5.4. Формы государства. Понятие и классификация форм государства
Понятие формы государства является одним из важнейших содержательных характеристик государства. Несомненно и его методологическое значение: еще Кант рассматривал форму в качестве принципа упорядочения, синтезирования материи государственности.
Научные разработки и политико-правовая практика недавнего прошлого свидетельствуют об известной недооценке данной категории. Понятно, что строгость и четкость формы государства, вытекающие из государственно-правовой природы, могли бы существенно ограничить субъективизм и произвол в проведении провозглашенного политического курса. Работы многочисленных авторов советского периода подчеркивают значение «содержания» государства, особенно его «классовую» сторону. При этом не всегда обращается внимание на то, что форма есть способ существования и выражения содержания, что именно форма содержательна.
Проявления понятия «форма» применительно к государству многолики: от униформы представителя власти, государственного служащего до внутренней организации государства, его структуры. От пренебрежения формальной стороной юридической сферы в значительной степени берет свое начало государственно-правовой нигилизм – тяжелый социальный недуг нашего времени.
Между тем именно формальное начало выделило из нерасчлененного единства социальных норм древности право, именно форме обязано своим появлением государство.
Исследование формы государства было магистральным направлением теории с самых азов. На протяжении многих сотен лет, по традиции, идущей еще от Античности, государственно-правовая наука держала в центре своего внимания два вопроса:
1) какие формы государства знает история и современность; и
2) какая из известных государственных форм наилучшим образом подходит для данного народа в данное время.
Древние греки неслучайно подчеркивали значение формы. Платон, например, отводил форме определяющую, активную роль. Сама идея государства неотделима от его формы, на что указывает этимология – форма, эйдос, идея, морфе.
В настоящее время под формой государства понимают организацию государственной власти и ее устройство в целом. Подобно другим «парным» философским категориям, форма государства характеризуется неразрывной связью с его содержанием. Последняя позволяет установить принадлежность государственной власти, ее субъекта, ответить на вопрос, кто ее осуществляет. Изучение же формы государства проливает свет на то, как организована власть в государстве, какими органами представлена, каков порядок образования этих органов, сколь длителен период их полномочий, наконец, какими методами при этом происходит осуществление государственной власти и т. д.
Ясно, что проблема формы государства приобретает не только теоретическое, но и первостепенное практически-политическое значение. От того, как организована и как реализуется государственная власть, определяющим образом зависят эффективность государственного руководства, действенность управления, престиж и стабильность правительства, состояние законности и правопорядка в стране. Вот почему проблема формы государства имеет весьма существенный политический аспект.
Форма государства, т. е. устройство государственной власти, ее организация, состоит из трех основных элементов.
Во-первых, это определенный порядок образования и организации высших органов государственной власти и управления. Во-вторых, это способ территориального устройства государства, определенный порядок взаимоотношений центральной, региональной и местной властей. В-третьих, приемы и методы осуществления государственной (политической) власти. Таким образом, форма государства складывается из формы государственного правления, формы государственного устройства, формы (государственного) политического режима. Такое понимание формы государства сложилось не сразу. Долгое время ее считали состоявшей из формы правления и формы государственного устройства, к которым впоследствии добавился политический режим, политическая динамика. В дискуссии в научной литературе высказывались различные мнения, отдававшие приоритет тем или иным отдельным аспектам синтетического понятия «форма государства». Так или иначе, на сегодня наиболее распространенной является концепция организации государственной власти в единстве трех элементов – формы правления, формы государственного устройства и политического режима.
Нет четкого соотношения между типом и формой государства. С одной стороны, в пределах одного и того же типа государства могут встречаться различные формы организации и деятельности государственной власти, а с другой – государства различного типа могут облекаться в одинаковую форму. Своеобразие конкретной формы государства любого исторического периода определяется прежде всего степенью зрелости общественной и государственной жизни, задачами и целями, которые ставит перед собой государство. Другими словами, категория формы государства непосредственно зависит от его содержания и определяется им.
Серьезное влияние на форму государства оказывают культурный уровень народа, его исторические традиции, характер религиозных воззрений, национальные особенности, природные условия проживания и другие факторы. Специфику формы государства определяет также характер взаимоотношений государства и его органов с негосударственными организациями (партиями, профсоюзами, общественными движениями, церковью и другими организациями).
В различных странах государственные формы имеют свои особенности, характерные признаки, которые по мере общественного развития наполняются новым содержанием, обогащаясь во взаимосвязи и взаимодействии. Вместе с тем форма всех существующих государств, особенно современных, имеет общие признаки, что позволяет дать определение каждому элементу формы государства.
Форма правления
Под формой правления подразумевают организацию верховной государственной власти, в особенности высших и центральных ее органов, структуру, компетенцию, порядок образования этих органов, длительность и объем их полномочий, взаимоотношения с населением, степень участия последнего в их формировании. Форма правления является ведущим элементом в форме государства, трактуемой в широком смысле.
Форма государственного правления дает возможность уяснить:
• как создаются высшие органы государства и каково их строение;
• какой принцип лежит в основе взаимоотношений между высшими и другими государственными органами;
• как строятся взаимоотношения между верховной государственной властью и населением страны;
• в какой мере организация высших органов государства позволяет обеспечивать права и свободы гражданина.
В свое время Аристотель разграничивал формы правления в зависимости от того, осуществляется ли верховная власть единолично (монархия), ограниченным числом лиц (аристократия), всем населением (демократия). В принципе вплоть до сегодняшнего времени указанный критерий остался: формы правления различаются в зависимости от того, осуществляется ли верховная власть одним лицом или принадлежит выборному коллегиальному органу. В связи с этим выделяют монархические и республиканские формы правления.
Монархией можно назвать такое государство, где источником власти является монарх и где верховная власть принадлежит одному лицу, пользующемуся ею по собственному усмотрению, по праву, которое не делегировано ему никакой другой властью, тогда как в республике она делегируется одному или нескольким лицам всегда на определенный срок всем народом или частью его, которому и принадлежит суверенитет.
Монархия – это такая форма правления, при которой верховная государственная власть осуществляется единолично и переходит, как правило, по наследству.
Основными признаками классической монархической формы правления являются:
• источник власти – монарх; власть единоличного главы государства пожизненна (царь, король, император, шах);
• наследственный порядок преемственности верховной власти;
• юридическая безответственность монарха;
• священный характер власти монарха. Монархия возникла в условиях рабовладельческого общества.
При феодализме она стала основной формой государственного правления. В буржуазном же обществе сохранились лишь традиционные, в основном формальные черты монархического правления.
Остановимся подробнее на характеристике разновидностей монархической формы государственного правления.
Древневосточная монархия. Как первая в истории человечества форма государственного правления она имела уникальные, только ей присущие черты. В государствах Востока значительную роль в общественной жизни играли отношения общинного строя, патриархального быта. Рабовладение здесь носило коллективный или семейный характер, и только государственные рабы всецело принадлежали монарху.
Организацию государственной власти в странах Древнего Востока (Египте, Вавилоне, Ассирии, Китае, Индии и других) называют восточной деспотией. Под деспотией понимают такую форму правления, при которой деспот пользуется неограниченной наследственной властью по отношению к своим подданным, опираясь на силу военно-бюрократического аппарата.
Вместе с тем историко-правовые памятники свидетельствуют, что деспотическое правление в чистом виде существовало далеко не во всех странах Древнего Востока и не на всех этапах их длительного развития. В государствах Древнего Шумера власть правителя была значительно ограничена элементами республиканского правления. Правители избирались советом старейшин. Деятельность правителей контролировалась советом знати или народным собранием. Таким образом, власть носила выборный и ограниченный характер.
В Древней Индии даже в период наивысшего укрепления центральной власти значительную роль играл Совет царских чиновников, что свидетельствует об ограниченности верховной власти монарха. Более того, наряду с монархиями в Древней Индии существовали государства и с республиканской формой правления (демократические – «ганы» – и аристократические – «сингхи»).
Некоторые видные представители историко-правовой науки приходят к выводу, что под восточной деспотией следует понимать такую форму правления, при которой подданные полностью зависят от произвола властей. Действительно, такой строй существовал во многих древних азиатских государствах, однако власть в них принадлежала, как правило, не единоличному правителю, а многочисленной правящей группировке. Настоящая деспотия в истории существовала, но не как стабильный строй, продолжающийся длительное время, а как редкая ситуация, очень краткая во времени. Страны Древнего Востока объединяет не деспотическая форма государственного правления, а их неповторимая цивилизация, которая оставила неизгладимый след в истории человечества.
