1. Понятие и особенности государственного регулирования рынка ценных бумаг.
2. Органы, осуществляющие государственное регулирование рынка ценных бумаг в России.
3. Современные тенденции государственного регулирования рынка ценных бумаг в РФ.
Глоссарий
Государственное регулирование экономики — это деятельность государства в лице его органов, направленная на реализацию государственной экономической политики с использованием специальных средств, форм и методов.
Мегарегулятор на финансовом рынке — орган государственной власти или специально созданное юридическое лицо, которое обладает властными полномочиями по осуществлению централизованного регулирования финансовым рынком.
Процедура повышения капитализации банков — это комплекс мероприятий, направленных на реализацию права Российской Федерации по осуществлению повышения капитализации банковских кредитных организаций, являющихся акционерными обществами, путем обмена облигаций федерального займа на привилегированные акции таких банков.
Саморегулируемая организация профессиональных участников рынка ценных бумаг — это добровольное объединение профессиональных участников рынка ценных бумаг, действующее в соответствии с законом о рынке ценных бумаг и функционирующее на принципах некоммерческой организации.
Финансовая услуга — банковская услуга, страховая услуга, услуга на рынке ценных бумаг, услуга по договору лизинга, а также услуга, оказываемая финансовой организацией и связанная с привлечением и (или) размещением денежных средств юридических и физических лиц.
10.1. Понятие и функции государственного регулирования на рынке ценных бумаг
Государственное регулирование является важным элементом управления экономикой. Сложно себе представить экономическую модель, в которой не было бы места государственному регулирующему воздействию. Как отмечает Е. П. Губин, объективная необходимость государственного регулирования рыночных отношений проистекает из ограниченности возможностей рынка в производстве общественных товаров, что является основным мотивом вмешательства государства в сферу экономики, а также из наличия негативных последствий функционирования рыночной экономики.
Ученые, изучающие различные аспекты экономических процессов, как правило, не отрицают необходимость воздействия на них со стороны государства. Основной акцент делается на степени и методах такого воздействия. Это может быть либо увеличение активности государства в сфере управления экономикой (Джон Кейнс), либо увеличение роли частного сектора в направлении воздействия на экономические процессы (Милтон Фридман и другие представители Чикагской экономической школы).
Традиционно необходимость государственного регулирования объясняется т. н. концепцией «провала рынка» (market failure), согласно которой, чисто рыночные механизмы не в состоянии добиться результатов, которые соответствовали бы публичным интересам.
Фондовый рынок изначально является камнем преткновения различных подходов по вопросу государственного регулирования экономики. Новые способы осуществления торговли, ранее неизвестные рынку разновидности ценных бумаг, особенности совершения сделок – все это порождает ожесточенные споры о необходимости государственного вмешательства. Правда, первые попытки государства регулирования новых отношений сводились к запрету, как например, в случае со срочными сделками. Позже пришло осознание важности не запрета, а тщательного регулирования происходящих на рынке процессов.
Вспомним историю о запрете т. н. коротких продаж, которая привела к исключению нидерландского предпринимателя Исаака Ле Мэйра (Isaac Le Maire) из состава акционеров VOC в начале XVII века и последующему рассмотрению многих сделок, совершаемых на фондовом рынке, как проявлениям безнравственных азартных игр. Показательна история с Законом Сэра Джона Бернарда 1734 года, когда в Англии запретили опционы и заключение договоров, предметом которых являлись ценные бумаги, отсутствующие на момент заключения у продавца [958] .
Два подхода к воздействию на фондовый рынок ярко проявились во время встречи Наполеона III с биржевыми синдиками [959] , именно тогда монарх начал критиковать срочные сделки. Один из присутствующих сказал: «Ваше величество! Когда водовоз привезет мне бочку воды из Сены, и я ему закажу привезти 100 бочек, то он возьмет подряд, хотя у него в наличности в данный момент времени нет воды, но у него есть река Сена, откуда он добудет ее. В таком же положении находится и биржевик – он заключает срочную сделку, а биржа для него то же, что река Сена для водовоза…» [960] .
Итак, государственное регулирование экономики – это деятельность государства в лице его органов, направленная на реализацию государственной экономическом политики с использованием специальных средств, форм и методов.
При этом, как отмечает С. Н. Шишкин, целью государственного регулирования экономики является обеспечение реализации и защиты публичных интересов. Что очень важно, ведь без государственного вмешательства в экономику невозможно обеспечить соблюдение прав и свобод, закрепленных Конституцией РФ . Из этого следует, что частные интересы почти не учитываются. Таким образом, государственное регулирование экономики вряд ли можно признать эффективным, так как игнорируются интересы субъектов предпринимательской деятельности. Вот почему более подходящей следует признать следующую цель государственного регулирования экономики – баланс между необходимостью обеспечения реализации и защиты публичных интересов с одной стороны и частных – с другой. В нормативных актах можно встретить следующее обозначение данной цели: установление оптимального уровня регулирования [964]Часть 4 раздела II Концепции развития рынка ценных бумаг.
.
Следует обратить внимание на выявленные Ю. А. Тихомировым подходы к природе и объему государственного регулирования, среди которых можно выделить установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и их корректировку, императивные и преимущественно административно-правовые способы регулирования, триединое регулирование в экономической сфере (единые правила, различные режимы, индивидуальные административные акты) и, наконец, государственное воздействие, требующее модификации институтов государства.
Изучая особенности государственного регулирования экономики, необходимо уточнить вопросы, связанные с толкованием терминов, так или иначе используемых при рассмотрении данного вопроса.
Как отмечает Е. П. Губин, сравнивая термины государственное регулирование, управление и воздействие, термин управление следует рассматривать как более широкую категорию, чем регулирование, и, следовательно, понятие государственного управления шире по сравнению с государственным регулированием.
Что касается категории воздействия, в том числе и государственного воздействия, это также следует рассматривать как более широкое явление по сравнению с государственным регулированием. Воздействие осуществляется не только путем регулирования, но и в результате, например, координации, контроля и т. д. [966]
И. М. Лифшиц со своей стороны, анализируя законодательство различных стран, констатирует, что правовое регулирование, понимаемое им как организующее, упорядочивающее воздействие, осуществляемое посредством установления и применения правовых норм, намного шире по значению, чем английское слово «regulation». Это связано с тем, что последнее означает только регламентацию какой-либо деятельности путем установления норм. При этом, рассматривая процесс регулирующего властного воздействия на определенные отношения, отметим следующие моменты:
– надзор (supervision) применительно к сфере финансовых рынков – деятельность специально уполномоченного государственного или интеграционного органа по выдаче участникам рынка разрешений на занятие определенными видами профессиональной деятельности, в том числе на разовые акции (например, на выпуск ценных бумаг), по наблюдению за участниками рынка на основании периодически представляемой отчетности, результатов проверок в целях выявления соответствия деятельности участников рынка установленным нормам, различают банковский, страховой, фондовый надзор;
– меры принудительного характера (enforcement), меры правового принуждения, правопринуждение – меры, принимаемые уполномоченным государственным или интеграционным органом при выявлении правонарушений, это может быть отзыв разрешения на ведение профессиональной деятельности, обращение в суд с соответствующим иском и привлечение к ответственности [967] .
