3.1. Особенности земельной реформы на Северном Кавказе

Земельная реформа в России осуществляется с начала рыночных реформ как важнейшая их часть. Первые шаги по созданию условий для реализации предпринимательской инициативы в аграрном секторе предпринимались со второй половины 1980-х гг. Однако реализация аграрной реформы в полном объеме стартовала с начала 1990-х гг. «В 1992 году началась так называемая кампания по реорганизации колхозов и совхозов, которая предполагала передачу земли и неземельных средств производства в собственность трудовых коллективов сельскохозяйственных предприятий, раздел этих фондов на индивидуальные паи и перерегистрацию хозяйств в одну из разрешенных организационно-правовых форм в соответствии с текущим законодательством того периода».

Важнейшей частью аграрных преобразований стала земельная реформа. Ее основная отличительная черта состояла в том, что «земля, которой пользовались колхозы и совхозы до реорганизации, перешла не в их собственность как юридических лиц, а в общую собственность группы лиц – работников и пенсионеров хозяйств». Используемый подход к реализации земельной реформы характеризовался следующими основными характеристиками:

• Участки для личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства, огородничества, животноводства, жилищного и дачного строительства передавались в собственность гражданам, которые пользовались ими на момент реформирования.

• Основная часть сельскохозяйственных угодий передавалась в общую собственность трудовых коллективов сельскохозяйственных организаций (землей наделялись также бывшие работники данных организаций, вышедшие на пенсию и продолжающие проживать в данной местности, работники социальной сферы села) в соответствии со среднерайонной нормой бесплатного получения земли. При этом за гражданином сохранялось право на выход из общей собственности и обособление земельного участка в соответствии с принадлежащей ему долей.

• Земли, не распределенные между гражданами, отходили в фонд перераспределения земель, а также сельским администрациям для развития населенного пункта. За счет фонда перераспределения земель обеспечивался доступ к земле тех граждан, которые не имели права на земельную долю. Но эти земли могли оставаться у прежних пользователей до того, пока не принималось решение о предоставлении их другим сельхозпроизводителям. Эти решения первоначально принимала администрация района, затем они перешли на уровень субъекта Федерации. Сельские администрации получали земли в том числе и для обеспечения доступа сельских жителей к сенокосам и пастбищам. Распространено было предоставление части этих земель жителям в качестве полевых наделов для личного подсобного хозяйства.

• Земли части сельскохозяйственных предприятий и организаций сохранялись в государственной собственности и передавались этим хозяйственным субъектам в постоянное бессрочное пользование.

В ходе реформы земельные участки передавались гражданам бесплатно и за плату. Бесплатная передача участков была предусмотрена в следующих случаях:

1) при передаче участков в общую собственность в процессе реорганизации колхозов и совхозов в пределах среднерайонной нормы;

2) при выделении земли из фонда перераспределения земель для ведения фермерского хозяйства в пределах норм, установленных субъектом Федерации;

3) для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства в пределах норм, установленных сельскими администрациями;

4) для садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства в пределах норм, установленных решением субъекта Федерации.

При этом в России, в отличие от многих постсоциалистических стран, при решении проблем земельной собственности официально не использовался принцип реституции (возврата собственности прежним владельцам или их наследникам).

В то же время далеко не на всех территориях реформа шла одинаковыми темпами. По имеющейся информации, в 16 регионах земельные паи вообще не выдавались. В число этих регионов входило подавляющее большинство республик Северного Кавказа. Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» № 101-ФЗ от 24.07.2002 право определять дату начала приватизации земли было официально передано региональным властям. С этой точки зрения земельное законодательство северокавказских республик можно разделить на три группы.

К первой группе можно отнести законодательство Кабардино-Балкарской Республики, Республики Дагестан и Чеченской Республики. В этих республиках норма о переносе начала приватизации земли на более поздний срок по сравнению с датой, установленной в федеральном законодательстве, включена без каких-либо оговорок. В первых двух республиках установлена норма о начале приватизации земли сельскохозяйственного назначения через 49 лет. Что касается Чечни, то законом, принятым в 2007 г., приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения отложена, по крайней мере, до 1 января 2020 г.

Во второй группе регионов приватизация земли также отложена. Однако в законодательстве указано, что эта норма не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Судя по всему, подобное ограничение связано с тем, что Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», которым введено право субъектов Федерации определять дату начала приватизации земли, не распространяется на эти категории земельных участков. В эту группу входят Республика Северная Осетия – Алания и Республика Ингушетия. Однако сроки начала приватизации по этим двум регионам принципиально различны. Если в Северной Осетии, как и в КБР и Дагестане, приватизация отложена на 49 лет, то в Республике Ингушетия – фактически только на два года. Датой начала приватизации было установлено 1 января 2010 г.

К третьей группе можно отнести Карачаево-Черкесскую Республику (КЧР). Законодательство полностью соответствует федеральным нормам, устанавливающим особенности предоставления, изъятия и оборота земель сельскохозяйственного назначения. В частности, приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в КЧР в порядке, установленном федеральными законами. Приватизации не подлежат находящиеся в государственной собственности Карачаево-Черкесской Республики или муниципальной собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые отгонными пастбищами. Установлено, что приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных в Карачаево-Черкесской Республике, за исключением земельных участков, передаваемых в общую долевую собственность граждан, осуществляется через 10 лет с момента вступления в силу республиканского Закона.

Есть ли объективные основания для столь существенного ограничения масштабов земельной реформы в регионах Северного Кавказа? Специалисты трактуют эту ситуацию следующим образом: «Отказ от введения частной собственности на землю бывших колхозов и совхозов в национальных республиках объясняется, как правило, двумя причинами. Первая – малоземелье. Вторая – угроза земельных споров между гражданами, депортированными со своих исконных земель в годы Советской власти, и поселившимися на их место». Однако не очевидно, что этих аргументов достаточно для понимания сложившегося положения.

Начнем с того, что логическая связь между малоземельем и отказом от приватизации земли по меньшей мере спорна. В принципе ее можно рассматривать на двух уровнях – на сущностном и техническом. С точки зрения сути происходящих процессов малоземелье может с одинаковым основанием трактоваться и как аргумент против приватизации (по принципу «на всех не хватит»), и как довод в пользу ускорения данного процесса. Чем дефицитнее является ресурс, тем важнее обеспечить его максимально эффективное использование. Далеко не очевидно, что отказ от приватизации позволил выполнить это условие. Есть весомые основания утверждать, что неэффективность в сфере земельных отношений является одной из важнейших преград на пути модернизации северокавказских республик: нет заинтересованности осуществлять вложения в землю и использовать новые технологии; интересы государственных структур в основном сводятся к сохранению контроля и повышению краткосрочных доходов от земли; за счет административного ресурса к земле не допускаются новые предприниматели. Все это в значительной части является последствием отсутствия частной собственности на землю.

Что касается технических аспектов, то здесь речь может идти о том, что выделяемые гражданам земельные доли окажутся достаточно малы. Действительно, если в среднем по стране земельные паи составили 6–10 га на человека, то в Кабардино-Балкарии, например, когда производили разделение земли (формально в республике земля была разделена на паи, но соответствующие документы пайщикам розданы не были), пай составил лишь 2 га. Однако это вряд ли могло создать какие-либо серьезные проблемы в организации сельскохозяйственного производства. По имеющейся информации, основная часть земельных долей формально или неформально сдается в аренду. В 2006 г. в целом по стране 75 % площади земельных долей использовалось именно таким образом. Причем по южным регионам эта доля была существенно выше, доходя до 90%. Тем самым земельная реформа вряд ли явилась бы препятствием к концентрации земли до масштабов, позволяющих обеспечить эффективность сельскохозяйственного производства.

Завершая обсуждение этого вопроса, хотелось бы отметить, что в условиях неурегулированности вопросов земельной собственности сам тезис о проблеме малоземелья на Северном Кавказе не может быть обоснован. Вполне возможно, что он относится к числу мифов, формирующих искаженное представление о ситуации в этом регионе. При оценке положения с обеспечением землей в северокавказских республиках необходимо учитывать следующие моменты:

• по достаточно единодушному мнению экспертов, численность населения на Северном Кавказе существенно завышена, по результатам прошлой переписи завышение оценивается в 1 млн человек;

• в северокавказских регионах идет активный процесс урбанизации, значительная часть населения, формально числящаяся в сельской местности, по факту проживает в городах;

• отсутствие заинтересованности в использовании прогрессивных сельскохозяйственных технологий во многих случаях ведет к нерациональному, экстенсивному использованию земли;

• в условиях отсутствия стимулов к вложениям в землю снижается ее качество, потенциально пригодные для сельского хозяйства земли выводятся из хозяйственного использования.