Древнеримская монархия выступала в форме империи (I–III вв. н. э.). Эпоха Римской империи подразделяется на два периода – период принципата и период домината.
При принципате формально еще сохраняются элементы республиканской формы правления и основные учреждения республики. Действуют народные собрания и сенат. Избираются консулы, преторы и народные трибуны, однако существенной роли в решении государственных дел они не играют. Все основные функции сосредотачиваются в руках императора. В зависимости от конкретных условий он исполняет полномочия любого должностного лица: командует армией, осуществляет суд по гражданским делам, по своему усмотрению комплектует сенат, отменяет решения любого органа власти, арестовывает граждан и т. д. Император является основным источником законодательной власти, сенат же играет лишь совещательную роль.
В III в. н. э. в Риме устанавливается неограниченная монархия (доминат). В этот период полностью исчезают республиканские учреждения. Управление государством сосредотачивается исключительно в руках императора, который назначает исполнителей – сановников. Император открыто провозглашал свое божественное происхождение. Порядок в Римской империи поддерживался при помощи многочисленного административно-судебного и военного аппаратов.
Государственные формы, присущие Римской империи, особенно на поздней стадии, стали образцом для подражания в Средние века. Они в значительной мере получили реальное отражение в государственности Франции, Германии, Испании, самой Италии.
Римская империя – составная часть Римской цивилизации. Это время дало человеческой истории не только Калигулу и Нерона, но и таких выдающихся мыслителей, ученых, литераторов, архитекторов, юристов, историков, как Сенека и Плиний Старший, Марк Аврелий и Апулей, Корнелий Тацит и Аппиан, Петроний и Гораций Флакк, Овидий и Марциал. И по сей день поражают человеческое воображение непревзойденные архитектурные творения Древнего Рима – Колизей и Пантеон.
Феодальная (средневековая) монархия последовательно проходит четыре периода своего развития: раннефеодальная, сеньориальная, сословно-представительная и абсолютная монархия.
Раннефеодальная монархия как форма государственного правления вырастает непосредственно из родообщинных отношений у значительной части народов Европы, не знавших рабства (Франкское, Германское, Англо-саксонское государства, Киевская Русь). Раннефеодальное государство характеризуется раздробленностью территории и слабой центральной властью. Феодальная военная и чиновная знать в этот период вынуждена была уживаться с остатками родового самоуправления. По мере развития феодальных отношений общинные земли подвергались отчуждению и ранее свободные крестьяне попадали в зависимость от феодалов.
Раннефеодальная монархия носила децентрализованный характер: практически не была связана центральной властью. Своим хозяйством феодал управлял и как землевладелец, и как носитель верховной власти на своей территории. Конкретными исполнителями воли феодала являлись слуги, которые назначались и сменялись по его усмотрению. У феодала были свой суд, полиция, войско, сборщики налогов, посредством которых он осуществлял личное властвование на своей территории и защищался от нападения извне.
Одновременно формируется аппарат центральной власти. Особенность данного аппарата состояла в том, что общие органы государственной власти были слиты с аппаратом частной власти крупных феодалов. Эти органы еще полностью не выделились из органов управления королевскими имениями, княжескими вотчинами. Как военные и хозяйственные слуги короля, князя, они выполняли судебные функции по отношению к подвластному населению. Такая структура государственного аппарата обеспечивала специфически феодальный принцип принадлежности политической власти земельному собственнику.
Разновидностью раннефеодального государства является раннефеодальная империя, которая возникла как результат завоеваний воинственными феодальными государственными образованиями многочисленных слабоорганизованных народов, между которыми не было прочных экономических, военных и культурных связей (так, например, образовались империи Карла Великого, Чингисхана). Империи возглавлялись единым владыкою – королем, великим князем, халифом или ханом. В центре создавалась сильная власть, которая поддерживалась военной дружиной и народным ополчением. Место и значимость должностных лиц в структуре власти определялись не размером земельных пожалований, а их положением в вооруженных силах, которому соответствовала доля военной добычи.
Несмотря на кажущуюся мощь, раннефеодальные монархии были непрочными государственными образованиями. Захват все новых земель и порабощение населяющих эти земли крестьян объективно способствовали феодализации общественной жизни.
Создавались крупные феодальные землевладения, которые становились соперниками центральной власти. Феодалы в большей мере были заинтересованы использовать государственную власть в своих собственных экономических интересах. Они постепенно устраняются от военных походов под знаменем короля, поскольку им выгоднее заниматься собственным хозяйством и не делиться с владыкой устойчивыми доходами, получаемыми от своих крестьян.
Итак, с развитием крупного земледелия постепенно подрываются корни раннефеодальной империи – она распадается на отдельные изолированные государства. Возникает новый тип феодального государства – сеньориальная монархия, которая характерна для периода феодальной раздробленности и при которой границы государства часто совпадают с границами феодальной вотчины.
Сословно-представительная монархия – это такая централизованная форма государственного правления, при которой власть монарха ограничена сословно-представительным органом (собранием). Такие сословно-представительные собрания возникают вследствие преодоления феодальной раздробленности в результате развития товарно-денежных отношений и создания централизованной монархии. Во Франции это Генеральные штаты, в Англии – парламент, в Испании – кортесы, в России – Земский собор.
Сословно-представительное собрание состояло из духовенства, дворянства и представителей так называемого третьего сословия (купцов, ремесленников, средних землевладельцев). Это были, как правило, совещательные органы при монархе, занимающиеся законодательной деятельностью и контролем за финансами. Наряду с центральными органами сословного представительства создавались и местные сословно-представительные органы (провинциальные штаты во Франции, ландтаги отдельных земель в Германии, губские и земские избы в России).
Наряду с сословно-представительными органами функционировал строго централизованный разветвленный аппарат центральной и местной исполнительной власти, всецело подчиненный монарху.
В условиях крестьянских волнений и частых войн с другими феодальными государствами в распоряжении монарха находилась постоянная армия, чтобы подавлять выступления крепостного крестьянства и решать вопросы обороны страны от нападения извне.
Абсолютная монархия – такая форма правления, при которой верховная государственная власть по закону всецело принадлежит одному лицу – царю, королю, императору.
По формуле петровского Воинского устава, император – «самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен». Основным признаком абсолютной монархической формы правления является отсутствие каких-либо государственных органов, ограничивающих компетенцию монарха.
Возникновение абсолютизма связано с процессом зарождения буржуазных отношений и начинающимся процессом разложения феодализма и старых феодальных сословий. К наиболее существенным чертам абсолютной монархии относятся ликвидация или полный упадок сословных представительных учреждений, юридически неограниченная власть монарха, наличие в его непосредственном подчинении и распоряжении постоянной армии, полиции и развитого бюрократического аппарата.
Власть в центре и на местах при абсолютизме принадлежит уже не крупным феодалам, а чиновникам, назначаемым и увольняемым монархом. В Англии, например, Феодальная курия в этот период сменяется Тайным советом, в состав которого входили высшие государственные чиновники. Центральная бюрократия оттесняет феодалов от непосредственного осуществления власти на местах.
Государственное вмешательство в частную жизнь в эпоху абсолютизма приобретает более цивилизованные формы, получает юридическое закрепление, хотя по-прежнему имеет принудительную направленность. Так, Регламент Главному магистру Петра I устанавливал, что полиция не только охраняет личность и имущество подданных, не только обеспечивает внешний порядок, но и рождает «добрые нравоучения, принуждает каждого к трудам и доброму промыслу», «препятствует дороговизне, приносит довольство во всем потребном в жизни человеческой», «запрещает излишества в домовых расходах», «воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках». Сыграв в течение известного времени положительную роль в мировом историческом процессе, абсолютная монархия довольно быстро уступила место новым формам государственности.
Тем не менее время средневековой монархии – это не только крестьянские войны и классовое противоборство. Это и расцвет науки, техники, искусства, интеллектуальных возможностей человека. В те времена жили и творили Данте Алигьери, Сергий Радонежский, Джорджоне, Леонардо да Винчи, Колумб, Коперник, Микеланджело, Тициан, Галилей, Гассенди, Кампанелла, Рубенс, Шекспир, Рембрандт и другие корифеи человеческой культуры. Их творческие воззрения и прогрессивная деятельность способствовали развитию форм государственного правления.
