Неправительственные правозащитные организации (НПО) представляют собой особую группу общественных объединений некоммерческого характера преследующих цель защиты прав человека с использованием методов разъяснительной деятельности, формирования общественного мнения по вопросам права и правоприменения, взаимодействия с государственными правоохранительными органами при оказании правовой помощи конкретному лицу и пр. Функции и методы деятельности НПО закрепляются в их уставах (положениях) и проходят проверку при государственной регистрации, присваивающей им статус юридического лица. Как институты гражданского общества НПО в России приобрели значительную популярность: уже к началу ХХI века их количество превышало тысячу единиц. Результаты их деятельности не всегда доступны оценке, но некоторые НПО приобретают известность, оставляя заметные следы в общественном сознании. Это, прежде всего, Комитет солдатских матерей, Общество потребителей, Хельсинская группа, Общество Мемориал, Российский союз налогоплательщиков и др. Мы не рассчитывали найти в их уставах специальных положений о защите жертв преступлений и злоупотреблений властью. Их представители, за редким исключением, не участвуют в уголовном судопроизводстве на стороне потерпевших. Но правозащитная деятельность НПО, благотворно влияя на правовой и нравственный климат в стране, несомненно, распространяется и на жертв преступности. Усилиями НПО дополняется, а зачастую и активизируется деятельность государственных правоохранительных органов, Уполномоченного по правам человека РФ, комиссий Общественной палаты России. Учитывая крайне неудовлетворительное положение с обеспечением и защитой прав человека, включая права лиц и организаций, страдающих от преступности и злоупотреблений властью, мы считаем уместным в нашем исследовании обратить внимание на необходимость создания благоприятных условий для правозащитной деятельности НПО, усиления их связей с другими институтами гражданского общества, в частности, с адвокатурой. Это касается их правового статуса, организационных условий функционирования, финансовой поддержки со стороны государства тех НПО, которые подтвердили своей деятельностью приверженность провозглашаемым целям.
§ 1. Место и роль неправительственных правозащитных организаций в системе защиты прав и свобод человека в современной России
Одним из необходимых условий продвижения к правовому государству является формирование гражданского общества и его институтов в виде общественных объединений.
Конституция РФ закрепляет право каждого на объединение и гарантирует свободу деятельности общественных объединений. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (статья 30). Существенное значение для формирования и деятельности общественных объединений имеют положения статьи 13 Конституции РФ о признании в Российской Федерации идеологического и политического многообразия и многопартийности, о равенстве общественных объединений перед законом. Запрещается создание и деятельность лишь таких общественных объединений, чьи цели или действия направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
Деятельность общественных объединений регулируется целым рядом федеральных законов, в числе которых: Гражданский кодекс РФ (часть первая, глава 4. 30 ноября 1994 г.), ФЗ «Об общественных объединениях» (от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ), «О политических партиях» (от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ); ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» (от 26 июня 1995 г. № 98-ФЗ), ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ), ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»(от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ), ФЗ «О некоммерческих организациях» (от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ).
В статье 5 ФЗ «Об общественных объединениях» определено понятие общественного объединения: «…добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединяющихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения». В приведенном положении, как и в других статьях, речь идет только о гражданах как членах общественных объединений, хотя на самом деле, как правило, имеются в виду и неграждане (т. е. все люди как частные лица), поскольку иностранные граждане и лица без гражданства имеют равные права с гражданами России в сфере отношений, регулируемых Федеральным законом «Об общественных объединениях», за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации.
По территориальной сфере деятельности возможны общероссийские общественные объединения, осуществляющие свою деятельность на территориях более половины субъектов РФ и имеющие там свои структурные подразделения; межрегиональные – действуют на территориях менее половины субъектов РФ (но не менее двух) и имеют там свои структурные подразделения; региональные – их деятельность осуществляется в пределах территории одного субъекта РФ; местные – существуют в пределах территории муниципального образования.
Согласно ст. 7 закона «Об общественных объединениях», существует несколько организационно-правовых форм общественных объединений: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности.
Статья 17 этого закона запрещает вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государства и их должностных лиц.
Общественные объединения пользуются широким кругом прав, обеспечивающих их активное участие в социально-экономической, культурной и политической жизни. Политические общественные объединения (политические партии, организации, движения) наделены правом участия в избирательных кампаниях в качестве избирательных объединений. Вообще, общественные объединения как важные звенья гражданского общества и системы демократии обеспечивают специфические интересы различных групп населения, связывая и согласовывая их с интересами общества и государства.
Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ. Государственная поддержка может выражаться в виде:
– целевого финансирования общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты);
– заключения любых видов договоров, в том числе о выполнении работ и предоставлении услуг;
– социального заказа на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений, размещаемого в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Особо стоит отметить, что 1993 г. стал вехой в развитии самого гражданского общества и в конституционно-правовом регулировании деятельности его важнейших институтов – общественных объединений. Индикаторами того промежуточного состояния гражданского общества, к которому Россия пришла на рубеже столетий, по мнению В.Н. Влазнева, «можно считать наличие самостоятельных негосударственных образований, уровень развития гражданского самосознания, уровень влияния общественных институтов на государственную власть и уровень гражданской солидарности».