Таким образом, государственное регулирование на рынке ценных бумаг призвано обеспечить баланс публичных и частных интересов. А это крайне сложная задача, требующая простых и ясных целей и принципов регулирования. Стоит отметить, что принципы государственной политики на отечественном рынке ценных бумаг нашли свое закрепление еще в 1996 году, когда была утверждена Концепция развития рынка ценных бумаг. При этом все принципы были разделены на две группы:
1. Важнейшие принципы государственной политики на рынке ценных бумаг.
2. Основные принципы государственного регулирования рынка ценных бумаг.
Правда, остается неясным, в чем законодатель увидел различие между принципами государственной политики и государственного регулирования.
К важнейшим принципам относятся следующие:
1) принцип государственного регулирования рынка ценных бумаг, основанный на том, что государство, выполняя универсальную функцию по защите законных прав и интересов граждан, осуществляет меры по защите прав участников рынка ценных бумаг на основе лицензирования и регулирования всех видов профессиональной деятельности на этом рынке;
2) принцип единства нормативно-правовой базы, режима и методов регулирования рынка на всей территории Российской Федерации;
3) принцип минимального государственного вмешательства и максимального саморегулирования, который означает, что государство регулирует деятельность субъектов рынка лишь в тех случаях, когда это необходимо, и делегирует часть своих нормотворческих и контрольных функций профессиональным операторам рынка ценных бумаг, объединенным в саморегулируемые организации;
4) принцип равных возможностей, который означает следующее:
– стимулирование государством конкуренции на рынке ценных бумаг через отсутствие преференций для отдельных его участников;
– равенство всех участников рынка перед органами, осуществляющими его регулирование;
– гласное и конкурсное распределение государственной поддержки различных проектов на рынке;
– отсутствие преимуществ у государственных предприятий, функционирующих на рынке, перед коммерческими;
– запрет государственным органам давать публичные оценки профессиональным участникам рынка;
– отказ от государственного регулирования цен на услуги профессиональных участников рынка (кроме компаний – реестродержателей).
5) принцип преемственности государственной политики на рынке ценных бумаг, означающий последовательность государственной политики и ее приверженность складывающейся российской модели рынка ценных бумаг;
6) принцип ориентации на мировой опыт и учета тенденции глобализации финансовых рынков, означающий следование рекомендациям Группы 30 в целях создания цивилизованного и конкурентоспособного рынка ценных бумаг, а также предполагающий разработку взвешенной политики по отношению к иностранным инвесторам и иностранным участникам российского рынка ценных бумаг.
Несложно заметить, что многие из указанных принципов так и не были реализованы, другие просто-напросто были проигнорированы в результате изменения ситуации на рынке.
Вряд ли можно говорить о реальном воплощении принципа максимального саморегулирования, причина этого – не только негативный опыт финансового кризиса 2008 года, потребовавшего серьезного государственного вмешательства в регулирование рынка, даже несколько лет спустя после закрепления данного принципа исследователи отмечают, что правовых и экономических возможностей существующих саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка в России пока недостаточно для эффективного саморегулирования рынка [970] .
Ситуация с лицензированием профессиональных участников также сложна и запутана: вспомним отсутствие ясных и четких критериев отнесения той или иной деятельности к профессиональной [971] . Кроме этого, нельзя согласиться и с тем, что в современных условиях отсутствуют преимущества у государственных предприятий, в особенности, если подойти к данному принципу в широком смысле, анализируя положение всех юридических лиц, созданных государством, и рассмотреть, например, положение на рынке государственных корпораций.
Например, Внешэкономбанк вправе осуществлять на рынке ценных бумаг дилерскую, депозитарную деятельность, а также деятельность по управлению ценными бумагами, доверительное управление денежными средствами и иным имуществом, в том числе находящимся в государственной собственности [972] . Одновременно с этим упомянутое юридическое лицо наделено правом выпуска не только облигаций, но и иных ценных бумаг [973] .
Другой пример – Банк России, имущество которого находится в федеральной собственности, является, помимо этого, органом банковского регулирования и банковского надзора [974] , регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями [975] и вдобавок выступает в качестве инвестора на организованном рынке [976] , владеет контрольным пакетом акций (52,32 %) ОАО «Сбербанк России» [977] .
К числу основных принципов государственного регулирования рынка ценных бумаг Концепция относит:
1) функциональное регулирование в сочетании с институциональным регулированием по вопросам организации контроля и надзора за деятельностью профессиональных участников рынка;
2) использование механизмов саморегулирования рынка, создаваемых при помощи государства и под его контролем;
3) распределение полномочий по регулированию рынка между Российской Федерацией и ее субъектами, а также различными органами исполнительной власти;
4) приоритет в защите мелких инвесторов и населения, всех форм коллективных инвестиций при развитии системы регулирования рынка;
5) приоритет в развитии инфраструктурных организаций;
6) максимальное снижение и разделение рисков;
7) поддержка конкуренции на рынке;
8) предотвращение или частичное снятие конфликтов интересов на основе регулирования вопросов совмещения видов профессиональной деятельности.
К сожалению, данные принципы явно дублируют первую группу, при этом непонятно, как планировалось реализовывать отдельные принципы, такие как приоритет в развитии инфраструктурных организаций. В других случаях не совсем ясно, что вкладывалось в то или иное понятие. Как верно заметил Александр Хелгардт (Alexander Hellgardt), рассматривая цели регулирования финансовых рынков, нередко они выражены чрезмерно широко и нечетко. В качестве примера исследователь приводит «финансовую стабильность» и «целостность рынка», при этом отмечает, что даже более ясное на первый взгляд понятие «защита инвесторов» при более тщательном анализе не так однозначно, как кажется, – существует множество групп инвесторов: от хедж-фондов до фондов, объединяющих пенсионные накопления граждан.
Возможно, учитывая обозначенные проблемы, современные регулирующие органы решили отказаться от конструирования принципов и сконцентрировались на целях и задачах государственного регулирования. Например, цель Стратегии развития финансового рынка до 2020 года обозначена довольно лаконично: формирование конкурентоспособного самостоятельного финансового центра. Для достижения данной цели предполагается решить следующие задачи развития финансового рынка:
1) повышение емкости и прозрачности финансового рынка;
2) обеспечение эффективности рыночной инфраструктуры;
3) формирование благоприятного налогового климата для его участников;
4) совершенствование правового регулирования на финансовом рынке.
Правда, Стратегия не поясняет, что имеется в виду под финансовым центром, каковы его признаки и основные характеристики. Будет ли достигнута поставленная цель в случае реализации задач, иными словами, будет ли улучшение правового регулирования и создание рыночной инфраструктуры свидетельствовать о создании финансового центра? Или для этого все же нужно использовать некие иные показатели, например, уровень инвестиций, количество размещений ценных бумаг на организованном рынке и т. п.?
Определение международного финансового центра содержится в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [980] . Итак, международный финансовый центр (МФЦ) – это система взаимодействия организаций, нуждающихся в привлечении капитала, и инвесторов, стремящихся к размещению своих средств, которая охватывает участников из многих стран.