В последующее время большое влияние на развитие общества и государственной жизни, несмотря на монархическую форму правления, оказали фундаментальные научные труды Бойля, Лейбница, Ньютона, д’Аламбера, Ламетри, Ломоносова, Лагранжа, Лапласа, Гаусса, Лобачевского, Фарадея, Менделеева; шедевры мировой литературы и искусства, произведения Баха, Моцарта, Гете, Кипренского, Шиллера, Бетховена, Глинки, Байрона, Бальзака, Гейне, Брюллова, Пушкина, Гоголя, Герцена, Лермонтова, Шевченко, Тургенева, Достоевского, Толстого, Репина.
Ограниченная монархия известна двух видов – парламентская и дуалистическая.
Парламентская (парламентарная) монархия представляет собой такую форму правления, при которой власть монарха значительно ограничена представительным органом. Обычно это ограничение определяется конституцией, утверждаемой парламентом. Монарх же не вправе изменить конституцию.
Как форма правления парламентская монархия возникает в период становления буржуазного общества. Формально она не утратила своего значения в ряде стран Европы и Азии и до настоящего времени (Англия, Дания, Испания, Норвегия, Швеция, Япония и др.).
Парламентская монархия характеризуется следующими основными признаками:
• правительство формируется из представителей определенной партии (или партий), получивших большинство голосов на выборах в парламент;
• лидер партии, обладающий наибольшим числом депутатских мест, становится главой государства;
• в законодательной, исполнительной и судебной сферах власть монарха фактически отсутствует, она является символической;
• законодательные акты принимаются парламентом и формально подписываются монархом;
• правительство согласно конституции несет ответственность не перед монархом, а перед парламентом.
При дуалистической монархии государственная власть носит двойственный характер. Юридически и фактически власть разделена между правительством, формируемым монархом, и парламентом. Правительство в дуалистических монархиях формируется независимо от партийного состава в парламенте и не ответственно перед ним. Монарх при этом выражает преимущественно интересы феодалов, а парламент представляет интересы буржуазии и других слоев населения. Подобная форма правления существовала в кайзеровской Германии (1871–1918). Такова краткая характеристика основных разновидностей монархической формы правления.
Республика – это такая форма правления, при которой верховная государственная власть осуществляется выборными органами, избираемыми населением на определенный срок.
Общие признаки республиканской формы правления:
• источником власти признается народ;
• выборность на определенный срок главы государства и других органов государственной власти;
• юридическая и политическая ответственность государственных органов за результаты своей деятельности;
• светский характер власти главы государства.
Республиканская форма правления впервые сформировалась в Афинском государстве. По мере развития общественной жизни она видоизменялась, приобретала новые черты, все больше наполнялась демократическим содержанием.
История государственно-организованного общества, его народов знает несколько основных разновидностей республиканского правления.
Афинская демократическая республика (V–IV вв. до н. э.). Ее особенности и значительный демократизм обусловливались социальной структурой афинского общества, характером рабовладения, не признающим превращения свободных афинян в рабов, а также наличием коллективного рабовладения. В республиканский период в Афинах сложилась эффективная система органов власти, имеющая четкую структуру и строго определенные функции. Система государственных органов состояла из народного собрания, совета пятисот, выборных должностных лиц, суда присяжных, ареопага (высшего судебного и политического органа). Высшим органом государственной власти в Афинах было народное собрание, которому подчинялись все другие органы и должностные лица. В его работе принимали участие полноправные афинские граждане, достигшие 20 лет. Главной функцией народного собрания было принятие законов, однако осуществлялась также разнообразная административная и судебная деятельность. Народное собрание объявляло войну и заключало мир; ведало внешними сношениями; избирало военачальников (стратегов) и других должностных лиц; ведало религиозными делами, вопросами продовольствия, конфискацией имущества. Каждый гражданин мог обратиться в народное собрание по любому интересующему его вопросу. Выступая в качестве судебного органа, народное собрание утверждало обвинения в государственной измене и в злоупотреблениях должностных лиц, а дела об особо опасных государственных преступлениях могло рассматривать непосредственно.
Высшим органом исполнительной власти был совет пятисот. Он формировался из представителей афинских территориальных подразделений и руководил повседневной практической деятельностью государства.
Ареопаг был чрезвычайно влиятельным органом государственной власти. Он мог отменять решения народного собрания, контролировать деятельность совета пятисот и должностных лиц. Состоял ареопаг из архонтов (высших должностных лиц полисов) и бывших архонтов, которые назначались пожизненно. Реформы Эфиальта (486) лишили ареопаг высших политических функций, и он превратился в чисто судебный орган.
В структуре Афинской республики просматриваются элементы будущего разделения властей: народное собрание – законодательный орган; совет пятисот – верховная судебная власть.
Республиканское правление в Афинах строилось на основе ряда демократических принципов, которые во многом определяют и признаки современной государственности: выборность, срочность полномочий, коллегиальность, отсутствие иерархической подчиненности, возмездность за выполнение государственных функций, подотчетность.
В Древних Афинах жили и творили величайшие деятели античной культуры, имена которых в сознании современного человека никак не связаны с понятием о рабовладении, рабской зависимостью. Вряд ли сейчас возможно себе представить Афинское государство без исторических трудов Геродота, Полибия и Плутарха, гомеровских поэм, философских учений Гераклита, Сократа, Платона, Анаксагора, Демокрита, Аристотеля, Эпикура, математических выводов Пифагора, трагедий Эсхила, Софокла и Еврипида, комедий Аристофана, скульптурных работ Фидия, возглавившего строительство величественного храма Парфенон.
Спартанская аристократическая республика (V–IV вв. до н. э.). Спарта, в отличие от Афин, возглавлявших демократическую часть населения полисов, объединяла вокруг себя в основном их аристократическую часть. Наряду с явными пережитками общинного строя Спарта располагала сильным войском, удерживающим в повиновении многочисленных рабов-илотов.
Формально верховная власть в государстве принадлежала двум царям, фактически же она была ограничена в пользу аристократии. Цари являлись военачальниками, в военное время им принадлежала судебная власть, они ведали делами культа.
Законодательную власть осуществлял совет старейшин (герусия). Герусия состояла из двух царей и 28 членов совета, избираемых из представителей аристократии пожизненно. Высшую правительственную власть осуществляла коллегия эфоров, ежегодно избираемых из числа заслуженных аристократов. Эфоры осуществляли контроль за деятельностью всех государственных органов и должностных лиц, в том числе и царей. Они рассматривали важнейшие гражданские и уголовные дела, решали вопросы внешней политики, осуществляли набор войск.
В Спарте народное собрание большой роли не играло. Законодательными полномочиями оно фактически не обладало. Назначение на должности, вопросы войны и мира, которые формально входили в компетенцию народного собрания, заранее предрешались другими государственными органами.
Римская аристократическая республика (V–II вв. до н. э.). Верховной государственной властью в республиканском Риме был сенат. Члены сената назначались особо уполномоченными лицами (цензорами), которые, в свою очередь, назначались народным собранием. Все вопросы, решающиеся в местных органах власти (центуриях), предварительно обсуждались в сенате. Формально сенат подчинялся решениям народного собрания, однако, если решения последнего не соответствовали «интересам Рима», он объявлял их недействительными или предлагал должностным лицам, ответственным за эти решения, отказаться от своих должностей. Прерогативой сената являлось установление диктатуры, после чего все должностные лица республики переходили в подчинение диктатора, срок полномочий которого, однако, был ограничен шестью месяцами. Сенат обладал и другими важными полномочиями: он распоряжался казной и государственным имуществом, решал вопросы войны и мира, назначал командующих войсками и судебные коллегии.
Обвинять Римскую республику в ее чрезвычайном «аристократизме», видимо, было бы несправедливо, поскольку в своем арсенале она имела многие реальные демократические институты народовластия. Народное собрание, а позже народный трибунат делали все возможное для охраны граждан от злоупотребления властей. Несмотря на господствующее положение сената, государственная жизнь республики в основном обеспечивала срочность полномочий должностных лиц, их подотчетность народному собранию, коллегиальное устройство государственных учреждений.