В системе общественных объединений наиболее многочисленную группу составляют т. н. некоммерческие объединения (НКО). В них входят «НКО взаимопомощи» (организации инвалидов, родителей больных детей и т. д.); «НКО клубного типа», включающие разнообразные группы самосовершенствования, клубы по интересам и т. д.; «НКО социальной направленности», или благотворительные организации; НКО «экологической» направленности, связанные с защитой окружающей среды и др.
Многие положения, касающиеся организации и деятельности некоммерческих организаций, имеют значение и для правового обеспечения деятельности НПО.
Понятие некоммерческой организации как субъекта правоотношений впервые было введено в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г. № 2211-1. Далее развитие законодательной базы в области функционирования в России некоммерческих организаций было осуществлено Государственной Думой России 21 октября 1994 г. при принятии первой части Гражданского кодекса РФ, в которой содержится не только понятие «некоммерческая организация» как юридическое лицо, но и перечень видов не коммерческих организаций.
В декабре 1995 г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ был принят Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», развивший положения Гражданского кодекса о некоммерческих организациях и определивший новые правовые нормы. Главной задачей Закона стало формирование основ правового регулирования организационно-экономического функционирования некоммерческих структур в целях их совершенствования и развития. Одна ко, учитывая многообразие субъектов некоммерческой деятельности и видов их деятельности, Закон не ставит задачу урегулирования всех вопросов деятельности некоммерческих организаций. Он, по сути, является рамочным и отражает наиболее значимые правовые положения, оставляя возможность дальнейшего (точечного) регулирования государственно-правового механизма формирования и поддержки некоммерческих организаций как институтов гражданского общества региональному и местному законодательству.
Как и Гражданский кодекс РФ, ФЗ «О некоммерческих организациях» определяет некоммерческую организацию в качестве юридического лица, для которого прибыль не является основой деятельности и которое не распределяет ее между учредителями организации (п. 1 ст. 2 Закона). Некоммерческая организация считается созданной как юридическое лицо лишь с момента ее государственной регистрации в установленном порядке (ст. 3 Закона).
Организация не приобретает правовой статус с момента принятия коллективного или индивидуального решения о ее учреждении. Именно государственная регистрация устанавливает права, обязанности и ответственность, связанные с созданием некоммерческой организации. Только с момента регистрации правомерно предпринимать организационные, экономические, правовые и иные действия от лица некоммерческой организации или в отношении нее.
Органами юстиции в 1991 г. было зарегистрировано 4 613 общественных объединений, а общее число зарегистрированных общественных объединений в 1992 г. достигло 13 993, в 1997 г. – 66 662, в 2002 г. – 257 892. Большинство (94 %) общественных объединений зарегистрировано местными органами юстиции на территории субъектов РФ. По некоторым данным, в 2003 г. насчитывалось 294 тыс. российских некоммерческих организаций.
В числе многочисленных некоммерческих общественных объединений значительное место принадлежит правозащитным организациям. Опыт работы отечественных негосударственных правозащитных организаций позволяет сделать некоторые выводы, дать определение понятия правозащитной организации, назвать специфические признаки, отличающие правозащитные организации от других общественных объединений, схожих по функциям, дать классификацию правозащитным организациям.
Правозащитные организации – это те организации, которые призваны служить прежде всего малозащищенным группам населения, содействовать реализации их прав. НПО, внося вклад в защиту основных прав человека, способствуют национальному развитию, обеспечению единства общества и укреплению стабильности и безопасности страны. Их деятельность нацелена на то, чтобы государственное управление на всех уровнях стало прозрачным и доступным для контроля.
Как правило, правозащитные организации не являются массовыми, а их программные (уставные) цели ограничиваются кругом вполне конкретных проблем. Правозащитные организации носят некоммерческий характер, их бюджет в основном состоит из взносов членов организации, пожертвований и других источников (гранты, получаемые внутри страны и от международных организаций и т. д.)
Правозащитные организации обладают всеми признаками, присущими общественным объединениям (организациям). Однако они имеют свои особенности и специфические признаки, позволяющие выделить их как особый вид общественных объединений и дать внутреннюю классификацию.
Специфическими признаками правозащитных организаций являются:
1. Их целевое назначение – защита прав и свобод человека. В соответствии с этим признаком стало возможным дать внутреннюю классификацию правозащитных организаций.
2. Правозащитные организации не ставят целью извлечение какой-либо выгоды, действуют бескорыстно.
3. Правозащитные организации как вид неполитизированных общественных организаций не занимаются поддержкой каких-либо политических партий или политических движений.
