимоотношения с международными организациями устанавливаются самими государствами-членами и сообществами (ст. 181 Договора, учреждающего Европейское сообщество).

Но ситуация на практике сложилась не так однозначно, как в праве. Сообщества, участвуя в международных договорах, международных конференциях, являясь членами международных организаций, фактически представляли Союз в целом. В рамках Союза был создан специализированный аппарат внешнеполитического сотрудничества, а председательствующее государство-член в лице его главы выступало в роли Верховного представителя Союза в сфере международных отношений.

Кардинальные изменения в этом отношении были введены Лиссабонским договором. Согласно ст. 23 Договора о ЕС в редакции Лиссабонского договора «Европейский союз становится правосубъектным». Это означает, что ЕС может заключать международные договоры во всех сферах его компетенции в четырех случаях:

– если это предусмотрено основополагающими договорами ЕС;

– если того требует достижение целей, означенных в договорах;

– если того требует юридически обязательный документ ЕС;

– если данный договор может «повлиять на общие правила ЕС или изменить их».

Государства-члены имеют право заключать любой международный договор при условии, что он не противоречит соглашениям, подписанным ЕС, или не относится к зоне компетенции Союза.

Договором о Европейском союзе в редакции Лиссабонского договора, наделившего Европейский союз правосубъектностью, закреплена следующая процедура по заключению международных соглашений от лица ЕС: Совет ЕС дает согласие на проведение переговоров после получения на то соответствующих рекомендаций Еврокомиссии и Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности, он также назначает главу делегации или представителя от ЕС и принимает решение о подписании договора. Европейский парламент имеет совещательную роль, за исключением положений договора, к которым применимы юридические процедуры, и соглашений о присоединении к Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод.

 

7.5 Полномочия Европейского совета и институтов Европейского союза в сфере общей внешней политики и политики безопасности

В настоящее время положения об общей внешней политике и политике безопасности (англ. Common Foreign and Security Policy, сокр. ОВПБ, англ. CFSP) содержатся в специальном разделе учредительного договора в редакции Лиссабоннского договора – раздел V Договора о Европейском союзе «Положения об общей внешней политике и политике безопасности». В отличие от Европейских сообществ ОВПБ не представляет собой отдельную организацию с собственной правосубъектностью (хотя правовые акты в этой области издаются как акты ОВПБ). Поэтому следует вести речь не о ОВПБ как таковой, а о компетенции Европейского союза и его институтов в целом в рамках общей внешней политики и политики безопасности.

Предметом ОВПБ являются, прежде всего: вопросы обеспечения мира и безопасности в Европе и на планете в целом; предотвращение и устранение вооруженных конфликтов; охватывает «все сферы общей внешней политики и политики безопасности». Это означает, что нет таких сфер международных отношений, которые составляли бы исключительную компетенцию государств-членов и в которые союзу запрещено было бы вмешиваться в рамках ОВПБ.

В рамках общей внешней политики и политики безопасности Европейский союз:

• устанавливает принципы и общие ориентиры ОВПБ, которым должны следовать все государства-члены и институты союза;

• принимает общие стратегии – программные документы, в которых фиксируются приоритетные направления политики союза по отношению к отдельным странам и географическим регионам (например, общая стратегия 1999 г. по отношению к России);

• разрабатывает общие позиции, определяющие подход Союза к конкретным внешнеполитическим проблемам;

• утверждает общие акции, на основании которых выполняются оперативные действия на международной арене (назначение специальных представителей за рубежом, посылка наблюдателей на выборы, введение политических санкций против «третьих стран» и др.);

• издает решения, в том числе по организационным вопросам (например, решение «Об учреждении Военного комитета Европейского союза»);

• заключает международные соглашения с иностранными государствами.

До вступления в силу Лиссабонского договора официальным представителем Европейского союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности являлось государство-член, председательствующее в Совете (Председатель Совета Европейского союза), от имени которого обычно выступал его глава правительства и министр иностранных дел.

В 1999 г. в Европейском союзе введена должность постоянного представителя по внешнеполитическим вопросам. Эта должность совмещалась с постом Генерального секретаря Совета: Генеральный секретарь Совета Европейского союза – Верховный представитель по общей иностранной политике и политике безопасности (с 1999 г. по декабрь 2009 г. – X. Солана, с декабря 2009 г по ноябрь 2014 г. – К. Эштон, с ноября 2014 г. по настоящее время – Ф. Могерини).

На важнейших международных встречах Европейский союз представляла так называемая «тройка» в составе руководителя государства – председателя совета, Генерального секретаря – Верховного представителя и Председателя Европейской комиссии.

Договором о ЕС в редакции Лиссабонского договора предусмотрено новое название должности – Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности. Европейский Совет по согласованию с председателем Евро-комиссии квалифицированным большинством назначает Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности (ст. 27 Договора о ЕС).

Верховный представитель осуществляет общую внешнюю политику и политику безопасности Европейского союза путем внесения предложений и реализации уже достигнутых договоренностей. Главное нововведение Договора о реформе заключается в том, что Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности возглавляет Совет ЕС, заседающий на уровне министров иностранных дел. Он также является одним из вице-председателей Комиссии, в сферу компетенции которого входят внешние связи ЕС с миром.

Помимо Верховного представителя полномочия ЕС в сфере общей внешней политики и политики безопасности осуществляются через иные институты.

Поскольку стратегической целью ЕПОБ выступало создание общих оборонных структур Союза, в рамках ЕПБО началась реализация франко-британского плана по созданию Европейских сил быстрого реагирования (ЕСБР) и датско-нидерландской программы формирования Европейского полицейского корпуса. Согласно первому плану предусматривается создание Европейских сил быстрого реагирования (ЕСБР), находящихся в прямом подчинении ЕС и способных разворачивать в двухмесячный срок воинский контингент численностью 50–60 тыс. человек для проведения гуманитарных и миротворческих операций в Европе и, возможно, в других регионах планеты. Данный проект был поддержан Вашингтонским саммитом НАТО в апреле 1999 г.

Позднее было принято решение о создании Военного комитета и Военного штаба ЕС, действующих соответственно с 9 апреля и 11 июня 2001 г. Военный штаб в составе более 200 офицеров и штатских сотрудников осуществляет консультационную поддержку работы Верховного представителя и Военного комитета; в его задачи также входят срочное реагирование, оценка ситуации и стратегическое планирование реализации Петерсбергских миссий.

Вскоре после создания Евросилами были осуществлены военные операции в Македонии (март-декабрь 2003 г.), Боснии и Герцеговине (с 2004 г.), Демократической Республике Конго (июнь-сентябрь 2006 г.) и в Чаде и Центральноафриканской Республике (с 2007 г.).

В то же время корпус быстрого реагирования в своем изначально планировавшемся виде полностью так и не был создан. В этой связи в апреле 2004 г Великобританией, Францией и Германией было принято решение о создании нескольких «боевых групп», представляющих собой батальонные тактические группы численностью около 1500 военнослужащих каждая. Они представляют собой формирования в основном сухопутных войск, подготовленных и оснащенных для готовности к развертыванию в течение 10–15 дней и для ведения самостоятельных действий сроком до 120 дней.

Датско-нидерландская инициатива, в свою очередь, предполагала формирование к 2003 г. Европейского полицейского корпуса (ЕПК) для выполнения не свойственных вооруженным силам функций по защите гражданского порядка и права в зонах кризисов, в размере до 5 тыс. человек. ЕПК должен был быть способен развернуть до 1000 полицейских в 30-дневный период. Именно на эти силы, получившие название Евросил, было возложено выполнение решения Совета ЕС о посылке в 2003 г. в Боснию и Герцеговину полицейской миссии, которая заменила размещенный там миротворческий контингент ООН.

Запланированные в Кёльне основные органы по осуществлению ЕПБО начали действовать на постоянной основе в 2001 г С 2000 г. функционируют такие структуры ЕС, как Комитет по политике и безопасности (является постоянным органом, ответственным за общую внешнюю политику и политику безопасности согласно ст. 38 Договора о Европейском союзе), Военный комитет (в составе начальников главных военных штабов стран-участниц) и Военный штаб Европейского союза.

Комитет по политике и безопасности (КПБ) призван следить за международной обстановкой в сферах, относящихся к общей внешней политике и политике безопасности, и содействовать формированию политики путем подготовки заключений для Совета ЕС по запросу последнего или по своей собственной инициативе. Он также осуществляет наблюдение за реализацией согласованной политики без ущерба для компетенции Председателя ЕС и Комиссии. Комитет под ответственностью Совета осуществляет политический контроль и стратегическое руководство в отношении операций по урегулированию кризисов.

КПБ играет главную роль в интенсификации консультаций с НАТО и заинтересованными третьими странами. Генеральный секретарь Совета ЕС – Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности на базе работ КПБ ориентирует деятельность Ситуационного центра, который поддерживает КПБ, предоставляя ему информацию в условиях, соответствующих управлению кризисами. Осуществляя политический контроль и стратегическое руководство военной операцией ЕС, КПБ, исходя из мнений и рекомендаций Военного комитета, предлагает на рассмотрение Совета ЕС соответствующие рекомендации. На этой основе в рамках совместного действия Совет принимает решение о начале операции. В соответствии со ст. ст. 38 и 43 Договора о Европейском союзе это совместное действие определяет роль Генерального секретаря Совета ЕС – Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности в использовании мер «политического контроля и стратегического руководства», осуществленных КПБ. Принимая эти меры, Верховный представитель действует в соответствии с указаниями КПБ и в случае кризисной ситуации может возглавить КПБ после консультации с Председателем ЕС. В заседании КПБ может принять участие также председатель Военного комитета.

Военный комитет ЕС (ВК ЕС) – высший военный орган ЕС в рамках Совета ЕС, состоящий из высших военных офицеров уровня начальников генеральных штабов, – осуществляет руководство всей военной деятельностью Евросоюза. Сфера деятельности ВК ЕС охватывает консультации и военное сотрудничество между странами ЕС в области предупреждения конфликтов и управления кризисами. Он единогласно высказывает военные точки зрения и формулирует рекомендации для КПБ (по его запросу или по собственной инициативе) по различным аспектам своей компетенции, например по оценке опасностей, которую могли бы представить потенциальные кризисы, по военным отношениям ЕС с европейскими членами НАТО, но не входящими в ЕС, другими государствами и организациями, по финансовой оценке операций и учений и др.

В ситуациях управления кризисами ВК ЕС:

• по запросу КПБ направляет первоначальную директиву генеральному директору Штаба ЕС, чтобы определить и представить стратегические варианты военных действий;

• оценивает стратегические варианты военных действий, выработанные Штабом, и передает их в КПБ, оценивая их со своей стороны;

• на базе выбора, сделанного Советом ЕС, начинает составление первоначальной директивы по планированию для командующего операцией;

• на базе оценки, осуществленной Штабом ЕС, направляет в КПБ мнения и рекомендации по концепции и плану операции, разработанные командующим операцией;

• направляет уведомление в КПБ о выборе цели операции.

В ходе операции Военный комитет ЕС следит за ее осуществлением, ведущимся под ответственностью командующего операцией.

Военный штаб Европейского союза (ВШ ЕС) из нескольких сотен сотрудников служит источником военной экспертизы ЕС по аспектам проведения ЕПБО и осуществляет свою военную деятельность в зависимости от директив, данных Военным комитетом. Он также способствует процессу определения, оценки и пересмотра целей в соответствии со способностями ЕС, учитывая связь с процессом утверждения планов обороны НАТО, а также ответствен за контроль, оценку и формулировку рекомендаций относительно предоставляемых странами ЕС сил и средств в плане обучения, проводимых учений и оперативной совместимости. ВШ ЕС выполняет три главные оперативные функции: раннего оповещения, оценки положений и стратегического планирования.

Военный штаб ЕС, возглавляемый высшим «трехзвездным» офицером, работает под военным руководством Военного комитета и подотчетен ему. Кроме того, он является отделением Секретариата Совета ЕС, напрямую прикрепленным к Генеральному секретарю Совета – Верховному представителю Союза по иностранным делам и политике безопасности. Штаб составлен из лиц, не подотчетных странам – членам ЕС, и их действие принимает международный характер и зависит от статуса, который будет определен Советом ЕС.

 

7.6 Перспективы и проблемы формирования «оборонной» составляющей Европейского союза

Организацией, особенно тесно связанной с Европейским союзом в рамках реализации европейской политики безопасности и обороны, является НАТО. Из истории развития концепции европейского политического сотрудничества, изложенной в части первой данной главы, очевидно наличие прочного сотрудничества Европейского союза и НАТО по вопросам внешней обороны. Сотрудничество это обусловлено наличием целого ряда сложных и меняющихся угроз безопасности: международного терроризма, распространением оружия массового уничтожения (ОМУ), недееспособными государствами и неослабными конфликтами, организованной преступностью, киберугрозами, нехваткой энергоресурсов, ухудшением окружающей среды и связанными с этим угрозами безопасности, стихийными бедствиями и техногенными катастрофами, пандемиями и многими другими. Эффективному противостоянию этим угрозам призвано содействовать широкомасштабное партнерство и прочная синергия между НАТО и Европейским союзом.

Многие государства – члены Европейского союза являются участниками Североатлантического пакта. Следовательно, создавая собственный оборонный союз в рамках учредительного договора Европейского союза, необходимо было оговорить соотношение обязательств этих государств по Маастрихтскому договору с обязательствами, принятыми ранее по Вашингтонскому договору 1949 г., разграничить эти два соглашения. Тем более это было важно, поскольку Североатлантический договор в ст. 8 устанавливает жесткое правило, запрещающее государствам-участникам принимать на себя международные обязательства, противоречащие Вашингтонскому договору.

Ввиду того что многие государства – члены Европейского союза даже по отдельности обладают большим весом в регионе, единая их позиция по отношению выработки европейской оборонной политики (хотя это единство проявляется не во всех вопросах) была обречена на внимание и понимание со стороны остальных стран – членов НАТО. И в 1996 г. (т. е. после появления второй «опоры» ЕС и начала формирования европейской политики безопасности и обороны) в Берлине министры иностранных дел стран НАТО приняли решение о формировании «европейской идентичности в сфере безопасности и обороны» в рамках альянса с целью дать европейским силам возможность более согласованно, а следовательно, и более эффективно участвовать в миссиях, проводимых альянсом. На юбилейном саммите НАТО 23–25 апреля 1999 г. лидеры альянса выразили поддержку решимости Европейского союза предпринимать самостоятельные действия по принятию решений и утверждению военных акций тогда, когда альянс как таковой не задействован. НАТО обязалась сформулировать механизмы взаимных консультаций, транспарентности и взаимодействия с ЕС, а также предоставить силы и средства для проведения «европейских» операций. Одним из проявлений такого вида взаимодействия стало положение, предусматривающее возможность привлечения военных ресурсов НАТО (в первую очередь это Главнокомандующий объединенными вооруженными силами НАТО в Европе и Генеральный штаб объединенных вооруженных сил НАТО в Европе) для управления воинским контингентом, предоставленным Европейскому союзу, при проведении военных операций Союзом в случаях, когда альянс как таковой не задействован.

В дальнейшем прошли переговоры между НАТО и Европейским союзом по разработке схемы подключения европейских стран, не входящих в союз, к планированию и проведению его операций. В итоге было достигнуто соглашение о том, что перед тем как принимать решение о начале операции, ЕС проводит консультации с не входящими в него членами НАТО. В этих целях создаются структуры для диалога и информации по вопросам, связанным с политикой в области обороны и безопасности и урегулированием кризисных ситуаций. За европейскими странами НАТО, не входящими в союз, признается право на участие в операции, когда при ее проведении используются ресурсы НАТО (впоследствии были заключены соответствующие соглашения с такими странами).

Следующим шагом по укреплению взаимодействия в сфере создания европейской оборонной политики между НАТО и Европейским союзом стало учреждение по предложению Европейского союза, рабочих групп НАТО-ЕС ad hoc по подготовке комплекса договоров и соглашений между Евросоюзом и альянсом и действующих по четырем основным направлениям: договоренности в сфере безопасности, разработка долговременных соглашений о процессе проведения консультаций и взаимодействии этих двух организаций, определение порядка доступа Европейского союза к военным ресурсам НАТО и цели оборонной политики Евросоюза.

В настоящее время правовой основой взаимодействия Европейского союза и НАТО в сфере обороны служит блок соглашений «Берлин-плюс», охватывающий широкий круг вопросов по организации военного сотрудничества. Условно соглашения «Берлин-плюс» можно разделить на две части: первая является общей политической декларацией об установлении «стратегического партнерства» между Европейским союзом и НАТО в сфере урегулирования кризисов; вторая – непосредственно соглашения «Берлин-плюс», окончательно утвержденные 17 марта 2003 г Этими документами регулируются основные вопросы взаимодействия данных организаций (из нижеизложенного можно сделать вывод, что базой для договоренностей «Берлин-плюс» стали результаты работы созданных рабочих групп ЕС-НАТО ad hoc):

– соглашения о безопасности между Европейским союзом и НАТО;

– гарантированный доступ Союза к механизмам планирования НАТО в целях проведения своих операций по кризисному урегулированию;

– возможность предоставления средств и потенциалов НАТО для использования в рамках операций Союза по урегулированию кризисов;

– процедуры предоставления, контроля, возврата и отзыва средств и потенциалов НАТО;

– мандат заместителя главнокомандующего объединенными вооруженными силами НАТО в Европе и полномочия военных структур Евросоюза в рамках НАТО;

– механизм консультаций между Союзом и НАТО в ходе операций, проводимых с использованием военных потенциалов альянса;

– договоренности, обеспечивающие согласованное развитие потребностей в сфере военных потенциалов.

Обе организации глобально подходят к вопросам безопасности и взаимодействию в оборонной сфере. Одним из примеров успешного сотрудничества НАТО и Европейского союза в области безопасности стало Охридское рамочное соглашение, направленное на предотвращение войны в бывшей югославской Республике Македонии. В феврале 2001 г., в разгар межэтнических распрей между силами безопасности страны и вооруженными албанскими повстанцами, НАТО и Европейский союз координировали проведение переговоров, в результате которых в августе 2001 г. было заключено Охридское соглашение.

Возможность предоставления сил и средств НАТО для проведения европейских операций ЕС обсуждалась в ходе непростых переговоров между двумя организациями, которые завершились 16 декабря 2002 г. подписанием совместной Декларации НАТО и ЕС по европейской политике безопасности и обороны (ЕПБО). Признавая за НАТО ведущую роль в поддержании безопасности в Европе, ЕС получил в рамках ЕПБО признание и право доступа к средствам планирования НАТО, включая доступ к штабу Главнокомандующего вооруженными силами НАТО в Европе в г Монсе (Бельгия). Что касается доступа ЕС к военным ресурсам НАТО, то здесь проблема еще очень далека от своего разрешения.