Однако в данном документе также отсутствует разъяснение о сути МФЦ. Некоторым образом проясняет позицию регулирующих органов Концепция создания МФЦ. В ней были обозначены критерии конкурентоспособности центра [981] :
1) регулирование финансовых рынков (законодательство, регулирующие органы, налогообложение, судебная система, практика правоприменения и т. д.);
2) уровень развития национального рынка (разнообразие доступных финансовых инструментов, уровень развития финансовой инфраструктуры, наличие специального рынка ценных бумаг для молодых и быстрорастущих компаний, развитость институциональных инвесторов, вовлеченность населения в операции на финансовых рынках, роль рейтингов независимых агентств);
3) интегрированность в глобальные рынки капитала (доступ иностранных участников к национальному финансовому рынку, доступ внутренних инвесторов к активам, торгующимся за рубежом, доступ иностранных активов к обращению и размещению в стране, соответствие национальных стандартов бухгалтерской отчетности мировой практике);
4) наличие квалифицированного персонала;
5) социальная и бизнес-инфраструктура;
6) общая конкурентоспособность национальной экономики (имидж и бренд МФЦ, доверие бизнеса и потребителей и т. д.).
Что характерно, в Концепции содержатся и целевые показатели развития МФЦ в Российской Федерации, что хотя бы дает возможность в будущем провести оценку, удалось ли достичь поставленных целей. В настоящее время, исходя из Глобального индекса финансовых центров (Global Financial Centres Index (GFCI)), Москва занимает невысокие позиции, уступая даже городам из стран, входящих в BRICS [982] .
Выборочные данные из Глобального индекса GFCI 12.5, выпущенного в 2012 году:
При таком разрыве в показателях довольно сложно представить возможность коренного изменения ситуации в короткие сроки. Однако это не означает тщетность принимаемых государством и бизнесом усилий. Вот что отмечают отечественные экономисты, в частности, С. Гуриев: «Наивно полагать, что Москва сможет конкурировать с Лондоном или даже Шанхаем через три года. Но развитие финансовой системы поможет сократить глобальные дисбалансы и подойти к следующему кризису более подготовленными» [984] .
Кстати, некоторые авторы предлагают скорректировать идею создания МФЦ и настаивают на необходимости построения русскоговорящего центра, который будет ориентирован на потребности финансовых рынков стран постсоветского пространства, прежде всего, участниц ЕврАзЭС [985] .
Методы государственного воздействия на экономику подразделяются на прямые и косвенные [986]Предпринимательское право Российской Федерации: учебник. М., 2010. С. 396–397.
. Прямые методы в основном связаны с использованием административных средств воздействия на экономические отношения (в случае с фондовым рынком это государственная регистрация выпуска ценных бумаг, лицензирование деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и т. д.). Косвенные методы основываются на экономических средствах воздействия на регулируемые отношения со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности (например, налогообложение доходов, полученных от ценных бумаг или операций с ценными бумагами и финансовыми инструментами срочных сделок).
В данной схеме под государственным регулятором понимаются различные органы государственной власти и Банк России, обладающие соответствующими полномочиями в указанной сфере.
В ст. 38 Закона о рынке ценных бумаг закреплены следующие основы государственного регулирования:
– установление обязательных требований к деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и ее стандартов;
– государственная регистрация выпусков (дополнительных выпусков) эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг и контроль над соблюдением эмитентами условий и обязательств, предусмотренных в них;
– лицензирование деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг;
– создание системы защиты прав владельцев и контроль над соблюдением их прав эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг;
– запрет и пресечение деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность на рынке ценных бумаг без соответствующей лицензии.
Разумеется, в приведенной норме нашли отражение не все, а лишь отдельные направления государственного воздействия на рынок, и это не означает, что государство отказывается от регулирования иных аспектов, связанных с функционированием рынка. Специфика современного состояния государственного регулирования рынка ценных бумаг и перспективы его трансформации в ближайшее время мы рассмотрим в следующих параграфах.
10.2. Органы, осуществляющие государственное регулирование рынка ценных бумаг в России
В настоящее время в России существует сложная система государственного регулирования рынка ценных бумаг. Соответствующими полномочиями в той или иной степени обладает несколько федеральных органов исполнительной власти, а также Центральный банк Российской Федерации. Прежде чем рассмотреть современное положение в этой сфере, целесообразно сказать несколько слов об этапах развития системы государственного регулирования рынком ценных бумаг в новой России:
1. Становление системы государственного регулирования (1991–1996).
На данном этапе полномочия по регулированию рынка ценных бумаг распределялись между Министерством финансов РФ [988]Этот орган государственный власти в указанный период имел несколько названий: Министерство финансов РСФСР, Министерство экономики и финансов РСФСР (1991) и Министерство финансов Российской Федерации (1992). На данном этапе Минфин довольно активно участвовал в регулировании рынка, например, путем нормотворчества. См., например, Письмо Минфина РФ от 6 июля 1992 года № 53 «О правилах совершения и регистрации сделок с ценными бумагами» (вместе с «Инструкцией о правилах совершения и регистрации сделок с ценными бумагами»).
и Центральным банком РФ. В условиях становления российского рынка ценных бумаг с учетом отсутствия нормативно-правовой базы между этими структурами постоянно происходили споры, связанные с объемом полномочий каждого из них.
Кроме этого, как отмечает А. В. Габов, определенными полномочиями обладали Государственный комитет по управлению имуществом РФ, Антимонопольный комитет (ГКАП России). Параллельно существовала Комиссия по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте России . Именно на ее базе в 1994 году была создана Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ.
2. Постепенная концентрация основных регулятивных полномочий в ФКЦВ (1996–2004).
В 1996 году произошло несколько значимых событий: был принят Закон о рынке ценных бумаг и была образована Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг. Важно отметить, что, согласно принятому закону, именно ФКЦВ становилась федеральным органом исполнительной власти по проведению государственной политики в области рынка ценных бумаг, по контролю над деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг (определяла порядок их деятельности) и по разработке стандартов эмиссии ценных бумаг. Таким образом, была предпринята попытка создания единого органа, осуществляющего государственное регулирование рынка ценных бумаг. Хотя конфликтные ситуации в регулятивной сфере продолжали возникать, правда, уже между ФКЦВ и Банком России.
По мнению М. Ю. Алексеева, многие нормативные акты, выпускавшиеся ФКЦВ и ЦВ по одинаковому кругу вопросов, противоречили друг другу, а руководство этих органов не смогло и (или) не хотело идти на взаимные уступки. На рынке создалась напряженная ситуация. К обсуждению сложившегося кризиса на уровне руководства Правительства были подключены основные заинтересованные лица – ключевые участники рынка. При этом общение с главными фигурантами данного конфликта (руководителем ФКЦВ Д. В. Васильевым и заместителем Председателя Банка России А. А. Козловым) с глазу на глаз и в ходе всяких совещаний на разных уровнях свидетельствовало об изначальной полной несовместимости позиций сторон. Имела место и личная неприязнь. Как отмечает М. Ю. Алексеев, стороны вели между собой настоящую войну со всеми ее атрибутами. Причем не обо всем уместно сказать даже сейчас. Сложившаяся ситуация ставила в неудобное положение участников рынка, особенно банки. Кредитные организации подчинялись одновременно двум регуляторам, выдвигавшим противоречащие друг другу требования [995] .
3. Создание единого органа, осуществляющего регулирование нескольких сегментов финансового рынка – ФСФР (2004–2012).
