5.1. Развитие теории управления пастбищными угодьями

Теоретические споры о том, каково взаимоотношение между видами прав собственности на землю и рациональным использованием земельных ресурсов, продолжаются уже несколько десятилетий. Дискуссия на эту тему приобрела особую остроту после публикации в 1968 г. широко известной статьи Гаретта Хардина «Трагедия общественного». Рассуждая о проблеме перенаселения, он обращается к общедоступному пастбищу как примеру торжества эгоистичного поведения индивидуума, старающегося максимизировать собственную выгоду, даже если это ведет к разрушению коллективно используемого ресурса. Будучи рациональным, по мнению Хардина, каждый индивид стремится к максимизации собственной выгоды, а значит, каждый рационально мыслящий владелец скота увеличивает свою прибыль за счет прироста стада. В глазах рационального индивида, считает Хардин, собственная выгода перевешивает отрицательное воздействие увеличивающегося стада на общественное пастбище, что в результате ведет к его деградации. Трагедия выпасов общего пользования в рассматриваемой теории представлена как конфликт между свободой выбора каждого пользователя и ограничениями экосистемы, в результате которого индивидуальная свобода ведет к разрушению общественного ресурса.

По мнению Хардина и его многочисленных сторонников, пользователи общественного пастбища не заинтересованы в сохранении ресурса. Поскольку ресурс используется многими, отдача от вложения финансовых средств, усилий или времени принадлежит всем пользователям безраздельно и ее индивидуализация невозможна. Хардин и его сторонники считают, что любые индивидуальные вложения с точки зрения индивидуума рассматриваются в такой ситуации как нерациональные, что позволяет сделать вывод о высокой вероятности истощения ресурса. Осознание истощаемости ресурса делает рациональным в отношении общественного ресурса индивидуальное поведение, имеющее своей целью скорейшее его использование. Таким образом, по мнению Хардина, коллективное пользование ресурсами представлено моделью, которую можно кратко описать следующим образом: все стараются максимизировать использование ресурса для собственного блага, но никто не вкладывает усилия в поддержание его устойчивости. Хардин считает проблему несоответствия индивидуальных и общественных интересов неразрешимой и предлагает отказаться от права коллективного пользования как института в пользу частной собственности или контроля государства.

Дальнейшее развитие идей Хардина постулировало частную собственность и регулирование доступа к ресурсам на основе квот, ограничивающих извлечение ресурсов во времени и фиксирующих их количество в рамках государственной собственности, как единственные инструменты, способные предотвратить полное истощение ресурсов. Институт частной собственности, по мнению сторонников этой идеи, позволяет исключить рациональную с точки зрения индивидуума, но губительную для общественного ресурса модель поведения, известную в английском языке под названием «free riding» (поведение, нацеленное на бесплатное потребление благ, оплачиваемых за счет других членов коллектива/общества, или «поведение безбилетника»). В отличие от пользователя общественной собственностью частный собственник должен быть заинтересован в сохранении и улучшении ресурса, поскольку уверен в том, что он является единственным приобретателем всех материальных благ, создаваемых в результате использования ресурса, в нашем случае земельного участка. Такая заинтересованность, в свою очередь, поощряет инвестиции в устойчивое и эффективное использование ресурса, в частности в поддержание и повышение плодородия почв. Экономическая эффективность также обеспечивается желанием собственника максимизировать прибыль, в том числе за счет свободы выбора наиболее оптимального варианта.

Например, отмечает Дж. Ачесон, собственник земельного участка сельскохозяйственного назначения имеет возможность не только самостоятельно производить сельскохозяйственную продукцию, но также передавать землю в пользование другому производителю на условиях аренды или издольщины, может продать землю, если это наиболее выгодный для него вариант.

Пользователи общественного ресурса не имеют такого широкого спектра решений, их единственная возможность – это получить как можно больше дохода, предварив полное истощение ресурса иными пользователями. Кроме того, сторонники института частной собственности обосновывают положение о том, что частная собственность способствует более эффективному использованию капитала и снижению транзакционных издержек. Устойчивость ресурсов, находящихся в государственной собственности, по их мнению, возможно обеспечить за счет институционального регулирования, ограничивающего пользование ресурсом во времени, пространстве и по объему или количеству.

С момента публикации статьи Хардина, явившейся основанием для длительного доминирования в науке и политике теоретических предположений о том, что только частная или государственная собственность способна обеспечить рациональное использование ресурсов, произошел существенный прорыв в теории управления природными ресурсами. Эмпирические исследования, с одной стороны, наглядно продемонстрировали возможность устойчивого коллективного пользования пастбищными угодьями и другими природными ресурсами; с другой стороны, показали, что земельные ресурсы, находящиеся в частной собственности, не всегда используются эффективно и характеризуются экологической устойчивостью. Контраргументы теории «трагедии общественного» или так называемой «дилеммы коллективного действия» обоснованы многочисленными теоретическими и эмпирическими исследованиями, представляющими различные школы социальных наук – от теоретиков, работающих над развитием теории игр, до социальных антропологов, рассматривающих процессы управления ресурсами с эмической точки зрения, т. е. точки зрения актора, живущего в определенном культурном контексте.

В экономике предположение Хардина о неизбежности истощения коллективно используемых ресурсов принято объяснять, исходя из так называемой «дилеммы заключенного». Классическое объяснение этой дилеммы строится на анализе поведения двух подозреваемых, задержанных полицейскими и допрашиваемых в двух разных помещениях. У каждого из подозреваемых есть выбор – вступить в сотрудничество со следствием, признавшись в содеянном, и получить меньший срок или отрицать причастность к преступлению. Выбор последнего варианта одним из правонарушителей, тем не менее, оставляет возможность для второго вступить в сотрудничество со следствием и, таким образом, уменьшить свой срок заключения. В рамках данной концепции, как и во всей теории игр, каждый актор рассматривается как существо рациональное, т. е. предполагается, что каждый преследует собственную выгоду. Рациональным с точки зрения индивидуума в данном случае представляется максимизация собственного выигрыша, неизбежно ведущая к ущемлению интересов партнера. Единственно возможное в такой ситуации равновесие – это предательство обоих участников событий. Но поведение, рациональное для каждого из подозреваемых в отдельности, в итоге приводит к тому, что оба подозреваемых подвергаются наказанию. Если бы каждый из них выбрал менее рациональный с точки зрения индивидуума вариант – не сотрудничать со следствием, оба правонарушителя избежали бы наказания. Таким образом, индивидуально рациональное поведение оказалось нерациональным для правонарушителей вместе взятых. В этом и заключается «дилемма заключенного». Именно такая модель поведения первоначально проецировалась теоретиками, работающими в рамках теории игр, на поведение пользователей пастбищными угодьями. Предполагалось, что каждый из пользователей предпочитает максимизировать собственную выгоду, т. е. увеличивает поголовье до тех пор, пока пастбище не будет истощено.

Но коллективное управление и пользование природными ресурсами членами одного сообщества существенно отличаются от сценария, представленного теорией игр для «дилеммы заключенного». Одним из основных различий между сообществом пользователей и вышеописанным сценарием является наличие в первом случае и отсутствие во втором возможности общаться, получать и распространять информацию. Именно отсутствие информации о решении других участников событий и возможности обсуждения для выработки взаимовыгодных сценариев являются стимулом эгоистичного поведения каждого из подозреваемых в вышеописанном сценарии. В случае сообщества пользователей, как правило, местные институты предусматривают механизмы распространения информации, которые, в свою очередь, способствуют развитию доверия и обеспечивают мониторинг поведения каждого из членов сообщества. Коллективная память сообщества фиксирует все положительные и отрицательные деяния пользователей, т. е. поведение, соответствующее нормам или не соответствующее нормам. Повторяемость отрицательных деяний одного из пользователей может привести к утрате доверия и социальному исключению нарушителя. Угроза утратить выгоду, получаемую за счет социальных связей с односельчанами, отмечает Рунж, играет роль инструмента, сдерживающего массовые нарушения правил.