В конце марта 2003 г. Европейский союз начал проводить первую за всю свою историю миротворческую операцию «Конкордия», в рамках которой впервые было применено на практике соглашение «Берлин-плюс». В Скопье оставался небольшой штаб НАТО, оказывавший содействие руководству страны в разработке реформы сектора безопасности и переходе на стандарты НАТО. Еще один положительный пример – Босния и Герцеговина. В декабре 2004 г. закончилась операция Сил выполнения соглашения (ИФОР)/Сил по стабилизации (СФОР) НАТО, продлившаяся девять лет. НАТО передала эстафету Европейскому союзу, который незамедлительно приступил к проведению шеститысячным контингентом операции «Алтей».

Европейский союз начинает играть все более важную роль на международной арене: он выполняет задачи кризисного регулирования с использованием военных и гражданских сил и средств, участвует в реформировании сектора безопасности, укреплении верховенства закона, помогает обеспечивать пограничный режим в соседних государствах и государствах, не имеющих общей границы с ЕС. ЕС работает в географической зоне, охватывающей Балканы, Кавказ, Восточную Европу, Средиземноморский район и Ближний Восток, но также и более удаленные точки, такие как Демократическая Республика Конго (ДРК) и Индонезия. Развертывание сил ЕС в ДРК в середине 2006 г. заставило осознать тот факт, что страны Африки, расположенные к югу от Сахары, займут центральное место в политике безопасности и внешних связей ЕС.

Партнерские отношения на глобальном уровне заложат, вероятно, традиции сотрудничества в области безопасности между Североатлантическим союзом и иными структурами и организациями, снизят недопонимание и неправильное представление, а также усовершенствуют знание региональной специфики, которое имеет столь важное значение при определении эффективных мер безопасности и формы реагирования на существующие и зарождающиеся угрозы. На фоне растущего оперативного взаимодействия с географически удаленными глобальными партнерами сотрудничество между ЕС и НАТО должно стать стержнем сильного евроатлантического сообщества.

 

7.7 Европейская политика добрососедства и программа «Восточное партнерство»

Европейская политика добрососедства (соседства) и политика партнерства (ЕПД) была упомянута в Коммюнике Европейской комиссии «Расширение Европы» (март 2003 года). В мае 2004 года появился более обширный документ стратегического характера «Европейская политика добрососедства». Фактически программа была запущена в январе 2007 года, придя на смену восточному направлению программы технической помощи TACIS и MEDA (для средиземноморских стран). ЕПД предлагает партнерам несколько больший объем взаимодействия, нежели стандартное сотрудничество, но не имеет целью расширение Европейского союза. Она позиционировалась как программа создания «кольца дружественных стран», укрепления общей безопасности в регионе. ЕПД охватывает два направления: восточноевропейское и сектор Ближний Восток – Северная Африка. Первое направление распространяется на такие страны, как Армения, Азербайджан, Беларусь, Грузия, Молдова, Украина. Второе направление включает Алжир, Египет, Израиль, Иордан, Ливан, Марокко, Палестину Сирию, Тунис. Несмотря на то, что программа представлена указанными блоками стран, политика в отношении их достаточно дифференцирована и по степени взаимодействия, и по конкретным проектам и их финансированию.

4 марта 2015 года комиссар по внешней политике Ф. Могерини и представитель Европейской комиссии по вопросам расширения и политики добрососедства Й. Ханс начали консультации по пересмотру ЕПД. Планируется завершить их к осени 2015 года. Предпосылки для пересмотра ЕПД были заложены еще в 2014 году (было предложено заменить этот механизм сотрудничества на Европейский инструмент соседства) и основной лейтмотив изменений, по всей вероятности, будет касаться концептуальной перестройки, мотивации всего проекта ЕПД: сотрудничество может не быть равномерным и обусловленным продвижением по всем направлениям одновременно, на первое место должен выйти прагматический интерес сотрудничества, причем странам будет предложено выбирать наиболее интересующее их направление. Среди таких общих вызовов, по мнению Ф. Могерини и внешнеполитического ведомства ЕС, – миграция, безопасность, в том числе энергетическая. Й. Ханс обозначил четыре направления реформирования ЕПД. Во-первых, признание своеобразия каждого из партнеров по ЕПД, причем и в рамках южной ветви и в рамках восточного направления. Во-вторых, программа должна обрести настоящий партнерский, а не патронажный характер. В-третьих, в зависимости от желания и готовности партнеров будут продвигаться инициативы более тесного взаимодействия – зона свободной торговли, соглашения об ассоциации, вместе с тем для тех, кто не желает или не готов к таким проектам, по каждому сектору будут предложены свои программы. Программа рассчитана на расширение сфер взаимодействия: от развития торговых отношений и мобильности населения до сотрудничества в энергетической сфере, а также в сфере борьбы с организованной преступностью и латентными внутренними конфликтами. В-четвертых, что резюмирует первые три направления, – это желание ЕС быть более гибким в партнерских отношениях и в реакции на любые кризисные явления. Последний раз перемены в стратегии ЕПД произошли в 2011 году и совпали с периодом «арабской весны».

Идея проекта «Восточное партнерство» была представлена Р. Сикорским (министром иностранных дел Польши). 7 мая 2009 года состоялось официальное учреждение программы и принятие совместной декларации. Главной целью инициативы декларировано «создание необходимых условий для ускорения политической и экономической интеграции между Европейским союзом и заинтересованными странами-партнерами» путем содействия политическим и социально-экономическим реформам в странах-участницах «Восточного партнерства». Одной из задач ставится также создание зон свободной торговли, т. е. определенная экономическая интеграция ЕС со странами Восточного партнерства. Программа Восточного партнерства ориентирована на реализацию задач по различным направлениям, среди которых и развитие демократии, и экономические реформы, и продвижение мобильности населения. В настоящее время программа объединяет Азербайджан, Армению, Беларусь, Грузию, Молдову, Украину.

 

Пространство свободы, безопасности и правосудия (далее – ПСБП) объединяет направления сотрудничества, которые не являются в прямом смысле частью экономического или политического сотрудничества государств – членов ЕС и могут быть обозначены как правовая интеграция. Целью правовой интеграции является устранение препятствий для нормального функционирования отдельных национальных правовых систем в условиях интеграции.

На определенном этапе экономической и политической интеграции правовая интеграция становится насущной необходимостью, поскольку возникает необходимость корректировки механизма функционирования отдельных национальных правовых систем, принятия поправок или компенсаторных мер вследствие увеличения взаимного проникновения людей, товаров, услуг и капиталов между странами.

Например, открытие внутренних границ между государствами Шенгенского сотрудничества вследствие расширения реализации свободы передвижения людей лишает такие государства возможности учета лиц и досмотра транспортных средств через пограничный контроль. Атакой контроль служил целям обеспечения внутренней безопасности, борьбы с преступностью. Поэтому в качестве компенсации и с целью сохранения высокого уровня внутренней безопасности ликвидация контроля на внутренних границах компенсируется за счет усиления пограничного контроля на внешних границах, сотрудничества пограничных служб, органов внутренних дел, миграционных служб. В результате такого сотрудничества возникает новое пространство, объединенное едиными правилами в отдельных сферах (визовое сотрудничество, коллизионные нормы международного частного права, европейский ордер на арест) и специальными инструментами усиленного сотрудничества между различными правоохранительными и судебными органами.

Все направления сотрудничества в рамках ПСБП так или иначе призваны обеспечить единство правового режима в вопросах, связанных с передвижением лиц и последствиями упрощения такого передвижения между государствами ЕС.

Результатом такого сотрудничества должно стать создание пространства без внутренних границ, внутри которого обеспечено свободное передвижение лиц независимо от гражданства, равный доступ к правосудию во всех государствах ЕС и высокий уровень безопасности.

Сфера регулирования ПСБП включает ряд вопросов, которые традиционно относились к сфере внутренней компетенции государств. Тем не менее государства ЕС сумели выстроить между собой сначала межправительственное сотрудничество, а затем сделать его полноценной частью права ЕС, для которого характерны верховенство над национальным регулированием, прямое действие на территории государств и юрисдикционная защита.

Сложный процесс формирования ПСБП повлиял на европейскую интеграцию в целом, в определенной мере стал причиной ее раздробления, появления концепции «Европы разных скоростей» и привел к созданию в ЕС механизма усиленного сотрудничества. В настоящее время не все государства – члены ЕС в полной мере принимают участие в ПСБП, а правовое регулирование сохраняет ряд особенностей, скорее характерных для межправительственного метода.

ПСБП представляет собой уникальный правовой феномен. ПСБП, как и правовая система Европейского Союза в целом, продолжает развиваться, компетенция ЕС расширяется, государства наделяют его более эффективными инструментами регулирования сотрудничества. Такое сотрудничество, в свою очередь, становится примером для развития других интеграционных образований и международного права в целом. В ходе реализации внешнего измерения ПСБП соседние государства, в т. ч. Республика Беларусь, также оказываются вовлеченными в сотрудничество, которое призвано обеспечить свободное передвижение лиц между государствами, большую эффективность судебного сотрудничества и высокий уровень безопасности в региональном масштабе.

 

8.1 Понятие Пространства свободы, безопасности и правосудия

Создание Пространства свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ, в котором свободное передвижение лиц обеспечивается в сочетании с надлежащими мерами в отношении контроля на внешних границах, убежища, иммиграции и предотвращения и борьбы с преступностью, является одной из основных целей ЕС на современном этапе (ст. 3 Договора о ЕС).

Особенностью концепции, лежащей в основе ПСБП, является объединение сфер сотрудничества, которые ранее развивались независимо друг от друга в рамках межправительственного сотрудничества и не рассматривались как составляющие одной системы.

Предшественником ПСБП является развивавшееся вне правовых рамок ЕС в 90-х гг. XX в. Шенгенское сотрудничество, в котором за отправную точку была принята свобода передвижения внутри шенгенского пространства для всех лиц независимо от гражданства, что обеспечивалось путем полной отмены контроля на общих (внутренних) границах. В то же время Шенгенское сотрудничество предусматривало усиление судебного и полицейского сотрудничества, направленного на преодоление негативных последствий открытия границ (существовавших, впрочем, и до открытия границ), таких как нелегальная миграция, трансграничная преступность, снижение эффективности судебной системы вследствие различий в национальных правовых системах.

Сам термин был впервые введен в учредительные акты ЕС в качестве новеллы Амстердамского договора 1997 г. Идея создания Пространства свободы, безопасности и правосудия приписывается Нидерландам, представившим концепцию на межправительственной конференции, готовившей проект Амстердамского договора. Поскольку понятие ПСБП не раскрывается подробно в учредительных актах ЕС, толкование приводится в последующих правовых документах и научных работах.

Утвержденный Европейским Советом в 1998 г Венский план действий по имплементации положений Амстердамского договора о ПСБП был призван раскрыть содержание этой концепции. Согласно этому документу ПСБП включает три составляющие: пространство свободы, пространство безопасности и пространство правосудия, которые взаимосвязаны и взаимозависимы.

Как указано в Венском плане действий, «свобода теряет свое значение, если ею нельзя пользоваться в безопасном окружении и с полной поддержкой системы правосудия». Концепция ПСБП строится на том, что ни одна составляющая не может быть реализована независимо от двух других, а задача ЕС состоит в поддержании надлежащего баланса.

Свобода в рамках ПСБП должна трактоваться шире, чем только свобода передвижения и включает в себя согласно Венскому плану действий свободу жить в законопослушном окружении с осознанием того, что государственные органы предпринимают все возможные индивидуальные или коллективные усилия (на национальном уровне, на уровне Союза и вне его) для борьбы и подавления тех, кто намерен отвергать или злоупотреблять свободой.

Важно отметить, что идея европейского гражданства неразрывно связана с понятием ПСБП. Последнее строится на основе обязанности ЕС обеспечить беспрепятственное пользование правами гражданами одного государства ЕС на территории другого, что обеспечивается за счет снятия барьеров для свободного передвижения, предоставления доступа к правосудию и поддержания высокого уровня безопасности для граждан ЕС на территории всех государств ЕС. Несмотря на то, что национальные правовые системы сохраняются и даже признаны в ЕС в качестве ценности, а непосредственное правоприменение осуществляют национальные органы на территории каждого отдельного государства, в рамках ПСБП вырабатываются правила и создаются механизмы, которые призваны сгладить сложности, вызванные различиями, и обеспечить нормальное функционирование отдельных национальных систем в условиях интеграции.

Высокий уровень безопасности в ЕС обеспечивается не в последнюю очередь за счет укрепления границ (пограничный контроль на внешних границах) с целью недопущения внутрь факторов, подрывающих безопасность, а также за счет искоренения угроз внутри самого пространства (предупреждение и борьба с преступностью).

Вынесение пограничного контроля на внешние границы ЕС возможно только при обеспечении равномерно высокого уровня контроля по всему периметру, поскольку «цепь прочна настолько, насколько прочно ее самое слабое звено». Эта задача решается путем регулирования порядка осуществления пограничного контроля на уровне ЕС, введения единых стандартов и правил, а также контроля со стороны специализированных органов. В свою очередь, пограничный контроль непосредственно связан с визовой и иммиграционной политикой, предоставлением убежища и правовым положением иностранных граждан на территории ЕС.

Безопасность в рамках ПСБП представляет собой обязательство ЕС и государств-членов обеспечить гражданам высокий уровень безопасности, безопасное окружение посредством обеспечения институциональных рамок для сотрудничества полицейских и других компетентных органов государств по вопросам предотвращения и борьбы с преступностью. В свою очередь, эффективность борьбы с преступностью напрямую зависит от эффективности работы национальных судебных систем в условиях отсутствия внутренних границ и свободного перемещения лиц между государствами. Тем самым ПСБП включает судебное сотрудничество по уголовным делам в качестве аспекта обеспечения безопасности, с одной стороны, и правосудия – с другой.

Судебное сотрудничество в рамках ПСБП рассматривается в более широком контексте, как поддержка в повседневной жизни, равный доступ к правосудию и привлечение к ответственности тех, кто угрожает свободе и безопасности индивидов и общества.

«Вехи Тампере». Европейский Совет провел в Тампере (Финляндия) 15–16 октября 1999 г. специальную встречу, посвященную созданию Пространства свободы, безопасности и правосудия, по итогам которой был принят документ, известный как «Заключения Тампере», или «Вехи Тампере».

В «Заключениях Тампере» подтверждается связь между ПСБП и защитой прав человека, поскольку «европейская интеграция прочно коренится в совместной приверженности свободе, основывающейся на правах человека, демократических институтах и верховенстве права» (п. 1). ПСБП должно обеспечить, чтобы «свободой, которая включает право свободно передвигаться по Союзу, можно было пользоваться в условиях безопасности и правосудия, доступного для всех» (п. 2). Основной акцент делается на концепции свободы, основанной на внутренней безопасности, обеспеченной посредством эффективного правоприменения и доступа к правосудию.

Современное понятие ПСБП основывается на ст. 67 Договора о функционировании ЕС, в которой закреплены его определяющие характеристики:

– уважение основных прав и различных правовых систем и традиций государств-участников;

– отсутствие контроля в отношении лиц на внутренних границах;

– справедливая по отношению к гражданам третьих государств общая политика в отношении предоставления убежища, иммиграции и контроля на внешних границах;

– высокий уровень безопасности в результате предотвращения и борьбы с преступностью, расизмом и ксенофобией, координации и сотрудничества между полицейскими, судебными и другими компетентными органами, а также путем взаимного признания судебных решений по уголовным делам и, если необходимо, путем сближения уголовных законов;

– упрощение доступа к правосудию на основе принципа взаимного признания судебных и внесудебных решений по гражданским делам.

С целью формирования и развития ПСБП 2 декабря 2009 г по итогам Лиссабонской реформы Европейский Совет утвердил Стокгольмскую программу «Открытая и безопасная Европа на службе и защите граждан».

Новеллой Стокгольмской программы можно считать включение в понятие ПСБП такой сферы сотрудничества, как реагирование на чрезвычайные ситуации – лесные пожары, землетрясения, стихийные бедствия и проч.

По сравнению с предыдущими документами Стокгольмская программа представляет концепцию ПСБП в новом ключе. Защита прав человека окончательно утвердилась в качестве сферы сотрудничества в рамках ПСБП. Понятие свободы обрело устойчивую связь не только со свободой передвижения, но и с концепцией гражданства ЕС и защитой прав человека. В то же время вопросы свободы поставлены в зависимость от обеспечения безопасности, а не наоборот. Сотрудничество с целью обеспечения безопасности расширяется, включая помимо борьбы с преступностью борьбу со стихийными бедствиями. Понятие пространства правосудия сохраняет относительную стабильность, будучи лишь дополненным утверждением в качестве общей ценности ЕС различий в национальных правовых системах, тем самым подтверждая курс на обеспечение совместимости правовых систем вместо унификации материальных правовых норм.

Понятие ПСБП не сводится лишь к уголовно-правовому сотрудничеству. Речь идет о сбалансированном развитии составляющих безопасности, свободы и правосудия, а не об ограничении или игнорировании составляющей свободы в угоду безопасности. Свобода выступает в качестве ценности, которую необходимо защищать посредством обеспечения безопасности и гармонизации законодательства.

Российский исследователь Ю. А. Борко считает, что основу ПСБП составляет право граждан государств-членов свободно передвигаться, жить и выбирать род занятий, независимо от пола, возраста, гражданства, этнической принадлежности и вероисповедания, а также равенство в экономических, социальных и – за некоторыми исключениями – в политических правах. Данное определение берет свободу, права граждан ЕС за отправную точку построения Пространства свободы, безопасности и правосудия. Другой российский исследователь А. Г. Чижов также указывает, что «в рамках работы по созданию Пространства свободы, безопасности и правосудия очерчен широкий спектр сфер взаимодействия, из которых «свобода» является приоритетной, поскольку включает в себя снятие барьеров, мешающих свободному передвижению людей в целях содействия человеческим контактам, и постепенный переход на безвизовый режим взаимных поездок».

Российская исследовательница О. Ю. Потемкина указывает, что «по замыслу сторон, сочетание различных направлений взаимодействия необходимо для баланса между безопасностью, с одной стороны, и правосудием и свободой, с другой».

В любом случае речь идет о сбалансированном развитии составляющих безопасности, свободы и правосудия, а не об ограничении или игнорировании составляющей свободы в угоду безопасности. Так, юрист Центра европейской политики Кристина Пинеда Поло указывает, что «когда речь идет о борьбе с международной организованной преступностью, имеется дополнительная ценность в гармонизации законодательства с тем, чтобы, например, никто не мог скрыться от правосудия, используя преимущества свободы передвижения». Тем самым свобода выступает в качестве ценности, которую необходимо защищать посредством обеспечения безопасности и гармонизации законодательства.