В 2004 году вместе с широкомасштабной реформой органов системы государственного управления произошло образование Федеральной службы по финансовым рынкам, которая стала федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативно-правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности). Как отмечали некоторые авторы, принятые меры были направлены на создание на базе нового органа исполнительной власти единого регулятора финансовых рынков – мегарегулятора.
Впоследствии полномочия ФСФР были расширены, она стала, помимо прочего, осуществлять контроль и надзор в сферах страховой деятельности, кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности, деятельности товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров, формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, в том числе включенных в выплатной резерв, а также стала обеспечивать государственный контроль над соблюдением требований законодательства РФ о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком.
В настоящее время полномочия по государственному регулированию рынка ценных бумаг осуществляют следующие основные структуры: Федеральная служба по финансовым рынкам, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Банк России, Федеральная служба по финансовым рынкам.
1. Федеральная служба по финансовым рынкам.
Именно ФСФР является базовым органом, осуществляющим государственное регулирование на рынке ценных бумаг. Ст. 42 Закона о рынке ценных бумаг относит к ее компетенции обширный перечень функций:
1) осуществляет разработку основных направлений развития рынка ценных бумаг и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг;
2) утверждает стандарты эмиссии ценных бумаг, проспектов ценных бумаг эмитентов, в том числе иностранных эмитентов, осуществляющих эмиссию ценных бумаг на территории РФ, и порядок государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг, государственной регистрации отчетов об итогах выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг;
3) разрабатывает и утверждает единые требования к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами;
4) устанавливает обязательные требования к операциям с ценными бумагами, нормы допуска ценных бумаг к их публичному размещению, обращению, котированию и листингу, расчетно-депозитарной деятельности, правила ведения учета и составления отчетности (за исключением бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности) эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг;
5) устанавливает обязательные требования к порядку ведения реестра;
6) устанавливает порядок и осуществляет лицензирование различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также приостанавливает или аннулирует указанные лицензии в случае нарушения требований законодательства РФ о ценных бумагах;
7) устанавливает порядок выдачи разрешений и осуществляет выдачу разрешений на приобретение статуса саморегулируемой организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, ведет реестр указанных организаций, отзывает разрешения на приобретение статуса саморегулируемой организации при нарушении требований законодательства РФ о ценных бумагах, а также стандартов и требований, утвержденных федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг;
8) определяет стандарты деятельности инвестиционных, негосударственных пенсионных, страховых фондов и их управляющих компаний, а также страховых компаний на рынке ценных бумаг;
9) осуществляет контроль за соблюдением эмитентами, профессиональными участниками рынка ценных бумаг, саморегулируемыми организациями профессиональных участников рынка ценных бумаг требований законодательства РФ о ценных бумагах, стандартов и требований, утвержденных федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг;
10) в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, контролирует порядок проведения операций с денежными средствами или иным имуществом, совершаемых профессиональными участниками рынка ценных бумаг;
11) обеспечивает раскрытие информации о зарегистрированных выпусках ценных бумаг, профессиональных участниках рынка ценных бумаг и регулировании рынка ценных бумаг;
12) обеспечивает создание общедоступной системы раскрытия информации на рынке ценных бумаг;
13) устанавливает квалификационные требования к работникам профессиональных участников рынка ценных бумаг, требования к профессиональному опыту лиц, осуществляющих функции единоличного исполнительного органа профессиональных участников рынка ценных бумаг, утверждает программы квалификационных экзаменов для аттестации граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, определяет условия и порядок аккредитации организаций, осуществляющих аттестацию граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг в форме приема квалификациониых экзаменов и выдачи квалификационных аттестатов, осуществляет аккредитацию таких организаций, определяет типы и формы квалификационных аттестатов и ведет реестр аттестованных лиц;
14) разрабатывает проекты законодательных и иных нормативных актов, связанных с вопросами регулирования рынка ценных бумаг, лицензирования деятельности его профессиональных участников, саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг, контроля за соблюдением законодательных и нормативных актов о ценных бумагах, проводит их экспертизу;
15) разрабатывает рекомендации по применению законодательства РФ, регулирующего отношения, связанные с функционированием рынка ценных бумаг;
16) осуществляет руководство региональными отделениями федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг;
17) определяет порядок ведения реестра и ведет реестр профессиональных участников рынка ценных бумаг, содержащий данные о выданных, приостановленных и об аннулированных лицензиях на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;
18) устанавливает и определяет порядок допуска к первичному размещению и обращению вне территории РФ ценных бумаг, выпущенных эмитентами, зарегистрированными в России;
19) обращается в арбитражный суд с иском о ликвидации юридического лица, нарушившего требования законодательства РФ о ценных бумагах и о применении к нарушителям санкций, установленных законодательством РФ;
20) осуществляет надзор за соответствием объема выпуска эмиссионных ценных бумаг их количеству в обращении;
21) определяет порядок ведения реестра эмиссионных ценных бумаг и ведет указанный реестр, содержащий информацию о зарегистрированных федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг выпусках (дополнительных выпусках) эмиссионных ценных бумаг, а также о выпусках (дополнительных выпусках) эмиссионных ценных бумаг, не подлежащих в соответствии с действующим законодательством, за исключением облигаций Банка России;
22) взаимодействует с Банком России при осуществлении им надзора и наблюдения за платежными системами, в которых осуществляются переводы денежных средств в целях расчета по сделкам с ценными бумагами и (или) сделкам, совершенным на организованных торгах, в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О национальной платежной системе».
2. Правительство РФ.
Правительство также обладает полномочиями в рассматриваемой сфере. Например, оно вправе принимать меры по регулированию рынка ценных бумаг [1000]Статья 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
. На заседаниях Правительства РФ также устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг.
3. Министерство финансов РФ.
Как уже отмечалось в 4-й главе, до недавнего времени именно министерство регламентировало особенности выпуска и обращения государственных ценных бумаг. Однако с 2011 года оно было наделено правом осуществлять разработку основных направлений развития рынка ценных бумаг и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг .
Наделению Министерства финансов дополнительными полномочиями предшествовали планы этого ведомства по коренному преобразованию принципов регулирования финансовых рынков. В декабре 2010 года на сайте министерства был опубликован проект указа Президента России [1004] , содержащий следующие положения:
– упразднить Федеральную службу по финансовым рынкам;
– преобразовать Федеральную службу страхового надзора в Федеральную финансовую службу, передав ей функции ФСФР по контролю и надзору в сфере финансовых рынков (кроме банковской и аудиторской деятельности);
– возложить на Министерство финансов функции ФСФР по принятию нормативно-правовых актов в сфере финансовых рынков.
Однако указанным планам не суждено было сбыться, и проект указа так и не был подписан.
4. Банк России.
Центральный банк Российской Федерации, прежде всего, осуществляет регулирование положения на рынке ценных бумаг кредитных организаций. Он принимает решение об их государственной регистрации, выдает, приостанавливает действие и отзывает лицензии на осуществление банковских операций, а также регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями.