Влияние информации на решение рационального актора и ее способность изменить решение, принятое вслепую, т. е. вне информационного потока, впервые в теории игр было доказано Джоном Нэшем еще в 1950-х гг. («равновесие Нэша»). Но теория Нэша не нашла распространения в теоретических обоснованиях коллективных действий пользователей природных ресурсов. Исследования других теоретиков, в частности М. Олсона, впоследствии также отразили влияние информации на поведение рационального индивидуума. Но в контексте природопользования этот фактор начинает всерьез рассматриваться только в 1980–1990-х гг.

Современные исследования, развивающие теорию коллективного действия, предлагают учитывать при анализе поведения не только экономические затраты и выгоду, рассматриваемые в классической теории игр, но и этические и моральные принципы. Например, Роберт Франк возражает против устоявшейся в экономической теории и эволюционной психологии позиции о том, что соблюдение собственных интересов экономического агента обязательно предполагает ущемление интересов других. По его мнению, индивиду, преследующему сугубо корыстные интересы, часто не удается овладеть ресурсами и сохранить приобретенное (т. е. достичь своей цели). Франк утверждает, что большинство людей принимают решения в соответствии как с эгоистичными, так и альтруистичными мотивами, которые могут быть представлены в различных пропорциях. Часто актор принимает решение соответствовать нормам, даже если не существует институционального механизма принуждения и контроля. Такое поведение возможно вследствие того, что он или она чувствуют дискомфорт, нарушая нормы поведения. Цена социального дискомфорта часто оказывается выше, нежели выгода от асоциального поведения. «С точки зрения теории эволюции, homo economicus, – пишет Франк, – не могут превалировать в популяции, а соответственно поведенческие исследования не должны выбирать такую модель поведения как основную».

Однозначность стремления всех к использованию общественных ресурсов без вложения собственных усилий на их поддержание была также пересмотрена Э. Остром и ее соавторами, которые утверждают, что эгоистичное поведение, направленное на максимизацию собственной выгоды, свойственно далеко не всем. Определенной категории любого общества свойственна инициативность. Часть акторов этой категории готовы вкладывать усилия и время в поддержание общественных ресурсов в надежде на обратную связь со стороны других пользователей. Другая часть – наиболее малочисленная – состоит из альтруистов, которые всегда стремятся приносить пользу обществу. Кроме того, отдельная категория соглашается включиться в процесс, направленный на поддержание ресурса, если их усилия не эксплуатируются теми, кто ищет возможность использовать общественное благо, не вкладывая усилий в его поддержание. Соотношение пользователей различных категорий в той или иной группе, совместно использующей природные ресурсы, закладывает условия для развития и более или менее эффективного действия институтов, регулирующих природопользование.

В рамках междисциплинарного подхода на основе анализа коллективного природопользования местных сообществ в различных странах мира Остром сформулировала свой основной вывод о том, что успешный опыт местных сообществ, преодолевших «дилемму коллективного действия», столь же распространен, как и неудачный опыт. Остром отмечает, что институты, регулирующие коллективное использование ресурсов, существуют со времен появления аграрного производства, а успешная практика совместного природопользования обоснована набором характеристик местного сообщества. Для преодоления «дилеммы коллективного действия», по мнению Остром, необходимы следующие условия:

• сообщество, использующее ресурс, должно иметь четко определенные границы;

• правила, регулирующие коллективное использование ресурсов, должны соответствовать местным нуждам и условиям;

• абсолютное большинство пользователей, чьи интересы затрагивают правила коллективного пользования, должны иметь возможность участвовать в процессе их модификации;

• права членов сообщества, в том числе право вырабатывать собственные правила природопользования, должны уважаться внешними игроками, включая государственную власть;

• в сообществе должны существовать внутренняя система мониторинга поведения его членов, система санкций для нарушителей, а также доступный каждому низкозатратный механизм разрешения конфликтов.

Низкозатратность институтов, регулирующих коллективное использование природных ресурсов, – один из важнейших факторов, влияющих на возможность сообщества поддерживать их устойчивость. Затраты на формирование и функционирование институтов управления зависят от наличия таких характеристик сообщества, как взаимное доверие, наличие организационного опыта у членов сообщества, наличие лидеров и понимания пользователями, как функционирует экосистема и каковы возможные последствия их действий друг для друга и для состояния используемого ресурса.

Говоря о затратах каждого отдельного актора, необходимых для его участия в общественном управлении, нельзя обойти вопрос о затратах на сбор и анализ информации. Сбор информации, необходимой для принятия эффективного решения, а также анализ этой информации требуют времени и усилий, а в некоторых случаях и иных затрат. По мнению Г. Таллока, такие затраты, с точки зрения актора, тем более оправданны, чем выше шанс повлиять на принятие решения. С другой стороны, низкая доступность информации также может определить решение не вкладываться в ее приобретение. Соответственно предоставление доступной информации населению является одним из инструментов, способных повысить активность его участия в решении вопросов местного значения. Доступность информации определяется физической доступностью – временными и финансовыми затратами, требующимися для ее приобретения, и доступностью с точки зрения изложения. Если член сообщества пользователей для получения информации о своих правах должен преодолеть несколько десятков километров по бездорожью, для такого путешествия нужны существенные стимулы. Если информация изложена сложным бюрократическим языком, пользователь с невысоким образовательным уровнем не сможет принять ее к сведению и соответственно не сможет участвовать в управлении коллективными ресурсами. Таким образом, высокие затраты, необходимые для сбора и анализа информации, могут выступать как основание для социальной исключенности из процесса принятия решений.

Размер группы, принимающей и осуществляющей решение, по мнению многих исследователей, имеет значительное влияние на эффективность общественных институтов. Когда сообщество (группа) состоит из большого количества членов, каждый из них осознает, что его личный взнос не имеет значительного влияния на результат деятельности группы в целом. В такой ситуации невозможность повлиять на ход событий является антистимулом для участия в общественном управлении. В небольших группах активность возрастает, поскольку все участники хорошо знают друг друга, могут мониторить исполнение принятого решения каждым из участников, имеют более высокий шанс повлиять на принимаемые решения. Также более активное участие жителей в небольших сообществах может стимулироваться за счет уже существующих социальных связей и желания поддерживать отношения с соседями.

Еще один аспект, на который необходимо обратить внимание, говоря о факторах, влияющих на эффективность и рациональность пользования коллективными ресурсами, – это гетерогенность сообщества, использующего ресурс. Гетерогенность в данном случае необходимо рассматривать в широком понимании, включающем социально-экономическую стратификацию сообщества, религиозные, этнические и культурные различия и пр. Социальные и классовые различия могут осложнять процесс согласования и дальнейшего применения правил землепользования. Такие проблемы, как недостаток доверия и существенное отличие культурных ценностей и восприятия норм, также затрудняют процесс совместного управления ресурсами. Но несмотря на то что социально-экономическая, культурная и иная стратификация может осложнять процесс принятия решений, установление и применение норм, гетерогенность не должна быть использована как фактор прогнозирования будущего успеха или провала местных институтов, направленных на эффективное и рациональное природопользование, считает Остром. Различия могут быть преодолены при условии наличия общих целей.

Итак, можно выделить следующие факторы, определяющие активность участия населения в управлении коллективными ресурсами: затраты на участие; выгоды от участия; возможные потери при отказе от участия; возможность оказать влияние на принимаемое решение и/или его выполнение; соотношение ожидаемых затрат и выгоды от принимаемого решения и его исполнения; уровень компетенции в области принимаемого решения; уровень доверия между участниками группы и способности каждого участника отстаивать свою точку зрения. Также если члены сообщества воспринимают существующие механизмы регулирования доступа к ресурсам справедливыми, их участие в поддержании ресурса и соблюдение установленных правил более вероятны.

