Как мы уже неоднократно указывали, в представленной работе не делается однозначных выводов и нет претензий на комплексные рекомендации. В то же время она предлагает определенное представление о процессах развития на Северном Кавказе, которое существенно отличается от общепризнанного. Под вопрос ставятся некоторые мифы и стереотипы, сложившиеся в связи с ситуацией в северокавказских республиках.

1. Представление о тотальной депрессивности северокавказской экономики не соответствует действительности. Значительная часть хозяйственной деятельности на Северном Кавказе существует во внелегальных формах. Эта деятельность охватывает различные отрасли экономики: сельское хозяйство, промышленность, строительство, транспортные перевозки, туризм и т. п. На основе собранной информации не представляется возможным дать обобщенные оценки масштабов подобной экономики. Ограничимся частными примерами. Так, проведенные исследования позволяют сделать вывод, что доходы от приусадебного хозяйства в Кабардино-Балкарии по масштабам сопоставимы с доходами бюджета республики. Объемы производства мелких, находящихся в тени обувщиков в Махачкале, судя по всему, практически на порядок превышают официальную продукцию относительно крупных предприятий (часть производства которых также носит теневой характер). При этом масштабы, технический уровень производства, генерируемые им доходы чрезвычайно неоднородны. По оценкам респондентов, домохозяйства за сезон получают от приусадебного участка от 50 тыс. до 1 млн руб. Технический уровень различается – от использования волов в качестве тягловой силы до высокоинтенсивных хозяйств, применяющих достижения аграрной науки.

2. Столь же преувеличены данные о масштабах безработицы и бедности в рассматриваемом регионе. Люди, относящие себя к безработным, могут выполнять не меньший объем работы в рамках внелегальной экономики и получать не меньшие доходы, чем формально занятые (хотя и не иметь аналогичных социальных гарантий). Реальная безработица, по оценкам экспертов, концентрируется в двух сегментах населения: городская молодежь и женщины. Оценка расходов домохозяйств северокавказских республик также демонстрирует, что их доходы не столь малы, хотя и здесь территориальная дифференциация высока. Приоритетную роль играют такие «капитальные» статьи затрат, как поступление детей в высшие учебные заведения и поддержка их во время учебы, оплата места работы и должности, свадьбы детей, приобретение и строительство недвижимости. При этом поступление в вузы, по информации большинства респондентов, стоит от 300 до 600 тыс. руб. (в совсем не престижные – от 100 тыс.), за устройство на работу также необходимо заплатить. Минимальные затраты на проведение свадьбы в Махачкале (где играют и многие сельские свадьбы жителей окрестных территорий) – 300–500 тыс. руб. Достаточно крупная свадьба стоит 1 млн руб. и выше. При этом во многих селах распространена традиция, в соответствии с которой родители жениха строят дом для молодых, а родители невесты его обставляют (полностью либо частично). Кроме того, сельские жители часто покупают землю либо строят жилье в городах. При этом стоимость участка под строительство дома в Махачкале колеблется от 500–600 тыс. до 1 млн руб. и выше.

3. Дефицит финансовых средств не является основной причиной недостаточного экономического развития северокавказских республик. Финансовые накопления имеются – нет стимулов для их вложения в экономическую деятельность. Ключевые факторы здесь носят институциональный характер и связаны с незащищенностью прав собственности и отсутствием механизма принуждения к исполнению контрактов. Они чрезвычайно схожи с теми, которые действуют в странах «третьего мира», и приводят к тем же результатам:

• незаинтересованности в крупных и долгосрочных вложениях (так, при отсутствии бесспорного права собственности вложения в туристическую инфраструктуру осуществляются только при условии, что они могут окупиться за 1–2 года);

• невозможности превращения накоплений в капитал (например, получения кредита под залог земли);

• необходимости создания корпоративных механизмов для защиты собственности и контрактов (на Северном Кавказе роль подобных корпораций все больше играет религиозная община).