Представленная выше система государственного регулирования рынка ценных бумаг неоднократно подвергалась критике со стороны как ученых. так и участников рынка. Например, А. В. Габов критиковал большое количество регуляторов на рынке. С его точки зрения, намного правильнее уйти от множественности регуляторов и передать контроль над финансовым рынком одному регулятору. Ученый полагает, что сосредоточение регулирующих функций в рамках одного органа может снять множество ведомственных противоречий и устранить «серые» зоны, которые не входят в компетенцию ни одного регулятора. Это, конечно, несет свои риски: отсутствие в системе регулирования сдержек и противовесов может выступить своего рода демотивирующим фактом для регулятора, а громоздкость, которая будет предполагаться большим количеством объектов регулирования, может, в конечном итоге, привести к неэффективности регулирующего воздействия [1006] .
Представители НАУФОР также критикуют сложившуюся систему государственного регулирования: в настоящее время наблюдается фрагментация регулирования между разными государственными органами, затрудняющая сам процесс. Наиболее болезненным и наименее оправданным с функциональной точки зрения является разделение регулятивных функций между Минфином и ФСФР, которое произошло в 2011 году, в результате чего регулятивный процесс усложнился и замедлился. Разделение функций между ФСФР, Минтруда и Минфином в отношении негосударственных пенсионных фондов также является неоправданным и исключает целостное регулирование НПФ.
Проблему излишнего усложнения государственного управления рынком ценных бумаг отмечали и представители другой саморегулируемой организации – ПАРТАД. По их словам, негативные черты проявляются в особенностях функционирования государственного аппарата, в бюрократических методах регулирования, в наличии многочисленных, в том числе административных, барьеров для привлечения инвестиций и внедрения инноваций [1007] .
Разделение регулятивных полномочий между ФСФР и Банком России проведено по функциональному признаку и не так критично, как разделение регулятивных полномочий в отношении НПФ, когда одни и те же виды деятельности регулируются разными органами. Такое разделение в целом не приводит к регулятивному конфликту, за исключением регулирования депозитарной деятельности, которое является примером нарушения Центральным банком принципа функционального регулирования. Помимо прочего, выделяется такой негативный момент, как высокая степень формальности надзора. По мнению участников рынка, надзорные органы фокусируются только на нарушениях, которые очевидны и легко выявляются, следовательно, здесь возникает перспектива в сфере привлечения к ответственности [1008] .
Другую негативную особенность современного государственного регулирования рынка ценных бумаг выделяет Е. В. Зенькович. По ее словам, прямое государственное воздействие на рынок в основном сводится к применению различных карательных мер: высокие штрафы, приостановление деятельности, аннулирование лицензии. При этом избранный ФСФР подход к организации правоприменения ведет к повышению волюнтаризма чиновников [1009] .
Эффективность системы государственного регулирования проявляется в критические для страны и экономики периоды. Например, во время финансового кризиса. За последние десятилетия Россия пережила несколько потрясений, затронувших финансовую систему, что не могло не отразиться на рынке ценных бумаг. В первой главе уже говорилось об истоках мирового финансового кризиса 2008 года и о противодействии ему со стороны властных структур различных государств. Теперь целесообразно сказать несколько слов о том, каким образом противостояла кризису Россия. Все принятые меры можно разбить на две группы [1010]Решение о необходимости поддержания курсовой стоимости ценных бумаг отечественных компаний получило отражение в изменении ст. 39 Закона о Банке России (см. Федеральный закон от 27 октября 2008 года № 176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)“ и статью 12 Федерального закона „О рынке ценных бумаг“»).
:
1) меры оперативного государственного воздействия;
2) меры, направленные на изменение нормативно-правовой базы. Что характерно, довольно часто меры оперативного государственного воздействия сопровождаются изменением законодательства, поэтому все указанные группы мер необходимо рассматривать в комплексе.
Государство предприняло целый ряд мер, связанных с поддержкой различных групп участников рынка ценных бумаг. Многие эмитенты пострадали в результате резкого падения курсовой стоимости ценных бумаг. Дело в том, что многие компании заключили кредитные договоры, обеспеченные ценными бумагами дочерних или контролирующих обществ. В связи со снижением стоимости заложенных ценных бумаг должники были вынуждены дополнительно передать в залог ликвидное имущество либо досрочно исполнить обязательства по договору. В условиях финансового кризиса это могло привести к банкротству многих субъектов предпринимательской деятельности. Чтобы избежать такого поворота событий, государство предприняло меры, направленные на широкомасштабную скупку ценных бумаг. В этом процессе приняли участие Внешэкономбанк и Банк России. Кроме этого, государство приняло участие в выкупе дополнительной эмиссии акций отдельных юридических лиц .
На поддержку инвесторов и эмитентов были также направлены меры ФСФР, связанные с изменением оснований для приостановки торгов на организованном рынке [1013]Например, были установлены новые значения изменения технического индекса (ТИ) для приостановки торгов. В случае, если изменение ТИ открытия или текущего значения соответствующего ТИ по сравнению со значением закрытия ТИ предыдущего дня более, чем 5 %, приостановка торгов осуществляется не менее, чем на 1 час; если изменение ТИ открытия или текущего значения соответствующего ТИ по сравнению со значением закрытия ТИ предыдущего дня более, чем 10 %, приостановка торгов осуществляется до истечения следующего торгового дня или решения ФСФР (URL: http://old.micex.ru./press/issue_2554.html). Кстати, эти меры хорошо известны еще со времен биржевых обвалов начала Первой мировой войны (подробнее см. главу 2).
. Кроме того, был расширен ломбардный список Банка России (то есть список ценных бумаг, пригодных для обеспечения кредитов Банка России). В него были включены акции и облигации юридических лиц – резидентов России.
В качестве законодательных мер можно выделить принятие специального закона, направленного на предоставление Российской Федерации права осуществлять меры по повышению капитализации банковских кредитных организаций, являющихся акционерными обществами, путем обмена облигаций федерального займа на привилегированные акции таких банков (процедура повышения капитализации).
Одну интересную особенность законодательства, принимаемого сразу же в ответ на финансовый кризис, отметила Роберта Романо (Roberta Romano). Эти наблюдения относятся к США, но справедливы и для других стран, включая Россию. Итак, прежде всего, руководство любого государства не может не действовать, то есть не демонстрировать обществу свое активное стремление изменить основы правового регулирования. Однако это приводит к снижению эффективности принимаемых нормативных актов в связи с отсутствием достаточного времени на осмысление произошедшего. Более того, нередко в качестве новых законов предлагаются уже давно разработанные проекты, лишь немного исправленные в соответствии с ситуацией!. И самое главное, чтобы исправить допущенные «антикризисным законотворчеством» ошибки, требуется очень много времени, а законодатель крайне неохотно идет на подобные исправления. К примеру, на изменение закона Гласса-Стигола (Glass-Steagall Act) о разделении банков на коммерческие и инвестиционные ушли десятилетия, а на внесение поправок в закон Сарбенса-Оксли (Sarbanes-Oxley Act) в целях вывести из-под его действия небольшие компании – 8 лет [1016] .
В целом можно сделать вывод о том, что регулирующие органы во главе с Правительством РФ на возникающие проблемы реагировали достаточно оперативно и эффективно. В то же время необходимо отметить, что отдельные мероприятия вызывают сомнения в их обоснованности, например, широкомасштабная поддержка курсовой стоимости российских ценных бумаг.