Как отмечалось выше, современные обобщения эмпирического опыта использования ресурсов частными собственниками показали, что частная собственность не всегда является гарантом эффективного природопользования. Один из недостатков прав частной собственности – возможное недоиспользование ресурса, особенно крупными собственниками. В современных условиях частные собственники зачастую используют землю как спекулятивный инструмент сохранения капитала. Огромные неиспользуемые частные владения сегодня отмечаются как основная проблема землепользования, например в Великобритании, Бразилии, Кении. Спекулятивное приобретение земель ограничивает площади угодий, доступных сельскохозяйственным производителям, и таким образом негативно сказывается на объемах и условиях производства. Так, четыре пятых сельскохозяйственных земель Бразилии находятся в собственности крупных латифундистов. Примерно половина из этих земель используется лишь как финансовый инструмент, т. е. на них ничего не производится.

Максимизация прибыли и рациональное использование ресурса – также не всегда положительно коррелирующиеся факторы. Так, Ачесон отмечает, что при негативных внешних условиях частный собственник может максимизировать прибыль за счет истощения ресурса. Например, если процент по банковскому кредиту превышает доходность от инвестирования кредитных средств в повышение плодородия почв, особенно при прочих негативных переменных, экономически оправданным поведением собственника может быть максимальная эксплуатация участка в течение короткого периода времени, не предусматривающая мероприятий по восстановлению плодородия почв с последующим инвестированием в более доходную отрасль. Экономическая эффективность сохранения ресурса за счет рационального землепользования, требующего дополнительных инвестиций, также ограничена фактором времени. Инвестиции, результаты которых отложены во времени более чем на три-четыре десятилетия (т. е., возможно, будут использованы другими пользователями), маловероятны. Лишь владельцы небольших семейных бизнесов с большей вероятностью могут быть склонны к таким инвестициям, проявляя заботу о собственных детях и внуках – потенциальных владельцах семейного надела. Экономическое давление также может стимулировать собственника заботиться не о долгосрочной устойчивости ресурса, а об удовлетворении текущих потребностей. Если в нестабильной экономической ситуации нерациональное пользование, по мнению собственника, может позволить увеличить прибыль в ближайшей перспективе и таким образом позволит сохранить бизнес, то именно такая стратегия собственника наиболее вероятна.

Таким образом, право частной собственности само по себе не гарантирует рационального использования ресурса. Только совокупность экономических стимулов и социальных институтов, регулирующих пользование, как частных так и коллективных собственников, может обеспечить эффективное и рациональное пользование земельными ресурсами. При этом необходимо учитывать, что социальные регуляторы – это не только законы и подзаконные акты, но и локальные культурные традиции, и социальные обязательства пользователей. Проанализировав более 5 тыс. сообществ, совместно использующих ресурсы, Остром пришла к выводу, что эффективные институты, регулирующие природопользование, могут быть и неформальными, и формализованными. К первым можно отнести устные нормы, передающиеся из поколения в поколение. Обязательность выполнения таких правил зачастую обеспечивается религиозными нормами, например через понятие о греховных деяниях. Вторые представлены сводом письменных правил. Пример такого регулирования в рамках сельского сообщества Тёрбел в Швейцарии будет рассмотрен ниже.

Частная собственность на землю представляется оправданной в случае наделов, предназначенных для растениеводства, но оказывается не всегда эффективной в случае скотоводства, основанного на пастбищном содержании скота. Исходя из анализа практики землепользования в различных странах в разные периоды новой и новейшей истории, можно говорить о превалировании индивидуального пользования земледельческими наделами, за исключением коллективных хозяйств социалистического типа. Даже в тех случаях, когда сохраняются условия, отличные от ставшей на современном этапе классической модели частной собственности на землю, индивидуализация пользования земледельцев осуществляется за счет аренды, субаренды, вассальных отношений и пр. Права пользования пастбищными угодьями также могут быть индивидуальными, включая права частной собственности на выгоны. Например, институт частной собственности на пастбища широко распространен в США. Но чаще экономически и экологически оправданным оказывается коллективное пользование пастбищными ресурсами. Эффективность коллективного использования пастбищных ресурсов прежде всего актуальна для мелких и средних сельхозпроизводителей, а также производителей, населяющих определенные природно-климатические зоны. Например, климатические зоны, характеризующиеся засушливостью, резкими сезонными перепадами температур и количества осадков, либо природные комплексы с резкими зональными переходами температурного режима, характеристик почвы и количества осадков, Пример – горные районы, где подобные колебания определяются высотой над уровнем моря.

На основе исследования землепользования в Швейцарских Альпах Р. Неттин предположил, что коллективные и частные права собственности в горной экосистеме определяются прежде всего характеристиками землепользования, осуществляемого на конкретном участке, которое, в свою очередь, формируется под влиянием природно-климатических факторов, таких как температурный режим, градус горного склона, освещенность и пр. Такие характеристики, как стоимость произведенной продукции на гектар, частота использования ресурса, возможность интенсификации и улучшений, размер земельного участка, требуемого для эффективного производства, затраты труда и капитала на поддержание ресурса, по мнению Неттина, определяют наиболее оптимальный вид прав собственности на данный участок (табл. 5.1). Если ресурс используется сезонно, имеет низкий потенциал для повышения плодородия за счет ирригации и иных технологичных методов, занимает большую территорию при низкой стоимости произведенной продукции на гектар, совместное использование ресурса мелкими и средними производителями более экономически оправдано по сравнению с индивидуальным.

Таблица 5.1 . Соотношение характеристик землепользования и земельных отношений

Источник: Netting R. Balancing on an Alp: ecological change and continuity in a Swiss mountaiN Cambridge: Cambridge University Press, 1981. Р. 69.

По мнению Р. Бенке, использование частных ранчо оказалось более успешным в регионах с низкой плотностью населения, поскольку в таких условиях возможно выделение больших земельных участков каждому землепользователю. В густонаселенных районах выделение отдельным пользователям значимых пастбищных участков приведет к социальной асимметрии и может иметь негативные последствия, а в результате равного распределения земель произойдет чрезмерная фрагментация пастбищных угодий и как следствие – снижение экономической эффективности животноводства.

Исследователи, рассматривающие взаимоотношение климатического фактора и землепользования, также приходят к выводу о том, что классическая модель закрепления прав пользования или собственности на пастбища с четко определенными границами участков неприемлема в определенных экологических условиях, например, характеризуемых скачкообразными межгодовыми колебаниями осадков. Влияние таких колебаний в скотоводческих обществах обычно снижается за счет расширения территории, используемой для выпаса скота в периоды засухи. Четко определенные границы индивидуальных выпасов лишают животноводов такой возможности, что ведет к падежу скота.

Именно экологическая составляющая, считают Р. Бенке и Я. Скунз, определяет кочевой способ производства в климатических условиях, характеризующихся засушливостью и высоким межгодовым колебанием осадков. По утверждению этих авторов, экономические потери от ограничения мобильности скота в таких природных условиях будут более значительны по сравнению с экосистемой, не подверженной значительным сезонным или межгодовым колебаниям. Если стадо содержится на одном пастбище то количество скота должно быть ограничено на уровне обеспеченности кормовыми ресурсами в данном месте в самый неблагоприятный сезон. Чем выше колебания продуктивности пастбищной экосистемы, тем значительнее необходимое снижение поголовья. Таким образом, в условиях, характеризующихся значительными колебаниями, содержание скота на одном выгоне не позволит эффективно использовать ресурсы, имеющиеся в изобилии в благоприятный период. Расчеты авторов показывают, что в таких условиях использование трех сезонных пастбищ позволяет увеличить количество скота как минимум вдвое. Мобильность стада в этом случае – это метод адаптации к конкретным условиям, позволяющий рассредоточить стада на большей территории или использовать наиболее благоприятные экологические ниши. В этой связи Бенке и Скунз считают необходимым разработать новые подходы к закреплению прав кочевых скотоводов на землю. Эти подходы должны учитывать значение для социально-экономического развития скотоводческих сообществ пастбищных ресурсов, используемых сезонно или в случае необходимости, обоснованной влиянием погодных условий. Многочисленные эмпирические исследования демонстрируют отрицательное влияние на экосистему в результате индивидуализации пастбищных угодий во Внутренней Монголии. Согласно данным, представленным этими исследованиями, индивидуализация пользования пастбищами в указанном регионе Китая привела к снижению мобильности скотоводов и оказала негативный эффект на состояние растительного и почвенного покрова. В то же время нужно отметить, что исследователи, оценивавшие результаты индивидуализации пастбищных угодий в Тибете, наряду с отрицательными последствиями отмечают, что отношение к индивидуально используемым пастбищам демонстрирует более ответственное отношение по сравнению с коллективными. Но исследователи в данном случае указывают, что они не имеют достаточно оснований для однозначного вывода по этому вопросу.