Вполне возможно, что в условиях частной собственности на землю острота проблемы малоземелья значительно снизилась бы. В то же время частная собственность в определенной мере могла бы и повысить спрос на земельные ресурсы, сделав сельскохозяйственное производство более выгодным. Вот как сами жители Северного Кавказа описывают эту ситуацию: «Вот кто-то хочет скот пасти. Есть какая-то свободная земля. Говорят: «Вот иди, паси свои пятьдесят овец». А я-то мог больше сделать. Кредит взять, кошару построить. Но если завтра меня выгонят оттуда, как я могу там основаться? Поэтому земли пустуют, никто не хочет идти. Я-то не могу лезть в долги, не зная перспективы».

Что касается земельных споров между гражданами различных национальностей (причем необходимо отметить, что депортация является лишь одним из источников противоречий в данной сфере) как причины усиления межнациональной напряженности, то нельзя отрицать, что земля является важнейшим фактором, провоцирующим межэтнические конфликты. Однако отказ от приватизации не только не снимает данные конфликты, но скорее способствует их обострению и загоняет их в тупик. В числе наиболее острых межнациональных конфликтов, непосредственно связанных с землей, – противостояние кабардинцев и балкарцев по вопросу межселенных территорий, а также горных и равнинных народностей Дагестана в связи с землями отгонного животноводства. И в том, и в другом случае соответствующие земли так или иначе контролируются региональной властью. Однако это не спасает от обострения ситуации.

В то же время, несмотря на запрет приватизации, земельный передел по факту идет, причем в неправовых, административных формах. По мнению респондентов, с которыми приходилось беседовать, эта ситуация является наиболее взрывоопасной: «земельный вопрос не решен, он остается проблемой, которая рано или поздно взорвет ситуацию»; «лучшая форма того, как обдурить людей – это незаконченное состояние земельной реформы»; «даже в 90-е гг. так остро не стоял вопрос взаимоотношений, как сейчас, поскольку не решен земельный вопрос»; «мы однажды проснемся и узнаем, что вся наша земля – это уже чья-то частная собственность; вот тогда только народ и поднимется».

На практике решаются и вопросы, связанные с возвращением представителей депортированных народностей на свои исконные земли. Так, конфликты, вызванные возвращением чеченцев на земли, занятые дагестанскими народностями, во многом регулируются нормами шариата. Например, если за время отсутствия депортированных хозяев в землю и имущество были вложены труд и средства, то предполагается компенсация – выкуп дома, например, или строительство на другом участке. Очевидно, в такой ситуации не играет принципиальной роли, какая форма собственности формально существует на данные земли.

Важнейшим аргументом в пользу того, что проведение земельной реформы на территории северокавказских республик вполне возможно и приводит к позитивным последствиям, является пример Карачаево-Черкесии. Это небольшая и в значительной степени аграрная республика с достаточно сложным национальным составом и напряженными межнациональными отношениями. Тем не менее на этой территории земельная реформа была проведена в полном объеме в соответствии с федеральной моделью. Комплексная оценка результатов земельной реформы выходит за рамки данной работы. Позволим себе обратить внимание лишь на некоторые моменты.

Доступ к земле для желающих ее обрабатывать в Карачаево-Черкесии гораздо проще, чем в республиках, где реформа не проводилась. В последних земля в первую очередь арендуется у государственных либо крупных частных хозяйств (которые сами арендуют ее у государства и сдают в субаренду). Аренда в основном годовая. Арендная плата взимается в денежной форме, может меняться ежегодно и по непрозрачным правилам. Условия землепользования нестабильны и непредсказуемы, что ограничивает стимулы к эффективному использованию земли. В Карачаево-Черкесии арендуются в первую очередь земельные доли односельчан. Аренда регулируется неформально, в основном не имеет жестких сроков. Арендная плата осуществляется в натуральном выражении и достаточно стабильна. Условия землепользования гораздо более предсказуемы, трансакционные издержки существенно ниже.

В отличие от других республик Северного Кавказа, в Карачаево-Черкесии развиваются хозяйственные схемы, позволяющие организовывать отгонное животноводство без закрепления земель за горными хозяйствами на равнине, а за равнинными – в горах. Это происходит как путем закупки представителями горных территорий молодняка на равнине с откормом и последующей продажей по окончании сезона, так и путем передачи скота на летний сезон представителям горных территорий с последующим возвратом хозяевам на равнине и оплатой услуг чабанов. Наличие подобных схем нельзя полностью отнести к непосредственным последствиям земельной реформы, поскольку земли отгонного животноводства, в соответствии с российским законодательством, не подлежат приватизации. Тем не менее, судя по всему, перевод земельных вопросов из политического в хозяйственное русло способствует решению на взаимовыгодной основе тех проблем, которые на других территориях имеют явную политическую окраску.

Если же рассмотреть ситуацию в тех северокавказских республиках, где формально приватизация земли проведена не была, то станет ясно, что юридически закрепленные и существующие на практике системы организации землевладения и землепользования существенно отличаются друг от друга. Формально землей распоряжаются государственные и муниципальные органы власти. Реально значительная часть земель разделена между экономическими агентами на основе неформальных механизмов. По словам одного из респондентов в Кабардино-Балкарии, «там все давно поделено. …Ее [землю] поделили по понятиям, по обычному праву. И всё. Документов нет».

Можно выделить три модели, на основе которых распределяется формально неприватизированная земля, не относящаяся к придомовой территории.

1. Участки распределяются по жребию и перераспределяются каждые несколько лет между домохозяйствами.

Так распределяются огороды под картофель, например, в с. Безенги и под капусту в с. Верхняя Балкария в Кабардино-Балкарии. Формально распределение оформляется срочными договорами аренды земли. Обрабатывают землю далеко не все из тех, кому были выделены участки. Жители селений, которые занимаются сельским хозяйством активно, обрабатывают (по договоренности) дополнительные участки, например семья имама в одном из этих селений возделывает три участка земли. При жеребьевке в другом селении получилось по 10 соток огорода на домохозяйство, но некоторые обрабатывают и 30 соток, и более.

В Большом Гоцатле, крупном селении в Дагестане, в прошлом – с развитым садоводством и собственным, еще работающим, заводом по производству соков и других фруктовых консервов, – по жребию распределяют садовые участки на склонах вокруг селения. Однако спрос на садовые участки не такой большой, многие из них не обрабатываются. У одного садовода в аренде 70 соток, у кого-то нет никаких садов, только несколько десятков деревьев на приусадебном участке.

В принципе все эти наделы (и огороды, и сады) могут при новом распределении поменять пользователей. И эта возможность чрезвычайно ограничивает инвестиции в землю. Риск этот учитывается даже в тех случаях, когда по факту новая жеребьевка ни раз в год, ни раз в три года, ни раз в пять лет не проводится, участки фактически находятся в пользовании семей постоянно, договоры аренды просто перезаключаются на один и тот же участок.

2. Участки распределяются по жребию и закрепляются за домохозяйствами на постоянной основе.

В чистом виде такой способ распределения земельных участков реализован в Малом Гоцатле, составной, но несколько обособленной части села Гоцатль (Большой Гоцатль – его верхняя и большая часть). По четыре сотки колхозных огородов были распределены между членами общины по жребию, а для улаживания конфликтов, связанных с разными по качеству и удобству участками, были подготовлены и выделены (уже «вручную») домохозяйствам дополнительные участки земли либо дополнительные фруктовые деревья. Вот как описывают этот процесс его организаторы: «В 2001 г. распределили 8 га на 180 хозяйств, 18 га на реке раздали еще в 1992 г. У работников совхоза и раньше были небольшие, в 2–3 сотки, приусадебные участки, у работников комбината – нет. По жребию землю получили все, сначала распределяли хорошую землю, потом – ту, которая хуже. Решение провели через районное собрание. В итоге где-то по 12–13 соток получило каждое хозяйство… Были разногласия: например, кому-то деревьев меньше досталось – решали, откуда-нибудь ему дополнительно давали несколько деревьев; есть такие места, где земли нет, деревья есть. Ни одного документа на эти участки нет. Люди хотели получить свидетельства о собственности, много раз поднимали этот вопрос – не дали».

При том, что жители как Малого, так и Большого Гоцатля видят существенные преимущества в подобной организации землепользования – садоводство в Малом Гоцатле развивается не в пример активнее, чем в Большом (хотя, судя по всему, не только по причинам, связанным с собственностью: несмотря на территориальную близость, климатические условия в Малом Гоцатле считаются более благоприятными) – отмечаются и недостатки данного подхода. В условиях, когда вся земля разделена, новые семьи не могут получить участки, и это вызывает определенное напряжение.