4. Правозащитные организации, как правило, используют независимые от государства источники финансирования, что позволяет им осуществлять деятельность в области защиты прав человека, свободную от влияния властных структур. При этом правозащитники взаимодействуют с представителями органов государственной власти в целях достижения своих уставных задач.
Классификация правозащитных организаций сопряжена со значительными трудностями, которые обусловлены не только большим их количеством, но и наличием множества различных критериев, на основе которых она возможна. Наиболее интересными представляются классификации по сферам деятельности и нормативно-правовым основаниям их создания.
Исходя из этих критериев, можно предложить классификационную схему:
а) Неправительственные правозащитные организации общей концепции;
б) Неправительственные правозащитные организации специальной концепции:
– организации экономической ориентации;
– правозащитные организации, основной целью которых является защита прав призывников и военнослужащих;
– организации, занимающиеся защитой прав женщин;
– молодежные правозащитные организации;
– организации, объединяющиеся по профессиональному признаку;
– организации, основной целью которых является защита прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания;
– организации, защищающие права беженцев и вынужденных переселенцев;
– правозащитные организации, оказывающие помощь безнадзорным детям и детям сиротам.
в) Классификация неправительственных правозащитных организаций в зависимости от нормативно-правового основания их создания:
– правозащитные организации, созданные в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года «О некоммерческих организациях»;
– правозащитные организации, созданные в соответствии с Федеральным законом от 11 августа 1995 года «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»;
– правозащитные организации, созданные для защиты прав верующих в соответствии с Федеральным законом от 26 сентября 1997 года «О свободе совести и о религиозных объединениях»;
– молодёжные и детские организации, созданные в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 1995 года «О государственной поддержке молодёжных и детских общественных объединений».
Для НПО существенной частью их деятельности является взаимодействие с властными структурами, прежде всего правоохранительными органами государства, его исполнительными органами и специально созданными правозащитными институтами. Вместе с тем их роль может быть существенно повышена путем укрепления их связей с Уполномоченным по правам человека и общественными объединениями юридического профиля, в круг интересов которых входит повышение уровня правовой защищенности сограждан.
В основе правозащитных общественных объединений лежит публично-общественный интерес, а их деятельность отражается на управлении общественными делами и жизнью. Общество, которое претендует на высший уровень самоорганизации, на то, чтобы именоваться гражданским, должно обеспечить создание все возможных общественных объединений.
Для НПО, как и для других общественных объединений, существенное значение имеют вопросы государственной регистрации.
В первоначальной редакции ст. 21 «Государственная регистрация общественного объединения» закона «Об общественных объединениях» говори лось: «Общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции. В этом случае данное объединение не приобретает прав юридического лица». При введении в 1998 г. категории «политическое общественное объединение» было установлено, что оно подлежит государственной регистрации. Такое же требование предъявляется и к политическим партиям.
При внесении в 2002 г. изменений и дополнений в ФЗ «Об общественных объединениях» положение о возможности общественного объединения не регистрироваться было исключено из текста. Однако другие положения данного Закона позволяют общественному объединению существовать без регистрации. При этом закон (ст. 27) содержит ряд гарантий и для незарегистрированного общественного объединения: последнее имеет право свободно распространять информацию о своей деятельности, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, представлять и защищать свои интересы в органах государственной власти и местного самоуправления, выступать с инициативами и вносить предложения в названные органы в порядке реализации своих уставных целей.
В регистрации нередко видят главным образом средство, позволяющее государству полностью взять под свой контроль общественные объединения. Отчасти это соображение справедливо.
После вступления в силу Федерального закона от 10.01.2006 г. N 18-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», существенно изменившего порядок регистрации и функционирования некоммерческих неправительственных организаций на территории Российской Федерации, возникли определенные проблемы. Особенно непросто пришлось иностранным неправительственным организациям, имеющим филиалы или представительства на территории России. Новый порядок регистрации этих организаций в специальной регистрационной службе, а не в МИД России, ожидаемо не позволил многим из них пройти эту процедуру в установленный срок, то есть до 18 октября 2006 года.
Новый закон расширил полномочия Министерства юстиции Российской Федерации, наделив Федеральную регистрационную службу контрольными функциями над некоммерческими неправительственными организациями. Отныне регистрационная служба вправе инициировать их финансовые проверки через налоговые или правоохранительные органы. До вступления нового закона в силу неправительственные организации отчитывались в расходовании полученных средств только перед грантодателем, как это принято во всем мире. В России они теперь отчитываются еще и перед регистрационной службой. Это уже привело к разбуханию ее штатной численности, но пока что не сказалось положительно на эффективности работы. И, конечно, применение нового закона привело к резкому увеличению трудозатрат сотрудников всех некоммерческих неправительственных организаций.