Таким образом, многочисленные теоретические и практические исследования на современном этапе развития научных знаний об обществе позволяют с большой вероятностью утверждать, что права собственности не являются единственным или основным фактором, определяющим рациональность и эффективность природопользования. Коллективные и частные собственники и пользователи адаптируют свое поведение к определенным социальным, экономическим, политическим и экологическим условиям. Только целостный подход к анализу контекста, определяющего поведение, учитывающий все условия, в которых принимается то или иное решение, может заложить основу успешного прогноза результатов земельной политики. Характеристики самого ресурса, т. е. пастбищной экосистемы, механизм принятия решений на всех уровнях, имеющих отношение к землепользованию и регулированию, сущность отношений между пользователями и между пользователями и регуляторами – все это факторы, составляющие обязательные компоненты анализа земельной политики. Однако бесспорным и сегодня остается положение о том, что свободный, де-факто не регулируемый доступ к ресурсу является нежелательным фактором, стимулирующим поведение, направленное на максимизацию пользователем собственной выгоды за счет истощения ресурса. Но нерегулируемый доступ к ресурсам едва ли возможен в традиционных системах землепользования, развивающихся эволюционным путем в русле хозяйственной логики, присущей той или иной экологической нище. Нерегулируемое пользование ресурсами, как правило, возникает в периоды слома устоявшихся институтов, в частности во времена реформ, революций, войн и прочих социальных скачков.

Сегодня в общественных науках признается, что предложение Хардина отказаться от коллективного использования ресурсов основывалось на его неспособности разграничить ресурсы, доступные для всех, и ресурсы, контролируемые группой пользователей, и как результат – неспособности учесть важную роль институтов, регулирующих использование общественных ресурсов членами групп пользователей и способных предотвратить использование ресурса посторонними. Свою ошибку признал и сам Хардин в статье, опубликованной через 30 лет после появления «Трагедии общественного». Гипотетическое пастбище, использованное им в качестве метафоры эгоистичного поведения, было извлечено из культурного, исторического, экологического и даже экономического контекста. Наполнение теории Хардина эмпирическим материалом зачастую приводит к отрицанию предложенной модели.

Поскольку коллективные права собственности или пользования, как правило, требуют более сложных, нежели в случае индивидуальных прав, институциональных регуляторов поведения каждого пользователя, в данной главе мы обращаемся к международному опыту регулирования коллективного использования пастбищных угодий. Вниманию читателей предлагается анализ двух действующих моделей управления коллективным пользованием пастбищными угодьями. Представленная ниже швейцарская модель осуществляется в рамках коллективной собственности сельских сообществ на пастбища. Модель, практикуемая в США, направлена на управление землями, находящимися в государственной собственности.

Первая модель была выработана эволюционным путем в течение многих столетий в условиях деполитизированного государственного устройства. Подобные условия развития этой модели позволяют надеяться, что в ее основе заложена логика социально-экономического развития, хорошо адаптированного к местным экологическим условиям. Подробное рассмотрение этой модели, по нашему мнению, позволит наглядно продемонстрировать экономические и экологические предпосылки, лежащие в основе коллективной собственности местного сообщества на пастбищные ресурсы. Также эта модель позволяет учитывать особенности развития землепользования в условиях горного ландшафта, который накладывает серьезные ограничения на землепользование в силу крутизны склонов, ограниченных условий для ирригации, контраста температурного режима, освещенности склонов.

Землепользование в горных районах формируется в зависимости от природных условий, в свою очередь зависящих от ландшафта, и очень часто характеризуется «лоскутностью» наделов, пригодных для того или иного вида землепользования. В то же время значительные различия природных и климатических условий на разных высотах и склонах различной освещенности определяют сезонность землепользования.

Вторая модель – управление пастбищными угодьями в условиях государственной собственности на эти ресурсы в США – основана на достижениях современной науки. В ее основе лежат расчеты максимально возможной пастбищной нагрузки, научно обоснованного мониторинга окружающей среды и современные модели менеджмента. Обе модели имеют свои положительные стороны и ограничения, рассматриваемые ниже.

 

5.2. Коллективная собственность сельского сообщества: швейцарские Альпы

Одним из наиболее подробно описанных примеров саморегулирования коллективных ресурсов сообществами пользователей в Швейцарии можно назвать сообщество Тёрбел. Важно подчеркнуть, что институт общинной или коллективной собственности, складывавшийся в описанном сообществе на протяжении несколько веков, сосуществует с частной собственностью на землю, которая также развивалась в течение длительного времени. Земельные наделы, отведенные под посев зерновых, выращивание овощей, сады, виноградники и сенокосы в сообществе Тёрбел, находятся в частной собственности. Альпийские луга, используемые для летнего выпаса скота, лес, пустоши (каменистые крутые склоны и горные перевалы), а также ирригационная система и сыроварня являются общей собственностью сельского сообщества. Использование пастбищ для других целей, кроме выпаса скота, ограничивается климатическими условиями и особенностями ландшафта. Летние альпийские пастбища располагаются на высоте 1950–2200 метров. Растениеводство и сенокошение здесь невозможны в силу короткого летнего сезона и отсутствия условий для ирригации. Максимальная высота, на которой выращивают зерновые, – 1600 метров. Сенокосы в местной экосистеме расположены на высоте до 2000 метров. Ранние снегопады – еще один фактор, определяющий предельную высоту над уровнем моря, на которой возможно земледелие. Кроме того, использование земель для земледелия и сенокошения ограничивается крутизной склонов.

Коллективное использование высокогорных пастбищ экономически оправдано для домохозяйств сообщества Тёрбел. Объединение скота для летнего выпаса на находящихся в коллективной собственности альпийских лугах позволяет наиболее эффективно использовать трудовые ресурсы. Когда стадо находится на отгонном пастбище под присмотром пастухов, члены домохозяйства занимаются заготовкой сена для зимнего кормления скота и производством продукции растениеводства на орошаемых полях, в садах и виноградниках. Распределение пастбищ в частную собственность привело бы к значительному увеличение затрат труда каждого домохозяйства и снижению рентабельности хозяйств населения. Необходимость огораживания частных наделов для контроля несанкционированного выпаса также вызвала бы повышение затрат на выпас скота. Такие выводы подтверждают данные исследований, проведенных в Тибете, где китайское правительство предприняло земельную реформу, направленную на индивидуализацию пастбищных угодий. Распределение индивидуальных наделов привело к значительному повышению затрат труда каждого домохозяйства, прежде всего за счет женского и детского труда. Кроме того, рассредоточение населения, ранее проживавшего в поселках, на значительных пространствах горного ландшафта из-за необходимости для каждого домохозяйства находиться постоянно на индивидуальных пастбищах привело к снижению физической доступности услуг здравоохранения и образования. Авторы упомянутого выше исследования отмечают, что большое количество скотоводов Тибета, которым были выделены индивидуальные пастбища, фактически используют их совместно со своими соседями, что еще раз демонстрирует: коллективное использование пастбищ небольшими группами экономически более приемлемо для мелких производителей.