Заслуга римской государственности состоит в том, что она оказала большое влияние на характер и структуру государственной власти ряда стран более поздних цивилизаций. Но в большей мере были восприняты положения римского права. Римские юристы впервые сформулировали важнейший правовой институт цивилизованного общества – право собственности. Они подразделяли систему права на две части: право частное и право публичное. Римское публичное право включало все те нормы, которые относятся к «положению Римского государства» как целого, а частное право регулировало отношения между отдельными лицами. Такое соотношение между правовыми нормами в большинстве правовых систем современности является естественной реальностью.
Правовые институты владения, купли-продажи, разнообразных форм собственности ведут начало от римского права – и в этом его историческая и практическая ценность.
Города-республики (феодальные республики). Такая форма государственного правления возникает в Средние века наряду с феодальными монархиями. Феодальные республики складываются в результате укрепления могущества и самостоятельности крупных городов, за которыми признавалось право выбирать собственные органы управления, издавать законы, осуществлять суд над гражданами. По отношению к центральной власти (сеньору) город был обязан вносить определенные взносы, выделять граждан для военной службы.
Республиканская феодальная форма государственного правления является результатом перерастания городского самоуправления в суверенитет. Управление городом осуществлялось городским советом, состоящим из представителей аристократии и избиравшегося советом городского головы (мэра).
Ярко выраженными городами-республиками были Флоренция, Венеция, Генуя в Италии; Новгород и Псков в России. Вольные города складывались также в Германии, Франции, Англии, где основную роль играли не земледельцы, а купцы и ремесленники.
Структура государственной власти городов-республик была несложной. В Венецианской республике, например, высшими органами власти и управления были Большой совет, сеньория, сенат, совет сорока и совет десяти, которые формировались из 200–300 самых знатных горожан. В Новгородской республике основные вопросы внутренней и внешней политики решало городское вече (народное собрание), в котором могли принимать участие все горожане. Однако деятельность его контролировалась боярским советом (советом господ), в который входили «владыка», княжеский наместник, посадские, тысяцкие и бояре.
Наиболее существенной чертой многих городов-республик было признание свободы граждан и свободы рыночных отношений. Если крепостной, отмечалось в грамотах, проживает год и один день в стенах города и если за это время господин не предъявит на него права, то он навсегда получает свободу.
Парламентарная республика — это форма государственного правления, при которой верховная роль в организации государственной жизни принадлежит парламенту.
В такой республике правительство формируется парламентом из депутатов, принадлежащих к тем партиям, которые располагают большинством голосов в парламенте. Правительство несет ответственность перед парламентом за свою деятельность и остается у власти до тех пор, пока располагает поддержкой парламентского большинства. В случае утраты доверия большинства членов парламента правительство либо уходит в отставку, либо через главу государства добивается роспуска парламента и назначения досрочных парламентских выборов.
Как правило, глава государства в подобных республиках избирается парламентом либо специально образуемой парламентской коллегией. Назначение парламентом главы государства является главным видом парламентского контроля над исполнительной властью. Процедура избрания главы государства в современных парламентарных республиках неодинакова. В Италии, например, президент республики избирается членами обеих палат на их совместном заседании, но при этом в выборах участвуют также по три делегата от каждой области, избранных областным советом. В федеративных государствах участие парламента в избрании главы государства также разделяется с представителями членов федерации. Так, в Федеративной Республике Германии президент избирается Федеральным собранием, состоящим из членов бундестага и такого же числа лиц, выбираемых ландтагами земель на началах пропорционального представительства. Выборы главы государства в парламентарной республике могут осуществляться и на основе всеобщего избирательного права, что характерно, например, для Австрии, где президент избирается населением сроком на 6 лет.
Глава государства в парламентарной республике обнародует законы, издает декреты, имеет право роспуска парламента, назначает главу правительства, является главнокомандующим вооруженными силами и т. д.
Глава правительства (премьер-министр, председатель совета министров) назначается, как правило, президентом. Он формирует возглавляемое им правительство, которое осуществляет верховную исполнительную власть и отвечает за свою деятельность перед парламентом. Наиболее существенной чертой парламентарной республики является то, что любое правительство лишь тогда правомочно осуществлять управление государством, когда оно пользуется доверием парламента.
Главной функцией парламента является законодательная деятельность и контроль за исполнительной властью. Парламент обладает важными финансовыми полномочиями, поскольку он разрабатывает и принимает государственный бюджет, определяет перспективы социально-экономического развития страны, решает основные вопросы внешней, в том числе оборонной, политики.
Парламентарная форма республиканского правления представляет собой такую структуру высших органов государственной власти, которая реально обеспечивает демократизм общественной жизни, свободу личности, создает справедливые условия человеческого общежития, основанного на началах правовой законности.
Президентская республика – одна из разновидностей современной формы государственного правления, которая, наряду с парламентаризмом, соединяет в руках президента полномочия главы государства и главы правительства. Перечислим наиболее характерные черты президентской республики:
• внепарламентский метод избрания президента и формирования правительства;
• ответственность правительства перед президентом, а не перед парламентом;
• более широкие, чем в парламентарной республике, полномочия главы государства.
Классической президентской республикой являются Соединенные Штаты Америки. В соответствии с Конституцией США, в основе которой лежит принцип разделения властей, четко определено, что законодательная власть принадлежит парламенту, исполнительная – президенту, судебная – Верховному суду. Президент США избирается населением страны путем косвенных выборов – через коллегию выборщиков. Количество выборщиков должно соответствовать числу представителей каждого штата в парламенте (конгрессе). Правительство формируется победившим на выборах президентом из лиц, принадлежащих к его партии.
Президентская форма правления в различных странах имеет свои особенности. Во Франции президент избирается всеобщим голосованием. Избранным считается кандидат, получивший абсолютное большинство голосов. Такой же порядок избрания президента установлен в Российской Федерации с 1991 г.
Характерным для всех президентских республик, несмотря на их разнообразие, является то, что президент либо совмещает полномочия главы государства и главы правительства в одном лице (США), либо непосредственно назначает главу правительства и участвует в формировании кабинета или совета министров (Франция, Индия). Президент наделяется и другими важными полномочиями: как правило, он имеет право роспуска парламента, является верховным главнокомандующим, объявляет чрезвычайное положение, утверждает законы путем их подписания, нередко председательствует в правительстве, назначает членов Верховного суда, осуществляет право помилования.
В цивилизованных странах президентскую республику отличает сильная исполнительная власть, наравне с которой по принципу разделения властей нормально функционируют законодательная и судебная власти. Эффективно действующий механизм противовесов и сдержек, существующий в современных президентских республиках, способствует возможности гармоничного функционирования властей, позволяет избежать произвола со стороны исполнительной власти.
В современном цивилизованном обществе принципиальных различий между парламентарной и президентской формами правления не существует. Их сближают общие задачи и цели обеспечения наиболее оптимальной организации общественной жизни, гарантированного свободного развития личности, надежной охраны ее прав и разнообразных интересов.
Социалистическая республика – особая форма государственного правления, которая возникла в ряде стран в результате социалистической революции и, по утверждению основоположников марксизма-ленинизма, должна была бы стать подлинно демократической республикой, обеспечивающей полновластие трудящихся во главе с рабочим классом и его партией.
Советская юридическая наука выделяла следующие основные особенности социалистической республики.
1. Ведущая роль принадлежит представительным органам, которые составляют основу аппарата государственной власти.
2. Социалистическая республика должна сочетать политическое, хозяйственное и культурное руководство общественной жизнью в едином государственном механизме, что позволяло бы государственной власти суверенно распоряжаться обобществленными средствами производства, регулировать и контролировать распределение материальных и духовных благ.
3. В социалистических республиках высшие и местные органы объединяются в единую представительную систему, основанную на принципе демократического централизма.
4. В условиях социалистического правления законодательная и исполнительная власти соединяются в лице работающих представительных учреждений.
5. Социалистическая республиканская форма правления предполагает подотчетность и подконтрольность исполнительно-распорядительных органов органам законодательной власти.
6. Социалистическая республика создает необходимые условия и предпосылки для обеспечения руководящей роли рабочего класса и его партии в общественной и государственной жизни.