Вместе с тем следует отметить и положительные стороны государственной регистрации. У зарегистрированного общественного объединения больше возможностей для активной и плодотворной деятельности. После регистрации общественное объединение приобретает целый комплекс прав: оно вправе рассчитывать на защиту со стороны государства своих законных интересов, приобретает права юридического лица, свой юридический адрес, может иметь свое имущество, открывать счета в банке, проводить финансовые операции, вправе участвовать в выборах и референдумах (если оговорит это в своем уставе) и др.
Представляет интерес существующая в юридической науке критическая трактовка современных общественных организаций как «зародышевых структур гражданского общества», которые «функционируют в среде, характеризующейся существенной размытостью ценностных установок и ориентиров». Элементам этой структуры свойственны фрагментарность и амби валентность, чем объясняется их «неподлинность», а их прототипы весьма далеки от классических образцов.
По мнению Л.М. Алексеевой, речь идет о неутешительной тенденции, согласно которой «при общем увеличении количества действующих в России некоммерческих общественных организаций, с их общественно-правовыми позициями и мнениями власть все меньше считается: к ним крайне редко обращается власть (законодательная и исполнительная), не видя в сущности никакой нужды в институте общественной экспертизы; их деятельность мало интересует журналистов. Однако в этом не стоит усматривать кризис либо злой умысел. Политически структурированное общество со сложившейся системой представительства и многопартийностью в подобных институтах особо и не нуждается. Об этом свидетельствует и зарубежный опыт».
Если в советское время понятия власти, государства и общественных организаций были несовместимы, то сегодня российская власть осознает необходимость налаживания сотрудничества с общественными организациями. Так, Гражданский форум, который прошел в ноябре 2001 г., стал первой попыткой властей вступить в диалог с общественными неправительственными организациями.
В течение 1990-х гг. непрерывное охлаждение отношений между властью и правозащитными организациями отчасти объяснялось и реакцией на конфликт в Чечне. В силу своей природы и уставных задач правозащитники выказывали большую озабоченность бесправием и униженностью гражданского населения чеченских селений в зоне боевых действий, нежели действиями вооруженных сепаратистов.
Указанные организации (прежде всего, правозащитные) сыграли определенную роль в обсуждении и доработке проектов федеральных законов «Об общественных объединениях» (1995 г.), «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (1995 г.), «О некоммерческих организациях» (1996 г.). Объединения избирателей (их лидеры, а также некоторые депутаты, получившие, благодаря им, мандаты) активно участвовали в закладке фундамента российского избирательного права в общественной экспертизе проектов федеральных законов от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Федеральным законом от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» определены гарантии, общие меры государственной поддержки данных объединений в России (ст. 3, 4 и 5), предусмотрены основные направления и формы государственной поддержки (ст. 6–11), ответственность лиц, федеральных органов исполнительной власти и руководителей молодежных и детских объединений за исполнение данного Закона (ст. 16), а также судебная защита прав молодежных и детских объединений (ст. 17). Таким образом, российское законодательство детализирует и гарантирует реализацию положения ст. 30 Конституции РФ о праве каждого на объединение, а также содержит некоторые запреты в целях защиты конституционного строя России.
Общественное объединение для осуществления своих уставных целей имеет многие права, например: распространять информацию о своей деятельности; участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренными законодательством; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность; представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; выполнять в полном объеме полномочия, предусмотренные законодательством об общественных объединениях; вы ступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти.
В советский период общественные организации имели право законодательной инициативы, т. е. они могли подготовить и внести законопроект в высший представительный орган Союза ССР, союзной или автономной республики. В наше время на федеральном уровне общественные объединения утратили это право. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» оставляет решение вопроса о пол ном круге субъектов права законодательной инициативы на усмотрение самих субъектов. Конституцией (уставом) субъекта это право может быть предоставлено и общественным объединениям (ст. 6).
С учетом изложенного возможны следующие выводы.
А. Деятельность НПО, как и других общественных объединений, невозможна без правовых рамок и определенной опеки государства в лице уполномоченных органов, которые, с одной стороны, создают законодательную базу для деятельности общественных объединений, с другой стороны, обеспечивают реализацию общественными объединениями предоставленных им прав.
Б. Основные направления реализации государственного механизма формирования и поддержки деятельности общественных объединений, включая НПО, возможны в следующих формах:
– целевое финансирование общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты);
– заключение государственными органами с общественными объединениями любых видов договоров, в том числе о выполнении работ и предоставлении услуг;
– социальный заказ неограниченному кругу общественных объединений и проведение конкурсов на выполнение различных государственных программ;
– предоставление некоммерческим организациям льгот по уплате налогов и иных льгот, в том числе полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом.
В. Эффективность деятельности НПО в значительной мере зависит от государственной поддержки и установления ими связи с иными органами и организациями, осуществляющими правоохранительную деятельность либо способствующими ей (государственные правоохранительные органы, органы исполнительной власти, адвокатура, Общественная палата РФ, Уполномоченный по правам человека РФ и др.).