Многие европейские ученые, например Т. Г. Веенкамп, Т. Бентли, А. Буонфино, придерживаются мнения, что при создании пространства свободы, безопасности и правосудия в ущерб свободе акцент был сделан именно на безопасности и контроле.

С. Каррера, Дж. Апап указывают на то, что «свобода» как составляющая ПСБП получает меньше внимания со стороны государств, меньше финансируется и медленнее развивается по сравнению с вопросами безопасности и правосудия. Они подчеркивают необходимость обеспечить надлежащий баланс между свободой, безопасностью и правосудием. Политика безопасности и правоприменения должна развиваться с использованием свободы в качестве отправной точки.

Согласно Комиссии «для граждан Европы важно, чтобы цели политики правосудия и внутренних дел – свобода, безопасность и правосудие – были взаимосвязаны и сбалансированы, поскольку свобода теряет большую часть своего значения, если ей нельзя пользоваться в безопасном окружении, и если она не подкреплена справедливой и хорошо работающей правовой системой».

На основе анализа подходов исследователей и положений правовых документов Пространство свободы, безопасности и правосудия можно определить как правовую концепцию и выстроенную на ее основе комплексную сферу правового регулирования, направленную на формирование в рамках ЕС правового пространства без внутренних границ, в котором обеспечена свобода передвижения для граждан ЕС, установлен единый правовой режим передвижения для иностранных граждан, гарантированы защита прав и свобод человека, равный доступ к правосудию и высокий уровень безопасности.

 

8.2 Формирование Пространства свободы, безопасности и правосудия

Свобода передвижения изначально являлась одной из целей европейской интеграции и получила свое закрепление в Римском договоре 1957 г. в качестве свободы передвижения работников. Экономическая составляющая европейской интеграции требовала снятия всех барьеров и ограничений как для доступа товаров и услуг на рынки других государств – членов ЕЭС, так и для доступа покупателей к товарам и услугам на территории других государств-членов. Позднее свобода передвижения была расширена за счет права на выбор места жительства и права на воссоединение семьи, а также дополнена свободой передвижения для студентов и пенсионеров.

В истории формирования ПСБП можно выделить четыре этапа развития:

1) этап межправительственного сотрудничества (до 1993 г.);

2) переходный период (с 1993 г. по 1999 г.);

3) этап становления ПСБП (с 1999 г. по 2009 г.);

4) современный период (с 1 декабря 2009 г по настоящее время).

Контроль за передвижением населения между государствами, в частности, при пересечении границы, сегодня уже привычно осуществляется в форме паспортного контроля. С давних времен в мире существовала практика ограничения передвижения людей через выдачу путевых документов, грамот для передвижения внутри страны или для путешествий за границу, как и практика проверки этих документов. Среди причин такого ограничения были как экономические (неравенство людей, прикрепление к земле), политические (подозрительное отношение к чужакам, защита от иноземного влияния), так и, например, санитарные причины (защита от распространения заразных болезней). Но с признанием равенства людей, размытием классов и особенно с развитием железнодорожной сети в XIX в. мобильность населения возросла, и всплеск перемещения лиц привел к нарушению паспортной системы. Со второй половины XIX в. и до начала Первой мировой войны почти все государства Европы упразднили паспортный контроль.

Первая мировая война и вызванные ею крупные перемещения беженцев вместе с требованием внутригосударственной безопасности военного времени привели к восстановлению контроля за перемещением населения между государствами. Воссозданная система была нацелена, прежде всего, на контроль за перемещением через государственную границу и контроль за иностранцами, а контроль за перемещением собственных граждан внутри страны в большинстве государств Европы не вводился.

В то же время требования для въезда в государство и формы самих паспортов в каждой стране были разные. К тому же определенную проблему составляло большое количество людей, которые остались без гражданства, например, в результате принятия в России в 1921 г. декретов о лишении прав гражданства определенных категорий лиц, находящихся за рубежом.

Созданная на основе Версальского договора Лига Наций стала инструментом для решения этих проблем, под ее эгидой в 1920 и 1926 гг. состоялись специальные конференции, посвященные проблемам паспортов и перемещения людей. В 1922 г по инициативе выдающегося деятеля Фритьофа Нансена, который в то время занимал должность верховного комиссара Лиги Наций по вопросам беженцев, было подписано соглашение, согласно которому европейские государства начали выдавать специальный проездной документ для перемещенных лиц без гражданства (паспорт Нансена). Такой паспорт в свое время получили Сергей Рахманинов и Владимир Набоков.

И хотя паспортный контроль снова стал привычным явлением и нормой, в Европе, как исключение, сохранились либо, наоборот, начали возникать новые зоны свободного перемещения людей через границы между государствами.

Одним из примеров сохранения свободы передвижения является Пространство свободного передвижения (Common Travel Area) Великобритании и Ирландии. Появление данного Пространства связано с тем, что когда в 1922 г. Ирландия получила независимость от Великобритании, полноценный пограничный контроль по неписаной договоренности между этими государствами так и не был введен.

В результате неформального соглашения 1923 г. стороны договорились признавать и соблюдать иммиграционное законодательство друг друга, в том числе Ирландия обязалась не допускать на свою территорию лиц, которым Великобритания запретила въезд на свою. С юридической точки зрения в Великобритании была установлена фикция, согласно которой территория Ирландии признается частью территории Великобритании для целей иммиграционного законодательства. По неформальному соглашению об установлении общей иммиграционной политики 1952 г. Ирландия обязалась приводить свое иммиграционное законодательство в соответствие с британским. Интересно, что пространство свободного передвижения между этими странами установлено и действует без писаного международного договора, и наиболее близким к этому документом является совместное заявление в отношении сотрудничества о мерах по обеспечению внешней границы пространства свободного передвижения, подписанное на министерском уровне в 2011 г.

Великобритания и Ирландия не имеют специальной институциональной структуры для сотрудничества, но они синхронизируют свое иммиграционное законодательство, обеспечивают обмен информацией и сотрудничество между компетентными органами по вопросам миграции, виз и контроля на внешних границах.

Контроль при въезде из одной части пространства свободного передвижения в другую отсутствует или делается выборочно. Граждане Ирландии и Великобритании имеют право находиться на территории общего пространства без заграничного паспорта (с национальным удостоверением личности) и пользуются специальным правовым режимом.

Несмотря на то, что для иностранных граждан сохраняются различные визовые требования, правила въезда, пребывания и передвижения со стороны Великобритании и Ирландии, в настоящее время эти два государства работают над схемой, которая позволила бы обеспечить взаимное признание национальных виз.

Союз Бенилюкс (ранее – Экономический Союз Бенилюкс) существует с 1960 г., в нем участвуют Бельгия, Нидерланды и Люксембург. Основу сотрудничества составляет договор 2008 г., который заменил собой предыдущий договор 1958 г. после окончания срока его действия. Экономическому Союзу Бенилюкс предшествовали Таможенный Союз Бенилюкс, созданный на основе Лондонской таможенной конвенции 1944 года, а еще раньше – Бельгийско-Люксембургский Экономический Союз, созданный на основе договора 1921 г., по которому еще за 36 лет до создания ЕЭС эти два государства установили единый рынок и равенство бельгийского и люксембургского франков.

Государства Бенилюкс отменили проверки на внутренних границах между собой и вынесли пограничный контроль на свои внешние границы, а также создали развитую институциональную структуру для сотрудничества, в том числе Совет Союза, Комитет министров, Генеральный Секретариат, Суд и Парламент Бенилюкс. Изначально цели Бенилюкс во многом совпадали с целями ЕЭС и включали обеспечение свободы передвижения работников, товаров, услуг и капитала. Однако в отличие от ЕЭС сотрудничество в рамках Бенилюкс больше напоминает привычное международно-правовое сотрудничество. Механизм регулирования основан на многочисленных конвенциях, а успех данного интеграционного образования лежит больше в плоскости единомыслия государств-участников, а не в собственно юридической обязательной силе или эффективности метода правового регулирования. Сегодня Союз Бенилюкс сохраняет особое место как пример более тесного сотрудничества в рамках более широких европейских интеграционных образований.

Еще один пример представляют собой Швейцария и Лихтенштейн, на общей границе между ними по взаимной договоренности с 1923 г. полностью отсутствует пограничный контроль.

Скандинавский (Северный) паспортный союз объединил пять государств – Данию, Швецию, Норвегию, Финляндию и Исландию. Правовую основу этого интеграционного образования составляли несколько договоров, которые последовательно развивали и закрепляли сотрудничество в вопросах перемещения лиц. В 1952 г. в Стокгольме были заключены два соглашения, которые предусматривали свободное передвижение граждан скандинавских государств без паспортов и регулировали вопросы реадмиссии иностранных граждан. Затем в 1954 г. в Копенгагенском соглашении была закреплена свобода выбора места жительства для граждан скандинавских государств на территории каждой из них без необходимости получения вида на жительство. По Копенгагенскому соглашению 1957 г. был полностью отменен паспортный контроль на внутренних границах, закреплены обязанности государств-участников по поддержанию пограничного контроля на внешних границах и установлена свобода передвижения в течение 3 месяцев по территории всех скандинавских государств для граждан третьих государств, которые имели вид на жительство одного из скандинавских государств, а также был установлен общий список лиц, которым запрещен въезд на территорию всех скандинавских государств в результате внесения любым одним из государств-участников, и введены общие правила о реадмиссии в отношении иностранных граждан.

Особенностью этого интеграционного образования было объединение близких культурно и исторически государств, для выявления иностранцев в паспортном контроле часто вообще не было нужды – иностранных граждан можно было выявить, поскольку они не владели языком одной из скандинавских государств.

Учитывая установленное между ними сотрудничество скандинавские государства в 1990-е гг. все вместе присоединились к Шенгенскому сотрудничеству, когда оно достигло определенного уровня и приблизилось к уровню сотрудничества скандинавских государств.

Скандинавские государства и сегодня сохраняют более высокий уровень свободы передвижения для своих граждан. В частности, при пересечении границы они не требуют от граждан скандинавских государств заграничных паспортов и признают национальные удостоверения личности, выданные другими скандинавскими государствами, имеют упрощенную процедуру натурализации для граждан скандинавских государств, желающих переселиться из одного скандинавского государства в другое.

В рамках Европейского Экономического Сообщества также предпринимались шаги по созданию паспортного союза.

Основой для сотрудничества должна была стать свобода передвижения людей, которая декларировалась как один из фундаментов общего рынка в Римском договоре 1957 г., устанавливающем Европейское Экономическое Сообщество наряду со свободным перемещением товаров, услуг и капиталов. Экономическая составляющая европейской интеграции требовала упразднения препятствий для доступа работников, в первую очередь граждан государств ЕЭС, на рынки труда других государств ЕЭС.

Свобода передвижения работников постепенно была расширена через признание права работника оставаться на постоянное жительство (право выбирать место жительства) в государстве, где он работал, права на воссоединение семьи, а также дополнение свободой передвижения для студентов (учащихся), чтобы обеспечить мобильность молодежи в Европе, возможности для молодежи получить желаемое образование и профессию, и чтобы национальные системы образования не становились препятствием для последующего трудоустройства работников из других государств. Очевидно, признание свободы передвижения работников повлекло за собой более значительные изменения, чем простое разрешение принимать на работу граждан из других государств ЕЭС. С другой стороны, свобода передвижения работников без таких изменений осталась бы только декларацией и не могла быть реализована в полной мере.

В то же время под свободным перемещением людей также понималось просто упрощение или отмена визовых и других барьеров для поездок в другие государства, что обеспечивало развитие туризма и свободный доступ граждан к товарам и услугам в других государствах ЕЭС. Без этого свобода перемещения товаров, услуг и капиталов также не могла быть реализована в полной мере, так как под такой свободой подразумевается, например, свободный доступ людей из одного государства к услугам и товарам на территории другого государства, возможность перевести капитал в другое государство и лично контролировать инвестиции и т. д.

Помимо свободы передвижения людей экономическая интеграция выявила новые сферы для сотрудничества с целью создания единого рынка. Среди целей ЕЭС значилась ликвидация разрыва в экономическом развитии регионов, а экономическое развитие зависит среди прочего от политических и правовых условий экономической деятельности и других факторов. С другой стороны, вместе с необходимостью совместных действий и общего регулирования также результатом экономической интеграции становится ненужность, несоответствие времени и реалиям определенных ограничений и избыточного регулирования в рамках отдельных национальных правовых систем.

Таким образом, обеспечение свободного перемещения людей неразрывно связано с экономической интеграцией и влечет более существенные изменения, чем только разрешение краткосрочных безвизовых поездок. С другой стороны, и визовые требования также служат целям экономической политики, не просто ограничивая возможности для путешествия, но также ограничивая доступ иностранцам к рынку труда и иностранным товарам на внутреннем рынке, т. е. обеспечивают регулирование экономической миграции, перемещения товаров, услуг и капиталов. Когда государству приходится защищать свои рынки, систему социального обеспечения, внутреннюю безопасность от влияния внешних факторов, то в такой ситуации не может идти речь об упразднении пограничного контроля. Упрощение контроля и обеспечение свободного перемещения происходит между государствами параллельно с развитием экономической интеграции и повышением взаимного доверия. Взаимное сотрудничество влечет за собой также взаимную зависимость и уязвимость. Таким образом, вопрос свободного передвижения людей между государствами может быть неразрывно связан как с экономикой, так и с политикой.

С течением времени из накопленного объема межправительственного сотрудничества и регулирования в рамках ЕЭС возникла целая сфера сотрудничества в правовой области. Такое сотрудничество все дальше отходило от бытового понимания как упрощения поездок через границу, и поскольку было вызвано к жизни экономическими факторами, то и в дальнейшем логику развития новой сферы сотрудничества очень часто нужно искать именно в экономике.

В связи с реализацией четырех свобод в рамках создания единого рынка, в том числе свободы передвижения работников, еще в ЕЭС были предприняты шаги по упрощению перемещения людей и созданию паспортного союза. С такой инициативой в апреле 1972 г выступил председатель Европейской Комиссии Сико Мансхольт. В декабре 1974 г была создана рабочая группа, которая должна была подготовить доклад об отмене контроля на внутренних границах и пошаговой стратегии гармонизации законодательства об иностранцах, включая вопросы реадмиссии, визовых требований и депортации. Из-за роста угрозы терроризма, отсутствия соответствующей договорной основы и компетенции у органов ЕЭС, по ряду других причин от идеи паспортного союза в рамках ЕЭС в то время отказались. Тем не менее 23 июня 1981 г главы государств ЕЭС в рамках межправительственного сотрудничества приняли решение о введении единого формата паспортов, предусматривавшего определенный уровень защиты документа от подделки.

Институционализация сотрудничества государств – членов ЕЭС в сфере юстиции и внутренних дел связана с созданием комитета TREVI, когда в 1975 г. в Риме министры юстиции и внутренних дел государств ЕЭС объединились в межправительственный комитет под эгидой Европейского политического сотрудничества вне правовых рамок ЕЭС. TREVI представлял собой форум по координации действий для эффективного противодействия терроризму.

Название комитета TREVI согласно одной версии (С. Ю. Кашкин, В. Ю. Потемкина) означает аббревиатуру от французских слов Terrorisme, Radicalisme, Extrémismeet Violence Internationale, такое определение иногда можно найти в российских и французских источниках. Однако более вероятно, что название комитету дал всемирно известный римский фонтан TREVI, поскольку первая встреча проходила в Риме, а первым председателем группы стал представитель Нидерландов по фамилии Фонтэйн (Fonteijn), что переводится с нидерландского как «фонтан». И такая версия вовсе не противоречит тому, что позже названию комитета могли дать вполне серьезное объяснение и обоснование.

Организация сотрудничества в рамках TREVI имела три уровня – встречи на уровне министров дважды в год, более частые встречи на уровне высокопоставленных должностных лиц и регулярное взамодействие в рамках рабочих групп при поддержке постоянного секретариата, функционировавшего в Риме с 1990 г. Комитет TREVI формально прекратил свое существование со вступлением в силу Договора о Европейском Союзе в 1993 г., поскольку его функции перешли к Совету министров ЕС в рамках созданной третьей опоры права ЕС.

Шенгенское сотрудничество. 14 июня 1985 г. пять государств ЕЭС – Франция, Германия, Бельгия, Нидерланды и Люксембург – в г Шенген в Люксембурге заключили Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах, которое предусматривало переход от проверок на общих границах к визуальному наблюдению за частными транспортными средствами, которые пересекали границу без остановки с небольшой скоростью. Для таких транспортных средств выделялась отдельная полоса для движения, а сами транспортные средства обозначались зеленым кругом, прикрепленным к ветровому стеклу. Остальные лица, к которым предъявлялись визовые и другие специальные требования, должны были проходить проверку на границе в обычном порядке. Также Соглашение 1985 г предусматривало перечень мероприятий по переходу к полной отмене проверок на внутренних границах.

В 1990 г. между теми же пятью государствами была заключена Конвенция об имплементации Соглашения 1985 г., которая предусматривала полную отмену проверок на общих (внутренних) границах государств-участников, введение единой (шенгенской) визы, унификацию правил передвижения иностранцев по территории шенгенского пространства и определения государства, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища. В Шенгенской конвенции были закреплены меры по углублению полицейского сотрудничества, включая право преследования подозреваемого по горячим следам полицейскими одного государства на территории другого государства, по борьбе с торговлей наркотиками, огнестрельным оружием и боеприпасами, а также нормы, посвященные правовой помощи по уголовным делам, реализации принципа ne bis in idem и выдаче.

С целью реализации положений Конвенции 1990 г. был создан специальный орган – Шенгенский исполнительный комитет, состоящий из министров государств-участников, который проводил встречи по мере необходимости.

В рамках Конвенции 1990 г. была создана Шенгенская информационная система (SIS), которая обеспечивает обмен информацией между компетентными органами об угнанных транспортных средствах, утраченных документах и других вещах, а также о лицах, пропавших без вести, разыскиваемых в связи с уголовным процессом либо внесенных в список невъездных на территорию шенгенского пространства.

Шенгенское сотрудничество формировалось вне институциональных рамок ЕЭС и зачастую приводится в качестве примера гибкого или продвинутого сотрудничества.