10.3. Современные тенденции государственного регулирования рынка ценных бумаг в России
Финансовый кризис спровоцировал дискуссию, направленную на поиск возможных способов изменения системы государственного регулирования различных сегментов финансового рынка не только в России, но и за рубежом. Стало очевидно, что в новых условиях прежние методы регулирования рынка не приемлемы. При этом все чаще обсуждаются стратегические провалы, которые наглядно демонстрируют неспособность существующей системы предотвратить финансовый кризис или хотя бы минимизировать его последствия.
Отдельные исследователи отмечают, что ключевая проблема реформирования системы регулирования заключается в стремлении создать структуру, где главную роль играет сам регулятор, а не участники рынка, которые воспринимаются скорее как объекты, чем как независимые участники возникающих на рынке отношений. Другие ученые, анализируя причины неудач SEC в регулировании рынка ценных бумаг, отмечают, что в последние десятилетия Комиссия стала уделять основное внимание защите прав эмитентов и инвестиционных компаний, а не защите прав инвесторов .
Для того чтобы оценить перспективы изменения государственного регулирования рынка ценных бумаг в России, необходимо сказать несколько слов об основных подходах к регулированию в зарубежных юрисдикциях. Имеется несколько подходов к определению моделей государственного регулирования на рынке ценных бумаг. В зависимости от особенностей взаимодействия регулирующих органов с участниками рынка А. В. Новаковский выделяет следующие модели:
1. Активный регулятор + СРО (США).
2. Активный регулятор во взаимодействии с рынком (Великобритания).
3. Регулятор, ориентированный на надзор (ФРГ).
4. Регулятор + биржа (Гонконг).
По признаку специализации выполнения функции регулирования рынка ценных бумаг А. В. Габов выделяет следующие модели:
1. Комплексное (интегрированное) регулирование. Оно заключается в отсутствии ведомства, которое специализируется на регулировании исключительно рынка ценных бумаг, при этом функции регулирования рынка возлагаются на органы с более широкой компетенцией: министерство финансов, национальный (центральный) банк или специализированное агентство по регулированию финансовых рынков (Чехия, Ирландия, Бельгия, Сингапур).
2. Централизованное (специализированное) регулирование. В данном случае создается отдельный регулирующий орган (США, Китай).
3. Децентрализованное регулирование, которое предполагает наличие специализированного ведомства с сохранением регулирующих полномочий у иных регуляторов или наличие нескольких регулирующих органов одновременно (Канада).
Со спецификой построения органов государственного регулирования рынка ценных бумаг и финансового рынка в отдельных зарубежных странах можно ознакомиться в приведенных ниже схемах.
Великобритания (с 01.01.2013)
Германия
Франция
США
КНР
Сингапур
В 1-й главе уже отмечалось изменение подхода к организации системы государственного регулирования финансовым рынком, наблюдаемое в последние годы. Причиной этому послужил финансовый кризис 2008 года, который заставил пересмотреть прежде распространенную точку зрения о допустимости предоставления большой степени свободы участникам рынка. В настоящее время, наряду с усилением контрольных и надзорных функций государства, происходит активный поиск наиболее эффективной формы воздействия на рынок и его участников.
В связи с этим все чаще звучат предложения о необходимости создания т. н. мегарегулятора – органа государственной власти или специально созданного юридического лица, обладающего властными полномочиями по осуществлению централизованного регулирования финансового рынка.
Термин «мегарегулятор» преимущественно используется в российской практике. За рубежом данное понятие широкого распространения не приобрело, вместо него употребляется «единый регулятор» (single regulator) [1023] или супер-регулятор [1024] .
Сама концепция единого регулятора стала активно обсуждаться с момента объявления министром финансов Великобритании (The Chancellor of the Exchequer) Гордоном Брауном (Gordon Brown) в мае 1997 года планов по объединению девяти регулирующих органов на финансовом рынке в единую структуру [1025] . По результатам реализации этих планов в Великобритании было создано Управление по финансовому регулированию и надзору (The Financial Services Authority) [1026] . Однако создание единого регулятора не является чисто английским нововведением. В других странах подобные структуры были образованы намного раньше. Например, в 1984 году Денежно-кредитное управление Сингапура (The Monetary Authority of Singapore) было наделено функциями по регулированию рынка ценных бумаг, учитывая, что оно уже обладало властными полномочиями в банковской и страховой сферах [1027] . Чуть позже к системе единого регулирования на финансовом рынке пришли Скандинавские страны: Норвегия (Kredittilsynet —1986 год), Дания (Finanstilsynet – 1988 год), Швеция (Finansinspektionen – 1991 год) [1028] .
Под воздействием новых тенденций в государственном регулировании финансового рынка концепция создания единого регулятора – мегарегулятора – появилась и в России. Считается, что впервые в нашей стране данный термин был публично использован в Аналитической записке «Перспективы возрождения и развития российского рынка капитала». Проект документа был опубликован в 1999 году [1029] .
Концепция создания мегарегулятора в России стала широко обсуждаться с 2004 года, когда была создана ФСФР. В 2010 году в Государственную Думу был внесен законопроект об объединении регулирующих органов в рамках одного юридического лица, который предлагалось назвать единым федеральным органом регулирования финансовых рынков. При этом указывались следующие причины подобного регулирования:
– единство предмета регулирования и контроля – в основании любой финансовой услуги и деятельности по ее оказанию лежат тождественные друг другу признаки, кем бы такая услуга ни оказывалась (банками, инвестиционными фондами, брокерами и т. п.) и в чем бы она ни заключалась;
– необходимость удаления ведомственных барьеров регулирования и контроля;
– желание добиться правильно сбалансированного развития всех секторов финансового рынка, которое было вызвано тем, что до тех пор, пока сектор банковских услуг регулируется и контролируется одним органом, а сектор, к примеру, услуг инвестиционных фондов – другим, никакого баланса в их развитии ожидать не приходится.
В марте 2010 года данный законопроект был отклонен. С новой силой обсуждение реформирования системы регулирования финансового рынка возобновилось осенью 2012 года, когда данный вопрос был поднят в Правительстве РФ. При этом в ходе прошедших общественных обсуждений было рассмотрено три основных варианта реформы:
1. Концентрация всех регулятивных и надзорных полномочий (кроме кредитных организаций) в ФСФР с увеличением бюджетного финансирования.
2. Создание Агентства по финансовым рынкам при Банке России и концентрация всех регулятивных и надзорных полномочий.
3. Концентрация всех регулятивных и надзорных полномочий в Центральном банке Российской Федерации.
В качестве основного был выбран вариант, предполагающий концентрацию властных полномочий на базе Центрального банка. За реализацию именно этого варианта были высказаны следующие основные доводы:
1) ускорение процедуры принятия нормативных актов за счет отсутствия необходимости межведомственных согласований;
2) организационная простота единого ведомства (по сравнению с вариантом агентства) и стандартизация внутриведомственного корпоративного управления;
3) максимальная экономия средств федерального бюджета;
4) формирование целостной стратегии развития финансового сектора;
5) эффективный консолидированный надзор за финансовыми группами.