§ 2. Взаимодействие НПО с государством и общественными объединениями по вопросам правозащитной деятельности, защите жертв преступлений и злоупотреблений властью
В дореформенный период (в шестидесятые – восьмидесятые годы ХХ века) российское правозащитное движение воспринималось исключительно как политическая сила, оппозиционная власти. Однако сегодня, с утверждением базовых демократических ценностей, акцент целей правозащитных объединений, как в России, так и в мировой практике, сместился в сторону решения социальных задач. Правозащитные организации, в которых реально нуждается общество, – это неполитизированные структуры, помогающие гражданам решать их повседневные проблемы, связанные с несовершенством законов, правоохранительной практики и правосудия. Это ежедневная деятельность по защите социальных ценностей, среди которых решающее место занимает личная безопасность, защита от криминала, справедливость правосудия, поддержка государством его гражданина, защита детей от домашнего и сексуального насилия и пр.
Выстраивая правовые отношения с негосударственными правозащитными организациями, структуры власти устанавливают правила, по которым будут в дальнейшем развиваться взаимоотношения с обществом, что важно не только для становления гражданского общества, но и для укрепления государства.
Правопорядок в стране – это не только результат деятельности государственных органов в сфере охраны правопорядка, но также, во многом, результат эффективного взаимодействия органов государства и субъектов гражданского общества – граждан и общественных объединений. Опыт, накопленный в зарубежных странах, свидетельствует – именно общественные организации при поддержке государственных органов в состоянии оказать эффективную помощь жертвам преступлений, а также оказать влияние на законодательство с целью приведения его в соответствие реальным потребностям общества.
Более 30 лет в США и странах Европы общественные и государственные структуры совместными усилиями помогают своим законопослушным гражданам отстоять нарушенные права, оправиться от травм и вернуться к нормальной жизни. К примеру, в рядах немецкого движения «Белое кольцо» с 1992 года состоит канцлер Германии Ангела Меркель. В Великобритании уже около 30 лет действует гражданская структура, защищающая права жертв преступности. Правозащитное движение поддерживается государством и патронируется королевской семьей. Во главе движения стоит принцесса Анна.
Вне зависимости от форм финансирования, будь то частные пожертвования или государственные вливания, во всех странах Европы и США гражданские структуры по поддержке потерпевших от преступных посягательств работают в тесном контакте с правоохранительной системой.
То есть идет не борьба с государством, а борьба за эффективность государства. Это принципиально важно. Взаимоотношения между правоохранительными органами и гражданами являются важнейшим индикатором социально-политической ситуации в стране.
В настоящее время в свете роста количества совершаемых преступлений, а также возросшей угрозы экстремизма и терроризма, необходимо необходим поиск эффективных путей сотрудничества с правоохранительной системой с целью усиления правовой защищенности государства и общества.
Одна из задач общественных организаций – помочь жертвам преступлений вновь обрести достойное место в обществе, преодолеть последствия перенесенных страданий. И именно в этот момент возникает точка соприкосновения двух структур – государственной правоохранительной общественной, гражданской, берущей на себя поддержку травмированного человека.
Усиление правовой защищенности населения напрямую связано с необходимостью вернуть милиции доверие граждан, поднять общественный престиж правоохранительной деятельности и переориентировать милицейские коллективы (ныне – полиции) в сторону реальной, гарантированной защиты прав и законных интересов граждан, интересов общества и государства от преступных посягательств, что неосуществимо без активного участия самого населения.
Процесс формирования системы правозащитных общественных объединений продолжается. Общероссийское общественное движение «За права человека», созданное 20 ноября 1997 г. как федерация правозащитных организаций, объединяет ныне более 120 региональных и местных правозащитных организаций. Уставной целью Общероссийского движения «За права человека» является становление правового государства и развитие гражданского общества в России. Особенность и уникальность Движения заключается в его многопрофильном характере, охватывающем самые разные стороны правозащитной деятельности. В Движение «За права человека» за защитой обращаются люди разного социального положения и разных возрастов, в том числе: пенсионеры, инвалиды, бездомные, заключенные, врачи, учителя, артисты, художники, инженеры, домохозяйки и предприниматели. Предприниматели становятся жертвой уголовных дел, сфальсифицированных с целью вымогательства, для чего используются ложные улики – подброшенные наркотики, оружие.
Опыт работы Движения показывает, что беззакония власти часто носят всеобъемлющий характер. Нарушения прав милицией или чиновниками не всегда вызывают беспокойства прокуратуры или даже покрываются ею. Суды также часто зависят от властей и не защищают права и законные интересы граждан. Для того чтобы добиться восстановления справедливости, разорвать порочный круг беззакония, сотрудники Движения сопровождают граждан, обращающихся в официальные инстанции, суды, органы власти и прокуратуру, и управления собственной безопасности МВД России, выезжают на место происшествия.