После создания Европейского союза на основании Маастрихтского договора 1992 г. начался процесс постепенного замещения шенгенского права регулированием в рамках ЕС, а на основании Амстердамского договора 1997 г. произошла полная инкорпорация шенгенских достижений в правовую систему Европейского союза. Шенгенское сотрудничество стало фундаментом ПСБП и частью права Европейского союза, несмотря на сохранение определенной специфики регулирования.

И хотя Великобритания и Ирландия добились для себя исключения и остались вне Шенгенского пространства, для всех новых участников ЕС принятие Шенгенского сотрудничества является обязанностью. Пример присоединения к Шенгенскому пространству Исландии и Норвегии, которые также не были членами ЕС, позволил позднее Швейцарии и Лихтенштейну присоединиться к сотрудничеству и тем самым ликвидировать последнее белое пятно, обеспечив создание цельного общеевропейского пространства свободного передвижения без пограничного контроля.

Сегодня в Шенгенском сотрудничестве участвуют 26 государств, включая в качестве полноценных участников все государства ЕС, кроме Великобритании, Ирландии и новых членов, которые не успели имплементировать шенгенские нормы (Кипр, Болгария, Румыния и Хорватия), а также в качестве ассоциированных членов все государства Европейской ассоциации свободной торговли (Норвегия, Исландия, Швейцария и Лихтенштейн).

Шенгенское сотрудничество более всего соответствует сформировавшейся позже концепции Пространства свободы, безопасности и правосудия, поскольку связывало воедино вопросы отмены пограничного контроля на внутренних границах и свободного передвижения лиц, визовой и миграционной политики, предоставления убежища, полицейского сотрудничества, борьбы с преступностью и правовой помощи.

Этап межправительственного сотрудничества состоит из разнообразных разрозненных примеров развития сотрудничества государств в сфере обеспечения беспрепятственного передвижения людей через границу между ними. Такое развитие позволило накопить определенный опыт, методы и инструменты для сотрудничества.

Начало переходного периода связано со вступлением в силу Маастрихтского договора 1992 г., согласно которому направления сотрудничества, составляющие ПСБП, были в основном включены в компетенцию ЕС в виде автономных сфер сотрудничества в рамках ст. 100 с Договора, устанавливающего Европейское сообщество, и ст. К. Договора о Европейском союзе. Частью права Сообществ, известного в доктрине как первая опора права ЕС, стала только визовая политика. Все остальные вопросы (контроль на границах, иммиграционная политика и предоставление убежища, судебное сотрудничество по гражданским делам, судебное и полицейского сотрудничество по уголовным делам) были закреплены в ст. К(Раздел VI) Договора о ЕС, которая в качестве правовых инструментов предусматривала разработку международных конвенций, общих действий и совместных позиций, не обладающих прямым действием и принимаемых Советом ЕС единогласно, при этом право законодательной инициативы в большинстве случаев принадлежало государствам. Суд ЕС не имел компетенции в этой сфере, а роль Европарламента была номинальной.

Вступление в силу Амстердамского договора 1 мая 1999 г стало отправной точкой развития третьего (после внутреннего рынка и ЭВС) масштабного проекта ЕС – построения Пространства свободы, безопасности и правосудия.

С заключением Амстердамского договора структура сотрудничества в сфере ПСБП стала более сложной. Механизм углубленного сотрудничества, установленный ст. К.7, развился в отдельный институт продвинутого сотрудничества в рамках Раздела VII Договора о ЕС. Как указано в ст. 40, продвинутое сотрудничество в какой-либо из предусмотренных Разделом VI областей призвано дать возможность Союзу быстрее создать ПСБП.

Ст. 100с Договора, устанавливающего Европейское сообщество, стала в редакции Амстердамского договора Разделом IV, в который были перенесены из третьей опоры иммиграционная политика, предоставление убежища и сотрудничество судов по гражданским делам в дополнение к визовой политике, а инкорпорация Шенгенского сотрудничества позволила дополнить сферу регулирования Раздела IV вопросами пограничного сотрудничества.

Включение приведенных вопросов в Раздел IV Договора о Сообществе означало придание им статуса acquis communautaire, т. е. права Сообществ, в котором регулирование осуществляется посредством регламентов, директив и решений. Однако механизм нормотворчества имел свои особенности, в нем преобладала процедура консультации Европарламента и единогласное принятие решений в Совете министров.

Раздел VI Договора о ЕС претерпел значительные изменения в соответствии с Амстердамским договором. Из него были исключены и перенесены в первую опору все вопросы, за исключением полицейского и судебного сотрудничества по уголовным делам. В то же время оставшиеся в третьей опоре сферы сотрудничества получили более детальное регулирование и более эффективные правовые инструменты. Помимо имевшихся в редакции 1992 года общих позиций, совместных действий и конвенций, были добавлены два новых инструмента – рамочные решения и решения, которые не обладали прямым действием. Рамочные решения должны были применяться только в целях сближения законодательства государств и были обязательны в отношении конечного результата. Решения имели обязательную силу и применялись по всем остальным вопросам Раздела VI.

Протокол об интеграции шенгенских достижений в правовую систему Европейского союза, приложенный к Амстердамскому договору, юридически оформил инкорпорацию Шенгенского сотрудничества в правовую систему ЕС. Фактически же частичная инкорпорация произошла еще в 1992 г., когда в рамках права Сообществ получили регулирование вопросы визовой политики, а в рамках созданной третьей опоры ЕС были объединены вопросы борьбы с преступностью, иммиграции, предоставления убежища и таможенного сотрудничества.

В соответствии с Договором Ниццы 2000 г. было расширено применение процедуры совместного принятия решений в рамках Раздела IV Договора о Сообществе и институционализирована роль Евроюста и Европола в Разделе VI Договора о ЕС.

Современный этап развития ПСБП связан с заключением в 2007 г. Лиссабонского договора о реформировании Европейского союза, который вступил в силу 1 декабря 2009 г. после завершения национальных процедур во всех государствах ЕС.

Важнейшим изменением в сфере ПСБП стало объединение правового регулирования в рамках Раздела V Договора о функционировании ЕС «Пространство свободы, безопасности и правосудия». На основании Лиссабонского договора 2007 г. все оставшиеся вопросы регулирования третьей опоры были перенесены в первую, тем самым третья опора была ликвидирована, а вся сфера регулирования ПСБП объединена в рамках одного раздела Договора о функционировании Европейского союза. Это означает завершение «коммунитаризации» ПСБП, получившей de jure признание в качестве подсистемы права ЕС, объединяющей в себе сферы правового регулирования или институты, прямо или косвенно относящиеся к свободе передвижения лиц, включая визовую политику, контроль на внешних границах, предоставление убежища, миграционную политику, полицейское и судебное сотрудничество.

Лиссабонскому договору предшествовало заключение в Риме в 2004 г. Договора, устанавливающего Конституцию для Европы. Предполагалось, что Конституция для Европы заменит собой остальные учредительные договоры, на основании которых действовал Европейский союз. Однако процедура ратификации государствами – членами ЕС завершилась неудачей, Конституция для Европы была отвергнута в ряде государств на референдумах. Но именно этот документ лежит в основе реформы ЕС, а его положения относительно правового регулирования ПСБП были в значительной мере восприняты Лиссабонским договором.

Лиссабонский договор 2007 г. ликвидировал специфические правовые инструменты (рамочные решения, совместные позиции), регулирование ПСБП осуществляется на основе обычных для права Сообществ регламентов, директив и решений, что переводит ПСБП на новый уровень в силу распространения на них эффекта прямого действия и других особенностей, определяющих правовую природу права ЕС.

ПСБП относится к сфере совместной компетенции ЕС и его государств-членов. Это означает, что до тех пор, пока Союз не регулирует соответствующие вопросы, государства регулируют их самостоятельно, но правовые акты ЕС имеют верховенство над национальными актами государств, и последние не должны заключать международные договоры, противоречащие нормам ЕС.

Механизм принятия решений в сфере ПСБП сохраняет ряд особенностей, в т. ч. предусматривает процедуру урегулирования спорных вопросов на уровне Европейского совета и возможность установления продвинутого сотрудничества, если проект не может быть принят всеми государствами ЕС. Определенная роль в сфере ПСБП отводится национальным парламентам государств-членов, которые наделены полномочиями по контролю за соблюдением принципов субсидиарности и пропорциональности, а также вправе представлять возражения и даже в отдельных случаях блокировать принятие правовых актов.

Лиссабонский договор 2007 г. расширил сферу регулирования ПСБП, включив в нее сотрудничество органов национальной безопасности, создание системы административных мер в отношении движения капитала и платежей в целях предотвращения и борьбы с терроризмом, что включает в себя, например, «замораживание» средств, активов физических или юридических лиц. Давно обсуждаемая тема создания института европейской прокуратуры получила свое закрепление в ст. 86 Договора о функционировании ЕС. Решение о создании этого органа может быть в любой момент принято Советом министров при единогласном голосовании после получения согласия Европейского парламента.

Пространство свободы, безопасности и правосудия предлагает широкий ряд вопросов для исследований и изучения. Правовое регулирование ПСБП на современном этапе сохраняет особенности, вытекающие из недолгой истории сотрудничества в рамках ЕС и специфики собственно самих вопросов, которые его составляют. Сегодня эта сфера динамично развивается, затрагивает новые и новые вопросы, которые имеют не только научный, но и вполне практический ежедневный интерес не только для жителей Европейского Союза, но и для всех, кто путешествует по Европе, имеет экономические или культурные отношения в этом регионе.

 

8.3 Механизм правового регулирования Пространства свободы, безопасности и правосудия

 

Механизм функционирования ПСБП – это комплекс инструментов и процедур, определяющих принятие правовых норм ЕС в сфере ПСБП и их реализацию. Для анализа механизма следует рассматривать в совокупности и взаимодействии все стороны механизма – органы и институты ЕС, процедуры принятия решений, юридическую силу принятых правовых актов, процедуру контроля за их выполнением. От того, как построен механизм, зависит эффективность регулирования и функционирования ПСБП и определяется характеристика правового регулирования.

Нужно принять во внимание, что механизм ПСБП не есть нечто статичное. От создания Европейского Союза развитие и совершенствование механизма сотрудничества в вопросах, которые сегодня составляют ПСБП, происходило постоянно. Такое развитие происходило путем постепенного наделения органов и институтов ЕС большей компетенцией, ограничивая тем самым сферу внутренней компетенции государств-участников. Однако передача больших полномочий ЕС сама по себе не означает повышения эффективности механизма. Эффективность также зависит от сбалансированности полномочий между органами ЕС и государствами, от способности отдельных государств затормозить или заблокировать принятие решения, от юридической силы используемых инструментов и механизма контроля за выполнением решений, и в целом – от желания всех сторон сотрудничества достичь определенных результатов, от добросовестности сотрудничества, а также от самой потребности в регулировании. Таким образом для оценки эффективности механизма надо понимать цели и ожидаемые результаты сотрудничества.

 

8.3.1 Характеристика правового регулирования

Правовая система Европейского Союза включает в себя направления сотрудничества или отрасли права ЕС, которые различаются по предмету правового регулирования. Предмет правового регулирования ПСБП во многом совпадает с межправительственным сотрудничеством в рамках таких отраслей международного права, как международное уголовное право, право беженцев, право прав человека, а также в рамках международного частного права. В свою очередь, ПСБП обладает внешним измерением, которое определяет международно-правовое сотрудничество ЕС с третьими государствами. Такое сотрудничество регулируется нормами права ЕС и осуществляется с участием органов ЕС, т. е. государства ЕС добровольно ограничивают свою договороспособность, делегируя соответствующие полномочия на уровень ЕС.

До недавнего времени право ЕС характеризовалось гетерогенностью, т. е. включало в себя сферы сотрудничества различного уровня интеграции, объединенные единой системой органов. Благодаря Лиссабонской реформе правовая система ЕС стала более однородной, но специфика правового регулирования во многих отраслях сохранилась. Применительно к правовому регулированию ПСБП в зависимости от предмета можно найти отличия по объему правового регулирования, по характеру юридического действия правовых актов и по разделению компетенции между государствами-членами и ЕС.

Особенности применения норм о ПСБП для Великобритании, Ирландии и Дании сегодня закреплены протоколами, которые приложены к учредительным договорам и согласно ст. 51 ДЕС составляют их неотъемлемую часть.

Согласно Протоколу № 20 о применении отдельных аспектов ст. 26 ДФЕС к Соединенному Королевству и Ирландии эти государства сохранили право осуществлять контроль на границах как в отношении граждан третьих государств, так и в отношении граждан ЕС. Протоколом № 21 о позиции Соединенного Королевства и Ирландии в отношении Пространства свободы, безопасности и правосудия предусматривается, что правовое регулирование в сфере ПСБП не имеет силы и не связывает Великобританию и Ирландию, если последние не выражали согласия на это (ст. 2).

Через 5 лет после вступления в силу Лиссабонского договора закончится переходный период и полномочия органов ЕС обретут полную силу в отношении правовых актов, принятых ранее в рамках Раздела VI ДЕС, в том числе будет действовать право Комиссии обращаться в Суд ЕС в случае невыполнения государством-участником таких правовых актов и предусмотрена юрисдикция Суда ЕС рассматривать такие дела. Ст. 10 Протокола № 36 о переходных положениях предусмотрено право Великобритании отказаться признавать такие полномочия, и в этом случае с 1 декабря 2014 г. все такие правовые акты не будут иметь силы для Великобритании, если она не заявит о намерении их применять, т. е. речь идет об исключении Великобритании из сотрудничества в сфере ПСБП и ликвидации ее привилегированного положения.

В отличие от Великобритании позиция Ирландии менее жесткая, и в соответствии со ст. 9 Протокола Ирландия применяет в полной мере положения об административных мерах для борьбы с терроризмом (ст. 75 ДФЕС), а также в любой момент вправе сообщить Совету об отказе от применения Протокола и принять на себя обязательства в сфере ПСБП в полном объеме.

Согласно Протоколу № 22 о позиции Дании предполагается, что последняя не участвует в принятии решений и не несет юридических обязательств в сфере ПСБП. В то же время Дания – сторона Шенгенской конвенции 1990 г., инкорпорированной в правовую систему ЕС. Посредством ст. 4 Протокола Дания сохранила для себя международно-правовой характер шенгенского сотрудничества и право выбирать правовые инструменты ЕС, в которых хочет принять участие. При этом такие инструменты теряют для Дании статус правовых актов ЕС, лишаются характеристик прямого действия и юрисдикционных охраны, а приравниваются по статусу к нормам международного права, имплементированным в национальное законодательство.

В случае с Данией также есть «исключения из исключений». Согласно ст. 6 Протокола исключения, установленные в отношении ПСБП и Шенгенского сотрудничества, не распространяются на регулирование визовых вопросов, связанных с определением третьих государств, чьи граждане должны иметь визу при пересечении внешних границ, и с единым форматом виз. Дания имеет право изменить свое отношение к ПСБП, либо отказавшись от Протокола и приняв обязательства в полной мере (Ст. 7 Протокола), либо согласившись принять правовой режим, аналогичный установленному для Великобритании, т. е. отказаться от межправительственного характера сотрудничества в пользу наднационального, но сохранить право выбирать нормы, подлежащие применению.

Таким образом, по объему правового регулирования в сфере ПСБП можно отметить следующие особенности. В силу изъятий, установленных для Великобритании, Ирландии и Дании, объем правового регулирования в этих государствах меньше.

В то же время механизм продвинутого сотрудничества позволяет отдельным государствам установить для себя правовые нормы, которые не будут действовать для других государств-членов.

Также в силу специфики правового регулирования ПСБП часть правовых норм может временно не применяться на территории вновь присоединившихся государств-членов, не включенных в Шенгенское пространство. В то же время нормы правовых актов, принятых в рамках ПСБП, могут быть распространены на государства, не входящие в ЕС, на основе международных договоров.

Подобные особенности первоначально возникли в связи с инкорпорацией шенгенского сотрудничества, а позже были распространены на всю сферу регулирования ПСБП в связи с приданием ему статуса права ЕС и несогласием ряда государств с таким форматом сотрудничества.

По разграничению полномочий между государствами и ЕС в соответствии со ст. 2 Договора о функционировании ЕС выделяется несколько видов компетенции – исключительная, совместная, координационная и дополняющая. Также можно особо выделить компетенцию ЕС в сфере ОВПБ. Компетенция ЕС в сфере ПСБП носит смешанный характер. В учредительных актах в отношении ПСБП предусмотрена совместная компетенция, однако есть исключения в отношении административного сотрудничества (дополняющая компетенция), международной договороспособности (исключительная с обратным делегированием полномочий государствам) и сотрудничества органов национальной безопасности, поддержания законности, порядка и защиты внутренней безопасности (изъятие из юрисдикции ЕС).

 

8.3.2 Органы правового регулирования и сотрудничества

Правовое регулирование в рамках ПСБП осуществляется в рамках деятельности главных органов ЕС и специальных учреждений.

Согласно ст. 68 ДФЕС Европейский совет определяет стратегические направления законотворческого и оперативного планирования в рамках ПСБП. Этому органу также отводится роль примирительного политического органа в случае блокирования отдельным государством принятия решений в ряде случаев.

Непосредственно в нормотворческом процессе, т. е. в процессе принятия регламентов, директив и решений, участвуют Европейский парламент, Совет и Комиссия, причем их роль различна в зависимости от предмета регулирования. В структуре основных органов ЕС выделены специальные подразделения, которые обеспечивают выполнение функций соответствующих органов, в т. ч. занимаются технической работой по подготовке и согласованию проектов правовых актов.

Уникальность механизма ПСБП заключается в наделении контрольными полномочиями национальных парламентов государств-членов ЕС. Это довольно необычно, так как в данном случае национальные законодательные органы получили отдельный голос и право выступать от своего имени самостоятельно и независимо от привычных государственных органов внешних сношений в правотворческой деятельности ЕС как международно-правового образования. Согласно ст. 68 ДФЕС национальные парламенты контролируют соответствие правотворческой инициативы и проектов правовых актов принципу субсидиарности.

Особенность механизма ПСБП также состоит в создании большого количества и значительной роли вторичных или вспомогательных органов ЕС, т. н. децентрализованных агентств, ответственных за сотрудничество в определенном секторе. Непосредственно причастны к регулированию и функционированию ПСБП:

– Европейский полицейский офис (Европол, Europol);

– Орган судебного сотрудничества ЕС (Евраюст, Eurojust);

– Агентство по основным правам (FRA);

– Европейский полицейский колледж (CEPOL);

– Европейское агентство управления и оперативного сотрудничества на внешних границах государств – участников Европейского Союза (Фронтекс, Frontex);

– Европейский офис поддержки убежища (EASO);

– Европейское агентство оперативного управления крупномасштабными IT-системами в Пространства свободы, безопасности и правосудия (eu-LISA);

– Европейское агентство сетевой и информационной безопасности (ENISA);

– Европейский центр мониторинга за наркотиками и наркотической зависимостью (EMCDDA).