Фактический раздел пастбищ на индивидуальные наделы зачастую сопряжен с серьезной трансформацией логистики выпаса скота. Например, в Тибете многие домохозяйства получили участки, на которых нет источников воды. Подобные условия использования пастбищных ресурсов требуют изменения естественного ритма движения стада, поддерживаемого в условиях общего пользования пастбищем, когда скот концентрируется у источников воды в наименее благоприятное время года. Это способствует сохранению энергии у ослабленных неблагоприятными погодными условиями животных. В условиях индивидуального пользования каждый владелец вынужден перегонять скот на водопой ежедневно, что ведет к дополнительным затратам энергии и в суровых климатических условиях – к падежу скота. Янь Жаоли и его соавторы отмечают, что в такой ситуации многие животноводы предпочитают копать колодцы на выделенных им территориях. Но ввиду глубокого залегания подземных вод и каменистости почвы индивидуальные колодцы имеют высокую себестоимость. Кроме того, водопой скота из колодцев чрезвычайно трудозатратен либо требует дополнительных инвестиций для механизации процесса. В результате как население, так и принадлежащие ему стада испытывают постоянную нехватку воды. В отдельных хозяйствах животные получают достаточное количество воды только в период обильных дождей, когда дождевая вода собирается на поверхности почвы.

По данным Неттина, коллективное использование пастбищ в сообществе Тёрбел в условиях современной механизации труда высвобождает трудовые ресурсы домохозяйств, позволяя им диверсифицировать доходы. Большинство населения сообщества занимается сельским хозяйством, совмещая этот род деятельности с работой по найму за пределами местного сообщества. В 1970-е гг., когда был собран материал для публикаций Неттина, многие мужчины ежедневно выезжали из села на работу на фабрики, расположенные в пределах транспортной доступности. Кроме того, мужчины и незамужние женщины трудоустраивались в качестве наемных рабочих индустрии туризма, в то время как другие члены семьи занимались сельскохозяйственным производством. Восемьдесят семь мужчин, глав домохозяйств из сообщества Тёрбел, работали по найму за пределами села. Только шесть фермерских домохозяйств продолжали заниматься сельским хозяйством при полной занятости.

Как отмечалось выше, отчасти диверсификация стала возможной в современных условиях за счет механизации труда. Например, механизированное доение коров на альпийских пастбищах и транспортировка молока по трубопроводу на сыроварню, расположенную в селе, позволяют нескольким пастухам, нанятым сообществом, доить все деревенское стадо в летнее время. Такая организация процесса обеспечивает домохозяйствам, диверсифицирующим свои доходы за счет работы за пределами своего хозяйства, возможность по-прежнему поставлять продукцию на рынок. К сожалению, Неттин не приводит точных данных о количестве произведенной в период исследования или поставленной на рынок жителями сообщества Тёрбел продукции. Но в его монографии мы находим ссылку на данные более раннего периода. Автор отмечает, что в средний по урожайности год на коллективной сыроварне сообщества производилось около 4,5 тонн сыра.

В сообществе Тёрбел, по мнению Неттина, возможности экосистемы используются максимально, независимо от формы собственности на тот или иной природный ресурс. Все угодья очищаются, унаваживаются, а при необходимости осушаются для повышения плодородия почв. Каковы же институты, позволяющие местному сообществу эффективно использовать коллективную собственность в течение многих столетий? Прежде всего необходимо отметить наличие письменных документов, регулирующих права и обязанности пользователей коллективной собственности. Письменная фиксация – важный фактор, способствующий устойчивости местных институтов, направленных на коллективное управление ресурсами и сохраняющихся практически неизменными в течении нескольких веков.

Первый письменный документ, закрепляющий виды собственности в отношении тех или иных ресурсов, появился в сообществе Тёрбел еще в 1224 г. В 1483 г. члены сельского сообщества подписали местный закон о создании ассоциации, регулирующей пользование общинными ресурсами. Документ, датированный 1517 г., впервые в письменной форме закрепил границы общинных земель, которые, как сказано в документе, существовали задолго до него. В этом же документе мы находим подтверждение того, что уже в XVI в. пользование общинным выпасом строго регулировалось. Свод правил пользования коллективными ресурсами призван обеспечить кооперацию членов сообщества, совместно использующих эти ресурсы, а также предусматривает возможность разрешения конфликтов в рамках установленных институтов.

Право пользования коллективными пастбищами определяется на основе гражданства местного сообщества, которое передается по мужской линии. Гражданин может осуществлять выпас на коллективных пастбищах такого количества скота, которое не должно превышать то, которое он может содержать в зимний период. Таким образом, это количество ограничивается сенокосным наделом, принадлежащим гражданину. Эти правила призваны поддерживать баланс между популяцией домашних животных, пастбищной экосистемой Альп и приемлемым экономическим положением местных домохозяйств, в значительной степени зависящих от производства как молока для собственного потребления, так и сыров на рынок. Той же цели подчиняется система контроля пользования пастбищными и другими коллективными ресурсами и наказания нарушителей.

Появление еще в Средние века четко формулируемых письменных правил, регулирующих землепользование, а также системы штрафов говорит о том, что, вероятно, существующие, но законодательно не закрепленные правила нарушались членами сообщества, спровоцировав потребность в их более четкой формулировке. Так, в 1517 г. было письменно зафиксировано отмеченное выше правило, что никто из членов сообщества не может отправлять на летние альпийские пастбища больше скота, чем он может содержать зимой. Таким образом пресекались попытки отдельных домохозяйств содержать больше скота за счет коллективных ресурсов в летнее время, когда скот хорошо набирает вес, и продавать его осенью. За каждое животное, которое выпасалось летом на коллективных пастбищах и реализовывалось осенью, владелец должен был заплатить штраф. Штрафы также налагаются на владельцев скота, если они допускают потраву чужих угодий, за выпас на коллективных пастбищах скота, зараженного инфекционными заболеваниями, за несоблюдение установленных сроков выпаса на альпийских лугах, за выпас скота, не принадлежавшего членам сообщества, а также за сенокошение для собственных нужд на коллективной территории. В 1519 г. в письменный свод правил был внесен пункт, определявший минимальную ширину троп и дорог, используемых коллективно. Стимулом для принятия нового правила были неоднократные попытки жителей расширить свои частные владения за счет земель, прилегающих к общественным землям.

Письменно закреплена процедура рассмотрения споров выборными управляющими коллективной собственностью и местным судьей. Члены сообщества, так называемые «граждане», также обязаны присутствовать на собраниях, принимающих управленческие решения в отношении коллективной собственности. За отсутствие без уважительной причины налагается штраф, так же как и в случае, если гражданин покидает собрание до его официального окончания. Доходы от штрафов должны направляться в казну сообщества. Выработка стратегий управления коллективными ресурсами и контроль исполнения принятых решений осуществляются собраниями граждан сообщества. Шестьдесят мужчин, представляющих свои семьи, являются участниками этого соглашения, т. е. «гражданами». Трудовой вклад каждого домохозяйства в поддержание плодородия почв и пастбищной инфраструктуры определяется пропорционально количеству скота, выпасаемого на альпийских пастбищах.

Продолжительная устойчивость институтов, регулирующих землепользование в сообществе Тёрбел, также обеспечивается, по мнению Неттина, их полным соответствием практическим нуждам членов сообщества и условиям окружающей среды. Правила и нормы рассматриваемого сообщества были специально созданы для его природно-климатических условий. Этот пример показывает положительный эффект локального подхода к определению норм природопользования. В то же время опыт сообщества Тёрбел подтверждает теоретическое обоснование Остром о том, что осознание значимости коллективно используемого ресурса является одним из определяющих факторов создания эффективных инструментов управления этим ресурсом. В рассматриваемом случае, отмечает Неттин, отсутствие альтернативных территорий для летнего выпаса скота определяет значимость ресурса для сообщества. Таким образом, единственной возможностью избежать перевыпаса и снижения урожайности пастбищ является контроль поголовья скота. В случае, если такие нежелательные эффекты хозяйствования все-таки имели бы место, они привели бы к снижению продуктивности стада. Кроме того, автор считает, что отдаленность сообщества Тёрбел и нейтральность государственной политики Швейцарии, препятствовавшие бескомпромиссному навязыванию идеологизированных земельных отношений, позволили сообществу сохранить сочетание частной и коллективной собственности на землю, отвечающее местным природно-климатическим условиям.