Теоретические основы социалистической республики были заложены в трудах К. Маркса и Ф. Энгельса. Дальнейшее развитие эта теория получила в работах В. И. Ленина и была применена на практике в условиях России.
Различают три разновидности социалистической формы государственного правления: Парижскую коммуну, Советскую республику и народно-демократическую (народную) республику, – которые изначально выступают как форма диктатуры пролетариата.
В настоящее время социалистическая форма правления сохранилась только в виде народной республики в КНР, Вьетнаме, на Кубе.
Форма правления в Российской Федерации
В Российской Федерации существует президентская форма правления. Пост Президента, избираемого всенародным голосованием, введен в нашей стране на основании итогов референдума 17 марта 1991 г.
В соответствии с прежней Конституцией РСФСР Президент РСФСР провозглашался высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР.
По ныне действующей Конституции Президент Российской Федерации является главой государства. Таким образом, концепция президентской власти, принятая Конституцией 1993 г., значительно отличается от прежней.
Власть Президента ограничивается пределами Конституции Российской Федерации. Конституция предусматривает, что Президент действует в установленном ею порядке. Общие рамки его полномочий определяются принципом разделения властей и требованием Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации.
Президент Российской Федерации, будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, нормотворчествует, управляет, разрешает споры, осуществляет конституционный контроль.
Конституция содержит ряд норм, наполняющих реальным содержанием провозглашенное ею Положение о Президенте Российской Федерации как гаранте Конституции Российской Федерации. Президент наделен неограниченным правом законодательной инициативы, позволяющим ему в конкретной правовой форме ставить вопросы о реализации конституционных положений, приведении законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией.
Президент может использовать право вето на стадии подписания федеральных законов (ч. 3 ст. 107 Конституции), в том числе как гарантию обеспечения их конституционности. Он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в первую очередь в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 85 Конституции). При противоречии постановлений и распоряжений Правительства Конституции Российской Федерации Президент вправе отменять их (ч. 3 ст. 115 Конституции).
Обеспечивая единство исполнительной власти в государстве, Президент своими указами предписывает соответствующим органам и должностным лицам необходимость следовать Конституции Российской Федерации.
Из статуса Президента Российской Федерации как главы государства и гаранта Конституции Российской Федерации вытекает его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст поправок и изменений Конституции Российской Федерации посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст. 136 и 137 Конституции (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации).
Президент Российской Федерации вправе направлять в Конституционный Суд Российской Федерации запросы о конституционности федеральных законов, нормативных актов Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, обращаться в Конституционный Суд по вопросам толкования Конституции (ст. 125). Президент на практике использует эти полномочия, предоставленные ему Конституцией и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Конституция определяет, что Президент действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83–89 Конституции, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10) и требованием ст. 90 (ч. 3), согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Кроме того, реализация Президентом своей компетенции в «установленном Конституцией Российской Федерации порядке» предполагает также возложение им на Правительство Российской Федерации задач во исполнение указов Президента. Точка зрения, согласно которой полномочия Президента Российской Федерации могут быть использованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в ст. 15.
Обширны полномочия и деятельность Президента по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
Издан ряд указов, направленных на создание организационных условий и укрепление материальной базы функционирования всех ветвей государственной власти.
Президент может использовать определенные Конституцией Российской Федерации рычаги воздействия на Государственную Думу и Правительство. Он вправе при выражении Государственной Думой недоверия Правительству или при отказе Правительству в доверии в установленном порядке объявить об отставке Правительства либо распустить Государственную Думу (ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции).
На основе Конституции Российской Федерации Президент обеспечивает единство исполнительной власти в Российской Федерации и осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России. Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории федеративного государства.
Для разрешения разногласий между органами государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации Президент вправе использовать согласительные процедуры. При этом федеральный Президент и Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.
В целях достижения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, разрешения споров о компетенции Президент имеет возможность использовать, помимо процедур согласования, иные средства, указанные в Конституции, в том числе обратиться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г. определение внутренней и внешней политики РСФСР находилось в исключительном ведении Съезда народных депутатов РСФСР (п. 2 ч. 3 ст. 104). Действующая Конституция относит это полномочие к ведению Президента Российской Федерации, наделяя его при этом правом определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Это связано с четко проводимым Конституцией принципом разделения властей, в соответствии с которым Федеральное Собрание также участвует в осуществлении политики государства путем принятия федеральных законов, постановлений палат, заявлений, деклараций.
Конституция Российской Федерации предоставляет Президенту право обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики.
В связи с особым положением Главы государства, избранного народом, его взгляды на политику, общие концепции в законотворчестве обязано учитывать и Федеральное Собрание. Однако это не означает, что определение основных направлений политики является директивой по отношению к Федеральному Собранию, поскольку в системе разделения властей Парламент как орган законодательной власти, реализующий политику в законах, самостоятелен.
Определение основных направлений политики государства Президентом Российской Федерации осуществляется не только в форме посланий Федеральному Собранию, но и в проектах законов, представляемых Парламенту, предложениях о разработке тех или иных законов, в которых содержится идеология внутренней и внешней политики государства, а также указах Президента.
Императивность действий Президента Российской Федерации в осуществлении внутренней и внешней политики полностью проявляется во взаимоотношениях Президента с Правительством Российской Федерации, которое в силу Конституции обеспечивает проведение в жизнь единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, осуществляет иные полномочия, исполняя указы Президента Российской Федерации.
Президент Российской Федерации представляет ее как глава государства прежде всего во взаимоотношениях федеральных властей с субъектами Российской Федерации. При этом Президент исходит из положений об урегулировании федеративных отношений как самой Конституцией, так и федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Выступая от имени Российской Федерации в международных отношениях, Президент представляет Российскую Федерацию как субъект международных отношений. Это означает, что его заявления и акции не нуждаются в каком-либо удостоверении и он всегда действует как глава суверенного государства. Только Президент вправе подписывать международные договоры Российской Федерации, участвовать в переговорах от имени Российской Федерации или поручать это уполномоченным им должностным лицам.
Конституция Российской Федерации 1993 г. изменила срок полномочий Президента Российской Федерации, сократив его на один год: по Конституции 1978 г. Президент избирался на 5 лет.
Исчисление четырехлетнего конституционного срока начинается со дня избрания Президента. При этом днем выборов является первое воскресенье после истечения данного конституционного срока. Действующий Президент Российской Федерации исполняет свои полномочия до вступления в должность вновь избранного Президента, которое происходит на 30-й день со дня официального объявления Центральной избирательной комиссией Российской Федерации о результатах выборов Президента Российской Федерации (ч. 1 ст. 4, ст. 60 Федерального закона от 17 мая 1995 г. «О выборах Президента Российской Федерации»).
Конституция РСФСР 1978 г. (в редакции Закона от 24 мая 1991 г.) устанавливала требование о максимальном возрасте для избрания гражданина Президентом Российской Федерации. Этот возраст составлял 65 лет. Действующая Конституция эту норму не воспроизводит.
Положение о том, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд, содержалось в Конституции РСФСР 1978 г. (в измененной редакции). Подобные положения имеются в конституциях ряда зарубежных государств, в том числе в Конституции США.
Данное конституционное положение направлено против установления режима авторитаризма и преследует цель конституционного обновления руководства государством. Вместе с тем названная норма не запрещает одному и тому же лицу избираться на пост Президента неоднократно, но с перерывом – после пребывания на данном посту два срока подряд.
В Конституции 1993 г. отсутствует прямая норма о подчиненности Правительства Президенту, содержавшаяся в Конституции 1978 г. (ст. 122). На основе новой Конституции реализуется тенденция к практическому разграничению функций исполнительной власти между Президентом и Правительством как государственными органами, самостоятельно осуществляющими свои полномочия и взаимодействующими в формах, предусмотренных Конституцией и федеральными законами.
Президент в соответствии с Конституцией назначает Председателя Правительства Российской Федерации с согласия Государственной Думы. Представление Президента по этому вопросу вносится в Государственную Думу не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры на пост Председателя Правительства Государственной Думой.