Предполагаемое в данном районе строительство гидроэлектростанции приведет к тому, что часть выделенных жителям участков пойдет под затопление. Любопытно, что в этих условиях компенсации за затопленные земли предполагается распределить между всеми жителями села, а не только между теми, чьи участки подлежат затоплению.

3. Участки распределяются «по предкам», в соответствии с тем, как была распределена земля до революции (т. е. фактически проводится реституция).

Практически реституция реализована в селении Орота Хунзахского района Республики Дагестан. Село характеризуется ограниченной транспортной доступностью и высокой религиозностью. Примерно 200 га было распределено там еще в 70-х гг., когда только разрешили иметь приусадебные участки. «Для нас это новостью не было… И я помню, что еще в колхозные времена дед говорил, что вот это поле наше. Вообще в исламе считается хорошо, когда ты знаешь семь поколений от себя. Но я знаю семь поколений только от дочки. Это где-то до 1800 г. Не было таких вопросов, чтобы кто-то занимал чужой участок. На счет этого у нас строго. Людям имам даже на проповеди говорит, что чужое занимать грех. Мой брат, который тоже в школе работает, обрабатывал родительскую землю. И я помню, когда еще дед был жив, а у него было четверо детей [два сына и две дочери]… Хотя ему еще ничего не принадлежало, было в ведении колхоза, он по шариату разделил то, что ему досталось от его родителей. А когда все развалилось, все четверо заняли то, что было написано. Это завещание написано арабским почерком [аварская письменность аджан на основе арабского письма] на аварском языке… Распределил это между дочерьми, написал, что нужно делать после смерти, чтобы было надежнее. Есть еще бабушкино завещание. Она завещает небольшой участок земли, чтобы на нем что-нибудь сделали после ее смерти, для благотворительности. У меня две дочки, и я уже здесь написал про то, что мне принадлежит. И помимо этого у нас есть участки, которые были завещаны мечети, это “вакуфные” земли. Я слышал, что раньше 600 таких участков было. Де-факто у нас земля продавалась и в советское время».

В то же время и подобное распределение земли также не совсем свободно от противоречий. Но оно провоцирует в первую очередь внутрисемейные конфликты. «Иногда родные братья годами не разговаривают друг с другом». За годы советской власти, когда традиции были прерваны, накопилась неопределенность, на один и тот же участок земли иногда претендуют многочисленные потомки прежнего хозяина, преимущества кого-либо из которых не очевидны.

Интересно, что именно распределенные «по предкам» земли в первую очередь попадают в оборот, правда, внутренний: «Вот я купил у человека участок, там 10,5 соток в низине, и заплатил за него 250 тысяч рублей. Это было в 95-м году. Здесь есть печать их мечети и нашей. И потом еще один участок я купил. И какое дело какому-то чиновнику, кто этот участок обрабатывает… Я вам другой участок покажу. Его я купил за 2700 долларов, т. е. сотка стоила 300 долларов. В 97-м году покупал… Если мне даже сегодня администрация скажет, что есть необработанная земля, которую я могу взять, но неизвестно, кому она принадлежит, то я ее не возьму. Купленное – это другое дело, это моя собственность».

По шариату решаются и земельные споры: «У нас спор был по сенокосу с троюродным братом отца. Мне сказали: приходи в мечеть, решим… Имам смотрит на свидетельские показания, на их достоверность. Если нет свидетелей, то он должен дать клятву, а это очень серьезно. А у меня были свидетели, я этот вопрос выиграл…. Были попытки через светские учреждения решить проблему. Но не получилось. Потому что даже милиционер сказал, что никаких не должно быть проблем, раз так решили, даже в судах говорят, что в Орота эти вопросы решаются через шариат. В суд можно идти только тогда, когда вопрос решен в твою пользу. …Было бы здорово, если бы я мог ту землю, которая мне принадлежит, заложить (если бы на участок, принадлежащий хозяину “по шариату” параллельно были бы оформлены документы о собственности). Это был бы один из способов развития, возможность сделать цех, например. Но кредит в банке мне брать нельзя, имам не даст на это одобрения, потому что там проценты».

Очевидно, что в последних двух случаях неформально закрепляется частная собственность. Но официального оформления земли в собственность не происходит, хотя, в соответствии с федеральным законодательством, запрет на приватизацию не затрагивает земли, предназначенные для ведения личного подсобного хозяйства. В то же время, по мнению некоторых респондентов, полтора-два года назад ситуация стала меняться – люди начали оформлять землю в собственность, брать под залог земли кредиты. Тем не менее этот процесс пока не приобрел широкого распространения.

 

3.2. Возможные модели активизации земельной реформы

Представляется, что доведение до конца земельной реформы в тех северокавказских республиках, где она не была проведена, является одним из наиболее очевидных, практически осуществимых и эффективных путей совершенствования институциональных отношений в регионе. Это способствовало бы введению земельных споров и конфликтов в более цивилизованное русло, повышению роли экономических критериев в распределении и использовании земельных ресурсов. Судя по результатам исследования, подобная реформа получила бы широкую общественную поддержку. При этом вряд ли есть основания предполагать, что она пройдет бесконфликтно. Можно прогнозировать, что конфликты вокруг земельной реформы будут наиболее активны на двух этапах.

Во-первых, на этапе подготовки и проведения реформы. Это определяется в основном двумя факторами:

1) реформа вступает в жесткое противоречие с интересами региональных элит, которые будут изыскивать всевозможные средства для ее искажения или срыва;

2) распределение любого ресурса порождает у различных экономических агентов стремление использовать подобную ситуацию в свою пользу, различными формальными и неформальными способами влияя на «правила игры».

Во-вторых, на этапе вторичной концентрации земельной собственности, когда собственность так или иначе будет переходить в руки наиболее эффективных и, скорее всего, достаточно крупных сельскохозяйственных производителей или вообще будет выводиться из оборота и использоваться для других целей.

И на том, и на другом этапе нужно будет принимать специальные меры для смягчения возможных конфликтов и недопущения перерастания их в массовое недовольство реформой под воздействием социальной демагогии. Однако прежде чем рассматривать организационные механизмы реализации земельной реформы, остановимся на тех законодательных предпосылках, которые сложились для нее на настоящий момент.

Существующее в России земельное законодательство исходит из платности предоставления земли как базового принципа: «Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату» (Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 № 13-Ф, ст. 28.2). Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» № 101-ФЗ от 24.07.2002 добавляет требование конкурсности предоставления земель сельскохозяйственного назначения: «Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность на торгах (конкурсах, аукционах)» (ст. 10.1). В то же время из этого правила по-прежнему существует значительное число исключений, что подтверждается и Земельным кодексом РФ: «Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» (ст. 28.2).

Основные исключения содержатся в двух законодательных актах: Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» № 101-ФЗ от 24.07.2002 и Федеральном законе «О введении в действие Земельного Кодекса РФ» № 137-ФЗ от 25.10.2001. В частности, первым из названных законодательных актов предусмотрено следующее:

«Сельскохозяйственные угодья, предоставленные сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, в соответствии со статьей 28 Земельного кодекса Российской Федерации могут предоставляться гражданам на праве общей собственности бесплатно в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Перечень категорий граждан, имеющих право на получение земельной доли, и порядок определения размера земельной доли устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

Земельные участки, находящиеся в фонде перераспределения земель, могут передаваться гражданам и юридическим лицам в аренду, а также предоставляться им в собственность на возмездной или безвозмездной основе в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» (ст. 10.4).

В Федеральном законе «О введении в действие Земельного Кодекса РФ» № 137-ФЗ от 25.10.2001 предусмотрена возможность в ряде случаев бесплатного и бесконкурсного предоставления земельных участков применительно к тем землям, которые не регулируются законодательством об обороте земель сельскохозяйственного назначения:

«Граждане Российской Федерации, имеющие в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР «О собственности в СССР» от 6 марта 1990 г. № 1305-1, но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, имеют право бесплатно приобрести право собственности на указанные земельные участки в соответствии с правилами, установленными статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации» (ст. 3.4).

«Если земельный участок предоставлен до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, гражданин, обладающий таким земельным участком на таком праве, вправе зарегистрировать право собственности на такой земельный участок, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность.

В случае, если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право гражданина на земельный участок, предоставленный ему до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права, такой земельный участок считается предоставленным указанному гражданину на праве собственности, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность.