Устойчивость местной экосистемы в условиях малоземелья, характерного для многих сообществ, населяющих горные ландшафты, также обеспечивается ограничениями количества пользователей. Кроме упомянутого выше регулирования количества скота на альпийских пастбищах традиционный свод правил также регулировал и членство в сообществе. Например, мужчины, прибывающие в сообщество, женившись на сельчанках из Тёрбел, не имеют права пользования коллективными ресурсами. В случае, если мужчина покидает сообщество навсегда, он имеет право распоряжаться своими частными наделами по своему усмотрению, но автоматически теряет право пользования коллективными ресурсами.

На современном этапе основным фактором, поддерживающим баланс населения и имеющихся земельных ресурсов в сообществе Тёрбел, является миграция. Быстрое развитие экономики Швейцарии, предлагавшее все больше конкурентных возможностей для сельского жителя за пределами родного села, привело к повышению роли этого фактора начиная с 1950–1960 гг. Способствовала этому и широкая доступность для жителей сообщества Тёрбел программ подготовки квалифицированных рабочих. Анализ профессиональной занятости эмигрантов из сообщества, проведенный в 1970-е гг., показал, что большинство из них были заняты как квалифицированные рабочие, клерки, персонал на транспорте и пр. Поскольку доступ к высшему образованию для местных жителей был ограничен, лишь небольшой процент занимались деятельностью, требующей такой квалификации.

Миграция населения последних десятилетий прошлого века, так же как и современные миграционные процессы в Швейцарии, характеризуется высокой пластичностью. Появившиеся возможности для работы в других областях Швейцарии не сопряжены с необходимостью разрывать отношения с родным сообществом. Те, кто уехал из Тёрбел, навещают родственников, поддерживают отношения по телефону, некоторые реконструируют или строят шале для отдыха, многие участвуют в основных сельскохозяйственных работах, требующих значительных затрат труда, таких как заготовка сена и сбор урожая. Несмотря на определенные экономические преимущества жизни и работы в более индустриально развитых и туристически ориентированных районах, эмиграция не является более престижной по сравнению с жизнью на селе. Достойные бытовые условия и сравнительно развитая инфраструктура (наличие дорог, транспортного сообщения, качественной телевизионной трансляции, телефонизация, современная школа) способствуют поддержанию престижа сельского жителя. Население, предпочитающее остаться в селе, сохраняет чувство собственного достоинства и гордится своим хозяйством. По мнению Неттина, эти социальные факторы также являются важнейшими компонентами устойчивости местного сообщества и его институтов, в том числе регулирующих землепользование.

 

5.3. Федеральные пастбища в Сша

Альтернативная модель управления пастбищными ресурсами, имеющая целью коллективное использование этого ресурса, представлена в США. В целом в этой стране пастбища могут находиться в частной собственности, федеральной собственности или собственности штатов (50 % земель, классифицированных как пастбища (rangeland), принадлежат частным собственникам; 43 % земель находятся в собственности федерального правительства). Система управления федеральными пастбищными угодьями представляется интересным примером попытки достичь экологически устойчивого пользования методами государственного регулирования. Федеральные пастбища в США находятся в управлении Бюро по управлению земельными ресурсами (BLM) и Федеральной лесной службы (FS). В управлении BLM находится 160 млн акров земли. FS управляет еще 96 млн акров.

Основной массив пастбищных угодий входит в состав пастбищных районов (grazing districts), границы которых были определены Пастбищным актом Тэйлора (The Taylor Grazing Act) в 1934 г. Число владельцев скота, имеющих разрешение на пользование федеральными пастбищами в составе этих районов, остается практически неизменным с середины прошлого века. 8 тыс. пользователей имеют разрешение на пользование землями, находящимися в управлении агентства лесного хозяйства, и 18 тыс. пользователей используют пастбища, находящиеся в управлении BLM. Практически не меняющееся количество пользователей объясняется тем фактом, что право пользования федеральными пастбищами ассоциируется с правом собственности или с правом пользования так называемой базовой собственностью. В качестве базовой собственности рассматриваются земля или водный объект, расположенные в непосредственной близости от используемого федерального пастбища и находящиеся в частной собственности, если они внесены в реестр базовой собственности, составленный еще в середине ХХ в. Реестр не расширяется, и соответственно объект базовой собственности можно либо приобрести на рынке, либо арендовать. Гражданин США или юридическое лицо, зарегистрированное в юрисдикции этой страны, может получить разрешение на пользование федеральными пастбищами, если владеет базовой собственностью или заключил договор аренды на такую собственность, а также является собственником скота.

Таким образом, в отличие от описанного выше примера швейцарской сельской общины, система землепользования, сложившаяся в США, объединяет сезонное пользование владельцем ранчо собственными пастбищами и пастбищами, находящимися в федеральной собственности. Подобная система землепользования исторически сложилась на Западе США в течение XIX–XX вв. Переселенцы из Европы и восточных штатов США, продвигаясь на запад континента, осваивали наиболее удобные участки, например имеющие водные источники. В 1862 г. законодательный акт (Homestead Act of 1862), регулирующий права переселенцев на недвижимое имущество, безвозмездно закрепил за каждым домохозяйством поселенцев, построившим дом и занимавшимся хозяйством в течение минимум пяти лет на западных территориях, 65 гектаров земли. Законодательный акт был принят в сравнительно благоприятный период с точки зрения уровня осадков. С наступлением засухи стало очевидно, что выделенные в частную собственность угодья не смогут обеспечивать хозяйства переселенцев устойчивой кормовой базой в засушливом климате запада Соединенных Штатов. Безуспешные попытки стабилизировать животноводческое хозяйство западных штатов предпринимались в течение нескольких десятилетий, пока в 1934 г. не был принят упомянутый выше Пастбищный акт Тэйлора, который передал невостребованные пастбища в федеральную собственность и определил правила использования федеральных земель местными владельцами ранчо. Частные ранчо стали «входным билетом», позволяющим их владельцам использовать федеральные пастбища, так как были определены в качестве базовой собственности.

Сегодня существуют два легитимных способа приобретения права выпаса скота на федеральных пастбищах, входящих в состав пастбищных районов (grazing districts). Приобретение права собственности или аренда базовой собственности – один из них. Альтернативным является приобретение статуса базовой собственности для уже имеющейся недвижимости, расположенной в непосредственной близости от федеральных пастбищ. Такая возможность может представиться желающему использовать федеральные земли, если владелец базовой собственности решает передать ассоциируемое с его собственностью преимущественное право пользования федеральными пастбищами владельцу иной недвижимости (при этом сохранив право частной собственности на свою недвижимости). В такой ситуации статус базовой собственности может быть передан иному объекту недвижимости по обоюдной договоренности владельцев.

BLM и FS ведут реестр базовой собственности, в котором отражается статус недвижимости, в том числе условия и сроки преимущественных прав пользования федеральными землями, ассоциируемыми с объектом недвижимости. Потенциальный покупатель этого объекта имеет право получить полный пакет информации о статусе объекта покупки. После приобретения или заключения договора аренды базовой собственности либо приобретения статуса базовой собственности владелец или арендатор базовой собственности может обратиться в соответствующее федеральное агентство (BLM или FS) с заявлением о получении разрешения на выпас скота (grazing permit). Большинство пастбищных участков выделяются для совместного выпаса скота несколькими владельцами.