4. Северный Кавказ не является застойным обществом с универсальным господством традиций. Скорее, его можно охарактеризовать как общество на переломе. Этот перелом связан с активным (хотя и не всегда фиксируемым статистикой) протеканием процессов урбанизации. Так, численность населения Махачкалы с учетом ближайших пригородов за последние 10–15 лет более чем утроилась. В некоторых регионах урбанизация дополняется и подпитывается продолжающимися процессами миграции горцев на равнину. Урбанизация противоречиво влияет на развитие социальных отношений на Северном Кавказе. С одной стороны, она приводит к размыванию традиций, ослаблению отношений внутри «большой семьи» (подтверждение этому – межнациональные браки), расширению информационного поля, диверсификации возможностей. С другой стороны, устойчивый приток мигрантов из сельской местности ведет к тому, что в городе во многом воспроизводится институциональная матрица сельского социума. Мигранты частично селятся кланами, стремятся монополизировать определенные виды деятельности либо сегменты городского рынка. При устройстве на работу преимущества дают родственные связи. Возможности распределения бюджетной ренты, связанные с глубокой дотационностью северокавказских республик, также укрепляют закрытый и иерерхический характер городского социума. И хотя город размывает тот жесткий контроль традиционного общества, который часто характерен для сел и деревень, он сохраняет клановые структуры как способы «вертикальных лифтов» и ограничивает возможности самореализации в соответствии с личными качествами. Тем самым город на Северном Кавказе не является той социальной средой, которая формирует позитивные условия для модернизации. Это вызывает ряд отрицательных последствий:

• миграцию наиболее активной, модернизационной части городского социума за пределы республик;

• высокие, во многом запретительные трансакционные издержки развития бизнеса, не встроенного во властную иерархию;

• усиление социального недовольства у той части молодежи, которая по тем или иным причинам не может мигрировать, но при этом не ассоциируется с доминирующими кланами, и тем самым «вертикальные социальные лифты» для нее оказываются перекрытыми.

В то же время сам процесс давления значительной массы мигрантов на социально закрытую и недостаточно гибкую систему институциональных отношений, сложившуюся в северокавказских городах, может привести к дальнейшему обострению этих негативных тенденций и усилить связанные с ними противоречия.

5. Сами по себе семейственность, клановость, коррупция не являются институциональной средой, полностью исключающей модернизацию. Международный опыт демонстрирует, что подобные характеристики свойственны ряду стран, где, начиная со второй половины ХХ в., шли достаточно активные модернизационные процессы. Так, успешная модернизация «азиатских тигров» осуществлялась на основе существенно иных принципов и подходов, чем это происходило в рамках европейской культуры. Наиболее очевидные отличия можно свести к следующим:

• базовая роль семейных ценностей, жесткое регулирование внутрисемейных взаимоотношений;

• более важная роль личных взаимоотношений, основанных на семейных связях либо социальной сети (общие территориальные корни, учебные заведения и т. п.), чем правовой системы;

• перенесение этики семейных отношений на бизнес (незащищенность прав «внешних» собственников, пожизненный найм и т. п.);

• ориентация не на текущую прибыль, а на долгосрочные результаты деятельности;

• восприятие сращивания государства с бизнесом и преференций отдельным экономическим агентам как приемлемой формы взаимодействия.

Специфичен с этой точки зрения и опыт «промышленных округов» Италии, продемонстрировавших достаточно высокий динамизм, способность создавать рабочие места и производить продукцию на экспорт. Отличительной особенностью этих округов является тесное взаимодействие окружных предприятий с местным сообществом. Фактически округ не может функционировать без подпитки соседско-родственными связями, дружескими контактами, личными способами передачи информации, т. е. традиционными формами социального капитала. Поэтому он является достаточно закрытой системой, плохо воспринимающей «чужаков».