Граждане, к которым перешли в порядке наследования или по иным основаниям права собственности на здания, строения и (или) сооружения, расположенные на земельных участках, указанных в настоящем пункте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, вправе зарегистрировать права собственности на такие земельные участки, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такие земельные участки не могут предоставляться в частную собственность» (ст. 3(9.1)).

При этом Земельный кодекс РФ предусматривает следующее регулирование норм предоставления земельных участков: «Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства – нормативными правовыми актами органов местного самоуправления» (ст. 33.1).

Таким образом, юридически возможно провести земельную реформу в северокавказских республиках без изменения федерального законодательства в случае, если будут выполнены следующие условия:

• Органы местного самоуправления примут решение о выделении гражданам в собственность земель для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебных участков и полевых наделов), установят предельные размеры земельных участков для данной цели, организуют работу с гражданами по определению документов, определяющих права граждан на земельные участки.

• Власти субъектов Федерации примут законодательство, предусматривающее бесплатное предоставление гражданам на праве общей собственности земельных долей из земель, предоставленных сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования.

• Власти субъектов Федерации определят правила платного и бесплатного предоставления земель в собственность из фонда перераспределения земель на основе той модели, которая использовалась в других регионах в ходе земельной реформы (в частности, предусмотрев бесплатное выделение земель для ведения крестьянско-фермерского хозяйства по определенным нормативам).

Для минимизации рисков земельной реформы в процессе ее реализации возможно использовать следующий алгоритм. Земельная реформа внедряется постепенно. Те поселения, где на сходе принято консенсусное решение, каким образом распределять в собственность земельные участки, становятся пилотными. В них расходы на регистрацию земельных участков полностью или частично компенсируются за счет средств, специально предназначенных на эти цели. Если инициатором реформы выступают региональные власти, это может происходить за счет регионального бюджета. Возможна также организация финансирования данных расходов в рамках федеральной программы при условии софинансирования за счет местных бюджетов (если рассматривать республиканские власти скорее как оппонента, чем как союзника подобных реформ). Пилотные поселения также становятся приоритетными субъектами для поддержки процессов повышения эффективности организации сельскохозяйственного производства.

По мере расширения земельной реформы «правила игры» могут корректироваться (например, может снижаться доля бюджетного софинансирования расходов на регистрацию земли), хотя вообще отказываться от государственной поддержки земельной реформы на Северном Кавказе вряд ли целесообразно. В то же время основной акцент необходимо перенести на техническую поддержку процесса, приобретающего все более широкие масштабы: обеспечить достаточное число землеустроителей для подготовки кадастровых планов, использование ими современных технологий и т. п.

Еще одним важным путем смягчения рисков земельной реформы является поддержка сельскохозяйственной кооперации (производственной и потребительской) мелких сельскохозяйственных производителей. Кооперация, при ее эффективной организации, позволяет сочетать преимущества крупного и мелкого производства, и оказывается вполне конкурентоспособной формой организации деятельности в аграрном секторе. В частности, в условиях Северного Кавказа поддержка данной формы может снизить темпы и масштабы перераспределения земель в пользу крупных земельных собственников – процесса во многом неизбежного, однако несущего в себе существенные социальные иски.

 

3.3. Земли отгонного животноводства: есть ли решение?

Проблема земель отгонного животноводства так или иначе присутствует во многих северокавказских республиках, однако в наиболее острой форме она проявляется в Кабардино-Балкарии (где она приобрела форму проблемы межселенных территорий) и в Республике Дагестан. При этом необходимо понимать, что эта проблема не сводится к аспектам, связанным с определенной формой организации сельскохозяйственного производства. Она возникает на пересечении по меньшей мере следующих принципиально важных для Кавказа вопросов, носящих не только экономический характер:

• технологические и институциональные основы организации животноводства как одной из базовых отраслей экономики региона;

• процессы миграции горцев на равнину;

• межнациональные отношения;

• муниципальная организация в рамках республик;

• контроль над землей как важнейшим ресурсом на Кавказе.

Причем роль последнего из перечисленных вопросов, судя по всему, является ключевой, все остальные во многом производны от него. Тем самым попытки решения данного вопроса лишь как проблемы сельского хозяйства не могут быть признаны продуктивными. Попытаемся рассмотреть различные аспекты проблемы земель отгонного животноводства последовательно.

Как технология организации сельскохозяйственного производства отгонное животноводство предполагает содержание животных на пастбищах различных сезонов в течение года. Стойловое содержание животных в неблагоприятное время года также может быть частью технологического процесса. В современных условиях Северного Кавказа отгонное животноводство в основном ассоциируется с летним выпасом в горах и пастбищным или стойловым содержанием скота на равнине в зимний период. Таким образом, оно имеет две важные характеристики – вертикальность движения стада и значительность расстояния перекочевок. Для реализации данной технологии необходимо наличие земель летних и зимних пастбищ, а также скотопрогонов, по которым отары перегоняются два раза в год с равнин в горы и с гор на равнину, и скотоплощадок. Кроме того, данный процесс должен поддерживаться необходимой инфраструктурой (например, обеспечивающей водопой скота на пути следования или сбор, хранение либо переработку молока в случае молочного стада).

Такая организация животноводства имеет длительную историю. Так, она широко применялась в Дагестане в начале ХХ в. Из горных районов Южного Дагестана на зимний период тысячи семей вместе со скотом перекочевывали в сопредельные районы, включая внутренние территории Дагестана, а также ряд районов Грузии. Территории зимних пастбищ на равнине стали называться тюркским словом кутан. Но особое развитие длительные сезонные перекочевки получили в советское время. В этот период горным колхозам и совхозам была выделена земля на равнине, а равнинным – в горах. Судя по всему, в процессе выделения земли учитывались исторические традиции. Перемещение скота два раза в год носило массовый характер, осуществлялось с использованием автомобильного и железнодорожного транспорта. В глазах местного населения данная технология ассоциировалась с расцветом животноводства на Кавказе.

После начала рыночных преобразований животноводство в северокавказских республиках во многом пришло в упадок. Поголовье существенно уменьшилось и в значительной части переместилось из коллективных в личные хозяйства населения. Масштабы отгонного животноводства резко сократились. Болезненный процесс трансформации в переходный период сопровождался существенными издержками, а также достаточно неоднозначными структурными сдвигами: упадком и расхищением коллективных хозяйств, переориентацией значительных площадей с производства кормов на сырье для спиртовой промышленности (например, в Кабардино-Балкарии). Достаточно длительное время понадобилось и для замены административных инструментов доведения продукции до потребителя, например, организации массовых поставок северокавказского мяса на рынки Москвы и Санкт-Петербурга. За это время инфраструктура отгонного животноводства пришла в упадок, необходимых инвестиций не производилось.

На настоящий момент достаточно сложно оценить, каковы масштабы отгонного животноводства на Северном Кавказе. Официальная статистика здесь вряд ли поможет: массовые приписки, особенно в тех случаях, когда выделяется государственная поддержка сельского хозяйства, делают картину недостоверной. Однако очевидно, что поголовье существенно сократилось по сравнению с советским периодом. Приведем пример балкарского села Безенги. Село имеет 12 000 га земли, из них 9 000 га – пастбища, 328 га – сенокосы. В советское время в расположенном там колхозе «Путь коммунизма» было не менее 12–14 тыс. овец, от полутора до трех тысяч голов яков, две дойные фермы, около 900 голов крупного рогатого скота. Сейчас в бессрочном пользовании бывшего колхоза (это теперь частное хозяйство) находится 5 тыс. га, на них стоит три отары овец (отара – примерно 1000 голов) и примерно 1200 яков, т. е. наблюдается недоиспользование потенциала земель – примерно в три раза.

В ситуации избыточности земель на местном уровне во многом исчезает необходимость перегонять скот на дальние расстояния. Тенденция снижения мобильности стад домашних животных в постсоветское время не является спецификой Северного Кавказа. Уменьшение расстояний между фактически используемыми сезонными пастбищами, а также переход на оседлое животноводство определенных категорий хозяйств наблюдается в странах Средней Азии, регионах Сибири, в Монголии и пр. Отгонное животноводство сохраняется при наличии, по крайней мере, одного из двух факторов. Во-первых, при недостатке пастбищных площадей, доступных в режиме ежедневного выгона. Во-вторых, при наличии удобно расположенных сезонных пастбищ, предоставляющих лучшие условия выпаса по сравнению с пастбищами, лежащими в непосредственной близости от села. Такими условиями при вертикальной ротации сезонных пастбищ могут выступать: качество кормовых ресурсов, например повышенное содержание протеина на высокогорных пастбищах; погодные условия, например более низкие температуры в летние месяцы в горах; отсутствие или низкое распространение кровососущих насекомых в условиях высокогорья и пр. Совокупность подобных факторов создает условия для повышения нормы привеса скота и является стимулом использования таких пастбищ.