Правовым регулированием в сфере ПСБП занимаются, привычно для правовой системы ЕС, главные органы – Комиссия, Совет и Европейский Парламент. Регулирование в сфере ПСБП характеризуется ведущей ролью и особым внутренним механизмом деятельности Совета.

Для принятия решений в сфере ПСБП Совет собирается в формате «Юстиция и внутренние дела» (JHA). Но отдельные решения приходится принимать также Совету в формате «Общие дела» (GAC), когда дело идет о подготовке встреч Европейского Совета либо касается сразу нескольких форматов Совета, и еще в формате «Внешние отношения» (FAC), когда решения касаются внешнего измерения ПСБП и сотрудничества с третьими государствами.

До вынесения вопроса на заседание собственно Совета ведется кропотливая работа на различных уровнях в рамках структурных подразделений этого органа.

Непосредственно подготовкой заседаний Совета занимается COREPER – Комитет постоянных представителей. Выделяют два состава COREPER – на уровне заместителей постоянных представителей (COREPER I) и на более высоком уровне собственно постоянных представителей (COREPER II). Надо отметить, что подготовкой встреч Совета по вопросам ПСБП занимается COREPER II, что подчеркивает значимость этих вопросов и внимание государства к ним.

Даже сегодня в сфере ПСБП сохраняется наследие межправительственного регулирования и упраздненной третьей опоры права ЕС, что выражается в очень сложной четырехуровневой структуре работы в Совете над вопросами ПСБП вместо принятой в остальных сферах компетенции ЕС трехуровневой структуры. Привычно прежде работают над вопросами рабочие группы, далее вопросы рассматривает COREPER, а потом они выносятся на заседание Совета. Но в сфере ПСБП работу рабочих групп контролируют еще комитеты высокого уровня, и только после утверждения ими вопрос передается в COREPER.

Исключение составляют лишь вопросы судебного сотрудничества в гражданских делах, так как Рабочая группа по гражданско-правовым вопросам (JUSTCIV) подчинена непосредственно COREPER.

Работа над всеми другими вопросами ПСБП подлежит координации и контролю со стороны трех комитетов высокого уровня – Комитета полицейского и судебного сотрудничества (CATS, или Комитет ст. 36), Стратегического комитета по вопросам иммиграции, границ и убежища (SCIFA) и нового созданного после Лиссабонской реформы на основании ст. 71 ДФЕС Комитета внутренней безопасности (COSI).

Название Комитету CATS дала аббревиатура от французского Comité de l’article trente-six, что переводится как Комитет ст. 36. Имеется в виду ст. 36 ДЕС в редакции и нумерации Амстердамского Договора 1997 г. Эта же статья согласно Маастрихтскому договору 1992 г. имела номер К.4, и, соответственно, так раньше назывался и сам этот комитет – комитет К.4. Комитет SCIFA был выделен позже по решению COREPER. Но, собственно, оба комитеты CATS и SCIFA по компетенции стали наследниками Комитета К.4, который, в свою очередь, стал наследником межправительственного Комитета TREVI. Таким образом, просматривается длинная история становления структуры сотрудничества в сфере ПСБП, которая сохранилась и сегодня.

Непосредственно работа над вопросами ведется в рабочих группах аппарата Совета, которые могут создаваться по потребности и подчиняются одному из комитетов высокого уровня:

– Рабочая группа по интеграции, миграции и выдворения;

– Рабочая группа по визам;

– Рабочая группа по убежищу;

– Рабочая группа по границам;

– Рабочая группа по терроризму (TWP);

– Рабочая группа по таможенному сотрудничеству (CCWP);

– Рабочая группа по сотрудничеству в уголовных делах (COPEN);

– Рабочая группа по материальному уголовному праву (DROIPEN);

– Рабочая группа по гражданской обороне (PROCIV);

– Рабочая группа по основным правам, правам граждан и свободном перемещении лиц (FREMP);

– Рабочая группа по обмену информацией и охране данных (DAPIX);

– Рабочая группа по внешним отношениям (JAI-RELEX);

– Рабочая группа по правоприменению (LEWP);

– Рабочая группа по шенгенским вопросам;

– Рабочая группа по общим вопросам, включая оценку (GENVAL).

Помимо этих рабочих групп существуют также т. н. горизонтальные рабочие группы, обеспечивающие координацию и слаженность работы рабочих групп над смежными вопросами, которые касаются сразу нескольких сфер регулирования и, соответственно, нескольких рабочих групп.

В рамках Комиссии непосредственную работу в сфере ПСБП организуют соответствующие подразделения – генеральные директораты (Directorates-General, либо DG). Бывший единый Генеральный директорат правосудия, свободы и безопасности с 1 июля 2010 г. был разделен на два генеральных директората – Генеральный директорат по внутренним делам и Генеральный директорат по правосудию.

Генеральный директорат по внутренним делам занимается вопросами, связанными с безопасностью и миграционной политикой, и включает 4 директората:

1) Внутренней безопасности (Директорат А);

2) Миграции и убежища (Директорат В);

3) Шенгена (Директорат С);

4) Стратегии и управления исполнением (Директорат D).

Генеральный директорат по правосудию также включает 4 директората:

1) Гражданской юстиции (Директорат А);

2) Уголовной юстиции (Директорат В);

3) Основных прав и гражданства ЕС (Директорат С);

4) Равенства (Директорат D).

В Европейском Парламенте основная работа в сфере ПСБП ведется в специальных постоянных комитетах:

– Гражданских свобод, юстиции и внутренних дел (LIBE);

– Иностранных дел (AFET);

– Прав человека (DROI);

– Безопасности и обороны (SEDE);

– По правовым вопросам (JURI);

– По конституционным вопросам (AFCO);

– Прав женщин и гендерного равенства (FEMM), а также в рамках специального комитета – Комитета по организованной преступности, коррупции и отмыванию денег (CRIM).

Особенностью регулирования ПСБП является предоставление национальным парламентам государств – членов ЕС полномочий по контролю за соблюдением принципа субсидиарности при принятии правовых актов посредством представления обоснованных мнений по проектам правовых актов. Полномочия национальных парламентов по контролю за соблюдением принципа субсидиарности по вопросам полицейского и судебного сотрудничества в уголовно-правовой сфере предусмотрены в ст. 69 Договора о функционировании ЕС и регламентированы в приложенном к учредительным договорам Протоколе № 2 о применении принципов субсидиарности и пропорциональности.

В дополнение к положениям Протокола ч. 3 ст. 81 Договора о функционировании ЕС предусматривает право вето любого национального парламента в отношении проекта решения о применении обычной законодательной процедуры вместо специальной к вопросам семейного права с трансграничным элементом.

Суд ЕС наделен широкими полномочиями по толкованию и судебному контролю в рамках правовой системы ЕС. В отличие от других отраслей компетенция Суда ЕС в сфере ПСБП ограничивается положениями ст. 276 Договора о функционировании ЕС, согласно которой в сфере судебного и полицейского сотрудничества по уголовным делам Суд не обладает компетенцией рассматривать действительность или пропорциональность операций, осуществляемых полицейскими или другими правоприменительными органами государств-членов или реализацию государствами-членами присущих им обязанностей в отношении поддержания законности и порядка и обеспечения внутренней безопасности. Также особенностью применительно к ПСБП является возможность введения срочной процедуры в отношении преюдициальных запросов. Такая процедура может предусматривать ограничение круга сторон и других заинтересованных субъектов, а в случаях чрезвычайной срочности – пропуск письменной стадии процедуры.

Функции ЕС в сфере ПСБП делегируются специальными органами сотрудничества, когда это предусмотрено учредительными договорами или правовыми актами ЕС. К таким органам, в первую очередь, относятся Европол и Евроюст. Также функционируют Европейское агентство по управлению и оперативному сотрудничеству на внешних границах (Фронтекс), Агентство по основным правам, Европейский центр мониторинга за наркотиками и наркоманией (EMCDDA), Европейский офис поддержки по вопросам предоставления убежища (EASO) и другие.

 

8.3.3 Механизм принятия решений

Механизм принятия решений в сфере ПСБП основывается на положениях Раздела V ДФЕС. Главные факторы, от которых зависит определение механизма принятия решений в правовой системе ЕС, включают:

1) право инициативы;

2) вид используемого правового инструмента;

3) количество голосов для принятия решения в Совете;

4) роль Европейского Парламента и других органов в процессе принятия решения.

Право инициативы дает преимущество инициатору как право определять саму необходимость принятия правового акта, так и право подготовить проект такого акта согласно своему видению. В сфере ПСБП, как и в других сферах компетенции ЕС, привычно право инициативы имеет только Комиссия, но в отношении следующих трех сфер ПСБП также право инициативы имеет одна четверть государств-участников в Совете:

– Судебное сотрудничество в уголовных делах (Глава 4 Раздела V ДФЕС);

– Полицейское сотрудничество (Глава 5 Раздела V ДФЕС);

– Административное сотрудничество (ст. 74 ДФЕС).

Вид правового инструмента налагает определенные ограничения на метод регулирования, что обусловлено свойствами самого правового акта. Например, регламент действует непосредственно в национальной правовой системе, а директива позволяет определенную свободу в выборе инструментов имплементации на национальном уровне. Ограничения вида употребляемого правового инструмента встречаются в тексте Раздела V ДФЕС:

– определение рамок административных мер для предотвращения и борьбы с терроризмом в отношении перемещения капиталов и платежей, например замораживание средств, финансовых активов или экономических активов, что принадлежат, или которыми обладают, или которые удерживают физические или юридические лица, группы или негосударственные образования – регламенты (ст. 75);

– установление минимальных стандартов в сфере судебного сотрудничества в уголовных делах – директивы (п. 2 ст. 82);

– определение необходимости установления минимальных стандартов по отдельным вопросам уголовного процесса, не указанным в п. 2 ст. 82 – решения (п. 2 (d) ст. 82);

– установление минимальных правил для определения уголовных преступлений и санкций в сферах особо тяжких преступлений с трансграничным измерением – директивы (п. 1 ст. 83);

– определение структуры, функций, сферы деятельности и задач Евроюста – регламенты (ст. 85);

– создание Европейской прокуратуры – регламенты (п. 1 ст. 86);

– расширение сферы деятельности Европейской прокуратуры за рамки пп. 1–2 ст. 86 – решения (п. 4 ст. 86);

– определение структуры, функций, сферы деятельности и задач Европола – регламенты (ст. 88).

В остальных случаях вид правового инструмента выбирается инициатором принятия правового акта с учетом характеристик соответствующего правового акта и задач регулирования согласно ст. 296 ДФЕС.

После Лиссабонской реформы основной процедурой принятия решений в сфере ПСБП стала обычная законодательная процедура, как она определена в ст. 294 ДФЕС и применяется для принятия решений в следующих сферах ПСБП:

– свобода передвижения, контроль на границах, визовая политика, за исключением п. 3 ст. 77;

– политика предоставления убежища, за исключением п. 3 ст. 78;

– иммиграционная политика;

– судебное сотрудничество по гражданским делам, за исключением вопросов семейного права (п. 3 ст. 81);

– судебное сотрудничество в уголовных делах, за исключением п. 2 (d) ст. 82, п. 1 ст. 83, ст. 86;

– полицейское сотрудничество, за исключением п. 3 ст. 87, ст. 89.

В результате включения вопросов ликвидации последствий стихийных бедствий в сферу регулирования ПСБП, согласно Стокгольмской программе 2009 г., дополняющая компетенция ЕС в этой сфере, согласно ст. 196 ДФЕС, также реализуется через обычную законодательную процедуру.

Специальная законодательная процедура представляет собой определенные отступления от обычной законодательной процедуры, что обусловлено ролью Европарламента и количеством голосов для принятия решения в Совете. Характеристики специальной законодательной процедуры определяются непосредственно в соответствующей статье, где закрепляется компетенция на принятие ЕС решения. Специальная законодательная процедура применяется в следующих случаях:

– меры в отношении паспортов, идентификационных документов, разрешений на жительство и других подобных документов, если это необходимо для обеспечения права граждан ЕС на свободное передвижение и выбор места жительства, и если учредительные договоры не наделяют Совет необходимыми полномочиями для этого (единогласие в Совете, консультация ЕП) – п. 3 ст. 77;

– дополнительные меры в интересах государства-участника, которое столкнулось с чрезвычайной ситуацией неожиданного притока граждан третьей страны (консультация ЕП) – п. 3 ст. 78;

– судебное сотрудничество в вопросах семейного права, принятие решения о преобразовании обычной законодательной процедуры к этим вопросам (единогласие в Совете, консультация ЕП) – п. 3 ст. 81;

– определение необходимости установления минимальных стандартов по отдельным вопросам уголовного процесса, не указанных в п. 2 ст. 82 (единогласие в Совете, согласие ЕП) – п. 2 (d) ст. 82;

– определение других видов преступлений, для которых необходимо установление минимальных правил для определения уголовных преступлений и санкций помимо указанных в п. 1 ст. 83 (единогласие в Совете, согласие ЕП) – п. 1 ст. 83;

– создание Европейской прокуратуры (единогласие в Совете, согласие ЕП) – п. 1 ст. 86;

– расширение сферы деятельности Европейской прокуратуры (единогласие в Совете, согласие ЕП, консультация Комиссии);

– установление оперативного сотрудничества между правоохранительными органами (единогласие в Совете, консультация ЕП) – п. З ст. 87;

– определение условий и ограничений деятельности правоохранительных и судебных органов одного государства-участника на территории другого государства-участника (единогласие в Совете, консультация ЕП) – ст. 89.

В отличие от обычной законодательной процедуры процедура консультации Европарламента связывает Совет только обязанностью получить мнение ЕП по поводу проекта, но Совет не обязан придерживаться такого мнения и может принять проект даже в случае отрицательного отношения Европарламента к нему.

Процедура согласия Европарламента в отличие от консультации дает Европарламенту право заблокировать либо разрешить принятие проекта Советом, но не дает права участвовать в процессе разработки проекта.

Определенное наследие межправительственного механизма сохранилась в Разделе V и в редакции Лиссабонского договора 2007 г. Дело в том, что переход к обычной законодательной процедуре и включение элементов наднациональности в механизм правового регулирования пришлось компенсировать введением определенных сдерживающих процедур, которые позволили бы государствам-участникам сохранить больший контроль за принятием решений.

Например, п. 3 ст. 81 предусматривает, что в случае предложения Комиссии отказаться от специальной законодательной процедуры в пользу обычной законодательной процедуры в сфере судебного сотрудничества по семейно-правовым вопросам такое предложение должно быть направлено национальным парламентам государств-участников. Если хоть один национальный парламент в течение шести месяцев заявит о своем несогласии, решение не будет принято («право вето»).

В работах исследователей такие сдерживающие процедуры уже получили неформальные названия «желтых карточек» и «стоп-кранов».

«Стоп-краны» предусмотрены только в сфере судебного и полицейского сотрудничества, а точнее в рамках правотворческой процедуры по следующим вопросам:

1) установление минимальных стандартов в уголовном процессе (п. 3 ст. 82 ДФЕС), минимальных правил определения уголовных преступлений и санкций за подобные преступления (п. 3 ст. 83 ДФЕС), если это затрагивает фундаментальные аспекты системы уголовного правосудия государства-участника;

2) отсутствие единогласия в вопросе создания Европейской прокуратуры (п. 1 ст. 86 ДФЕС) и в вопросах установления оперативного полицейского сотрудничества (п. 3 ст. 87 ДФЕС).

Суть процедуры заключается в праве любого члена Совета (ст. ст. 82, 83) или девяти членов Совета (ст. ст. 86, 87) остановить процедуру принятия решения по проекту и потребовать рассмотрения вопроса на уровне Европейского Совета. Если Европейский Совет в течение четырех месяцев обсудит вопрос и найдет консенсус, то проект возвращается в Совет, и правотворческая процедура возобновляется. Если в тот же срок консенсус не будет найден и не менее девяти государств-участников изъявят желание установить продвинутое сотрудничество на основании спорного проекта, то считается, что они получили на это разрешение и могут установить такое сотрудничество согласно п. 2 ст. 20 ДЕС и п. 1 ст. 329 ДФЕС.

Процедура «желтых карточек» базируется согласно ст. 67 ДФЕС на полномочии национальных парламентов обеспечивать контроль за соответствием инициатив и проектов правовых актов ЕС в вопросах уголовно-правового сотрудничества (Главы 4 и 5 Раздела V ДФЕС) принципу субсидиарности в соответствии с Протоколом № 2 о применении принципов субсидиарности и пропорциональности.

Согласно Протоколу все проекты правовых актов и поправки к ним должны направляться национальным парламентам. Соответственно каждый национальный парламент имеет право в течение восьми недель прислать свое мотивированное мнение с обоснованием, почему он считает, что проект не соответствует принципу субсидиарности. При этом каждый национальный парламент получает два голоса, в случае двухпалатного парламента каждая палата имеет один голос.

Если на проект поступили возражения не менее одной трети от общего числа голосов национальных парламентов, то проект подлежит пересмотру. Для проектов на основании ст. 76 ДФЕС этот порог составляет одну четверть голосов. После пересмотра инициатор проекта вправе стоять на своем, внести поправки или отозвать проект, но в любом случае он должен мотивировать свое решение.

Только для обычной законодательной процедуры, когда на проект поступили возражения, представляющие большинство голосов национальных парламентов, и Комиссия как инициатор проекта решила продолжить правотворческую процедуру, то она должна обосновать, почему проект соответствует принципу субсидиарности, и направить свое мнение вместе с мнениями национальных парламентов Совету и Европарламенту. Эти органы до завершения первого чтения должны рассмотреть мнения и проголосовать. Если 55 % членов Совета или большинство проголосовавших депутатов ЕП посчитают, что проект не соответствует принципу субсидиарности, то такой проект далее не рассматривается.

 

8.3.4 Контроль за принятием и исполнением решений

Контроль за принятием и исполнением решений в сфере ПСБП в Европейском Союзе осуществляют несколько органов. Прежде всего, Комиссия регулярно должна пересматривать состояние имплементации принятых решений, выявлять потребность в принятии новых правовых актов или пересмотре действующих. Комиссия готовит доклады по каждой сфере регулирования либо по отдельным важным вопросам.

Такие доклады вместе с документами, представленными другими органами ЕС и децентрализованными агентствами, рассматривает высшая политическая инстанция ЕС – Европейский Совет. Он также имеет право ставить задачи Комиссии и другим органам, требовать от них отчетов о состоянии имплементации принятых решений либо приглашать к разработке проектов правовых актов по актуальным вопросам.