6. Несмотря на все существующие барьеры, на Северном Кавказе развиваются процессы спонтанной модернизации, но они носят несистемный, очаговый характер. Все модернизационные проекты в северокавказских республиках можно разделить на две большие группы, условно названные в данной работе «модернизация снизу» и «модернизация сверху». В первом случае развитие производства осуществляется путем органической эволюции, постепенного накопления капитала, роста от мелкого к более крупному. Второй случай означает приход крупного инвестора, вкладывающего значительные средства в реализацию бизнес-проекта. И в том, и в другом случае процесс развития наталкивается на ограничения, имеющие, в первую очередь, институциональную природу, однако характер данных ограничений различен.

На пути «модернизации снизу» можно выделить три тесно взаимосвязанных барьера:

• риски легализации бизнеса;

• запредельный уровень «коррупционной надбавки», доля которой в цене продукции оценивается участниками бизнеса от 15–20 до 40–45 %;

• заинтересованность основных игроков в отсутствии изменений, сохранении замкнутости системы, чтобы не нарушать сложившийся баланс сил.

Незащищенность и уязвимость бизнеса в подобных условиях как основной тормозящий модернизацию фактор очень эмоционально охарактеризовал один из представителей махачкалинских обувщиков: «У меня мечта создать такую фирму, как Adidas, Puma, мы ведь тоже так можем. Я просто боюсь сделать вдох, потому что тут же хищники набегут».

Основные риски при «модернизации сверху» можно свести к следующим:

• невозможность реализации крупных модернизационных проектов без поддержки административного ресурса в условиях неурегулированности прав собственности и отсутствия универсальных «правил игры»;

• нестабильность административного ресурса как существенного условия реализации подобных проектов;

• нелегитимность полученных при административной поддержке ресурсов (в частности земли) для других претендентов на эти ресурсы;

• необходимость конкуренции за административный ресурс с проектами, носящими, в первую очередь, перераспределительный характер, поскольку модернизационность не является существенным фактором при принятии решения о поддержке.

Подход, реализуемый в Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года, по своим концептуальным подходам фактически ориентируется на механизмы модернизации, использовавшиеся в СССР в 30-х гг. ХХ в. Основные его характеристики сводятся к следующим.

1. Принята ориентация на поддержку крупных проектов, масштабных инвестиций. Хотя стратегия провозглашает поддержку малого бизнеса как одно из необходимых направлений экономической политики, пока все анонсированные меры направлены, в первую очередь, на работу с крупными инвесторами.

2. Механизмы экономической поддержки будут действовать селективно, государство выбирает «победителей» на рынке и оказывает финансовое содействие именно им. Причем масштабы поддержки таковы, что конкурировать с выбранными «победителями» практически невозможно.

3. Приоритетные проекты исключаются из нормального, рыночного процесса оценки рисков. Так, предполагается массированное предоставление гарантий (на 2011 г. принято беспрецедентное решение о предоставлении государственных гарантий Правительства РФ в объеме 50 млрд руб.) без залогового обеспечения.

4. Финансовую поддержку предполагается осуществлять через созданные на уровне округа централизованные институты развития: корпорацию развития, инвестиционные фонды.

5. В целом стратегия сконцентрирована на работе с инвесторами, а не с сообществами. Исключение составляет направление, ориентированное на поддержку местных инициатив. Однако этот элемент стратегии является привнесенным – в Северо-Кавказском федеральном округе планируется реализовать проект Всемирного банка в данной сфере, и стратегия здесь воспроизвела идеологию поддержки процессов развития, исповедуемую международными финансовыми организациями.

В существующей в северокавказских республиках институциональной среде основной риск реализации подобного подхода состоит в том, что, еще более ухудшив условия для спонтанной модернизации, стратегия не сможет обеспечить им достойной альтернативы.

Во-первых, если на рынки, характеризуемые высокой степенью коррупции, в той или иной форме выплескиваются дополнительные финансовые средства, это неизбежно ведет к повышению «коррупционной надбавки» для рынка в целом. Таким образом, с высокой степенью вероятности можно предположить, что трансакционные издержки для всех участников рынка повысятся и их положение ухудшится.

Во-вторых, существующие и, несмотря на противодействие среды, активно развивающиеся ростки «модернизации снизу» окажутся неконкурентоспособными по сравнению с выбранными государством «победителями», и их модернизационный потенциал будет существенно ослаблен.