Вопрос о создании мегарегулятора не так однозначен, как может показаться на первый взгляд. Долгое время исследователи выделяли не только плюсы, связанные с комплексным регулированием финансового рынка, но и негативные моменты, которые могут сопровождать процесс централизации государственного регулирования. Например, Я. М. Миркин отмечал вредность данного процесса ввиду неразвитости отечественного финансового рынка и отсутствия сложных финансовых инструментов [1036] .
Бывший министр финансов России А. Л. Кудрин выделил другую проблему. Обсуждая вариант его создания на базе Банка России, он отметил, что функция регулирования и надзора на финансовых рынках относится к компетенции Правительства, при этом Банк России обладает независимостью. Следовательно, получив данную функцию. Банк России де-факто отстраняет орган государственной власти от воздействия на важный сектор экономики [1037] . Кстати, здесь следует вспомнить об одной интересной тенденции, проявившейся в посткризисный период: во многих странах усиливается влияние на регулирование финансовых рынков именно политиков, а не профессиональных госслужащих [1038] .
Важным аспектом предлагаемых подходов к реформированию системы регулирования фондового рынка является повышение роли саморегулируемых организаций [1039]В настоящее время они регулируются нормами Закона о рынке ценных бумаг и Положения о лицензировании саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг, утвержденного Постановлением ФКЦВ РФ от 1 июля 1997 года № 24.
.
Как правило, использование саморегулируемых организаций объясняется следующими причинами:
– необходимость наличия специальных знаний у лица, осуществляющего регулирование;
– повышение эффективности регулирования.
В настоящее время закон предусматривает возможность создания саморегулируемых организаций профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Данный статус получает тать ко та организация, которая учреждена не менее, чем десятью участниками.
СРО обычно создаются в следующих целях:
– обеспечение условий профессиональной деятельности участников рынка ценных бумаг;
– соблюдение стандартов профессиональной этики на рынке ценных бумаг;
– защита интересов владельцев ценных бумаг и иных клиентов профессиональных участников рынка ценных бумаг, являющихся членами саморегулируемой организации;
– установление правил и стандартов проведения операций с ценными бумагами, обеспечивающих эффективную деятельность на рынке ценных бумаг.
Несмотря на то, что во многих развитых странах подобные организации играют активную роль в регулировании рынка ценных бумаг, в России этого пока добиться не удалось.
К сожалению, история развития саморегулирования на фондовом рынке России знает отрицательный результат расширения полномочий СРО. Как отмечает В. Д. Миловидов, один из первых конфликтов регулятора финансового рынка и саморегулируемых организаций был связан с отменой в 2001 году обязательного членства участников рынка в таких организациях. По его словам, данное полномочие СРО было отменено абсолютно правильно, так как фактически привело к созданию «системы кормления» для т. н. рыночной бюрократии СРО [1046] .
С возобновлением активной дискуссии о создании в России мегарегулятора началось планирование и новой роли СРО в процессе регулирования рынком. Довольно широко обсуждается вопрос о передаче в ведение СРО следующих вопросов:
1) обязательность членства в СРО должна быть введена на отдельных сегментах финансового рынка органом, ответственным за проведение государственной политики на финансовом рынке, при охвате не менее 2/3 участников рынка по виду деятельности;
2) в отношении членов СРО контроль за соблюдением лицензионных требований следует передать на уровень СРО;
3) проекты законодательных и правительственных актов должны проходить регламентированный на нормативном уровне процесс обсуждения с профессиональным сообществом и СРО, аргументы которых должны отклоняться письменно с обоснованием причины.
На уровень СРО следует передать решение вопросов о квалификации персонала профессиональных участников и ее оценки, включая разработку квалификационных требований и принятие решений как о необходимости, так и о порядке персональной аттестации. Для организаций, не являющихся членами СРО, могут сохраняться квалификационные требования органов государственного регулирования.
Необходимо также сформировать единый третейский суд СРО вместо разрозненных образований при каждой из них .
Краткие выводы
1. Государственное регулирование рыночных отношений необходимо по ряду объективных причин: ограниченности возможностей рынка в производстве общественных товаров и наличия негативных последствий функционирования рыночной экономики – все это является главным мотивом вмешательства государства в сферу экономики.
2. Государственное регулирование экономики – это деятельность государства, направленная на реализацию государственной экономической политики с использованием специальных средств, форм и методов.
3. Принципы государственной политики на отечественном рынке ценных бумаг нашли свое закрепление еще в 1996 году, когда была утверждена Концепция развития рынка ценных бумаг. При этом все принципы были закреплены в двух группах:
1) важнейшие принципы государственной политики на рынке ценных бумаг;
2) основные принципы государственного регулирования рынка ценных бумаг.
4. Современные регулирующие органы решили отказаться от конструирования принципов и сконцентрировались на целях и задачах государственного регулирования. Например, такой подход содержится в Стратегии развития финансового рынка до 2020 года.
5. Методы государственного воздействия на экономику подразделяются на следующие виды.
1) прямые методы в основном связаны с использованием административных средств воздействия на экономические отношения (в случае с фондовым рынком это государственная регистрация выпуска ценных бумаг, лицензирование деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и т. д.);
2) косвенные методы основываются на экономических средствах воздействия на регулируемые отношения со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности (например, налогообложение доходов, полученных от ценных бумаг, или операций с ценными бумагами и финансовыми инструментами срочных сделок).
6. Этапы развития системы государственного регулирования рынком ценных бумаг в новой России:
1) становление системы государственного регулирования;
2) постепенная концентрация основных регулятивных полномочий в ФКЦБ;
3) попытка создания единого органа, осуществляющего регулирование нескольких сегментов финансового рынка – ФСФР.
7. В настоящее время полномочия по государственному регулированию рынка ценных бумаг осуществляют следующие основные структуры:
– Федеральная служба по финансовым рынкам;
– Правительство РФ;
– Министерство финансов РФ;
– Банк России.
8. Эффективность системы государственного регулирования проявляется в критические для страны и экономики периоды. Например, во время финансового кризиса. Все меры, принятые в России после кризиса 2008 года, можно разбить на две группы:
1) меры оперативного государственного воздействия;
2) меры, направленные на изменение нормативно-правовой базы.
9. В настоящее время, наряду с усилением контрольных и надзорных функций государства, происходит активный поиск наиболее эффективной формы воздействия на рынок и его участников. В связи с этим все чаще звучат предложения о необходимости создания т. н. мегарегулятора на финансовом рынке.
10. В ходе прошедших общественных обсуждений было рассмотрено три основных варианта реформы:
1) концентрация всех регулятивных и надзорных полномочий (кроме кредитных организаций) в ФСФР с увеличением бюджетного финансирования;
2) создание Агентства по финансовым рынкам при Банке России и концентрация всех регулятивных и надзорных полномочий;
3) концентрация всех регулятивных и надзорных полномочий в Центральном банке Российской Федерации.
В качестве основного был выбран вариант, который предполагал концентрацию властных полномочий на базе Центрального банка Российской Федерации.
11. Важным аспектом предлагаемых подходов к реформированию системы регулирования фондового рынка является повышение роли саморегулируемых организаций.
Контрольные вопросы
1. Что понимается под государственным регулированием в целом и под государственным регулированием рынка ценных бумаг в частности?
2. Назовите принципы государственной политики на отечественном рынке ценных бумаг
3. Перечислите основные функции ФСФР, охарактеризуйте каждую из них.