Контроль за правомерностью актов, принятых ЕС или государствами на национальном уровне, осуществляет Суд ЕС.

Следует отметить, что роль Суда ЕС в сфере ПСБП увеличилась после лиссабонской реформы, так как все вопросы ПСБП стали частью acquis communautaire, т. е. право сообщества, для которого характерны черты наднациональности. Это значит, что в отношении вопросов, которые ранее регулировались Разделом IV ДЕС, роль Суда ЕС не изменилась, но после реформы под влияние Суда ЕС подпали вопросы, которые ранее регулировались Разделом VI ДЕС. Но деятельность Суда ЕС в сфере ПСБП сохраняет определенные особенности.

Статут Суда ЕС, утвержденный Протоколом № 3 к учредительным договорам, помимо обычных процедур, применяемых для всех вопросов под юрисдикцией Суда, предусматривает в ст. 23а возможность установления специальной ускоренной процедуры рассмотрения дел и срочной процедуры вынесения предварительных решений для вопросов, относящихся к ПСБП. Такие процедуры могут предусматривать более короткие сроки подачи документов, возможность разрешения дела без доклада Генерального адвоката. Срочная процедура может предусматривать ограничение состава сторон, имеющих право подавать заявления и предоставлять письменные заключения, а в исключительных случаях даже допускает отмену письменной стадии рассмотрения вопроса.

Согласно ст. 8 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности Суд ЕС вправе рассматривать вопросы о нарушении принципа субсидиарности в правовых актах по запросу от имени государств-участников либо от имени национальных парламентов или их отдельных палат через свои государства-участники.

Тем не менее даже после лиссабонской реформы будут сохраняться определенные ограничения судебного контроля. Согласно ст. 276 ДФЕС при выполнении своих полномочий в отношении положений Глав 4 и 5 Раздела V Части третьей ДФЕС (судебное сотрудничество в уголовных делах и полицейское сотрудничество) Суд ЕС не имеет юрисдикции контролировать обоснованность или пропорциональность операций, совершаемых полицейскими или другими правоохранительными службами государств-участников, либо исполнение обязанностей, возложенных на государства-участников в отношении поддержания законности и порядка, а также охраны внутренней безопасности.

Надо отметить, что согласно ст. 10 Протокола № 36 о переходных положениях в качестве переходной меры в отношении правовых актов ЕС в сфере судебного и полицейского сотрудничества в уголовных делах, принятых до вступления в силу Лиссабонского договора, полномочия органов ЕС ограничиваются, и Суд ЕС не имеет в полной мере юрисдикции, как она предусмотрена нормами действующих учредительных договоров. Полномочия Суда сохраняются на том же уровне, как они существовали в отношении Главы VI ДЕС до 1 декабря 2009 г., даже если в такие правовые акты вносятся изменения и дополнения. Переходный период установлен на 5 лет до 1 декабря 2014 г., после чего положения учредительных договоров в редакции Лиссабонского договора 2007 г будут применяться в полной мере.

 

8.3.5 Предмет правового регулирования Пространства свободы, безопасности и правосудия

Непосредственно предмет правового регулирования ПСБП представляет собой совокупность сфер сотрудничества ЕС и государств-членов, которые призваны облегчить свободное передвижение лиц, при этом обеспечивая безопасность. В ч. 2 ст. 3 ДЕС закреплено положение о том, что «Союз предлагает своим гражданам пространство свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ, в котором свободное передвижение лиц обеспечивается в сочетании с надлежащими мерами в отношении контроля на внешних границах, убежища, иммиграции и предотвращения и борьбы с преступностью».

В ст. 67 Договора о функционировании ЕС закреплены следующие характеристики ПСБП:

1. ЕС представляет собой Пространство свободы, безопасности и правосудия, в котором уважаются основные права и различные правовые системы и традиции государств-членов.

2. Союз обеспечивает отсутствие контроля в отношении лиц на внутренних границах и определяет рамки общей политики в отношении убежища, иммиграции и контроля на внешних границах, основанной на солидарности государств-членов, которая является справедливой по отношению к гражданам третьих государств. Апатриды приравниваются к гражданам третьих государств.

3. Союз стремится обеспечить высокий уровень безопасности посредством мер по предотвращению и борьбе с преступностью, расизмом и ксенофобией и посредством мер по координации и сотрудничеству между полицейскими и судебными органами и другими компетентными органами, а также посредством взаимного признания судебных решений по уголовным делам и при необходимости посредством сближения уголовного законодательства.

4. Союз облегчает доступ к правосудию, в частности, посредством принципа взаимного признания судебных и внесудебных решений по гражданским делам.

Положения ст. 67 Договора о функционировании ЕС позволяют представить систему и взаимосвязь между элементами ПСБП. Более детально предмет правового регулирования раскрывается в последующих статьях Раздела V. Предмет правового регулирования ПСБП включает в себя четыре основные сферы регулирования:

1) свобода передвижения, контроль на границах, убежище и иммиграция (Глава 2);

2) судебное сотрудничество по гражданским делам (Глава 3);

3) судебное сотрудничество по уголовным делам (Глава 4);

4) полицейское сотрудничество (Глава 5).

Следует отметить, что вопросы, связанные со свободой передвижения граждан ЕС, регулируются отдельно в ст. 20 Части второй Договора о функционировании ЕС и ст. 45–47 Раздела IV Части третьей Договора о функционировании ЕС, но также охватываются понятием ПСБП. В рамках Главы 2 Договора о функционировании ЕС объединены несколько автономных сфер сотрудничества. В настоящей главе отдельно рассматриваются вопросы, непосредственно связанные со свободой передвижения, – обеспечение свободы передвижения, визовая политика, пограничный контроль и отдельно – вопросы предоставления убежища и иммиграционной политики.

Согласно ст. 77 ДФЕС предмет правового регулирования контроля на границах включает:

– обеспечение отсутствия проверок при пересечении внутренних границ;

– выполнение проверок и мониторинг на внешних границах;

– введение интегрированной системы управления внешними границами;

– общую политику в отношении виз и иных разрешений на краткосрочное пребывание;

– регулирование свободы передвижения иностранцев по территории Европейского Союза.

Согласно ст. 78 ДФЕС общая политика убежища, дополнительной и временной защиты ведет к созданию общей Европейской системы убежища, которая включает:

– единый статус убежища, дополнительной и временной защиты для граждан третьих стран в ЕС;

– общий порядок предоставления и изъятия убежища или дополнительной защиты;

– критерии и механизмы определения государства – члена ЕС, ответственного за рассмотрение заявления на убежище или дополнительную охрану;

– стандарты принятия заявителей на убежище или дополнительную охрану;

– партнерство и сотрудничество с третьими странами с целью управления притоком людей для получения убежища, дополнительной или временной защиты.

Согласно ст. 79 ДФЕС общая иммиграционная политика включает:

– условия въезда и проживания, стандарты выдачи долгосрочных виз и разрешений на жительство;

– определение прав граждан третьих стран, легально проживающих в государствах-участниках, а также определение для них условий свободного передвижения и выбора места жительства в других государствах-участниках;

– нелегальную иммиграцию и недозволенное проживание, выдворение и репатриацию лиц, проживающих без разрешения;

– борьбу с торговлей людьми, особенно женщинами и детьми.

Судебное сотрудничество по гражданским делам (ст. 81 ДФЕС) включает следующее:

– взаимное признание и исполнение судебных и внесудебных решений между государствами-участниками;

– трансграничную передачу судебных и внесудебных документов;

– совместимость национальных коллизионных норм;

– сотрудничество в собирании доказательств;

– эффективный доступ к правосудию;

– упразднение препятствий для надлежащего гражданского процесса;

– развитие альтернативных методов разрешения споров;

– поддержку подготовки судей и судебного персонала.

Судебное сотрудничество в уголовных делах (Глава 4) включает:

– признание судебных приговоров и решений;

– предотвращение и разрешение конфликтов юрисдикций между государствами-участниками;

– поддержку подготовки судей и судебного персонала;

– упрощение сотрудничества в отношении уголовного процесса и исполнения решений.

Признание судебных решений включает установление минимальных стандартов в отношении взаимной приемлемости доказательств, прав лиц в уголовном процессе, прав жертв преступлений и т. д.

Согласно ст. 83 ДФЕС судебное сотрудничество в уголовных делах может включать также установление дефиниций и санкций за тяжкие преступления с трансграничном измерением, включая терроризм, торговлю людьми и сексуальную эксплуатацию женщин и детей, незаконную торговлю оружием и наркотиками, отмывание и подделку денег, коррупцию, компьютерные преступления и организованную преступность.

Особенностью правового регулирования в этой сфере есть определение в ст. 85 ДФЕС центральной роли Евроюста, который должен поддерживать и укреплять координацию и сотрудничество между национальными органами расследования и преследования в отношении тяжких преступлений, касающихся двух или более государств-участников.

По определению ст. 87 ДФЕС полицейское сотрудничество включает сотрудничество различных компетентных органов, включая полицейские, таможенные и другие правоприменительные органы с целью предотвращения, выявления и расследования преступлений.

Для обеспечения полицейского сотрудничества могут приниматься меры, касающиеся:

– собирания, хранения, обработки, анализа и обмена информацией;

– поддержки подготовки персонала, сотрудничества в сфере обмена персоналом, оборудования и исследований в выявлении преступлений;

– общих методов расследования в отношении выявления тяжелых форм организованной преступности;

– оперативного сотрудничества.

Центральная роль для поддержки и укрепления деятельности полицейских и других правоприменительных органов государств-участников, взаимного сотрудничества для предотвращения и борьбы с тяжкими преступлениями, касающихся двух или более государств-участников, предоставлена Европолу согласно ст. 88 ДФЕС.

Предмет правового регулирования ПСБП во многом совпадает с межправительственным сотрудничеством в рамках таких отраслей международного права, как международное уголовное право, право беженцев, права прав человека, а также в рамках международного частного права. В отличие от общепринятого механизма сотрудничества в рамках международного права государства – участники ЕС установили подобное сотрудничество между собой в рамках отдельной системы права ЕС, что определяет особенности механизма и характеристики правового регулирования.

Исходя из того, что создание Пространства свободы, безопасности и правосудия есть внутренний проект государств ЕС, закрытый для присоединения остальных государств, очевидно, государства ЕС вместе с институтами и органами ЕС также участвуют и в международно-правовом сотрудничестве. Таким образом, ПСБП будет иметь внешнее измерение как сотрудничество ЕС с третьими государствами в рамках системы международного права.

 

8.4 Свобода передвижения, визовая политика и пограничный контроль

Положения, регулирующие обеспечение свободы передвижения и связанные с этим меры в отношении контроля на границах, предоставления убежища и иммиграции закреплены в Главе 2 Раздела V Договора о функционировании ЕС «Политика в отношении пограничного контроля, предоставления убежища и иммиграции».

Необходимо учитывать, что вопросы свободного передвижения для граждан ЕС и граждан третьих государств регулируются раздельно. Свобода передвижения для граждан ЕС в рамках ст. 20 Договора о функционировании ЕС носит характер, аналогичный конституционным правам человека. Правовое регулирование в рамках ст. 77 Договора о функционировании ЕС обеспечивает беспрепятственную реализацию гражданами ЕС своего права за счет снятия контроля на внутренних границах.

Отмена контроля на внутренних границах автоматически распространяется и на иностранцев, при этом в ЕС формируется блок норм, регламентирующих условия допуска и нахождения иностранцев на территории ЕС, а также другие меры в отношении иностранцев (общая визовая и иммиграционная политика, политика предоставления убежища).

Детальная регламентация свободы передвижения для граждан ЕС осуществлена положениями Директивы 2004/38/ЕС от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов. Директива предусматривает право граждан ЕС свободно передвигаться по территории государств ЕС в течение трех месяцев. Граждане ЕС освобождаются от любых визовых требований или других формальностей; единственным условием является наличие удостоверения личности. Члены семьи, не являющиеся гражданами ЕС, также пользуются данным правом, однако к ним могут предъявляться визовые требования.

Находиться на территории других государств ЕС более трех месяцев граждане ЕС могут при соблюдении условий, установленных в Директиве. Такими условиями является участие в экономической деятельности (работа или самостоятельная занятость) или наличие достаточных средств и медицинской страховки. Граждане ЕС освобождены от необходимости получать вид на жительство, но государства – члены ЕС вправе устанавливать требования о регистрации граждан других государств ЕС, проживающих на их территории свыше трех месяцев. Сопровождающие гражданина ЕС члены семьи, не являющиеся гражданами ЕС, должны получать вид на жительство.

По истечении пяти лет проживания граждане ЕС получают право постоянного проживания, которое не может быть ничем обусловлено. Это право может быть утрачено только в случае отсутствия на территории государства в течение двух лет. Те же правила применяются к членам семьи, не являющимся гражданами ЕС, с тем различием, что они получают вид на жительство, который автоматически возобновляется каждые 10 лет.

В соответствии с Директивой 2004/38/ЕС гражданин государства – члена ЕС может быть выдворен с территории другого государства – члена ЕС только по основаниям публичного порядка, безопасности и здравоохранения.

Регламентация свободы передвижения для иностранцев (граждан третьих стран) включает в себя определение условий допуска на территорию ЕС (визовая политика и пограничный контроль), установление правил передвижения по территории ЕС, краткосрочного нахождения и постоянного проживания. Помимо этого, в рамках ЕС формируются общая иммиграционная политика и политика предоставления убежища, призванные оптимизировать миграционные потоки при соблюдении норм международного права.

Визовая политика стала частью права ЕС по Маастрихтскому договору 1992 г. и развивалась вслед за шенгенским правом, постепенно подменяя его нормами права ЕС. До инкорпорации шенгенского сотрудничества визовая политика в рамках ЕС включала установление единого формата виз для всех государств и принятие на уровне ЕС решений об установлении или отмене визового режима. Формат визовых бланков был унифицирован для всех государств ЕС в соответствии с Регламентом № 1683/95 от 29 мая 1995 г. об установлении единого формата виз. Необходимость в получении визы для граждан третьих государств в настоящее время определяется в соответствии с Регламентом № 539/2001 от 15 марта 2001 г., содержащим перечни третьих государств, граждане которых должны иметь визу при пересечении внешних границ и граждане которых освобождаются от такого требования, в который вносятся изменения по мере необходимости.

Государства ЕС вправе освободить от необходимости получения краткосрочной или транзитной визы определенные категории лиц – обладателей дипломатических и служебных паспортов или документов, выдаваемых международными организациями своим служащим, экипажи гражданских воздушных и морских судов, экипажи и персонал воздушных судов, занятых в спасательных операциях, и проч.

Визовое сотрудничество в рамках ЕС ограничивается краткосрочными визами для пребывания на срок до 3 месяцев. Условия допуска иностранцев на свою территорию для пребывания на больший срок регулируются национальным законодательством государств.

В настоящее время основные положения визовой политики ЕС закреплены в Регламенте № 810/2009 от 13 июля 2009 г., устанавливающем Кодекс Сообщества о визах (Визовый кодекс). В Шенгенской конвенции 1990 г. были закреплены типы единой визы и условия выдачи, но Визовый кодекс регламентирует все стороны визового процесса, в т. ч. требования к заявителям, порядок рассмотрения заявлений о выдаче визы, условия и порядок их выдачи, основания и порядок отказа в выдаче визы, порядок обжалования и проч.

С 2004 г. в соответствии с Решением 2004/512/ЕС в ЕС ведется работа по созданию Визовой информационной системы (VIS). В 2008 г. был принят Регламент № 767/2008, в котором определен правовой статус VIS, перечень данных, которые будут в ней содержаться, порядок доступа и использования информации из Визовой информационной системы. VIS будет содержать данные, связанные с визовым процессом, – сведения о заявлениях на получение виз, о принятых решениях, о выдаче или об отказе в выдаче визы, о выданных визах и проч. Решением Комиссии 2010/49/ЕС от 30 ноября 2009 г. определены первые государства, в которых данная система вводится в действие.

Помимо собственно виз законодательством ЕС предусмотрена выдача упрощенного транзитного документа и упрощенного железнодорожного транзитного документа, которые позволяют гражданам третьего государства следовать из одной части своего государства в другую часть через территорию ЕС. Этот документ применяется только в отношении анклавов, в частности в отношении жителей Калининградской области Российской Федерации. Формат упрощенного транзитного документа, условия выдачи и права его обладателей устанавливаются Регламентами № 693/2003 и 694/2003 от 14.04.2003 г.

Пограничныйконтроль ипорядок пересечения границ урегулированы Регламентом № 562/2006 от 15 марта 2006 г., устанавливающим Кодекс Сообщества о режиме пересечения людьми границ (Шенгенский кодекс о границах). Данный документуста-навливает порядок пересечения внешних границ ЕС гражданами ЕС и иностранными гражданами, в т. ч. условия допуска граждан третьих государств на территорию ЕС, порядок осуществления пограничного контроля, включая организацию и обустройство мест контроля, порядок проставления штампов в проездных документах, порядок и основания для отказа во въезде, а также положения об организации пограничной службы в государствах-членах. В Разделе III Кодекса предусматривается полная отмена пограничного контроля на внутренних границах государств – членов ЕС и определяются условия и порядок временного восстановления пограничного контроля в случае необходимости.

Приграничное движение представляет собой исключение из общего режима пересечения границ. Правовое регулирование на уровне ЕС обеспечивается положениями Регламента № 1931/2006, устанавливающего правила о приграничном движении на внешних сухопутных границах государств-членов. С целью реализации положений регламента государства-члены наделены правом заключать соответствующие двусторонние соглашения с третьими странами. Жители приграничной зоны получают право находиться в приграничной зоне соответствующего государства сроком до трех месяцев в шестимесячный период, но не более трех месяцев подряд после получения специального разрешения на приграничное движение. Разрешение на приграничное движение выдается на срок от одного до пяти лет.

Европейское агентство по управлению и оперативному сотрудничеству на внешних границах (Фронтекс) создано и действует на основании Регламента № 2007/2004 с целью улучшения интегрированного управления внешними границами. Штаб-квартира Фронтекс расположена в Варшаве (Польша). Непосредственно пограничный контроль остается в компетенции государств, но Фронтекс призван облегчить и сделать более эффективным применение норм права ЕС в отношении управления внешними границами, а также предоставлять техническую поддержку государствам. Фронтекс занимается координацией оперативного сотрудничества, оказывает содействие в подготовке кадров пограничных служб, организации совместных операций по высылке и проч. Государства вправе просить Фронтекс о содействии в случае возникновения обстоятельств, требующих технической и оперативной поддержки. В исключительных ситуациях, например в случае массового притока иностранцев, желающих пересечь границу, по запросу государства Фронтекс может задействовать непосредственно на границе «команды быстрой пограничной интервенции» (RABIT), механизм создания которых установлен Регламентом № 863/2007. Участие ассоциированных членов шенгенского сотрудничества в работе Фронтекс регулируется специальными договоренностями со Швейцарией и Лихтенштейном, а также с Норвегией и Исландией.