В-третьих, при наличии рисков мимикрии проектов по сути перераспределительного характера под модернизационные для получения государственной поддержки позиции реально модернизационных проектов в борьбе за административный ресурс могут ухудшиться.

В-четвертых, применительно к крупным, поддерживаемым государством модернизационным проектам всегда велики риски завышенных ожиданий, преувеличения эффективности, неадекватной оценки емкости рынка. Поэтому нет гарантии, что, пожертвовав ростками «модернизации снизу», удастся в полной мере получить задуманные результаты за счет выбора «победителей». Кроме того, подобного рода идущие из центра инициативы могут в еще большей степени, чем собственные проекты «модернизации сверху», не учитывать внутренние особенности северокавказских республик, специфики существующих на них неформальных правил и институтов и в результате не смягчать, а, напротив, усиливать конфликты.

В особо сложное положение могут попасть проекты «модернизации снизу». Это хорошо видно на примере существующих на Северном Кавказе традиционных туристско-рекреационных центров – Приэльбрусья и Домбая, которых среди выбранных «победителей» не оказалось. Эти два горнолыжных курорта являются одними из наиболее ярких примеров очаговой модернизации на Северном Кавказе. За 10 лет совокупное число мест в гостиницах выросло в 4–6 раз (с 2500 до 10 000 – 15 000, последняя цифра с учетом строящихся объектов). Качественно произошел переход от вагончиков и ларьков к достаточно комфортным гостиницам со всеми удобствами, в т. ч. Интернетом, и современному ресторанному бизнесу. Упорядочивается планировка и застройка курортов. В то же время «модернизация снизу» не позволяет вовремя ликвидировать структурные диспропорции в развитии курортов: увеличение вместимости гостиниц создает очереди на подъемниках, строительство новых канатных дорог вызывает переполненность трасс и т. п. Неравномерно идет и процесс повышения качества: одни услуги уже предоставляются на вполне европейском уровне, качество других оставляет желать лучшего, некоторые необходимые для полноценного курорта сервисы вообще отсутствуют.

Если предположить, что из анонсированных в рамках Стратегии планов развития «горнолыжного кластера» будет построен хотя бы один курорт, это может оказать существенное негативное влияние на развитие существующих туристических центров:

• произойдет отток наиболее платежеспособных клиентов;

• новый курорт оттянет наиболее квалифицированный персонал;

• в пользу нового курорта будет задействован административный ресурс, он будет пользоваться «поддержкой сверху»;

• на существующих курортах высока вероятность запуска процессов разложения предпринимательской среды: вместо конкуренции за клиента центральным вопросом окажется конкуренция за бюджетные средства;

• на существующих курортах можно ожидать обострения социального напряжения в связи с частичной потерей рабочих мест, снижением подушевых доходов, разорением малого бизнеса.

В то же время трудно прогнозировать судьбу нового курорта, выбранного победителем на государственном уровне. Ключевой вопрос – окажется ли курорт заполнен и будет ли это заполнение достаточным для окупаемости инвестиций и устойчивого функционирования бизнеса. Грамотной оценки реального спроса на услуги курортов в рамках «горнолыжного кластера», их конкурентоспособности по сравнению с зарубежными аналогами проведено не было. Тем самым существует риск завышенной оценки потенциальной прибыльности данного бизнеса. Если этот риск реализуется, есть вполне реальная вероятность, что новый курорт превратится в дотационное предприятие, в источник обогащения менеджмента, с деградирующим сервисом и без перспектив благоприятного позиционирования на рынке. Таким образом, воплощение в жизнь проекта горнолыжного кластера несет в себе значительные риски выживанию существующих курортов, при этом не гарантируя успешное развитие туристического бизнеса во вновь построенных. При реализации негативного сценария могут быть разрушены сложившиеся очаги модернизации и не созданы новые.