Государственная Дума рассматривает кандидатуру на должность Председателя Правительства в течение недели со дня внесения предложения. Официально представляет кандидатуру депутатам Президент Российской Федерации либо его полномочный представитель в Федеральном Собрании. Согласие на назначение Председателя Правительства считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. В случае отклонения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства Президент вносит на согласование палаты новую кандидатуру. В случае двукратного отклонения представленных кандидатур на должность Председателя Правительства Президент в течение недели со дня отклонения второй кандидатуры вправе представить Государственной Думе третью кандидатуру. Обсуждение и согласование третьей кандидатуры на должность Председателя Правительства происходит в сроки и порядке, которые предусмотрены на основе Конституции Регламентом Государственной Думы для обсуждения и согласования первых двух кандидатур (Регламент Государственной Думы Федерального Собрания – Парламента Российской Федерации, ст. 136–140).
После троекратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Председателя Правительства Президент назначает Председателя Правительства без ее согласия, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111 Конституции).
Президент Российской Федерации имеет право по своему усмотрению председательствовать на заседаниях Правительства, занимая тем самым место Председателя Правительства. На таких заседаниях рассматриваются наиболее важные вопросы государственной жизни. Это право Президента связано с его статусом главы государства, определяющего основные направления внутренней и внешней политики страны, и дает основание характеризовать Президента как руководителя исполнительной власти.
Решение об отставке Правительства Российской Федерации, согласно п. «в» ст. 83 и ст. 117 Конституции, может быть принято Президентом в случаях подачи Правительством заявления об отставке, выражения недоверия Правительству Государственной Думой, отказа Государственной Думы в доверии Правительству, если вопрос о доверии ставился самим Председателем Правительства. Конституция предоставляет Президенту Российской Федерации право по собственной инициативе принять решение об отставке Правительства даже в случаях, если Правительство не подает в отставку и Государственная Дума не выразила Правительству недоверия. Получение согласия Государственной Думы на освобождение Председателя Правительства в этих случаях не требуется, хотя назначается глава Правительства с согласия Государственной Думы (кроме случая, предусмотренного ч. 4 ст. 111 Конституции).
При подаче Правительством заявления об отставке Президент может не согласиться с заявлением Правительства и поручить ему продолжать выполнение своих обязанностей без указания срока либо при согласии с отставкой поручить Правительству выполнять обязанности до сформирования нового Правительства Российской Федерации.
В силу Конституции Президент вправе не согласиться с решениями Государственной Думы о выражении вотума недоверия Правительству или об отказе в доверии. Вместе с тем Конституция предусматривает обязанность Президента при определенных условиях объявить отставку Правительства либо распустить Государственную Думу (ч. 3 и 4 ст. 117). При этом Конституция устанавливает различные условия и процедуры разрешения правительственного кризиса в связи с вотумом недоверия или отказом в доверии Правительству.
Президент может не согласиться с решением Государственной Думы в случае, если Дума в первый раз выразит недоверие Правительству, и только в случае повторного недоверия Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. Так, не было принято решение об отставке Правительства в связи с выражением ему Государственной Думой недоверия в июне 1995 г. Отдельного решения Государственной Думы о недоверии Правительству Российской Федерации не требуется в том случае, если вопрос о доверии ставился перед Думой самим Главой Правительства и Дума отказала в доверии. Президент обязан в этом случае в течение 7 дней принять решение об отставке Правительства либо о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. Президент поручает Правительству в случае его отставки продолжать действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации. При формировании нового состава Правительства Президент Российской Федерации в силу Конституции Российской Федерации должен получить согласие Государственной Думы на назначение Председателя Правительства Российской Федерации.
Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Банка России производится Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Банка Президент вносит в Государственную Думу не позднее, чем за 3 месяца до истечения полномочий Председателя Банка России.
Федеральный закон о Центральном банке Российской Федерации предусматривает также назначение Государственной Думой членов Совета директоров Банка по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации.
Согласно Конституции Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Хотя их назначение производится по предложению Председателя Правительства, данное положение Конституции дополнительно подчеркивает определенную самостоятельность этих должностных лиц по отношению к их руководителю – Председателю Правительства. По новой Конституции Президент сохранил за собой все права в кадровой политике и меры воздействия на Правительство путем персонального назначения лиц, входящих в состав Правительства, принятия решений об отставке Правительства и освобождении от должностей его членов.
Согласия палат Федерального Собрания на назначение или освобождение заместителей Председателя Правительства и федеральных министров не требуется.
Конституция Российской Федерации 1993 г., исключив возможность непосредственного осуществления парламентом функций исполнительной власти и оставив за ним контроль в ключевой сфере – бюджетной политике, вместе с тем закрепила активную роль Президента в руководстве Правительством и исполнительной властью в целом.
Полномочия Президента по определению персонального состава Правительства тесно связаны с установлением главой государства системы центральных органов исполнительной власти – министерств, государственных комитетов, ведомств. Хотя Конституция Российской Федерации не дает четкого ответа, кто утверждает систему или структуру федеральных органов исполнительной власти, а лишь говорит о том, что предложения по данной структуре представляются Президенту (ст. 112), этот пробел в регулировании восполняется указами Президента Российской Федерации. Таким образом, вопросы структуры федеральной исполнительной власти, в том числе образования и преобразования министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, назначения заместителей Председателя Правительства, определения их числа, назначения федеральных министров находятся в ведении Президента Российской Федерации, который решает их по предложению Председателя Правительства.
Президент Российской Федерации представляет Совету Федерации кандидатуры на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации. Назначение этих должностных лиц осуществляет Совет Федерации. Он же по представлению Президента может освободить Генерального прокурора от должности. Президент Российской Федерации самостоятельно назначает судей других федеральных судов. Что же касается смещения судей, то они в силу Конституции несменяемы. Порядок прекращения полномочий судьи устанавливается федеральным законом.
По Конституции РСФСР 1978 г. избрание Конституционного Суда было прерогативой Съезда народных депутатов. Съезд также утверждал Председателей Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генерального прокурора РСФСР (п. 11, 12 ч. 3 ст. 104). Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд РСФСР, судьи краевых, областных, Московского и Ленинградского городских судов и арбитражных судов избирались Верховным Советом РСФСР. Верховный Совет назначал также Генерального прокурора РСФСР (п. 4 ч. 1 ст. 109).
Конституция 1993 г. изменила принципы формирования судебной системы, закрепив полномочия по формированию органов высшей судебной власти за одной палатой Федерального Собрания – Советом Федерации и наделив широкими правами в этой сфере Главу государства. К Президенту Российской Федерации отошли полномочия по формированию иных федеральных судов.
Порядок формирования Конституционного Суда Российской Федерации и полномочия Президента в этой сфере предусматриваются на основе Конституции Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации». Предложения о кандидатах на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации могут вноситься Президенту Российской Федерации членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы, а также законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями.
Порядок наделения полномочиями судей Верховного Суда Российской Федерации, назначаемых по представлению Президента Российской Федерации Советом Федерации, определяется Федеральным законом «О статусе судей в Российской Федерации» и Федеральным конституционным законом «Об арбитражных судах в Российской Федерации». В соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона «О статусе судей в Российской Федерации» Президент вносит представление о назначении судей Верховного Суда с учетом мнения Председателя Верховного Суда Российской Федерации.
Федеральным законом «О статусе судей в Российской Федерации» установлено, что судьи других федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов назначаются Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Верховного Суда Российской Федерации с учетом мнения законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 6). По этим вопросам согласия Совета Федерации не требуется. Их решение оформляется указами Президента.
Президент Российской Федерации представляет Совету Федерации кандидатуру на должность Генерального прокурора Российской Федерации. Если представленная кандидатура не набрала большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации, представление Президента отклоняется и Президент в течение 30 дней вновь представляет Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации.
Вопрос об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации рассматривается Советом Федерации также на основании предложения Президента Российской Федерации.
При отклонении Советом Федерации кандидатуры, представленной Президентом для назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации, либо предложения Президента об освобождении от должности Генерального прокурора Совет Федерации принимает постановление с предложением Президенту о проведении консультаций с целью преодоления возникших разногласий.
Президент Российской Федерации возглавляет Совет Безопасности и формирует его состав. На основании закона «О безопасности» этот конституционный орган осуществляет подготовку решений Президента в области обеспечения безопасности, рассматривает вопросы внутренней и внешней и военной политики Российской Федерации в данной сфере, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, вопросы прогнозирования чрезвычайных ситуаций, принятия мер по их предотвращению и преодолению последствий, решает другие задачи в сфере обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Постоянные члены и члены Совета Безопасности назначаются Президентом Российской Федерации по представлению Секретаря Совета Безопасности. Секретарь Совета Безопасности назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации.