Движение проводит собственные расследования некоторых проблем, попавших в центр его внимания, и готовит доклады о результатах этих расследований. Например, были подготовлены доклады о пытках в следственных изоляторах и местах исполнения наказаний, о массовых избиениях ОМОНом людей в Башкортостане, Тверской области, Дагестане и других местах, о политических преследованиях. Тексты докладов распространяются среди журналистов, членов общественных организаций, направляются в соответствующие инстанции. Ведется постоянный мониторинг преследований по политическим мотивам, новостные ленты на эту тему регулярно рассылаются по Интернету.
Среди других общественных движений можно выделить: общероссийское политическое общественное движение матерей «За социальную справедливость» (ДМС), общероссийское общественное движение «В поддержку армии, оборонной промышленности и военной науки», общероссийское общественно-политическое движение «Народно-патриотический союз молодежи», общероссийское общественно-политическое движение «Социал-демократическая Ассоциация Российской Федерации» и др.
На сегодняшний день, по мнению диссертанта, остро назрел вопрос совершенствования комплекса мер, направленных на защиту граждан от преступлений, мер, оберегающих их от участи жертв преступлений.
Следует особо отметить, что в последние годы в Российской Федерации резко увеличилось незаконное воздействие криминала на потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству. Нарушается и становится неэффективным установленный законодательством процесс правосудия, создаются непреодолимые трудности в собирании доказательств, в связи с чем уровень раскрываемости уголовных дел падает, а преступникам все чаще удается уходить от ответственности.
Между тем, вся система органов внутренних дел должна быть сориентирована на защиту законных прав и интересов граждан и носить при этом предельно открытый характер.
Вопрос об эффективности уголовного права как инструмента государственной защиты граждан от преступлений в значительной мере сводится к вопросу об эффективности уголовного наказания и зависит от правильного определения целей наказания. Наказание в уголовном законодательстве есть мера государственного принуждения, назначаемая по приговору суда. Цель наказания – восстановление социальной справедливости, а также исправление осужденного и предупреждения совершения новых преступлений (ст. 43 УК РФ).
Восстановление справедливости заключается, прежде всего, в приведении общественных отношений, искаженных совершением преступления, в одобряемое действующим законом состояние судом, рассматривающим дело, и общественным мнением. Среди составляющих восстановления справедливости – назначение наказания, адекватного совершенному преступлению и личности виновного. Восстановление справедливости включает в себя также возмещение морального и материального вреда, причиненного преступлением потерпевшему.
Представляется, что используемый в настоящее время подход к возмещению вреда потерпевшему не оправдывает назначения уголовного судопроизводства – защиту прав и законных интересов потерпевших (п. 1 ч. 1 ст. 6 УПК РФ). При этом если государственные структуры, на которых возложена обязанность обеспечения правопорядка и безопасности в государстве и обществе, не сумели обеспечить этот правопорядок, то возмещать вред должны именно эти органы, в лице государства.
Всё это требует повышения роли институтов гражданского общества, усиления их внимания к согражданам, страдающим от преступных посягательств и злоупотреблений власти, особенно в сфере борьбы с преступностью.
Общественные правозащитные организации повышают эффективность своей деятельности и облегчают достижение положительных результатов, вступая в отношения сотрудничества с государственными структурами.
В соответствии с ч. 3 ст. 23 Уголовно-исполнительного кодекса РФ определенное содействие в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, оказывают представители общественных, прежде всего неправительственных правозащитных организаций. Правозащитники ведут переписку с осужденными, представляют их интересы в различных государственных органах, в том числе в судах при нарушениях прав и свобод, посещают исправительные учреждения, встречаются с осужденными, оказывают благотворительную помощь, бесплатно рассылают правовую литературу, осуществляют общественный контроль за деятельностью персонала исправительных учреждений.
Действующее уголовно-исполнительное законодательство в достижении цели исправления определенное место отводит служителям культа, которые могут посещать исправительные учреждения не только по просьбе осужденных, но и по своей инициативе. Во многих исправительных колониях построены культовые сооружения. Федеральный и территориальные органы уголовно-исполнительной системы заключили договоры с руководителями традиционных для всей России и отдельных регионов конфессий, на основе которых развивается взаимовыгодное сотрудничество.
О взаимодействии неправительственных правозащитных организаций с институтом Уполномоченного по правам человека в России можно судить хотя бы из ежегодных докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. В частности, этой теме посвящен раздел 4 («Взаимодействие с неправительственными правозащитными организациями») Доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год (Москва, 9 февраля 2007 г.). Правозащитники нынешнего поколения, согласно Докладу, в отличие от своих предшественников, действуют вполне легально. Зато и стоящие перед ними задачи стали неизмеримо более сложными. Это утверждение в России единых для всех демократических стран стандартов в области прав и свобод человека, мониторинг и анализ нарушений прав и свобод человека, оказание помощи людям, пострадавшим от произвола государства, завоевание поддержки и понимания своих усилий со стороны общества. Главное же заключается в том, что все эти и многие другие задачи чаще всего реализуются наиболее эффективно не путем конфронтации, а в рамках диалога и сотрудничества с государством (что, разумеется, предполагает зачастую и довольно острую полемику). Можно с удовлетворением констатировать, что многие члены российского правозащитного сообщества разделяют этот подход к задачам обеспечения прав и свобод человека в России. Общее понимание текущих задач служит основой для тесного сотрудничества между государственным институтом Уполномоченного и неправительственными правозащитными организациями.