Альтернативный проект мог бы предусматривать создание благоприятных институциональных условий (окончательное урегулирование прав собственности на землю и строения как ключевое из них) и инфраструктурную поддержку существующих курортов, что могло бы позволить увеличить число отдыхающих до 25 тыс. чел. единовременно против сегодняшних 10–15 тыс.

В то же время усилившаяся террористическая угроза, вообще поставившая под вопрос существование Приэльбрусья как центра горнолыжного отдыха, еще раз заставляет задуматься о том, есть ли в принципе перспективы для активного развития туристического бизнеса на Северном Кавказе без качественного изменения институциональной среды, позволяющего решить вопросы безопасности.

Если говорить об альтернативном модернизационном проекте на Северном Кавказе, то он, как представляется, должен исходить из следующих базовых принципов:

• он должен быть направлен на институциональную поддержку «коалиции роста» в ущерб «перераспределительной коалиции»;

• он не должен приводить к повышению «коррупционной надбавки»;

• он не должен ослаблять существующие ростки модернизации, создавая исключительные привилегированные условия для выбранных государством «победителей»;

• финансовые риски, связанные с его осуществлением, не должны быть чрезмерно высоки;

• он не должен повышать конфликтогенность ситуации в республиках, тем самым он должен быть направлен на включение в модернизационные процессы местных сообществ;

• он должен ориентироваться не только на текущее улучшение экономической ситуации, но и на модернизацию человеческого капитала, как с точки зрения его качественных характеристик, так и с точки зрения формирования жизненных стратегий.

В этих условиях перечень предложений по стимулированию модернизации мог бы включать следующие меры.

1. Урегулирование вопросов собственности на землю и вопросов землепользования, в т. ч. в отношении земель отгонного животноводства.

2. Финансовая поддержка в первую очередь малых инфраструктурных проектов, направленных на развитие экономики местных сообществ.

3. Отказ от специфических для Северо-Кавказского федерального округа мер селективной поддержки крупных инвесторов. Могут использоваться лишь те меры, которые уменьшают издержки деятельности для бизнеса в целом, не снижая при этом конкурентоспособности его отдельных представителей.

4. Поддержка сельской кооперации.

5. Формирование для молодежи возможности выбора между различными системами ценностей, в т. ч. и через создание обособленных университетских кампусов – центров интеллектуальной жизни и формирования специфической молодежной культуры.

6. Реализация эксклюзивных образовательных программ, способствующих формированию новой элиты.

Наиболее явный недостаток предложенного подхода заключается в том, что в его рамках не очевидны меры, которые могли бы быстро снять социальное напряжение в городах. Если в сельской местности грамотно проведенное урегулирование земельных отношений способно продемонстрировать значительной части населения выгоды от политики стимулирования модернизации (хотя в отдельных случаях может привести и к усилению конфликтов), то в городах ситуация гораздо сложнее. С точки зрения конфликтного потенциала города в периоды активной урбанизации во всем мире становятся источником повышенной опасности. Оторванное от социальных корней и еще не адаптировавшееся в городе прежде сельское население является той средой, которая порождает наиболее радикальные социальные движения и провоцирует массовые беспорядки. Особенно высоки риски тогда, когда, как в случае Кавказа, это население преимущественно молодое, а социальная структура города очень избирательно открывает возможности «социальных лифтов».

Судя по всему, в Стратегии ответом на данную проблему является предложение об опережающем развитии промышленности. Однако такой вариант оставляет открытым вопрос, насколько структура спроса на рабочую силу, предъявляемая промышленными предприятиями, будет соответствовать структуре предложения.

Другими словами, насколько занятость на промышленных предприятиях в качестве «синих воротничков» соответствует тем социальным ожиданиям, которые формируются у молодежи, в большинстве своем получившей высшее образование. Ответ на этот вопрос по меньшей мере не очевиден. Вполне вероятна ситуация, когда при формальном наличии высокой безработицы подобные предприятия будут испытывать серьезный дефицит рабочей силы.

Таким образом, можно предположить, что взрывоопасный потенциал молодежи, ставшей городской в первом поколении и чувствующей себя ущемленной и не способной реализовать свои социальные ожидания, является основным риском реализации модернизационной политики на Северном Кавказе, в т. ч. и в рамках предложенного нами сценария.