Решения Совета Безопасности по важнейшим вопросам оформляются Указами Президента Российской Федерации, иные решения – протоколами.
В соответствии с Конституцией Президент Российской Федерации назначает и освобождает полномочных представителей Президента. Институт полномочных представителей создан в целях обеспечения единства государственной политики в деятельности органов различных ветвей власти, повышения эффективности взаимодействия федеральных властей, а также взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Полномочные представители Президента Российской Федерации действуют на основании положений о них, утверждаемых Президентом, представляют интересы Президента в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов федерации, органах местного самоуправления, а также в российских, иностранных и международных организациях. Полномочные представители Президента входят в состав его Администрации.
Президент Российской Федерации, являясь в силу Конституции Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил (командующих родами войск, военных округов и др.). Заключение по представлениям о назначении военнослужащих на высшие воинские должности, об освобождении их от высших военных должностей дает Комиссия по высшим воинским должностям, высшим воинским и высшим специальным званиям Совета по кадровой политике при Президенте Российской Федерации.
Согласно п. «м» ст. 83 Президент Российской Федерации назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.
Предложение о назначении или отзыве указанных выше лиц вносится министром иностранных дел Российской Федерации (п. 8 Положения о Министерстве иностранных дел, утвержденного Указом Президента от 14 марта 1995 г.).
Назначению или отзыву дипломатического представителя предшествуют консультации с комитетами и комиссиями Федерального Собрания. Согласно ст. 191 Регламента Государственной Думы такими комитетами могут выступать Комитет по международным делам и Комитет по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками.
В соответствии со ст. 23 Регламента Совета Федерации данные вопросы находятся в компетенции Комитета по международным делам. Указанные комитеты Федерального Собрания рассматривают предложения Президента независимо друг от друга. При этом по итогам обсуждения соответствующий комитет Государственной Думы выносит свое мотивированное заключение, которое направляет на имя Президента. Комитет по международным делам Совета Федерации, в свою очередь, готовит заключение о назначении или отзыве дипломатических представителей. В обоих случаях заключения комитетов не требуют их утверждения палатами Федерального Собрания и направляются непосредственно Президенту.
Выборы депутатов Государственной Думы также назначаются указами Президента Российской Федерации. Днем выборов является первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума прежнего созыва. Срок со дня назначения Президентом выборов до дня выборов должен быть не менее 4 месяцев. Государственная Дума собирается на первое заседание на 30-й день после своего избрания. Однако Президент может созвать заседание Государственной Думы и ранее этого срока (ч. 2 ст. 99 Конституции). Конституцией определен срок полномочий Думы – 4 года (ч. 1 ст. 96).
Государственная Дума первого созыва избиралась и действовала на основе Указа Президента от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», которым были утверждены Положение о федеральных органах власти на переходный период и Положение о выборах депутатов Государственной Думы. Эти акты были введены в действие временно, до принятия на основе новой Конституции Российской Федерации законов Российской Федерации о формировании палат Федерального Собрания, и в настоящее время признаны утратившими силу.
Президент Российской Федерации назначает выборы депутатов Государственной Думы также в случае роспуска Государственной Думы в сроки и порядке, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.
В случае, если Президент не назначит выборы Государственной Думы в установленный законом срок, выборы депутатов проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.
Президент Российской Федерации распускает Государственную Думу лишь в случаях, определенных самой Конституцией. Если Государственная Дума трижды отклоняет представленные Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства Российской Федерации, Президент распускает Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111); если Государственная Дума в течение 3 месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент обладает правом распустить Думу (ч. 3 ст. 117); Государственная Дума может быть распущена Президентом, если откажет в доверии Правительству, когда вопрос о таком доверии был поставлен перед ней Председателем Правительства (ч. 4 ст. 117). В двух последних случаях альтернативой роспуску Государственной Думы служит решение Президента об отставке Правительства Российской Федерации.
Однако Государственная Дума не может быть распущена в течение года после ее избрания по основаниям, указанным в ст. 117 Конституции, т. е. в случае несогласия Президента с выраженным Думой недоверием Правительству и в случае отказа Думы в доверии Правительству. Конституция не допускает также роспуска Государственной Думы с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации, в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение 6 месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации (ч. 3, 4 и 5 ст. 109).
Таким образом, право Президента распускать Государственную Думу не является абсолютным и ограничено самой Конституцией. При этом Президент может распустить только одну палату Федерального Собрания, поскольку Конституция не предусматривает роспуска Совета Федерации.
В качестве гарантии обеспечения деятельности парламента Конституция устанавливает, что Президент в случае роспуска им Государственной Думы назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через 4 месяца с момента роспуска (ч. 2 ст. 109).
Право законодательной инициативы Президента Российской Федерации регулируется п. «г» ст. 84 и ст. 104 Конституции Российской Федерации. При этом в отличие от права законодательной инициативы высших судов Российской Федерации (включая Конституционный Суд) право Президента не ограничивается вопросами его ведения. Президент Российской Федерации наделен также правом вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации (ст. 134 Конституции).
Законопроекты, вносимые Президентом Российской Федерации в Государственную Думу в качестве срочных, подлежат внеочередному рассмотрению на заседаниях Думы (ст. 46 Регламента Государственной Думы). Президентом утверждено Положение о порядке взаимодействия с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе.
На Президента Российской Федерации возложена обязанность подписывать и обнародовать федеральные законы. Это традиционная функция Главы государства, завершающая законодательный процесс приданием закону обязательной силы.
Из конституционного статуса Президента как Главы государства и гаранта Конституции Российской Федерации вытекает его обязанность включать в конституционный текст содержание поправок и изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст. 136 и 137 Конституции Российской Федерации.
Президент Российской Федерации не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений Конституции Российской Федерации – он обязан обнародовать (промульгировать) их, как и в случаях, предусмотренных ст. 107 (ч. 3) и 108 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, возлагающими на Президента полномочие совершать определенные действия по подготовке принятых актов к опубликованию.
Президент Российской Федерации наделен Конституцией правом использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В силу Конституции Российской Федерации разногласия между органами государственной власти могут разрешаться путем передачи Президентом Российской Федерации спора на рассмотрение соответствующего суда в случае недостижения взаимоприемлемого решения на стадии использования согласительных процедур.
Ряд споров о компетенции разрешается Конституционным Судом Российской Федерации (ч. 3 ст. 125 Конституции). При этом в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» допустимость обращения, вносимого в Суд в порядке ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации, ставится в зависимость от использования Президентом Российской Федерации согласительных процедур для разрешения разногласий в споре о компетенции.
Если акты органов исполнительной власти субъектов федерации противоречат Конституции России, федеральным законам (имеются в виду и федеральные конституционные законы), международным обязательствам Российской Федерации, а также нарушают права и свободы человека и гражданина, Президент России вправе приостановить действие таких актов. Это полномочие Президента Российской Федерации проистекает из его конституционного статуса гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивающего осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Указы Президента Российской Федерации приостанавливают применение актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но не отменяют их. В случае спора вопрос решается судом. Данное конституционное полномочие Президента Российской Федерации распространяется на акты президентов республик (если они являются носителями исполнительной власти), правительств, администраций субъектов Российской Федерации и глав администраций. Президент Российской Федерации не вправе приостановить или отменить действие законов субъектов Российской Федерации, поскольку это было бы вмешательством в деятельность законодательной и судебной властей.
Конституция РФ поручает Президенту руководство внешней политикой Российской Федерации, т. е. общим курсом государства в международных отношениях. В Конституции нет положений о целях и принципах внешнеполитической деятельности, не определены место и роль Федерального Собрания в разработке и утверждении концепции внешней политики. Таким образом, ст. 86 Конституции возлагает на Президента исключительную ответственность за разработку и проведение такой концепции. Со своей стороны Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики России.
В качестве руководителя внешней политики Президент осуществляет контроль за деятельностью Министерства иностранных дел, других органов исполнительной власти, к компетенции которых относится тот или иной аспект внешнеполитической деятельности, дает поручения о перспективной разработке мероприятий в сфере межгосударственных отношений, направленных на достижение целей внешнеполитического курса Российской Федерации, и т. д.