Неправительственные правозащитные организации, располагая большим количеством активистов и отделениями в разных регионах страны, оказывают реальную помощь Уполномоченному в мониторинге нарушений прав и свобод человека. При участии активистов неправительственных правозащитных организаций в ряде регионов успешно функционируют общественные приемные Уполномоченного, проводятся зачастую весьма содержательные учебные семинары для сотрудников аппаратов региональных уполномоченных по правам человека, издается методическая литература.
Особенно плодотворным в отчетном году было взаимодействие Уполномоченного с такими неправительственными организациями, как Московская Хельсинкская группа, Правозащитный центр «Мемориал», Фонд «Социальное партнерство», Фонд «Демос», Независимый экспертно-правовой совет, Всероссийская коалиция общественных организаций «За демократическую альтернативную гражданскую службу», Форум переселенческих организаций и многие другие.
В Докладе Уполномоченного за 2009 г. отмечалось усиление его взаимодействия с общественными объединениями, в частности, с российскими правозащитными организациями. «На плановой основе это взаимодействие осуществлялось в рамках работы Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации. Так, в частности, на заседании Экспертного совета, состоявшемся в июле, обсуждались итоги работы общественно-наблюдательных комиссий, посещавших исправительные учреждения и изоляторы временного содержания во исполнение Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания. По мере необходимости Уполномоченный взаимодействовал с неправительственными правозащитными организациями (НПО) и на основе ad hoc, принимая к рассмотрению их оперативную информацию о фактах нарушения прав и свобод человека. Уполномоченный признателен за предоставление этой информации и высоко оценивает ее качество. (Конкретные примеры взаимодействия с НПО приводятся в соответствующих разделах настоящего доклада.) Кроме того, Уполномоченному приходилось порой и оказывать помощь НПО, чьи права оказывались под угрозой вследствие непродуманных действий тех или иных органов власти. В частности, совместно с Уполномоченным по правам человека в г. Москве удалось предотвратить выселение двух известных НПО – Московской Хельсинкской группы и Движения «За права человека» из занимаемых ими помещений».
Поиск путей установления более тесных взаимоотношений с общественными объединениями, обеспечивающими повышение уровня правозащитной деятельности, вылился в заключение в ноябре 2009 года Соглашения Уполномоченного с Общероссийской общественной организацией «Ассоциация юристов России» о сотрудничестве в вопросах обеспечения и регулирования прав и свобод человека. Вместе с тем приходится констатировать, что неправительственные правозащитные организации пока ещё не сумели завоевать должной поддержки и понимания широких слоев российского общества. Отчасти в этом, видимо, виноваты сами правозащитники, не всегда проявлявшие необходимое внимание к таким традиционно болезненным в России проблемам, как, например, защита жертв преступлений и злоупотреблений власти, соблюдение социально-экономических прав человека. Обращает на себя внимание не совсем здоровая конкуренция между отдельными НПО, принципиальное нежелание некоторых из них сотрудничать как с коллегами по правозащитному сообществу, так и с органами государственной власти. В повестке дня остается вопрос расширения связей НПО с другими общественными объединениями, в частности, теми из них, которые преследуют цель повышения правовой культуры общества, создание дополнительных условий обеспечения прав человека. Таким общественным формированием, в частности, является объединение «Юристы за права и достойную жизнь человека» . Её главными целями и задачами являются:
– участие в общественной жизни;
– содействие реализации конституционных норм о защите прав и свобод человека и гражданина;
– защита прав и социальных гарантий граждан на достойную жизнь, гарантированных Конституцией Российской Федерации и нормами международного права;
– разработка проектов и программ, направленных на защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации;
– принятие в установленном законом порядке необходимых мер по пресечению конкретных случаев нарушений конституционных прав и свобод человека и гражданина; и др.
Хотя в Уставе объединения «Юристы за права и достойную жизнь человека» и есть упоминание о сотрудничестве с российскими, зарубежными и международными организациями, объединениями и ассоциациями, нам представляется желательным его дополнение положениями о формах сотрудничества с НПО и установлением с ними организационных связей с целью повышения эффективности правозащитной деятельности.
Перспективным является установление связей НПО с общественными объединениями адвокатуры.