Там же, где отгон скота ассоциируется с его транспортировкой на большие расстояния либо местные пастбищные ресурсы в достатке обеспечивают потребности имеющегося стада, наблюдается полный или частичный переход на круглогодичное содержание животных в одной местности. Спад использования отгонных пастбищ, как правило, выражается в переходе на постоянное использование пастбищ, расположенных у села, прежде всего, хозяйствами, владеющими небольшими стадами, а также на использование ближайших сезонных пастбищ более крупными производителями. Необходимо отметить, что расстояние, на которое перегоняется скот, критически зависит от размера стада. Чем больше стадо, тем более экономически обосновано использование пастбищ, расположенных на значительных расстояниях друг от друга. Подобная тенденция хорошо известна и подробно описана в литературе.

Для мелких хозяйств издержки на сезонный отгон скота зачастую экономически не оправдываются, поскольку разница привеса, получаемого на том или ином пастбище, может дать существенную прибыль, лишь аккумулируясь в стаде определенного размера. Соответственно с увеличением расстояния между сезонными пастбищами и, как следствие, увеличением издержек снижается экономическая обоснованность сезонного отгона скота.

Таким образом, конкурентноспособность технологии отгонного животноводства зависит от конкретных локальных условий. Среди них в первую очередь необходимо отметить природно-климатические условия, ландшафт, модель расселения и расстояния между сезонными пастбищами, а также породы и виды скота, составляющие местное стадо. Например, пастбищное содержание скота затратно с точки зрения количества используемых земельных ресурсов. Соответственно выделение под пастбища плодородных земель в благоприятных климатических условиях, особенно расположенных вблизи крупных урбанизированных центров, может быть неоправданным. Но в горной местности технология отгонного животноводства позволяет включить в хозяйственный оборот высокогорные склоны, возможности использования которых иными способами ограничены. В условиях засушливого климата отгонное скотоводство – едва ли не единственный способ сельскохозяйственного производства.

Процессы отгонного животноводства были неразрывно связаны с одним из крупнейших миграционных процессов на Северном Кавказе – переселением горцев на равнину. Во всяком случае, подобная связь напрямую просматривается в Республике Дагестан. Это переселение было одним из целевых направлений политики советской власти в отношении Северного Кавказа с начала 1920-х гг. Однако его реализация тормозилась тем, что горцы оказались особенно подвержены малярии, их смертность от этого заболевания на равнине была чрезвычайно высока. После того как проблема малярии была решена, процесс пошел более успешно, сначала в принудительных, а затем и в стихийных формах. При этом использовались как раз особенности отгонного животноводства, горцы переселялись на кутанные земли своих колхозов и совхозов. Овцеводы со скотом спускались на равнину, там они отстраивались, производили запашку, и «таким образом постепенно экономически связывались с равниной, а затем и вовсе обосновывались на освоенных землях».

Для обеспечения данного процесса в равнинных районах проводилась реорганизация землеустройства и землепользования, в том числе путем ликвидации мелких населенных пунктов с передачей земель горным хозяйствам и изменением профиля их хозяйственного использования. Кроме того, проводилось осушение значительных площадей заболоченных земель. В результате практически все горные районы стали располагать сельскохозяйственными угодьями в равнинной зоне, не имеющей общих границ с соответствующими горными районами. Например, на территории Бабаюртовского района имели земли колхозы и совхозы 20 горных и предгорных районов республики, они использовали 78 % сельхозугодий района. На территории Ногайского района 79,9 % сельскохозяйственных угодий использовалось хозяйствами 15 районов Дагестана. В Кизилюртовском районе 56 % сельскохозяйственных угодий использовались землепользователями других районов, в Тарумовском – 56,5 %, в Дербентском – 40,2 %, в Кизлярском – 34 %.

Точно оценить масштабы переселения на сегодняшний день не представляется возможным. К сожалению, методика переписи населения не позволяет четко разграничивать жителей горных и равнинных территорий (более того, здесь часто происходит двойной счет, одни и те же люди учитываются и как жители горных селений, и как жители прикутанных хозяйств). Причины подобной ситуации кроются в особенностях муниципальной организации в Республике Дагестан, о которой будет сказано ниже. Однако по результатам проводимых исследований можно сказать, что, скорее всего, большая часть населения, формально относящегося к горным территориям, по факту обосновалась на равнине. Так, например, по информации местной администрации села Согратль, из 3432 человек фактически в селе проживают 1100–1200, в основном пенсионеры. Остальные в основном живут в Махачкале или на кутане. В печати приводились примеры, что из 25 тыс. официально зарегистрированных жителей горного Цунтинского района 15 тыс. по факту живут в равнинном Бабаюртовском районе. Схожая ситуация – и в Тляротинском районе.

Переселение горцев на равнину приводило к вытеснению с исконных земель равнинных жителей: кумыков, ногайцев и т. п. Так, по имеющимся оценкам, уже к началу 1980-х гг. аварцы являлись большинством населения более чем в 100 населенных пунктах равниной зоны. К концу ХХ в. они составляли 80 % жителей Кизилюртовского района, более 38 % населения Хасавюртовского района, 22 % населения Бабаюртовского района. С учетом проживающих на данных территориях горцев других национальностей их доля в населении равнинных районов оказывается еще выше. Тем самым была создана база для усиления межэтнического напряжения, возникновения межнациональных конфликтов. Неслучайно первой национальной общественно-политической организацией, образованной в Дагестане, было кумыкское народное движение «Тенглик». По мнению исследователей, «…протесты кумыков оказались особенно массовыми и хорошо организованными по той причине, что земли их традиционного проживания в результате многолетних переселений на равнинные земли жителей горных регионов стали территорией, населенной этнически смешанным составом. Даже села на равнине становились этнически смешанными. По мнению активистов “Тенглик”, это губительно подействовало на традиционную национальную культуру кумыков и существенно снизило их “политико-административный статус на своих исконных землях”».

Комплекс факторов, определяющихся взаимосвязью системы расселения, традиционных, но находящихся в кризисе форм хозяйствования, межнациональных отношений, очевидно, плохо вписывался в стремление к унификации форм организации местного самоуправления, выразившимся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ. Поэтому уже в 2004 г. в законодательство была внесена поправка, предусматривающая, что на территориях субъектов Российской Федерации, в которых исторически сложились традиционные формы отгонного животноводства, территории и границы муниципальных образований устанавливаются в соответствии с общими положениями муниципального законодательства о территориальной организации местного самоуправления, однако с учетом законодательства субъекта Российской Федерации, регулирующего порядок определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства, и особенностей расселения населения на указанных территориях (ст. 85.3). Тот путь, который был выбран законодателем для учета местных особенностей в северокавказских республиках, привел к очевидной правовой коллизии: как должен урегулироваться вопрос, если соответствие федеральному законодательству требует одного решения, а учет законодательства субъекта Федерации – другого, иногда прямо противоположного? Подобная неопределенность еще более повысила конфликтность и без того непростого клубка противоречий, сложившихся на данных территориях.

Попробуем понять, как же данные вопросы регулируются на настоящий момент.

В законодательство всех северокавказских республик включено требование федерального закона о том, что земли отгонного животноводства не подлежат приватизации. При этом по меньшей мере в трех регионах, где этот вопрос был исследован – в Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии и Дагестане, – под землями отгонного животноводства имеются в виду те земли, которые использовались с данной целью в советское время. Изменения, связанные с существенным снижением масштабов отгонного животноводства, а также с рыночными факторами, влияющими на сравнительную эффективность различных видов экономической деятельности на земле (другими словами, альтернативными издержками различных вариантов использования земли), учтены не были.

Законодательство о статусе земель отгонного животноводства принято только в Республике Дагестан. Базовым законом по данному вопросу является Закон «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» от 9.10.1996 № 18. К землям отгонного животноводства этим законом отнесены «земли в исторически сложившихся границах Республики Дагестан, предоставленные хозяйствам для ведения отгонного животноводства и другого технологически связанного с ним сельскохозяйственного производства на территориях других административных районов в плоскостных и горных районах республики, государственного земельного фонда, а также государственных трасс скотопрогонов, выделенные в установленном порядке для передвижения скота, стоянок и выпаса по пути следования с летних пастбищ на зимние и обратно». Земли отгонного животноводства относятся к собственности Республики Дагестан и имеют особый статус. Управление и распоряжение данными землями осуществляется правительством республики либо уполномоченным им органом. Государственным и муниципальным учреждениям и казенным предприятиям земли отгонного животноводства предоставляются в постоянное (бессрочное) и срочное (на 1 год) пользование. Остальным юридическим лицам, а также гражданам такие земли сдаются в аренду без права приватизации. Срок аренды не должен превышать 49 лет. Ставка арендной платы привязана к ставке земельного налога.