4. Как бы вы охарактеризовали отечественную модель государственного регулирования рынка ценных бумаг?
5. Выделите методы государственного воздействия на экономику.
6. Обозначьте задачи развития финансового рынка в России.
7. Назовите особенности создания Международного финансового центра в России.
8. Назовите органы, осуществляющие государственное регулирование рынка ценных бумаг в США, Англии, Германии, и их основные полномочия.
9. В чем состоит идея создания единого регулятора (мегарегулятора) финансовых рынков? Поддерживаете ли вы данную идею применительно к России? Обоснуйте ответ.
10. Перечислите основные современные тенденции регулирования рынка ценных бумаг в мире.
11. Охарактеризуйте понятие «саморегулирование» на рынке ценных бумаг.
12. Назовите полномочия государственных органов и специализированных организаций по государственному регулированию рынка ценных бумаг.
Основная литература
Baldwin R., Cave М., Lodge М. Understanding regulation. Theory, Strategy and Practice. – Oxford University Press, 2012. – 416 p.
Briault C. The Rationale for a Single National Financial Services Regulator [Electronic recourse]//Occasional Paper Series/FSA. -1999. – No. 2. – P. 6. – URL: http://www.fsa.gov.uk/pubs/occpapers/ op02.pdf.
HazenT.L. Securities regulation in a nutshell (Nutshell Series) [Paperback], – 10th ed. – West, 2009. – 415 p.
Poser N. S. Why the SEC Failed: Regulators Against Regulation [Electronic recourse] // Brooklyn Law School Legal Studies Research Paper Series. -2009. – No. 132. – URL: http://ssrn.com/abstract=1348612. – 49 p.
Riles A. Collateral Knowledge: Legal Reasoning in the Global Financial Markets. – University of Chicago Press, 2011. – 312 p.
Romano R. Regulating in the Dark//Regulatory Breakdown: The Crisis of Confidence in U. S. Regulation/ed. by C. Coglianese. – University of Pennsylvania Press, 2012. – 304p.
Габов А. В. Ценные бумаги: вопросы теории и правового регулирования рынка. – М.: Статут, 2011. – 1104с.
Губин Е. П.Правовые проблемы государственного регулирования рыночной экономики и предпринимательства: дис… докт. юрид. наук. – М., 2005. – 431с.
Зенькович Е. В. Рынок ценных бумаг: административно-правовое регулирование/под ред. Л. Л. Попова. – М.: Волтере Клувер, 2007. -312с.
Лифшиц И. М. Правовое регулирование рынка ценных бумаг в Европейском союзе. – М.: Статут, 2012. – 256с.
Миркин Я. М. Российский рынок ценных бумаг: влияние фундаментальных факторов, приоритеты и механизм развития: дис… докт. экон. наук. – М., 2003. – 575 с.
Новаковский А. В. Основы государственного регулирования в России и зарубежных финансовых центрах // Государственное регулирование рынка ценных бумаг в России и зарубежных финансовых центрах: уч. пособие/Д. А. Глазунов, А. В. Новаковский, Ю. Е.Туктаров [и др.]; отв. ред. Ю. К. Краснов и А. А. Александров. – М.: Статут, 2010. – 268 с.
О совершенствовании регулирования финансового рынка. Аналитические материалы/науч. ред. В. С. Плескачевский, П. М. Лансков. – М., 2008. – Электрон, вере, печат. публ. – URL: www.old.ffms.ru./attach. asp?a_no=921.
Предпринимательское право в Российской Федерации: учебник/отв. ред. Е. П. Губин, П. Г Лахно. – 2-е изд. – М., 2010. – 1007с.
Реформа системы регулирования и надзора на финансовом рынке [Электронный ресурс]/Официальный сайт НАУФОР. – [Б.м.], 2012. -URL: http://wwwnaufor.ru/tree.asp?n=10116.
Сизов Ю. С. Формирование системы государственного регулирования рынка ценных бумаг в России. Московский опыт. – М.: Планета, 1999,– 280 с.
Тихомиров Ю. А. Юридические режимы государственного регулирования экономики // Право и экономика. – 2000. – № 5.
Шишкин С. Н. Государственное регулирование экономики: предпринимательско-правовой аспект. – М.: Волтере Клувер, 2007. – 250 с.
Дополнительная литература
Ferran Е. Examining the UK’s Experience in Adopting the Single Financial Regulator Model // Forthcoming in Brooklyn Journal of International Law. – URL: http://ssrn.com/abstract=346120.
Financial Markets in Europe: Towards a Single Regulator?/Ed. by M. Andenas, Y. Avgerinos. – Kluwer Law International, 2003. – 544p. Gadinis S. From Independence to Politics in Financial Regulation//UC Berkeley Public Law Research Paper. – 2012. – No. 2137215. – URL: http://ssrn.com/abstract=2137215.
Hellgardt A. Comparing Apples and Oranges? Public, Private, Tax and Criminal Law in Financial Markets Regulation//Working Paper of the Max Planck Institute for Tax Law and Public Finance. – 2012. – No. 04. -URL: http://ssrn.com/abstract=2083462.
Majaha-JartbyJ., Olafsson T. Regional Financial Conglomerates: A Case for Improved Supervision. – International Monetary Fund, 2005. – 42 p.
The Political Economy of Financial Market Regulation: The Dynamics of Inclusion And Exclusion/ed. by P. Mooslechner, H. Schuberth, B. Weber. -Edward Elgar Pub, 2006. – 255 p.
Wexler J.G. Symposium. Do financial supermarkets need super regulators? // Brooklyn Journal of International Law. – 2002. – Vol. 28. -No. 2,– P. 309–453.
Аналитическая записка «Перспективы возрождения и развития российского рынка капитала» (проект от 29.10.99), составленная компанией «Кадоган Файненшнл» по контракту №CMD-020 от 13 октября 1999 года с Фондом «Центр развития фондового рынка»//Депозитариум, – 1999,– № 9 (18).
В какой форме нужно создавать мегарегулятор?//Открытое правительство: официальный сайт [Электронный ресурс]. – URL: http://большое правительство. рф/debate/4554/?sphrase_id=18885.
Гуриев С М. Мифы экономики: заблуждения и стереотипы, которые распространяют СМИ и политики. – 4-е изд. – М.: Альпина Бизнес Букс, 2011.– 294с.
Зенькович Е. В. Организационно-правовые проблемы деятельности инфраструктурных институтов финансового рынка // Правовое регулирование фондовых рынков: практика России и зарубежных стран/отв. ред. Н. И. Михайлов. – М., 2012. – 146с.
Кротов Н., Никульшин О. История российского фондового рынка: депозитарии и регистраторы: в 2 кн, – М.: Экономическая летопись, 2007– 504с. Пансков П.,Пансков Д. Проблемы создания международного финансового центра на постсоветском пространстве// Рынок ценных бумаг. -2010,– № 5.
Ларина Л. И. Перспективы создания единого регулятора финансового рынка // Деньги и кредит. – 2005. – № 10.
15. Миловидов В. Д. Либерализм и регулирование финансового рынка // Мировая экономика и международные отношения. – 2012. -№ 9-С. 20–30.
Ческидов Б. М. Модели рынков ценных бумаг, – СПб.: Питер, 2006.-416с.