Шенгенская информационная система (SIS) объединяет вопросы полицейского, визового и пограничного сотрудничества и обеспечивает информационное единство территории всего шенгенского пространства. SIS создана на основе положений Шенгенской конвенции 1990 г. и содержит информацию о вещах (утраченных, потерянных и украденных ценностях, документах, регистрационных знаках транспортных средств, угнанных транспортных средствах, оружии и проч.) и о лицах (разыскиваемых по подозрению в совершении преступления, пропавших без вести, а также которым запрещен въезд на территорию ЕС). Наполнением системы данными занимаются сами государства, а благодаря центральному органу поддержки, расположенному в Страсбурге (Франция) эти данные становятся доступными для других государств. Система не позволяет производить произвольный просмотр данных, а только обоснованные поисковые запросы по определенным критериям. Информация обо всех поисковых запросах хранится в течение определенного времени, обоснованность запросов выборочно проверяется.

В настоящее время происходит реформирование Шенгенской информационной системы – переход от устаревшей системы середины 90-х гг. SIS I+ к системе SIS II, что предусматривается Регламентом 1987/2006. Обновленная система позволит использовать достижения компьютерных технологий в большей мере, в т. ч. включить в базу данных фотографии и отпечатки пальцев. Введение в действие системы второго поколения предполагалось завершить не позднее 30 июня 2010 г., однако этот срок был перенесен на 31 марта 2013 г.

 

8.5 Предоставление убежища и иммиграционная политика

Сотрудничество в вопросах предоставления убежища предусматривается ст. 78 Договора о функционировании ЕС. Его целью является создание общей европейской системы предоставления убежища, в рамках которой на всей территории ЕС должен существовать единый правовой режим убежища, дополнительной и временной защиты, должны быть унифицированы условия и процедуры предоставления и лишения такого статуса.

Сотрудничество в этой сфере должно уравнять условия получения статуса беженца и условия пребывания во всех государствах ЕС, предотвратить подачу ходатайств о предоставлении статуса в нескольких государствах, установить механизм определения государства, ответственного за рассмотрение заявления. Это связано с тем, что в пространстве без внутренних границ соискатели убежища могут воспользоваться различиями в законодательстве, чтобы получить статус в одном государстве, но проживать в другом, например, с более высоким уровнем жизни или с более благоприятными условиями, что приводит к несправедливому распределению нагрузки на социальные системы государств.

Критерии и механизмы для определения государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного в одном из государств-членов гражданином третьего государства, установлены сегодня Регламентом № 604/2013 от 26 июня 2013 г. об установлении критериев и механизмов определения государства-члена, ответственного за рассмотрение заявления о международной защите, поданного в одном из государств-членов гражданином третьего государства или лицом без гражданства. Данный регламент известен как Дублин III, поскольку данный документ с 19 июля 2013 г. заменил собой предыдущий регламент Дублин II, который, в свою очередь, был принят вместо Дублинской конвенции 1990 г.

Общие критерии определения соответствия заявителя условиям предоставления убежища установлены Директивой 2004/83/ЕС о минимальных стандартах для квалификации и статуса граждан третьих государств и лиц без гражданства в качестве беженцев или лиц, которые по другим основаниям нуждаются в международной защите, и о содержании предоставляемой защиты. В Директиве закреплено общее для государств – членов ЕС толкование положений Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, например пояснения к термину «преследование» и проч. Также Директива устанавливает критерии соответствия требованиям о предоставлении международной или дополнительной защиты.

Директива № 2003/9/ЕС, устанавливающая минимальные стандарты приема лиц, ищущих убежища, определяет условия нахождения в государстве ЕС лица, подавшего ходатайство о предоставлении убежища, до принятия решения. Государство обязано разъяснить заявителю его права и обязанности, обеспечить определенные материальные условия, воссоединение семьи, медицинскую и психологическую помощь, предоставить детям доступ к системе образования. Государства не вправе запретить соискателям работать, но могут устанавливать специальные ограничения.

Процесс рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища регулируется Директивой № 2005/85/ЕС о минимальных стандартах в отношении процедур государств-членов для предоставления и лишения статуса беженца. В Директиве закреплены процессуальные права заявителей, в т. ч. право лично подавать ходатайство и право находиться в стране до принятия решения. Кроме того, устанавливаются специальные требования к процедурам первого и последующего рассмотрения ходатайства, а также к процедуре лишения статуса беженца. Обязательным является наличие процедуры обжалования отказа в судебном порядке.

Европейский офис поддержки по вопросам предоставления убежища (EASO) создан в соответствии с Регламентом № 439/2010. Задачей EASO является выявление, обобщение и распространение позитивного опыта государств по вопросам предоставления убежища, оказание технической и информационной помощи государствам. Предполагается создание команд поддержки по вопросам предоставления убежища, которые по запросу государства будут оказывать помощь в работе по рассмотрению ходатайств о предоставлении убежища, собирать и предоставлять информацию о ситуации в стране происхождения заявителей и проч.

Специальная система дактилоскопической регистрации Eurodac создана при Комиссии на основании Регламента № 2725/2000 об установлении Eurodac для сравнения отпечатков пальцев для эффективного применения Дублинской конвенции. Отпечатки пальцев снимаются у каждого лица старше 14 лет, которое подает ходатайство о предоставлении убежища, задержано в момент нарушения порядка пересечения границы или выявлено как незаконно пребывающее на территории государства. Государство передает отпечатки пальцев в центральный орган Eurodac, который сообщает о совпадении или отсутствии отпечатков пальцев в базе данных и в случае совпадения передает государству всю имеющуюся в базе информацию о заявителе. Регламент также устанавливает механизм защиты данных и контроля за соблюдением законности при их использовании, порядок защиты прав лиц, являющихся объектом информации в базе данных.

Иммиграционная политика в соответствии со ст. 79 Договора о функционировании ЕС включает в себя эффективное управление миграционными потоками, обеспечение справедливого отношения к гражданам третьих государств, законно проживающим в ЕС, предотвращение и борьбу с нелегальной иммиграцией и торговлей людьми.

Общая иммиграционная политика определяет условия въезда и проживания иностранцев, выдачи долгосрочных виз и видов на жительство, регламентацию и защиту прав граждан третьих государств, легально проживающих в ЕС. Обратной стороной является борьба с нелегальной миграцией и проживанием, включая меры по высылке нелегально проживающих иностранцев, по борьбе с торговлей людьми, особенно женщинами и детьми. Еще одной составляющей иммиграционной политики является интеграция мигрантов в общество принимающего государства.

Условия допуска граждан третьих государств на рынок труда в порядке индивидуальной занятости, найма на работу были установлены решениями Совета в 1994 и 1996 гг. Условия допуска иностранцев с целью учебы, выполнения неоплачиваемой деятельности и волонтерства регламентируются положениями Директивы 2004/114/ЕС.

Директива 2009/50/ЕС об условиях въезда и проживания граждан третьих государств с целью высококвалифицированной работы регламентирует условия квалификации, порядок выдачи и права получателей специального разрешения, которое получило название «синей карты» (англ. Blue Card).

Правовой статус иностранцев, постоянно проживающих на территории ЕС, регулируется Директивой 2003/109/ЕС и национальным законодательством государства проживания. Постоянно проживающие иностранцы имеют равные с гражданами права в сфере трудоустройства, образования, социального обеспечения, а также пользуются свободой собраний и ассоциаций. Они также имеют равные с гражданами права на передвижение с тем отличием, что в случае долгосрочного проживания в другом государстве обязаны получать вид на жительство. Регламент № 1030/2002 устанавливает единый формат видов на жительство, которые выдаются гражданам третьих государств. Постоянно проживающие иностранцы пользуются правом на воссоединение семьи, что предусматривается соответствующей Директивой № 2003/86/ЕС.

Борьба с нелегальной миграцией является неотъемлемой частью правового регулирования миграционной политики. Действия, облегчающие неразрешенный въезд, транзит и проживание иностранцев, квалифицируются как противозаконные. Ответственность за совершение таких действий несут не только физические, но и юридические лица, что предусматривается Директивой 2002/90/ЕС.

Обязанность по контролю за соблюдением пассажирами миграционного законодательства возложена на перевозчиков. В ст. 26 Шенгенской конвенции 1990 г. определено, что перевозчик должен принять все необходимые меры, призванные обеспечить наличие у иностранца, доставляемого воздушным или морским путем, документов на поездку, которые требуются для въезда на территории государств шенгенского пространства. В случае отказа иностранцу во въезде перевозчик вновь безотлагательно принимает на себя ответственность за него и обязан за свой счет доставить его в государство, откуда он прибыл, в государство, выдавшее документ на поездку, с которым иностранец совершал путешествие, или в третьи государства, в которые гарантирован допуск иностранца. Дальнейшее регулирование этих вопросов осуществляется Директивой № 2001/51/ЕС, предусматривающей возложение на перевозчика расходов, если иностранец не может быть немедленно доставлен в третье государство, а также наложение штрафов в сумме не менее 500 000 евро. Согласно Директиве 2004/82/ЕС воздушные перевозчики обязаны сообщать по запросу государства назначения данные о перевозимых пассажирах пограничным службам этого государства.

Директива 2009/52/ЕС предписывает государствам установить запрет на прием на работу нелегально проживающих иностранцев. Наниматели обязаны требовать от иностранцев предъявления вида на жительство или другого разрешения на пребывание, сохранять копии этих документов и уведомлять компетентные органы о приеме на работу иностранца. За нарушение этих требований государства должны предусмотреть ответственность, в т. ч. наложение штрафа и возмещение расходов на высылку иностранца. Также возможно применение таких мер, как запрет на получение финансирования за счет бюджета ЕС и государственных контрактов на срок до 5 лет, временное или постоянное закрытие предприятия. Прием на работу иностранцев может квалифицироваться как уголовное преступление, когда наниматель нанял значительное число нелегалов, заставляет их трудиться в особенно суровых условиях, нанял жертв торговли людьми или несовершеннолетних.

Помимо мероприятий, направленных на недопущение нелегальных мигрантов на свою территорию и выявление проникших нелегалов, государства – члены ЕС совместно решают вопросы, связанные с высылкой нелегальных мигрантов за пределы ЕС.

Директива № 2008/115/ЕС об общих стандартах и процедурах в государствах-членах по возвращению нелегально находящихся граждан третьих государств содержит положения о прекращении нелегального пребывания и задержании нелегалов с целью их последующего выдворения. Положения этого документа регулируют порядок принятия государством решения о высылке, предоставления 30-дневного срока для добровольного выезда, принудительной высылки, а также условия вынесения запрета на въезд. Государства ЕС взаимно признают решения о высылке.

С целью уменьшения расходов на высылку нелегальных мигрантов государства могут организовывать совместные рейсы, что предусматривается Решением № 2004/573/ЕС об организации совместных рейсов для депортации с территории двух или более государств-членов граждан третьих государств, в отношении которых приняты индивидуальные решения о депортации.

Для обеспечения институтов ЕС, компетентных органов государств-членов актуальной, объективной и надежной информацией о миграции и предоставлении убежища создана Европейская миграционная сеть. При Комиссии также функционирует механизм взаимного информирования, посредством которого государства-члены обмениваются информацией с целью обеспечения большей согласованности действий. Порядок сбора статистики по вопросам иммиграции, эмиграции, международной защиты, проживания иностранцев, нелегальной иммиграции и депортации определяется Регламентом № 862/2007.

 

8.6 Судебное сотрудничество по гражданским делам

Правовые основы судебного сотрудничества в гражданско-правовой сфере содержатся в Главе 3 Раздела V Части третьей Договора о функционировании ЕС. Предметом правового регулирования является судебное сотрудничество по гражданским делам с трансграничным значением, основанное на принципе взаимного признания судебных и внесудебных решений (ст. 81 Договора о функционировании ЕС).

Целью сотрудничества является обеспечение взаимного признания и исполнения судебных и внесудебных решений между государствами-членами, трансграничной передачи судебных и внесудебных документов, совместимости коллизионных норм в отношении применимого права и компетентной юрисдикции, сотрудничества в сборе доказательств, эффективного доступа к правосудию, устранение препятствий надлежащему осуществлению гражданского процесса, развитие альтернативных методов разрешения споров, содействие в подготовке судейского корпуса и судебного персонала (ч. 2 ст. 81 Договора о функционировании ЕС).

Обеспечение взаимного признания и исполнения судебных решений является одним из основных направлений сотрудничества, поскольку в пространстве без внутренних границ, в котором все граждане ЕС обладают свободой передвижения и выбора места жительства, это вопросы первостепенной важности. Признание и исполнение судебных решений об обязательствах по содержанию (алиментных обязательствах) регулируются положениями Гаагского Протокола 2007 г о праве, применимом к обязательствам по содержанию, и Регламента № 4/2009 о юрисдикции, применимом праве, признании и исполнении решений и сотрудничестве по вопросам, связанным с обязательствами по содержанию. Каждое государство уполномочивает определенный орган заниматься установлением и исполнением обязательств по взысканию. Регламент № 4/2009 будет полностью применим с июня 2011 г. и отменит действия Регламента № 44/2001 о юрисдикции, признании и исполнении судебных решений по гражданским и коммерческим делам и Регламента № 805/2004 о введении Европейского исполнительного листа по неоспоренным искам в той части, которая касается обязательств по содержанию.

В отношении исковых требований, не превышающих 2000 евро, Регламент № 861/2007 устанавливает специальную Европейскую процедуру по делам с небольшой суммой иска. Эта процедура может применяться в качестве альтернативы обычному судебному процессу. Европейская процедура предусматривает необязательность представления в суде через адвоката и состоит только из письменной стадии.

С целью упрощения взыскания платежей, когда должник и кредитор находятся в разных государствах ЕС, был принят Регламент № 1896/2006 о введении процедуры Европейского платежного требования. Такое требование выдается судом государства проживания кредитора при условии предоставления необходимых документов, подтверждающих требования кредитора, основанные на договорном обязательстве. Платежное требование признается и подлежит исполнению во всех государствах ЕС, кроме Дании, без рассмотрения вопроса об исполнимости. Чтобы остановить исполнение, должник обязан оспорить Европейское платежное требование в суде, его выдавшем.

При соблюдении определенных процессуальных требований в отношении исков, по которым ответчики не выдвинули возражений или не предъявили встречных исков, истец может получить в отношении всего или части судебного решения Европейский исполнительный лист, который признается другими государствами и подлежит исполнению. Соответствующие положения предусматриваются Регламентом № 805/2004 о введении Европейского исполнительного листа в отношении неоспоренных исков. При этом истец вправе воспользоваться обычной процедурой признания и исполнения, установленной Регламентом 44/2001.

Регламент 44/2001 о юрисдикции, признании и исполнении судебных решений по гражданским и коммерческим делам является важнейшим документом, регулирующим соответствующие вопросы между государствами ЕС. Регламент получил неофициальное название Брюссель I, поскольку заменил собой Брюссельскую конвенцию 1968 г о юрисдикции и исполнении судебных решений, которая и сегодня применяется в отношении тех территорий государств ЕС, в отношении которых не применяются нормы права ЕС. Положения Регламента устанавливают правила определения юрисдикции, т. е. установления государства, суды которого компетентны рассматривать дело. Основным достижением Регламента является обеспечение признания судебного решения, вынесенного в одном государстве ЕС, всеми государствами. Пересмотр судебного решения судом другого государства не допускается. Однако судебное решение может быть не признано, если это противоречит публичному порядку государства, в котором решение обращено к исполнению, и в ряде других случаев. В остальных случаях решение признается судом государства, в котором оно обращено к исполнению, и суд объявляет решение исполнимым.

Регламент 44/2001 применяется только к решениям, вынесенным судом или трибуналом государства, он не применяется к вопросам, связанным с банкротством, правоспособностью и дееспособностью юридических лиц, правопреемством и наследственным правом, социальным обеспечением.

Вопросы юрисдикции, признания и исполнения судебных решений по семейным делам и делам, связанным с родительскими обязанностями, регулируются Регламентом № 2201/2003, который получил название Брюссель II. Этот документ регулирует соответствующие вопросы по делам, связанным с расторжением брака и признанием его недействительным, установлением и оспариванием отцовства и усыновления, эмансипацией и другими гражданско-правовыми аспектами семейного права.

По вопросам юрисдикции, признания и исполнения судебных решений в отношениях с государствами ЕАСТ, которые также входят в Европейское экономическое пространство, в настоящее время применяется Конвенция Лугано 2007 г. о юрисдикции, признании и исполнении судебных решений, заменившую собой Конвенцию Лугано 1988 г., которая, в свою очередь, была заключена с целью распространения на государства ЕАСТ норм, аналогичных закрепленным в Брюссельской конвенции 1968 г.

10 января 2015 г вступил в силу Регламент № 1215/2012 Европейского парламента и Совета от 12 декабря 2012 г. «О подсудности и призаннии и исполнении судебных решений по гражданским и торговым делам» (в редакции регламента № 542/2014 Европейского Парламента и совета от 15 мая 2014 г, вносящего изменения в Регламент № 1215/2012 в части правил, применяемых в отношении Единого Патентного суда и Суда Велюкса). Регламент № 1215/2012 отменяет судебную экзекватуру: вынесенное в одном государстве-члене судебное решение исполнению в других государствах-членах без дополнительных формальностей.

Вопросы, связанные с банкротством, урегулированы Регламентом № 1346/2000 о процедурах банкротства. Посредством закрепления в Регламенте соответствующих норм государства ЕС стремились ликвидировать возможность сокрытия должником активов или улучшения своей позиции, используя различия в национальных юрисдикциях.

С целью поощрения альтернативных способов разрешения споров в 2008 г. была принята Директива № 2008/52/ЕС об отдельных аспектах посредничества в гражданских и коммерческих делах.

Сотрудничество государств в вопросах трансграничной передачи и вручения судебных и внесудебных документов осуществляется в соответствии с положениями Регламента № 1393/2007 о передаче в государствах-членах судебных и внесудебных документов по гражданским и коммерческим вопросам. Для этих целей каждое государство назначает одно или несколько принимающих и передающих агентств, которые обеспечивают прямую передачу документов и вручение адресатам. Тем самым Регламент решает вопросы, связанные с надлежащим уведомлением, которое имеет значение для судебного процесса, упрощает и делает более эффективным трансграничную передачу и вручение документов, тем самым снимая препятствия для нормального функционирования правовых систем государств ЕС.