Наиболее подробно в настоящей работе разработаны рекомендации по проведению земельной реформы. Юридически возможно провести земельную реформу в северокавказских республиках без изменения федерального законодательства в случае, если будут выполнены следующие условия:

• органы местного самоуправления примут решение о выделении гражданам в собственность земель для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебных участков и полевых наделов), установят предельные размеры земельных участков для данной цели, организуют работу с гражданами по определению документов, определяющих права граждан на земельные участки;

• власти субъектов Федерации примут законодательство, предусматривающее бесплатное предоставление гражданам на праве общей собственности земельных долей из земель, предоставленных сельскохозяйственным организациям с правом постоянного (бессрочного) пользования;

• власти субъектов Федерации определят правила платного и бесплатного предоставления земель в собственность из фонда перераспределения земель на основе той модели, которая использовалась в других регионах в ходе земельной реформы (в частности, предусмотрев бесплатное выделение земель для ведения крестьянско-фермерского хозяйства по определенным нормативам).

Для минимизации рисков земельной реформы в процессе ее реализации предлагается использовать следующий алгоритм. Земельная реформа внедряется постепенно. Те поселения, где на сходе принято консенсусное решение, каким образом распределять в собственность земельные участки, становятся пилотными. В них расходы на регистрацию земельных участков полностью или частично компенсируются за счет средств, специально предназначенных на эти цели. Если инициатором реформы выступают региональные власти, это может происходить за счет регионального бюджета. Возможна также организация финансирования данных расходов в рамках федеральной программы при условии софинансирования за счет местных бюджетов. Пилотные поселения также становятся приоритетными субъектами для поддержки процессов повышения эффективности организации сельскохозяйственного производства, в частности сельскохозяйственной кооперации.

По мере расширения земельной реформы «правила игры» могут корректироваться. Например, может снижаться доля бюджетного софинансирования расходов на регистрацию земли, хотя вообще отказываться от государственной поддержки земельной реформы на Северном Кавказе вряд ли целесообразно. В то же время основной акцент необходимо перенести на техническую поддержку процесса, приобретающего все более широкие масштабы: обеспечить достаточное число землеустроителей для подготовки кадастровых планов, использование ими современных технологий и т. п.

Особая технология необходима для решения вопросов, связанных с землями отгонного животноводства. Здесь предлагаются меры для урегулирования двух групп тесно переплетающихся проблем, связанных с целевым использованием земель и с организацией местного самоуправления на данных землях. В силу чрезвычайной сложности, высокой политизированности и конфликтности данной темы авторы не сочли возможным предложить единственный вариант; скорее, это меню возможностей, выбор из которых – дело политиков. Наряду с собственными разработками предлагается обзор международного опыта определения статуса отгонных пастбищ.

Проведенное исследование, при том, что оно носило достаточно прикладной характер, тем не менее ставит две принципиальные научные проблемы.

Проблема первая. Международный опыт показывает, что в каких-то условиях семейственность, клановость, коррупция являются факторами, блокирующими модернизацию, а в каких-то условиях они несколько меняют ее формы и, может быть, снижают технологическую эффективность, но не препятствуют достаточно активному протеканию данных процессов. В то же время условия, отделяющие первый вариант от второго, на настоящем этапе исследования неясны. Вряд ли можно всерьез говорить о перспективах модернизации на Северном Кавказе и создании институциональных предпосылок для ее ускорения без ответа на этот вопрос. Проблема вторая во многом дублирует первую, но только применительно к урбанизации. История знает многочисленные случаи, когда урбанизация создавала благоприятную среду для модернизационных изменений и являлась их органичной частью. Не менее известны и примеры стран, где связи между этими процессами не наблюдалось и активная урбанизация не приводила к модернизационным сдвигам. Где пролегает водораздел между этими двумя моделями? Какие факторы здесь являются критически важными? Это – тоже вопрос для дальнейших исследований.