При этом, если рассмотреть разрешенные на данных землях направления сельскохозяйственной деятельности, станет очевидно, что они выходят за рамки отгонного животноводства. Так, в соответствии с региональным законодательством, в зависимости от характера систематического использования земли отгонного животноводства подразделяются на пашню, пастбища, сенокосы и другие угодья. Сельскохозяйственные предприятия, учреждения и организации, имеющие отгонное землепользование, вправе предоставлять во временное пользование земельные участки для огородничества работникам, временно проживающим на данных землях и осуществляющим производственные функции. В то же время работникам сельскохозяйственных предприятий, учреждений и организаций, постоянно проживающим на землях отгонного животноводства, Правительство Республики Дагестан может предоставить земельные участки для организации крестьянских (фермерских) хозяйств из земель специального земельного фонда, причем специализация данных хозяйств не оговаривается. С разрешения Правительства Республики Дагестан на данных землях возможна также закладка многолетних насаждений. Фактически жесткие ограничения устанавливались лишь на распашку вне участков регулярного орошения.

Что касается муниципальной организации, то региональная специфика, связанная с традиционными формами отгонного животноводства и особенностями системы расселения, отражена в регионе следующим образом. В Законе Республики Дагестан «О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан» от 13.01.2005 № 6 указано, что в населенных пунктах на землях отгонного животноводства, не зарегистрированных в установленном порядке, местное самоуправление осуществляется населением в составе сельских поселений, входящих в муниципальные районы, за которыми закреплены эти земли (ст. 53). Данная, не очень понятная фраза отражает одну из наиболее острых проблем, связанных с землями отгонного животноводства в республике.

Смешивание процессов организации отгонного животноводства и переселения горцев на равнину привело к тому, что на землях отгонного животноводства, отнесенных к категории земель сельскохозяйственного назначения, возникли многочисленные населенные пункты, многие из них – достаточно крупные. По имеющимся оценкам, подобных населенных пунктов около двухсот. В то же время, в соответствии с Земельным кодексом РФ, землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта (ст. 77.1). На них могут возводиться лишь здания, строения, сооружения, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Правда, региональным законодательством Республики Дагестан предусмотрено, что с разрешения Правительства Республики Дагестан на землях отгонного животноводства возможно строительство жилья для животноводов, а также производственных построек капитального характера, однако даже это не до конца согласуется с положениями федерального законодательства, направленными на защиту целевого использования сельскохозяйственных земель. Зарегистрировать же населенный пункт без изменения категории земель вообще не представляется возможным.

Пример населенного пункта на кутане: Новая Шангода

Новая Шангода – это поселок примерно в 120 дворов, со своей школой, двумя мечетями, кладбищем, с газом и водопроводом. Юридически такого поселения не существует – это кутан сельскохозяйственного предприятия (СХП) селения Шангода Гунибского района Дагестана. В горном селе – «метрополии» на настоящий момент осталось 25 дворов (раньше было 80), хотя многие жители Новой Шангоды еще имеют дома в «старой». У кого-то они уже разрушены, у кого-то там живут родственники, кто-то приезжает на выходные и на праздники. В то время как в Новой Шангоде постоянно проживает около 500 человек, в «старой» Шангоде – около 80, из которых 20 работают в сельской школе. Еще около двух десятков семей проживают в соседнем от «старой» Шангоды селении – Шитлиб. Там уже нет школы, дети учатся в Шангоде. Выходцы из с. Шитлиб тоже селятся в Новой Шангоде (когда-то у двух этих селений был один колхоз и один кутан).

По закону на землях отгонного животноводства нельзя строить постоянных сооружений, земля может быть арендована только под выпас и содержание скота, а также выращивание кормов. Тем не менее, как и в других подобных «населенных пунктах», в Новой Шангоде распоряжением директора сельскохозяйственного предприятия, у которого в аренде или в бессрочном пользовании находятся кутанные земли, выделяются в субаренду участки земли де-факто под индивидуальное жилищное строительство. Администрация СХП Новая Шангода выделила около 500 подобных участков своим жителям.

Особая привлекательность земли на данной территории определяется близостью к Махачкале – примерно 20 км от городских окраин. Это факт существенно влияет на рыночную стоимость земли (на кутанах, как и на других территориях, отсутствие формального права собственности не блокирует функционирование рынка земли). В то время как на других кутанах стоимость участка часто составляет 15–20 тыс. руб., в Новой Шангоде участки в центре села могут стоить 500–600 тыс., на окраине – примерно 150 тыс. Зависимость стоимости участка от близости к «центру», судя по всему, не в последнюю очередь определяется соображениями защищенности существующего здесь неформального права собственности. Бытует представление, что если какой-то территорией в ходе переговоров с республиканскими властями или с кумыкской районной администрацией придется пожертвовать или ее придется «выкупать», то это, скорее всего, будет окраина. В то же время риск потерять всю незаконно застроенную землю в целом практически не рассматривается – рано или поздно, но предоставленные жителям участки будут легализованы, «им обещали».

Основное место работы населения Новой Шангоды – Махачкала. Примерно в 800 метрах от края этого населенного пункта проходит трасса Махачкала – Хасавюрт и останавливается маршрутка. У некоторых – свой транспорт. Хозяйственных связей между селениями Шангода и Новая Шангода почти не осталось. Животноводы в горах свой скот на равнину не перегоняют, а стадо СХП никак не связано со «старой» Шангодой.

На настоящий момент населенные пункты, расположенные на кутанах, в административном плане относятся к горным территориям. Расстояние между «метрополией» и кутаном может составлять 150–200 км. Сельская администрация на кутанах является частью администрации горного поселения. Представители расположенных на кутанах населенных пунктов входят в представительный орган горного поселения, а также представительный орган соответствующего муниципального района. Простые технические справки жители могут получить на кутане, но для решения финансовых вопросов (например, оформления жилищных субсидий, пособий) вынуждены ехать в администрацию горного поселения. Финансирование коммунальной и социальной инфраструктуры населенных пунктов на кутане частично происходит через бюджет «материнского» поселения в горах, частично – через специальные созданные для этой цели региональные структуры.

В Кабардино-Балкарии законодатель пошел по другому пути. Особый статус земель отгонного животноводства не устанавливался, однако земли, использовавшиеся для этих целей в советское время, наряду с некоторыми другими категориями земель, были отнесены к межселенным территориям. Отметим, что, в соответствии с федеральным законодательством, Кабардино-Балкарская Республика не входит в число регионов с низкой плотностью сельского населения, в которых региональные власти имеют право выделять межселенные территории. Соответственно вся территория республики должна быть разделена между поселениями и городскими округами. Кроме того, вопреки федеральному законодательству, в соответствии с которым межселенными территориями распоряжаются органы местного самоуправления муниципального района, республиканская власть во многом взяла на себя управление данными землями.

Изначально площадь межселенных территорий занимала более половины территории республики, разброс по отдельным районам составлял от 6 % до 84 %. В 2006 г. площадь подобных территорий была существенно снижена, в первую очередь за счет трех горных районов (Черекский, Чегемский, Эльбрусский). Сокращение по ним составило от 2,2 до 4,4 раз, в целом по республике площадь данных территорий снизилась до 28 %. Тем не менее, хотя Конституционный Суд Российской Федерации признал незаконным выделение в республике межселенных территорий, данный вопрос до сих пор не решен.

Ситуация с землями отгонного животноводства стала предметом постоянной напряженности в обеих республиках.

Во-первых, отнесение к территориям отгонного животноводства земель по критерию их традиционного использования провоцирует нарушение земельного законодательства, незаконное изменение целевого использования земли. В первую очередь подобная ситуация характерна для Республики Дагестан. Даже в официальных документах признавались такие факты, как распашка пастбищных земель для возделывания овощных и бахчевых культур, размещение коммерческих объектов на трассах скотопрогонов и скотоплощадках. Причем необходимо признать, что ограничение целевого использования не спасает земли от деградации. «Продолжается ухудшение качества сельскохозяйственных угодий и их деградация, увеличивается площадь земельных угодий, подверженных негативным процессам: ветровой и водной эрозии, засолению, переувлажнению». Эти процессы распространяются и на земли пастбищ.