Разрешения на пользование федеральными пастбищами, как правило, выдаются на десятилетний период. Они обновляются в случае, если BLM или FS (в зависимости от того, в управлении какого агентства находится используемая земля) считает, что пользователь выполнял все прописанные соответствующим агентством условия выпаса в период действия предыдущего разрешения, а экосистема выпаса находится в удовлетворительном состоянии. Мониторинг экосистемы осуществляется сетью полевых офисов, покрывающей все районы, определенные для выпаса скота. Районы, определенные для выпаса скота, разделены на более мелкие участки. Полевой офис создает и обновляет план использования каждого участка, отражающий взаимозависимость всех ресурсов, находящихся на этом участке. Именно в рамках таких участков полевой офис определяет условия выпаса скота. Когда по истечении срока разрешения на выпас скота владелец базовой недвижимости подает заявление о выдаче ему разрешения на новый срок, полевой офис проводит оценку состояния тех участков, на которых заявитель осуществлял выпас скота, дает заключение о возможности выдачи нового разрешения и определяет условия пользования. Условия пользования оговаривают вид, количество и возраст скота, сезон использования и необходимые мероприятия по поддержанию или восстановлению экосистемы в границах участка. В особых случаях доступ скота на отдельные пастбищные участки может быть закрыт для необходимого восстановления растительности. В функционал полевых офисов также входят мероприятия по восстановлению пастбищной экосистемы.

Кроме того, BLM/FS на основе постоянного мониторинга за состоянием экосистемы определяет максимально возможную нагрузку на ближайшие несколько лет на более широкой территории. Например, в результате засухи 2000–2004 гг. максимально возможная нагрузка на пастбищах штата Юта определена на отметке значительно ниже обычной. Таким образом, несмотря на постоянное количество разрешенных пользователей, количество скота на федеральных землях может варьироваться в зависимости от состояния экосистемы. В 2008 г. федеральные агентства установили максимально возможное количество скота, выпасаемого на федеральных землях, – 12,5 млн условных голов. В том же году фактически выпасалось 8,6 млн.

Как отмечалось выше, письменное разрешение, выдаваемое пользователю, содержит подробное изложение условий выпаса скота. Условия разрешения предоставляются всем заинтересованным сторонам для ознакомления за 15 дней до вступления в силу. Важно отметить, что в качестве заинтересованной стороны рассматривается не только заявитель. Местные жители и заинтересованная общественность, часто представленная экологическими организациями, также имеют возможность ознакомится с условиями разрешения. В случае несогласия пользователя или иной стороны с условиями, определенными BLM/FS, они могут предложить поправки к условиям разрешения. Например, BLM принимает письменные апелляции условий выпаса скота в течение 15 дней после уведомления пользователя о первичном решении. Все поступившие поправки рассматриваются офицером BLM, который и принимает решение о внесении изменений в зависимости от обоснованности предложений апеллирующей стороны. В случае несогласия с новым постановлением все заинтересованные стороны могут еще раз обратиться в управляющее агентство в течение 30 дней. Если и в этом случае BLM не сочтет предлагаемые поправки достаточно обоснованными, пользователь или другие заинтересованные стороны могут обратиться в службу рассмотрения спорных вопросов (Office of Hearing and Appeals) при министре природных ресурсов (Secretary of the Interior). В данном случае процедура рассмотрения дела сравнима с судебной процедурой, в которой рассматриваются доказательства каждой стороны, включая показания свидетелей. Дело рассматривается судьей административного права (Administrative Law Judge). Стороны, не согласные с решением судьи, могут обратиться в суд федеральной юрисдикции. Мониторинг выполнения прописанных условий осуществляется на постоянной основе.

Держатель разрешения оплачивает пользование федеральными пастбищами на основе ставки, рассчитываемой на условную голову скота в месяц ежегодно на основе формулы, утвержденной в 1978 г. Расчет производится на основе базовой ставки 1966 г. (1,23 долл. США в месяц за условную голову скота) с учетом трех факторов: текущей рыночной ставки аренды частной земли для выпаса скота в западных штатах, цен на крупный рогатый скот мясного направления и себестоимости продукции животноводства. Таким образом, ставка повышается, снижается или остается неизменной в зависимости от рыночных условий, а арендные платежи сельхозпроизводителей возрастают при благоприятной конъюнктуре рынка и снижаются, когда рыночная ситуация ухудшается. Одноразовое изменение ставки ограничивается 25 % от ставки предыдущего года. С 2007 г. ставка удерживается на минимальной отметке, определенной законодательством (1,35 долл.). Без подобного ограничения в 2008 г. плата за выпас одной условной головы скота была меньше одного доллара. В 2006 г. оплата за пользование производилась по ставке 1,56 долл. за условную единицу поголовья скота в месяц.

Из собранных BLM и FS средств 50 % направляется в Фонд улучшения пастбищных угодий Федерального казначейства. Средства этого фонда используются для проведения восстановительных мероприятий на пастбищах, включая подсев трав, огораживание, уничтожение сорняков, мелиорацию, охрану среды обитания диких животных. Половина средств фонда находится в прямом распоряжении главы Казначейства. Другая половина расходуется на тех территориях, где средства были собраны, решением главы Казначейства, принятым в ходе консультаций с представителями данной территории. Оставшиеся 50 % средств, собранных BLM и FS, поступают в Федеральное казначейство и бюджеты штатов в разных пропорциях в зависимости от агентства (FS перечисляет 25 % поступлений от пользовательских сборов в Казначейство, 25 % передает в бюджеты штатов; BLM – 37,5 % и 12,5 % соответственно). Штаты, получающие средства от пользовательских сборов, должны использовать эти средства на нужды тех округов, где средства были собраны.

Нужно отметить, что федеральные земли, не входящие в сетку районов, определенных для выпаса скота (grazing districts), могут быть отданы в аренду для этой цели. В таком случае право аренды не привязывается к праву владения базовой собственностью. Но территории, занимаемые такими пастбищами, незначительны. Обычно это выгоны, изолированные от общего пастбищного массива естественными или антропогенными преградами. Бюджетные поступления, генерируемые за счет арендной платы этих земель, также поступают в Фонд улучшения пастбищных угодий (50 %) и в бюджеты штатов, где расположены арендуемые пастбища (50 %). На протяжении нескольких десятилетий вопрос о том, насколько оправданны сравнительно низкие ставки за пользование пастбищными угодьями, является предметом общественных дискуссий в США. Основные оппоненты по данному вопросу – это производители мяса, использующие федеральные земли и отстаивающие низкие ставки, и экологические организации, предлагающие повысить ставки, в результате чего, по их мнению, произойдет снижение нагрузки на пастбища, а повышение доходов позволит повысить качество восстановительных мероприятий. Сторонники повышения ставки указывают на то, что сборы за пользование федеральными пастбищами значительно ниже сборов, устанавливаемых частными землевладельцами и штатами. Например, в 2003 г. средняя ставка, собираемая частными землевладельцами в 11 западных штатах за одну голову скота в месяц, была 13,4 долл. Производители, в свою очередь, не считают федеральные ставки ниже тех, что установились на выпас скота в частных владениях. Тот факт, что федеральные земли, как правило, имеют более низкие характеристики производительности и качества, не огорожены, должны использоваться совместно с другими пользователями, не имеют источников воды, нивелирует, по мнению сельхозпроизводителей, разницу между финансовыми условия пользования федеральными и частными пастбищами.

Сторонники повышения ставок за пользование пастбищами также апеллируют к высоким бюджетным затратам на управление федеральными землями, по сути являющимися скрытыми субсидиями производителям мясного скота. Затраты Бюро по управлению земельными ресурсами (BLM) и Федеральной лесной службы (FS) на управление федеральными пастбищами значительно превышают поступления от пользовательских сборов. Например, в 2003 фискальном году BLM планировало затратить 45,1 млн долл., собрав только 12,8 млн долл. FS в том же году затратила на администрирование и восстановление пастбищных угодий 61 млн долл., в то время как доход от пользовательских сборов составил 4,8 млн долл. Для того чтобы доходы от пользовательских сборов покрыли расходы BLM и FS по управлению, поддержанию и восстановлению пастбищ, сельхозпроизводители должны платить за условную голову скота в месяц 7,64 долл. (в случае пользования землями, находящимися в управлении BLM) и 12,26 долл. (в случае пользования землями, находящимися в управлении FS). Но ни одна из предпринятых попыток повысить ставки за пользование федеральными пастбищами не увенчалась успехом. Так, в 1993 г. Конгресс отклонил предложение администрации Клинтона об изменении формулы, в том числе об увеличении базовой ставки до 3,96 долл. В период с 1995 по 1999 г. законопроекты, предусматривающие изменение формулы, дважды одобрялись одной из палат Конгресса, но не находили поддержки другой.