С целью упрощения сбора доказательств Регламентом № 1206/2001 о сотрудничестве между судами государств-членов в сборе доказательств по гражданским и коммерческим делам предусмотрено установление непосредственных контактов между судами, перечень которых определяет каждое государство самостоятельно. Запросы о сборе доказательств исполняются соответствующими судами в течение 90 дней в соответствии с национальным законодательством места нахождения суда.

Для обеспечения информирования населения о гражданском и гражданско-процессуальном законодательстве государств ЕС на основании Решения № 2001/470/ЕС создана Европейская судебная сеть по гражданским и коммерческим делам. Сеть включает в себя контактных лиц в каждом государстве, центральный орган при Комиссии и магистраты по связи. Целью сети является создание и поддержание открытой информационной системы, предоставление актуальной и достоверной информации о правовых системах государств-членов.

Вопросы определения применимого права регулируются положениями Регламента № 593/2008 о праве, применимом к договорным обязательствам (Рим I), который был принят в развитие положений Римской Конвенции о праве, применимом к договорным обязательствам 1980 г, Регламента № 864/2007 о праве, применимом к внедоговорным обязательствам (Рим II), Регламента № 1259/2010 о сотрудничестве в сфере права, подлежащего применению к расторжению брака и раздельному проживанию (Рим III), Регламента № 4/2009 о юрисдикции, применимом праве, признании и приведении в исполнение решений и сотрудничестве в сфере алиментных обязательств, Регламента № 650/2012 о юрисдикции, применимом праве, признании и приведении в исполнение решений, знании и применении аутентичных документов и о создании Европейского сертификата о наследовании.

 

8.7 Судебное сотрудничество по уголовным делам

В Главе 4 Раздела V Части третьей Договора о функционировании ЕС закреплены правовые основы регулирования судебного сотрудничества по уголовным делам. Такое сотрудничество строится на принципе взаимного признания приговоров и судебных решений.

Евроюст. В ст. 85 Договора о функционировании ЕС определены место и роль Евроюста в правовой системе ЕС. Его задачей является поддержание и укрепление координации и сотрудничества между национальными органами расследования и преследования в отношении тяжких преступлений, затрагивающих два или более государства-члена или требующих совместного преследования, на основе операций, осуществляемых органами государств-членов и Европолом, и предоставленной ими информации.

Структура, полномочия, задачи и сфера деятельности Евроюста должны устанавливаться регламентами в соответствии с обычной законодательной процедурой. В настоящее время действует Решение 2002/187/JHA о создании Евроюста с целью усиления борьбы с тяжкой преступностью с последующими изменениями и дополнениями, которые были приняты до закрепления Лиссабонским договором соответствующих положений.

Полномочия Евроюста включают в себя внесение предложений о начале уголовного преследования, координацию таких расследований, укрепление судебного сотрудничества, включая разрешение конфликтов юрисдикции, и взаимодействие в рамках Европейской судебной сети. В ч. 2 ст. 85 Договора о функционировании ЕС специально подчеркивается, что непосредственно процессуальные действия должны осуществлять компетентные национальные органы.

Евроюст занимает центральное место в судебном сотрудничестве по уголовным делам в рамках правовой системы ЕС. Деятельность этого органа позволяет обеспечить эффективное сотрудничество в борьбе с преступностью в условиях существования 27 различных национальных систем уголовного правосудия.

В соответствии со ст. 82 Договора о функционировании ЕС можно выделить несколько общих направлений судебного сотрудничества по уголовным делам:

• реализация принципа взаимного признания;

• предотвращение и разрешение конфликтов юрисдикции;

• правовая помощь и подготовка кадров в сфере юстиции.

Оказание правовой помощи между государствами – членами ЕС осуществляется на основе положений Конвенции о правовой помощи 2000 г., устанавливающей сотрудничество между судебными, полицейскими и таможенными органами. Данная конвенция дополняет в отношениях между государствами – членами ЕС положения Конвенции Совета Европы 1959 г. о взаимной правовой помощи по уголовным делам и Шенгенской конвенции 1990 г.

Дальнейшее развитие сотрудничества в сфере оказания правовой помощи между государствами ЕС строится на основе реализации принципа взаимного признания. В ЕС действуют рамочные решения в отношении признания решений об установлении наблюдения в качестве альтернативы предварительному заключению, приговоров, предусматривающих условные сроки, наказаний, связанных с лишением или ограничением свободы; решений о конфискации, решений о наложении штрафов. Аналогичной цели служит Конвенция о лишении водительских прав 1998 г., которая не позволяет лицу, лишенному права управления, получить разрешение в другом государстве и тем самым избежать наказания.

Другим аспектом сотрудничества в уголовно-правовой сфере является обмен информацией и содействие в обеспечении уголовного процесса. В частности, реализации принципа ne bis in idem, предотвращению и разрешению конфликтов юрисдикции по уголовным делам служит Рамочное решение № 2009/948/JHA о предотвращении и разрешении конфликтов принятия юрисдикции в уголовных делах. Также приняты рамочные решения об обмене информацией уголовного учета и о защите данных личного характера в рамках полицейского и судебного сотрудничества по уголовным делам.

Эффективность уголовного процесса также обеспечивается реализацией положений о Европейском ордере на сбор доказательств с целью получения предметов, документов или данных для использования в уголовном процессе, а также положений об ордере на замораживание имущества или доказательств.

Важнейшим аспектом сотрудничества в уголовно-правовой сфере является выдача лиц, подозреваемых в совершении преступления. После вступления в силу Маастрихтского договора 1992 г о Европейском Союзе, основываясь на ст. К.З, была заключена Конвенция об упрощенной процедуре экстрадиции между государствами – членами Европейского Союза. Дальнейшее развитие этой сферы сотрудничества привело к введению Европейского ордера на арест и выдачу, что предусматривается Рамочным решением № 2002/584/JHA, которое позже было дополнено положениями, защищающими процессуальные права участников.

Процессуальные гарантии участников уголовного процесса также являются предметом сотрудничества государств ЕС в рамках Главы 5 Договора о функционировании ЕС. С этой целью были приняты рамочное решение о положении жертв преступлений в уголовном процессе и директива о компенсации жертвам преступлений.

Сотрудничество в сфере подготовки и обучения судейского корпуса и судебного персонала предусматривается программой Grotius, созданной на основе Совместного действия № 96/636/JHA о программе поощрения и обмена для специалистов в юридической сфере, которая была обновлена в 2001 г.

 

8.8 Полицейское сотрудничество и борьба с преступностью

Полицейскому сотрудничеству посвящена Глава 5 Раздела V Части третьей Договора о функционировании ЕС, в которой заложены правовые основы сотрудничества компетентных полицейских, таможенных и других правоприменительных органов в сфере предотвращения, выявления и расследования уголовных преступлений.

Центральным органом полицейского сотрудничества является Европол (Европейское полицейское ведомство), основы деятельности которого закреплены в ст. 88 Договора о функционировании ЕС. Задачей Европола является поддержка деятельности правоприменительных органов государств-членов в целях предотвращения и борьбы с тяжкими преступлениями, имеющими отношение к двум или более государствам-членам, с терроризмом и другими преступлениями, относящимися к сфере общего интереса. Структура, функции, сфера деятельности и задачи Европола, а также порядок осуществления контроля за деятельностью Европола со стороны Европарламента и национальных парламентов закреплены в Решении № 2009/371/JHA, заменившем собой Конвенцию о Европоле 1995 г.

Полномочия Европола включают сбор, хранение, обработку, анализ и обмен информацией, координацию, организацию и осуществление оперативных действий и расследований совместно с компетентными органами государств-членов или в контексте совместных следственных групп. Любые оперативные действия Европол должен осуществлять по соглашению с органами государств, а применение принудительных мер остается в компетенции компетентных национальных органов.

Согласно ст. 89 Договора о функционировании ЕС в развитие положений Шенгенского сотрудничества в соответствии со специальной законодательной процедурой (единогласие в Совете после консультации ЕП) могут устанавливаться условия и ограничения, в соответствии с которыми компетентные органы государств могут действовать на территории другого государства по соглашению с органами этого государства.

Положения Главы 5 Договора о функционировании ЕС служат правовым основанием для более 200 правовых актов, обеспечивающих реализацию положений о полицейском и таможенном сотрудничестве по борьбе с преступностью. Правовые акты в этой сфере можно условно отнести к трем группам:

1) акты, регулирующие оперативное сотрудничество и совместные действия правоприменительных органов;

2) акты в сфере реализации принципа доступности информации, сбора, хранения, обработки, анализа и обмена информацией;

3) акты, обеспечивающие подготовку и обмен кадрами, техническое и методическое сотрудничество.

Для улучшения сотрудничества между отрядами специального назначения в случае кризисных ситуаций, представляющих реальную и прямую физическую угрозу, было принято Решение № 2008/617/, согласно которому в случае необходимости любое государство ЕС может просить другие государства о содействии, которое может включать предоставление оборудования, экспертов и выполнение операций на территории запрашивающего государства. Для обеспечения согласованных действий между группами специального назначения предусматривается проведение встреч, совместных занятий и тренировок.

Для государств Шенгенского пространства непосредственное сотрудничество компетентных органов регулируется положениями Шенгенской конвенции 1990 г. Также сохраняют действие многие решения Шенгенского исполнительного комитета, функции которого в 1999 г. принял на себя Совет министров ЕС. Например, Решением SCH/Com-ex (98) 52 был введен в действие Справочник по трансграничному полицейскому сотрудничеству частью которого является Руководство по полицейскому сотрудничеству при поддержании общественного порядка и безопасности.

Решение № 2008/615/JHA об усилении трансграничного сотрудничества, особенно в борьбе с терроризмом и трансграничной преступностью, предусматривает свободный обмен информацией между правоохранительными органами, создание общих баз данных отпечатков пальцев и ДНК, более тесное сотрудничество полицейских органов, организацию совместных мероприятий по борьбе с терроризмом, совместное патрулирование полицейскими разных государств, и проч.

В сфере информационного обеспечения деятельности правоприменительных органов в ЕС ведется работа по внедрению принципа доступности информации, который предполагает, что сам факт пересечения информацией границы не должен служить препятствием, если обмен соответствующей информацией предусматривается правовыми актами. В 2005 г. Комиссия выступила с инициативой о принятии рамочного решения об обмене информацией в соответствии с принципом доступности, однако государства предпочли сохранить право контролировать передачу информации.

Тем не менее с целью облегчения обмена информацией было принято Рамочное решение № 2006/960/JHA об упрощенном обмене информацией и разведывательными данными между правоприменительными органами государств – членов ЕС. Данный документ запрещает установление более жестких правил для получения информации правоприменительным органом другого государства по сравнению с внутригосударственными правилами, а также разрешает предоставление информации иностранному правоприменительному органу по собственной инициативе. В то же время Решение не предусматривает обязанности собирать информацию по запросу, а также предоставлять информацию, которая может быть использована в судебном процессе. Информация, полученная от третьего государства, может быть передана только с его согласия. Запрос на получение информации должен быть обоснован фактическими данными. Правоохранительный орган вправе отказать в предоставлении информации, если это может причинить вред интересам национальной безопасности, поставить под угрозу проведение расследования, если запрашиваемая информация непропорциональна фактическому обоснованию запроса, а также если запрос относится к преступлению, за которое предусмотрено наказание в виде лишения свободы сроком на один год или меньше, или судебный орган возражает против передачи информации.

Обмен информацией, имеющей отношение к полицейскому сотрудничеству, предусмотрен в рамках Шенгенской информационной системы, Визовой информационной системы, Таможенной информационной системы, в рамках баз данных Европола и Евроюста. Кроме того, обмен информацией предусматривается отдельными правовыми актами в отношении органов финансовой разведки, органов по розыску активов. Правоприменительные органы также могут использовать данные об авиапассажирах и данные уголовного учета и регистрации.

В связи с получившим в ЕС широкое распространение обменом информацией возник вопрос о ее защите от несанкционированного использования, а также о защите прав человека в связи с возможным вмешательством в частную жизнь, незаконным сбором и хранением такой информации. Рамочное решение № 2008/977/JHA о защите данных личного характера при обработке в рамках полицейского и судебного сотрудничества по уголовным делам направлено на решение соответствующей проблемы. Оно предусматривает ограничение использования информации назначением, в связи с которым она получена. Данные подлежат немедленному уничтожению после того, как в них отпала необходимость, запрещается необоснованное хранение информации. Субъект данных вправе требовать предоставления информации о том, куда и какие данные о нем были переданы, а также подтверждения того, что информация была проверена. Субъект данных вправе требовать исправления, уничтожения и блокирования информации о нем, а также компенсации за ущерб, причиненный в связи с незаконной обработкой данных личного характера или любым другим нарушением Рамочного решения. Защита прав осуществляется в судебном порядке.

Передача данных в рамках Европола регламентируется Решением 2009/934/JHA (обмен информацией) и Решением 2009/968/JHA (правила о конфиденциальности информации Европола).

Немаловажную роль в развитии полицейского сотрудничества между государствами играет сотрудничество в подготовке и обмен кадрами. В целях выработки общих подходов в борьбе с преступностью, изучения и обмена опытом в 2001 г. был создан Европейский полицейский колледж (CEPOL), который объединяет национальные учебные учреждения по подготовке старших полицейских офицеров. Правовой основой его деятельности является Решение 2005/681/JHA.CEPOL имеет постоянный секретариат, его деятельностью руководит Управляющий совет, состоящий из директоров национальных учебных учреждений. CEPOL организует курсы и подготовку полицейского офицерского состава старшего и среднего звена, организует обмен офицерами, распространяет успешный опыт и методики расследования преступлений и борьбы с преступностью.

Помимо создания общей институциональной и правовой структуры для борьбы с преступностью полицейское сотрудничество также предусматривает принятие конкретных правовых инструментов, направленных на борьбу с наиболее опасными преступлениями.

На борьбу с подделкой евро направлено Решение 2005/511/ JHA о защите евро от подделки, которое усиливает сотрудничество государств в борьбе с данным преступлением и объявляет Европол центральным органом по борьбе с фальшивомонетничеством в значении Женевской конвенции 1929 г. о борьбе с подделкой денежных знаков.

Борьба с отмыванием доходов, полученных преступным путем, осуществляется в соответствии с положениями Директивы 2005/60/ЕС о предотвращении использования финансовой системы с целью отмывания доходов и финансирования терроризма и Регламента 1889/2005 о контроле за наличностью, поступающей в Сообщество и покидающей его, который предусматривает обязательное декларирование физическими лицами наличных сумм, превышающих 10 000 евро, при въезде и выезде с территории ЕС.

В целях борьбы с организованной преступностью Рамочное решение 2008/841/JHA предусматривает в государствах-членах криминализацию активного участия в деятельности преступной организации, если лицо знало о цели или намерении совершения преступления, а также соглашения о совершении преступления. Государства-члены должны также установить меры ответственности для юридических лиц. Кроме того, в свое время Европейское сообщество присоединилось к Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности, Протоколу о предотвращении, борьбе и наказании за торговлю людьми, особенно женщинами и детьми, Протоколу о незаконном производстве и торговле огнестрельным оружием, его частями, составляющими и боеприпасами, Протоколу против контрабанды мигрантов по суше, воздуху и морю.

Рамочное решение 2004/68/JHA о борьбе с сексуальной эксплуатацией детей и детской порнографией предусматривает обязательство государств-членов осуществить криминализацию соответствующих деяний и предусмотреть меру уголовного наказания в виде лишения свободы на срок не менее одного года и до трех лет, а также меры в отношении запрета на занятие профессиональной деятельностью и возложение дополнительной ответственности на юридические лица.

С целью борьбы с торговлей людьми в рамках ЕС также созданы и действуют специальные программы STOP, DAPHNE, Безопасный Интернет и др. Компьютерными преступлениями и борьбой с ними занимается Европейское агентство по безопасности сетей и информации, созданное на основе Регламента 460/2004. Владение и торговля оружием регламентируются Директивой 91/477/ЕЕС о контроле за приобретением и владением оружием с последующими изменениями и дополнениями. Борьба с экологическими преступлениями на уровне ЕС предусматривается Директивой 2008/99/ЕС о защите окружающей среды посредством уголовного права.

В целях борьбы с наркотиками в 1993 г. был создан Европейский центр мониторинга за наркотиками и наркоманией (EMCDDA), который действует на основании Регламента 1920/2006. EMCDDA занимается сбором информации, исследованием тенденций в связи с наркопотреблением и распространением наркотиков, ведет собственную базу данных, оценивает риски новых психоактивных веществ, совершенствует методы и инструменты, призванные помочь Комиссии и государствам-членам выработать собственные подходы в отношении наркотиков. Деяния, связанные с торговлей наркотиками, которые государства-члены обязаны криминализировать, и состав таких деяний раскрываются в Рамочном решении 2004/757/JHA, устанавливающем минимальные положения о составных элементах уголовных деяний и наказаний в сфере незаконной торговли наркотиками. Контроль за производством наркотиков на территории ЕС осуществляется в соответствии с Регламентом 273/2004 о прекурсорах наркотиков и Регламентом 111/2005, устанавливающим правила мониторинга торговли прекурсорами наркотиков между Сообществом и третьими странами. Кроме того, в ЕС регулярно принимаются планы и стратегии, которые предусматривают конкретные меры, направленные на борьбу с наркотиками.

В отношении борьбы с терроризмом действует целый ряд правовых актов ЕС. Комиссия занимает активную позицию по этому вопросу и издает планы и стратегии по борьбе с терроризмом и причинами, его порождающими. Основным правовым актом в этой сфере является Рамочное решение 2002/475/JHA о борьбе с терроризмом, которое обязывает государства гармонизировать определение терроризма в своих уголовных законах. Порядок обмена информацией и сотрудничество в отношении террористических угроз предусматривается Решением 2005/671/JHA. В соответствии с Решением 2007/124/ЕС, Euratom на период 2007–2013 гг. установлена Специальная программа по предотвращению, обеспечению готовности и управлению последствиями терроризма и других рисков, связанных с безопасностью. Общая позиция 2001/931/CFSP, принятая в 2001 г., предусматривает создание и ведение списка физических лиц и организаций, связанных с террористической деятельностью, с целью замораживания их финансовых средств на территории государств-членов. Осознавая важность ограничить финансовые средства террористов, Совет также принял Регламент 2580/2001 о некоторых ограничительных мерах, направленных против определенных лиц и организаций, с целью борьбы с терроризмом и Регламент 1781/2006 об информации о плательщике, сопровождающей перевод средств.