В то же время наличие ограничений на использование земли, а также сохранение преемственности с советскими временами в вопросах землепользования приводит к недоиспользованию потенциала данных ресурсов. С одной стороны, это связано с невозможностью легально использовать землю в соответствии с критериями наивысшей эффективности, ориентируясь на складывающуюся рыночную ситуацию. Достаточно сказать, что часть земель отгонного животноводства занимает территорию махачкалинской агломерации, близкую к берегу Каспийского моря. С другой стороны, по факту на землях отгонного животноводства обычно закрепляются преемники колхозов и совхозов советских времен, руководители которых имеют тесные связи с региональной и местной элитой. Именно они регулируют распределение данных земель и ограничивают доступ к ней новых предпринимателей, способных более эффективно организовать сельскохозяйственное производство либо иную экономическую деятельность. Это является одним из факторов, ведущих к перекрытию социальных лифтов в северокавказских республиках и усиливающих социальную напряженность.

Во-вторых, в Республике Дагестан требует решения вопрос о статусе населенных пунктов, возникших на землях отгонного животноводства, в которых проживают тысячи людей. Формально эти населенные пункты не существуют, поскольку земли, на которых они возникли, относятся к сельскохозяйственным. Особенно активно дебатируется вопрос о придании статуса муниципальных образований одиннадцати подобным селениям. Судя по всему, в течение определенного времени в них существовали органы местного самоуправления. Во всяком случае, в июне 2005 г. в Закон Республики Дагестан «О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан» была внесена поправка, в соответствии с которой органы местного самоуправления одиннадцати сельских поселений, расположенных на землях отгонного животноводства, прекращают свою деятельность по истечении срока полномочий и вновь не формируются. В дальнейшем эта поправка была исключена из текста закона, и формально данные населенные пункты на настоящий момент должны иметь статус сельских поселений. Это же в целом подтверждают данные Общероссийского классификатора территорий муниципальных образований (ОКТМО) по Республике Дагестан, который разработан в 2009 г. Управлением организации статистического наблюдения и контроля, Главным межрегиональным центром обработки и распространения статистической информации и территориальными органами Федеральной службы государственной статистики. Однако, по имеющейся информации, на практике это решение не реализовано. Применительно к остальным населенным пунктам на прикутанных землях данный вопрос даже не поднимался.

В то же время такое положение становится все более неприемлемым. Здесь важно отметить как вопиющее несоответствие подобной ситуации российскому законодательству, так и реальные проблемы и дополнительные трансакционные издержки, которые порождаются этой ситуацией.

Так, статья 11 Федерального закона № 131-ФЗ в число требований к установлению границ поселений включает следующие:

• в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый);

• границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав.

Очевидно, что существующая в Дагестане муниципальная организация противоречит как требованию наличия общей территории поселения, так и условию пешеходной доступности. Более того, расположение земель отгонного животноводства в ряде случаев приводит к тому, что требование наличия общей территории нарушается и для поселений равнинной части республики.

Содержательные вопросы, порождаемые подобной ситуацией, можно разделить на несколько групп. Наиболее очевидны технические проблемы, связанные с неудобством для населения ездить получать документы в горные районы. Однако это – лишь надводная часть айсберга. Из-за отсутствия органов местного самоуправления права жителей прикутанных населенных пунктов оказываются хуже защищены, неоправданно большую роль в организации жизни этих территорий играют руководители расположенных на них сельскохозяйственных предприятий.

Наконец, необходимо учитывать, что отношения сообществ, формирующихся в прикутанных населенных пунктах, с сообществами «материнских» горных поселений приобретают все более неоднозначный характер. С одной стороны, до сих пор сохраняются достаточно тесные связи, часть населения попеременно живет то на кутане, то в горах, многие возвращаются с кутана на выходные. С другой стороны, усиливаются процессы дифференциации. Сообщества на равнине становятся все более гетерогенными, на подобных территориях могут компактно проживать жители разных горных сел или даже районов. Их экономические потребности и интересы постепенно обособляются. Часть населения кутанов вообще никогда не была в горах. В этих условиях сохранение единых муниципалитетов со временем теряет смысл и с социальной точки зрения.

В-третьих, ситуация с землями отгонного животноводства является фактором, обостряющим межнациональные конфликты. Можно даже сказать, что в Кабардино-Балкарии эти конфликты в открытых формах были в значительной части спровоцированы ситуацией с межселенными территориями, во многом исторически представлявшими собой отгонные пастбища. В КБР, в отличие от Дагестана, основной проблемой является организационная форма и форма собственности на отгонные пастбища, расположенные в горах, в первую очередь в местах компактного проживания балкарцев. Балкарские национальные движения требуют включения данных территорий, в соответствии с Федеральным законом 131-ФЗ, в земли поселений по месту их расположения и передачи их в муниципальную собственность. Кабардинские движения, ссылаясь на учет особенностей отгонного животноводства, настаивают на передаче территорий отгонных пастбищ тем муниципальным образованиям на равнине, которые пользовались ими в советское время: в соответствии с колхозной картой 1980-х гг. либо по границам 1922 г. При этом, в соответствии с их позицией, пастбища могут сохраняться в региональной собственности.

Несмотря на требование Конституционного Суда о ликвидации межселенных территорий, ситуация выглядит достаточно тупиковой.

Любая попытка выполнить это решение наталкивается на недовольство кабардинской стороны, затягивание с его выполнением вызывает протестные акции балкарцев. Пока же этими землями распоряжается республиканская власть, они все в большей мере оформляются в региональную собственность.

В Дагестане процессы миграции горцев на равнину, как уже указывалось выше, в течение длительного времени приводили к накоплению межэтнической напряженности. Судя по всему, это было одним из важнейших факторов, приведших к тому, что в сфере организации землепользования и муниципальной организации просматривается максимальная ориентация на сохранение того баланса, который сложился в предшествующий период. Однако это не решает проблему, скорее загоняя ее в тупик и приводя к подспудному накоплению противоречий. В то время как фактически принадлежащие горным районам территории отгонных пастбищ недоиспользуются из-за ограничения их специализации, жители равнины страдают от малоземелья, отсутствия места для строительства жилья, невозможности комплексного развития инфраструктуры. При этом стихийное распространение стационарных населенных пунктов на землях, формально имеющих статус земель отгонного животноводства, расценивается коренными жителями как самовольный захват территории, исконно принадлежащей проживающим на равнине национальностям, чужаками с гор. Причем активное выделение горцам земельных участков под жилищное строительство, происходящее вне правовых рамок на землях сельскохозяйственного назначения, где жилищное строительство формально запрещено, приводит к дальнейшему обострению конфликтов. В результате, как и в Кабардино-Балкарии, блокируется реализация уже принятых законодательных актов, в данном случае – легализация населенных пунктов на землях отгонного животноводства и формирование соответствующих муниципальных образований.

Необходимо также учитывать, что процессы миграции с гор затрагивают не только земли отгонного животноводства, но и прилегающие к ним места проживания равнинного населения. Все более смешанный национальный состав населенных пунктов на равнине рассматривается как угроза сохранения власти у «титульной» нации – результаты выборов в местные органы власти могут оказаться непредсказуемыми. Уже сейчас некоторые муниципальные районы на равнине возглавляются представителями горных народностей.

Совершенно ясно, что распутать клубок столь сложных противоречий, основы которых закладывались исторически, является чрезвычайно трудной задачей. Попытаемся сформулировать некоторые из возможных подходов.

Наиболее очевидный вывод, который можно сделать по данному вопросу – проблему так или иначе необходимо решать. Невозможно в динамично меняющемся глобальном мире консервировать использование ключевых для региона ресурсов в соответствии с исторической традицией без значительных негативных экономических и социальных последствий. Даже представленный выше беглый анализ, по нашему мнению, демонстрирует – цена сохранения статус-кво в данном случае неоправданно высока: неэффективное использование земли, блокирование предпринимательской инициативы, нарушение прав граждан. Но при этом нужно учитывать, что и изменение ситуации невозможно без существенных издержек. Решение вопросов, связанных с перераспределением одного из ценнейших ресурсов в регионе – земли, по определению не может быть бесконфликтным. Здесь придется учитывать разные интересы, в определенной мере «выкупать» реформу у существующих элит, обеспечивать детальное информирование всех заинтересованных сторон и населения в целом о «правилах игры» в данном процессе. Тем самым для проведения преобразований необходима серьезная подготовительная работа. С учетом всех этих соображений можно рассматривать данную задачу как среднесрочную.