В рамках дискуссии об экономической эффективности существующей в США системы управления федеральными землями и экологической устойчивости федеральных ресурсов не раз поднимался вопрос об эффективности сохранения федеральной собственности на пастбищные угодья и леса. Последняя четверть прошлого столетия отмечена широкой полемикой по этому вопросу, в ходе которой отдельные экономисты предлагали приватизировать часть земель. Основным аргументом, высказываемым за такое преобразование земельных отношений, является неэффективность расходования бюджетных средств. Экономическая неэффективность управления федеральной собственностью прежде всего объясняется незаинтересованностью государственных служащих. «Вместо того чтобы добиваться получения прибыли, государственные служащие добиваются увеличения бюджета, штатов и власти», – пишут Т. Андерсон и В. Смит в статье, призывающей к приватизации федеральных земель. Мнение о том, что федеральные пастбища подвержены перевыпасу, также используется как аргумент, доказывающий неэффективность использования бюджетных средств и необходимость приватизации. Приватизация, по мнению ее сторонников, с одной стороны, могла бы стать дополнительным источником пополнения бюджета – за счет земельных аукционов, с другой – снизить расходы на управление федеральной собственностью.

В ходе дискуссии также звучали предложения передать земли в управление штатов. Такое предложение обосновывалось тем, что штаты, в полномочия которых входит финансовое обеспечение социальных услуг, таких как образование, в большей степени подвержены давлению со стороны налогоплательщиков, требующих эффективно использовать бюджетные средства. Также звучали предложения продать права пользования пастбищными угодьями экологическим организациям, которые могли бы арендовать пастбища владельцам скота на определенных условиях. В то же время в общественных дебатах весомой остается позиция о необходимости сохранения федеральной собственности на землю. Сторонники этой позиции рассматривают федеральную собственность как общественное благо, обеспечивающее свободный доступ к рекреационным ресурсам, предоставляющее каждому члену общества возможность проводить время на природе и таким образом поднимающее качество жизни населения. Природоохранная мотивация также стимулирует сохранение федеральной собственности на землю. При этом охрана окружающей среды часто ассоциируется с необходимостью изъятия разрешений на выпас скота на федеральных землях. Так, в 2005 г. на обсуждение Конгресса США был внесен законопроект, предлагавший компенсации всем держателям разрешений на выпас скота на федеральных землях в случае их добровольного отказа от использования указанных пастбищ. Этот законопроект также не получил статуса закона.

Общественные дискуссии о судьбе федеральных земель в США продолжаются. Маловероятно, что в ближайшее время одна из позиций будет признана единственно правильной и станет основой для серьезных институциональных изменений земельных отношений. Но открытое обсуждение проблем, преимуществ и перспектив государственного управления земельными ресурсами, в котором участвуют сельхозпроизводители, ученые, общественные организации, политики и их избиратели, государственные служащие и многие другие заинтересованные стороны, позволяет выявлять и нивелировать наиболее очевидные недостатки системы управления федеральными землями.

 

5.4. Выводы

Итак, какие выводы мы можем сделать из всего вышесказанного? Прежде всего хотелось бы еще раз подчеркнуть, что нерегулируемое землепользование создает условия для истощения ресурсов, особенно в условиях малоземелья. Институциализация прав собственности и пользования земельными ресурсами является, в свою очередь, обязательным условием эффективного и рационального природопользования. Тем не менее вид права собственности сам по себе не является фактором, определяющим экономическую эффективность или рациональность использования ресурсов. Совокупность факторов, включающая вид землепользования, институциональные регуляторы, в т. ч. права собственности или пользования, экологические и экономические условия, культурные традиции и политические установки, формирует стимулы для эффективного и рационального использования ресурсов.

Только исследования, осуществляемые на местном уровне специалистами в различных областях знаний, позволят понять, какая форма собственности наиболее приемлема в тех или иных условиях. Только тщательная оценка микро– и макроэкономических ограничений, природных условий, состава пользователей и распределения власти и влияния на местном уровне, функционирования имеющихся институтов, регулирующих природопользование и взаимоотношения пользователей, может дать ответ на вопрос – какие институциональные преобразования могут принести желаемый результат. В столь коротком обзоре невозможно смоделировать все ситуации, возникающие в реальных условиях. Тем не менее хотелось бы изложить несколько основных моментов, на которые желательно обращать внимание, взвешивая все «за» и «против» тех или иных институциональных преобразований.

Вероятно, вид землепользования, складывающийся под воздействием природно-климатических условий, является одним из определяющих факторов эффективности индивидуального или коллективного использования ресурса и соответственно индивидуальных или коллективных прав собственности. Если используемый ресурс занимает большую территорию при низкой стоимости произведенной продукции на гектар и имеет низкий потенциал для повышения плодородия при высоких затратах труда на его поддержание, а местное сообщество состоит из мелких и средних производителей, экономическая обоснованность коллективного пользования будет более вероятна.

Коллективное пользование ресурсом, как упоминалось выше, чаще всего может осуществляться в условиях государственной собственности или коллективной (общинной) собственности на землю. Для достижения рационального использования ресурса в условиях государственной собственности необходима хорошо разработанная методика управления, требующая значительных финансовых затрат со стороны государства. Но такая система управления может функционировать только в условиях устойчивости и прозрачности государственных институтов. Государственное управление ресурсами в условиях высокой коррупционности станет залогом неравномерного доступа к ресурсам и невыполнения установленных экологических норм.

Рациональное использование ресурса в условиях коллективной собственности требует внутренних устойчивых регуляторов поведения пользователей. Формирование таких институтов, как правило, затратно по времени. При отсутствии опыта самоуправления высока вероятность контроля со стороны местных элит, которые попытаются использовать коллективные ресурсы в своих интересах. Но если сельское сообщество совместно пользуется выгонами сегодня и имеет такой опыт в прошлом, а совместное пользование не порождает острых конфликтов и не ведет к истощению пастбища, можно надеяться на то, что внутри сообщества уже существуют определенные зачатки институтов, регулирующих коллективное пользование ресурсом. Вопрос о возможности коллективной собственности в конкретном сообществе должен рассматриваться на местном уровне с учетом условий конкретного сообщества. Эффективное и рациональное использование ресурсов в рамках коллективной собственности имеет высокий потенциал в тех сообществах, где сохранились традиционные институты, регулирующие жизнь людей, либо хорошо развиты современные демократические институты.

Управление коллективной собственностью с большей вероятностью будет успешным в сообществах небольшого размера. Сообщество, в котором все пользователи знают друг друга и в состоянии осуществлять мониторинг выполнения установленных правил в процессе ежедневной хозяйственной деятельности, несет минимальные затраты на мониторинг поведения каждого его члена. Как правило, в таких сообществах каждый владелец скота знает скот, принадлежащий другим владельцам, и в состоянии без дополнительных затрат определить нарушителей установленных правил. Такое положение вещей, в свою очередь, является стимулом для большинства владельцев скота использовать пастбища в рамках установленных правил.

Частная собственность на земельные ресурсы наиболее оправдана в случае наличия ресурсов, используемых для земледелия или сенокошения. Частные пастбища более приемлемы на территориях с очень низкой плотностью населения либо с низкой внутригодовой и межгодовой цикличностью погодных условий, характеризующихся равномерностью распределения ресурсов в пространстве. Для мелких производителей использование частных пастбищ может оказаться экономически не оправданным, что может привести к концентрации скота в селах и деградации пастбищных угодий. Приватизация пастбищ может быть осуществлена без значительного ущерба хозяйствам мелких производителей и пастбищной экосистеме, если в качестве индивидуальных наделов для более крупных хозяйств выделяются угодья, расположенные на значительном расстоянии от мест концентрации населения и скота.