К концу 80-х и в первой половине 90-х годов, т. е. ещё до принятия нового закона об адвокатуре, начали создаваться общественные объединения адвокатов в виде Международного союза (содружества) адвокатов, Федерального союза адвокатов России, Гильдии российских адвокатов, Ассоциации адвокатов России, Профсоюза адвокатов. Уставами этих союзов выделялась их общая цель: «объединение адвокатов в профессиональную организацию, способную сплотить адвокатов, защитить их, достойно представлять адвокатов, как в России, так и за рубежом». Такая постановка задач казалась вполне естественной в условиях раздробленности коллегий адвокатов и отсутствия объединяющего их центра. О более широкой социальной роли общественных объединений адвокатуры тогда речь не шла. Ныне, с созданием Федеральной палаты адвокатов (2003 г.), многие из этих задач законодателем возложены на ФПА РФ и её Совет. Общественные объединения адвокатуры должны были озаботиться поиском своей ниши в правовой жизни путем уточнения своих задач, размежевания их с функциями ФПА РФ, расширением своей социальной ответственности в связи с признанием адвокатуры институтом гражданского общества. Значимость общественных объединений адвокатуры могла бы быть существенно повышена, если их цели и задачи не ограничивать только корпоративными интересами адвокатского сообщества. На эту тему в юридической литературе стали появляться публикации. В резолюции съезда Федерального Союза адвокатов России (сентябрь 2004 г.) отмечена необходимость расширения задач Федерального Союза адвокатов России и других общественных объединений адвокатов, приближая их к положению адвокатуры в качестве института гражданского общества. Но дальнейшего развития эта проблема пока не получила.
Между тем, к задачам общественных объединений адвокатуры могут быть отнесены:
содействие защите общественных интересов правовыми средствами и мерами идеологического воздействия;
участие в организации и активном функционировании общественного контроля деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
содействие формированию общественного правосознания и нравственности, соответствующих правовому государству;
установление форм взаимодействия с неправительственными правозащитными организациями с целью повышения эффективности правозащитной деятельности; и др.
«Выполнение этих требований общественными объединениями адвокатуры может оказаться делом вполне реальным при налаживании ими тесного сотрудничества с Неправительственными правозащитными организациями, структурами Общественной Палаты, Уполномоченным по правам человека и различными самодеятельными организациями общества».
Немалый ущерб репутации российских правозащитников нанесли различного рода необоснованные обвинения, растиражированные некоторыми СМИ, явно нацеленные на создание негативного образа правозащитника в общественном мнении.
Одна из характерных для России проблем – трудности с финансированием деятельности НПО. Скорее исключением, нежели правилом, остается предоставление неправительственным правозащитным организациям средств из государственных или муниципальных источников или от частных российских спонсоров. В результате они нередко вынуждены обращаться к зарубежным источникам финансирования, что в принципе не запрещено, но и авторитета им не добавляет. Важно, чтобы получение зарубежных грантов не превращалось в самоцель. Прозрачность получения и использования НКО и НПО зарубежных грантов – требование вполне законное и естественное в том случае, если оно не перерастает в попытку подчинить деятельность этих организаций государственным или каким-либо иным особым интересам.
В целом же представляется очевидным, что государство и общество не могут не быть заинтересованы в деятельности НПО, в сохранении их независимости. Эти организации нуждаются прежде всего в том, чтобы их голос был востребован и услышан, а также в реальной помощи и поддержке.
Следует отметить, что в настоящее время НПО, по сути, не получают должной государственной поддержки; они не имеют ни прочного законодательного статуса, ни экономической базы.
В самом правозащитном движении существует стойкое неприятие идеи создания какого-либо координирующего центра или тем более государственной комиссии. В этой ситуации государству целесообразнее занять позицию невмешательства во внутренние дела правозащитного движения, что не освобождает его от оказания содействия его сохранению и развитию.
В этой связи необходима система мер государственной поддержки НПО (правовой и материальной):
– обеспечить НПО возможностями осуществлять свою деятельность в области прав человека без какого-либо вмешательства извне (с конкретизацией гарантий против такого вмешательства);
– заменить действующую систему регистрации НПО системой обязательного общественного уведомления;
– совершенствовать механизмы взаимодействия между НПО и органами государственной власти;
– предоставить государственную материальную поддержку (помещений, оргтехники, залов для проведения собраний);
– содействовать привлечению финансовых и материально-технических средств из российских и зарубежных источников. В этих целях целесообразно разработать систему финансовых льгот, стимулирующих предоставление средств на нужды НПО со стороны российского и зарубежного бизнеса.
На повестке дня стоит необходимость правового и организационного решения вопросов координации деятельности НПО и других общественных объединений (включая общественные объединения адвокатуры) путём создания системы внесудебной защиты прав человека. В ней могло бы найти разграничение сфер деятельности и индивидуализация задач входящих в неё организаций. Было бы целесообразно выделение отдельных структур, специализирующихся на защите жертв преступлений и злоупотребления властью.