В рамках данной проблемы решению подлежат две группы тесно переплетающихся вопросов: связанных с целевым использованием земель и с организацией местного самоуправления. Начнем со второй группы вопросов.

Земли отгонного животноводства и организация местного самоуправления

Изменение границ муниципальных образований и в случае Кабардино-Балкарии, и в случае Республики Дагестан может основываться на двух подходах, которые можно рассматривать либо как альтернативные, либо как взаимодополняющие.

Один подход – это внедрение на территории каждой из республик унифицированной модели реорганизации системы местного самоуправления. В этом случае для Кабардино-Балкарии, в соответствии с федеральным законодательством и решениями Конституционного Суда Российской Федерации, возможен единственный вариант – включение межселенных территорий в состав тех поселений, с которыми они граничат. Тем самым отгонные пастбища в горах окажутся территорией горных, в первую очередь балкарских, поселений. Правда, это не значит, что они должны быть однозначно переданы в муниципальную собственность. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения (ст. 11.1 (4)). В условиях, когда приватизация земель данной категории запрещена, они могут быть:

• в региональной собственности;

• в собственности муниципального района;

• в собственности поселения.

Любые другие варианты требуют изменения федерального законодательства.

Ситуация в Дагестане еще более неоднозначна. В принципе можно рассматривать три возможных варианта упорядочивания муниципальной организации в республике.

1. Земли отгонного животноводства официально признаются частью горных районов республики, формирующиеся в местах компактного проживания людей сельские поселения становятся самостоятельными муниципальными образованиями в составе горных районов. Подобный вариант наиболее соответствует сложившимся традициям, однако во многом противоречит тенденциям современного развития соответствующих территорий, а также требует корректировки федерального законодательства.

2. Земли отгонного животноводства признаются частью равнинных районов республики, формирующиеся в местах компактного проживания людей сельские поселения становятся самостоятельными муниципальными образованиями в составе равнинных районов. Подобный вариант ликвидирует существующую чересполосицу и приводит муниципальную организацию в республике в соответствие с федеральным законодательством. Однако он с высокой степенью вероятности может резко обострить межнациональную напряженность, поскольку поселения, в основном населенные выходцами с гор, станут управляться районными властями, как правило, возглавляемыми представителями равнинных национальностей. В то же время там, где миграция с гор носит наиболее массовый характер, на районную муниципальную власть на равнине еще более активно смогут претендовать представители горных территорий.

3. Земли отгонного животноводства выделяются в отдельные муниципальные районы, формирующиеся в местах компактного проживания людей сельские поселения становятся самостоятельными муниципальными образованиями в составе этих новых районов. Это компромиссное решение, требующее определенных уступок и со стороны горных, и со стороны равнинных районов, а также значительной организационной перестройки работы на данных территориях. В то же время оно, как и предшествующее, согласует ситуацию в республике с требованиями федерального законодательства, а также признает де-юре по факту сложившуюся реальность – на кутанах сформировались новые сообщества, не принадлежащие по своим историческим и культурным корням к равнинным общностям, но уже достаточно автономные от социальных структур в горах. С этой точки зрения он представляется наиболее предпочтительным.

Все эти варианты подразумевают частичное изменение категорий земель, относящихся в настоящее время к отгонному животноводству: перевод их части в земли поселений, выделение жителям поселений полевых наделов и т. п. Однако масштабы данного изменения также должны быть определены в рамках подготовки земельной реформы.

Другой подход – это предоставление возможности различным сообществам, расположенным в горах и на равнине, договориться о взаимоприемлемом решении в каждом конкретном случае. В результате возникает мозаика различных моделей, отражающих смесь опоры на местные традиции с возможностями и потребностями современного экономического пространства. Ограничения при выборе моделей должны быть связаны, в первую очередь, с необходимостью соблюдения российского законодательства. Хотя если значительная часть сообществ выскажется за вариант, находящийся за пределами возможностей, предоставляемых федеральным законодательством, это будет серьезным аргументом в пользу его корректировки.

Каждый из предлагаемых подходов имеет свои плюсы и минусы. Выбор единой схемы дает возможность провести организационную перестройку достаточно быстро и технологично. Однако он не позволяет учитывать специфику ситуации в каждом конкретном случае, давать возможность конфликтующим сторонам искать наиболее приемлемые компромиссы. Это чревато усилением экономических и межнациональных конфликтов и общей напряженности ситуации в республиках. В то же время достижение решений на основе договоренностей может привести к существенному затягиванию процесса, стремлению все большего числа «игроков» принять в нем участие для реализации своих интересов, росту «цены» достижения компромисса. Кроме того, при изменении интересов «игроков» может быть поставлен вопрос о пересмотре принятого решения.

Представляется, что наиболее предпочтительной была бы смешанная схема, в соответствии с которой один из вариантов решения проблемы предлагается как основной. В случае несогласия хотя бы одной из заинтересованных сторон с данным вариантом предоставляется четко ограниченное время для достижения консенсуса по альтернативной модели, которая должна вписываться в рамки существующего российского законодательства. Если консенсус не достигнут, реализуется основной вариант.

В качестве заинтересованных сторон в случае Кабардино-Балкарии могут выступать органы местного самоуправления поселенческого и, возможно, районного уровня в горных районах, претендующие на межселенные территории, и органы местного самоуправления поселений на равнине, хозяйствам которых соответствующие территории принадлежали в советское время. В Дагестане это должны быть органы местного самоуправления горных поселений и районов, в состав которых сейчас формально входят кутанные земли, органы местного самоуправления муниципальных районов на равнине, к которым эти земли непосредственно прилегают, и так или иначе избранные представители самих прикутанных территорий (скорее всего, для их определения понадобится специальная процедура).

Особой проблемой является выбор базового варианта, который принимается «по умолчанию» и от которого во многом будет зависеть общая схема муниципальной организации в соответствующем регионе. Очевидно, интересы различных участвующих в процессе решения этого вопроса сторон будут противоположны. Поэтому неизбежно возникнет противоречие между тем вариантом, который выгоден существующей элите и направлен на сохранение статус-кво, и тем вариантом, который мог бы способствовать ускорению экономического развития, но не имеет серьезной лоббистской поддержки. Полностью разрешить данное противоречие в пользу потенциальной «коалиции роста» практически не представляется возможным. В то же время, для того чтобы ограничить возможности административного диктата в данном вопросе, можно попытаться использовать следующие инструменты:

• поднять решение вопроса на надреспубликанский уровень, например на уровень Северо-Кавказского федерального округа;

• образовать общественный совет по решению вопроса раздельно по каждому региону с широким представительством различных общественных сил (в то же время это не означает максимального расширения его численного состава, совет должен быть достаточно компактным);

• четко определить регламент работы совета и процедуру выработки решения, а также временные рамки, в которые решение должно быть принято;

• заранее установить, по какому варианту будет двигаться реформа в случае, если компромисс не будет найден;

• определить возможности и границы выкупа реформы у региональной элиты.

Очевидно, что подобные механизмы могут иметь какой-то эффект только в том случае, если на надреспубликанском уровне действительно существует субъект, заинтересованный в ускорении модернизации Северного Кавказа.

Изменение целевого использования земель отгонного животноводства

Вопрос требует более глубокой проработки, но на данный момент можно обсудить два подхода к организации данной процедуры.

1. Проведение обследования существующих земель отгонного животноводства на предмет оценки масштабов их реального использования под данные цели, а также определения сравнительной эффективности альтернативных вариантов использования соответствующих земель. Результаты подобного исследования, а также разработанные на их основе предложения по изменению направлений разрешенного использования земельного фонда должны стать предметом широкого общественного обсуждения, после чего могут быть приняты решения по корректировке границ земель отгонного животноводства. Особенно актуально проведение подобной работы применительно к Республике Дагестан. Причем принципиально важно, чтобы ее результаты были вынесены на обсуждение уже после того, как будет определена модель муниципальной организации и тем самым будет окончательно сформирована система интересов вокруг земельной реформы.

2. Заявительный принцип изменения целевого использования земель. Он может быть реализован как в дополнение к первому направлению, так и в качестве альтернативы в том случае, когда потребность в подобном пересмотре не носит массового характера. Здесь также должна быть проработана четкая процедура, в том числе определены:

• орган, отвечающий за принятие решений;

• основания, по которым заявитель может претендовать на изменение направления использования земель;

• основания, по которым потребителю может быть отказано в изменении целевого использования земель;

• сроки принятия решений;

• механизмы мониторинга данной процедуры и органы, ответственные за его проведение.