Важнейшим направлением внешней политики является дипломатическая деятельность самого Президента, осуществляемая в различных формах, сложившихся в результате многовековой международной практики. Это официальные и неофициальные визиты, переговоры на высшем уровне, дипломатические конференции, совещания и встречи глав государств, участие в работе международных организаций, дипломатическая переписка, обмен мнениями и т. д.
Выбор конкретных средств достижения внешнеполитических целей и осуществления внешней политики требует гибкости, учета в каждом случае конкретных обстоятельств и поэтому не может регулироваться формальными законодательными предписаниями. Главное здесь принадлежит обычаям и практике межгосударственных отношений.
В соответствии с Конституцией Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации.
Полномочия Главы государства вести переговоры и подписывать международные договоры признаются правом международных договоров. Согласно п. 2 «а» ст. 7 Венской конвенции о праве международных договоров Глава государства в силу его функции и без необходимости специального предъявления полномочий считается лицом, представляющим свое государство при совершении всех действий, относящихся к заключению договоров.
Тем не менее законодатель счел необходимым инкорпорировать эту норму международного права в национальное законодательство. Так, в ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. записано, что Президент Российской Федерации как Глава государства в соответствии с Конституцией России и международным правом ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации без необходимости предъявления полномочий.
Президент принимает верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей. Верительная грамота – документ, который выдается главам иностранных дипломатических представительств в ранге чрезвычайных и полномочных послов или посланников для удостоверения их представительского характера и аккредитования. Грамота выдается и подписывается главой посылающего государства, скрепляется подписью министра иностранных дел. Грамота адресуется главе Российского государства. В ней указываются имя и фамилия дипломатического представителя, а также его дипломатический ранг, определяемый по соглашению между российским Министерством иностранных дел и дипломатическим ведомством иностранного государства; подтверждаются полномочия дипломатического представителя представлять интересы его государства в Российской Федерации; содержится просьба верить его словам и действиям.
Дипломатический представитель считается приступившим к выполнению своей миссии с момента вручения верительной грамоты.
Отзывная грамота направляется Президенту Российской Федерации главой государства, дипломатический представитель которого отзывается. В отзывной грамоте Президент уведомляется о факте отзыва дипломатического представителя, в ней выражается мнение о том, что его деятельность содействовала поддержанию и развитию отношений между Российской Федерацией и страной, которую он представлял.
Отзывная грамота вручается Президенту вновь назначенным дипломатическим представителем одновременно с его верительными грамотами. Отзывные грамоты оформляются по той же форме, что и верительные грамоты.
Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.
Конституция предусматривает широкие полномочия Президента в сферах организации обороны государства, политического руководства Вооруженными Силами, управления войсками. Президент в соответствии c Конституцией формирует и возглавляет Совет Безопасности, утверждает военную доктрину, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, ведет переговоры и подписывает международные договоры о совместной обороне, по вопросам коллективной безопасности и разоружения, является Верховным Главнокомандующим, вводит военное положение.
Конкретно полномочия Президента в рассматриваемой сфере закреплены в Законах Российской Федерации «Об обороне» и «О воинской обязанности и военной службе». Президент определяет основные направления военной политики государства, осуществляет руководство Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и организациями. В полномочия Президента входит утверждение концепций и планов строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, мобилизационных планов, планов создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов, Плана гражданской обороны и Положения о территориальной обороне.
Президент Российской Федерации принимает решения о дислокации и передислокации Вооруженных Сил, издает указы о призыве граждан на военную службу, военные сборы, а также об увольнении с военной службы, утверждает общевоинские уставы, положения о порядке прохождения военной службы, о Министерстве обороны и Генеральном штабе Вооруженных Сил Российской Федерации. Президентом осуществляются иные полномочия в области обороны, возложенные на него законом.
Как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Президент в пределах своих полномочий издает приказы и директивы, обязательные для исполнения Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами.
В соответствии со ст. 87 Конституции и Федеральным законом «Об обороне» Президент Указом от 25 июля 1996 г. № 1102
образовал Совет обороны Российской Федерации и утвердил Положение о нем. Совет обороны является постоянно действующим совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации в области военного строительства, реализации важнейших решений Совета Безопасности Российской Федерации по стратегическим вопросам оборонной политики. Председателем Совета обороны является Президент Российской Федерации, заместителем Председателя – Председатель Правительства Российской Федерации. Состав Совета обороны утверждается Президентом Российской Федерации.
Президент Российской Федерации вводит военное положение на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях с объявлением состояния войны, а также в случае непосредственной угрозы агрессии.
Военное положение вводится Указом Президента с незамедлительным сообщением об этом обеим палатам Федерального Собрания Российской Федерации. Указ Президента о введении военного положения нуждается в утверждении Совета Федерации (п. «б» ч. 1 ст. 102 Конституции).
Президент вводит в действие нормативные акты военного времени, формирует органы государственного управления военного времени, устанавливает общие задачи и организацию территориальной обороны.
Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.
Основаниями для введения чрезвычайного положения являются попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающая жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности государственных институтов, а также стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, требующие проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ.
Чрезвычайное положение вводится указами Президента Российской Федерации. В силу названного Закона такой указ должен содержать обоснование необходимости чрезвычайного положения, временные границы, точное описание территорий и изложение мер по поддержанию режима чрезвычайного положения. О введении режима чрезвычайного положения незамедлительно сообщается обеим палатам Федерального Собрания. Конституция Российской Федерации относит утверждение указа о чрезвычайном положении к ведению Совета Федерации (п. «в» ч. 1 ст. 102). Совет Федерации вправе не согласиться с принятием указа. Так, не был утвержден Указ Президента от 4 февраля 1995 г. № 93 «О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики». Введение чрезвычайного положения допускается с согласия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В период действия на всей территории Российской Федерации чрезвычайного положения не может быть распущена Государственная Дума.
Указом Президента о введении чрезвычайного положения могут предусматриваться особые формы управления, а государственные органы – наделяться чрезвычайными полномочиями, может допускаться временное ограничение прав и свобод граждан, за исключением перечисленных в ч. 3 ст. 56 Конституции.
Акты, принятые для обеспечения режима чрезвычайного положения, утрачивают силу одновременно с прекращением чрезвычайного положения.
Чрезвычайное положение неоднократно вводилось на части территории некоторых республик России, куда посылались войска с миротворческими задачами, в частности чтобы контролировать перемирие враждующих сторон. При этом создавалась временная администрация с наделением ее правами изымать у граждан оружие и боеприпасы, выдворять нарушителей общественного порядка, приостанавливать после предварительного предупреждения деятельность политических партий, общественных организаций, вводить комендантский час и т. д. Главе временной администрации непосредственно передавались в подчинение органы исполнительной власти на местах, а также органы местного самоуправления, находящиеся на территории действия режима чрезвычайного положения.
Конституция Российской Федерации предусматривает урегулирование вопросов введения чрезвычайного положения федеральным конституционным законом, который до настоящего времени не принят.
Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения.
Указы Президента Российской Федерации в своем большинстве являются нормативными правовыми актами. Распоряжения Президента, как правило, – акты индивидуального характера, касающиеся конкретных отношений либо определенных лиц. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации носят властный характер и обязательны к исполнению на всей территории России. Они служат базой для нормального функционирования исполнительной власти в Российской Федерации и наряду с федеральными конституционными и федеральными законами составляют правовую базу для издания Правительством Российской Федерации постановлений и распоряжений (ч. 1 ст. 115 Конституции).
Конституция Российской Федерации не ограничивает Президента перечнем вопросов, по которым он вправе издавать акты, осуществляя правовое регулирование. С другой стороны, в Конституции отсутствуют исчерпывающие указания на отношения, по которым могут издаваться лишь законы.
Соответствующее разъяснение по затронутым проблемам было дано Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности актов Президента и Правительства Российской Федерации, направленных на урегулирование вооруженного конфликта в Чеченской Республике. Конституционный Суд определил, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке, а в случае, когда этот порядок не детализирован, общие рамки полномочий Президента определяются принципом разделения властей и требованием Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Конституционный Суд указал, что точка зрения, согласно которой полномочия Президента могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции.
Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
Впервые институт отрешения от должности Президента государства (импичмента) был установлен Конституцией США, затем он был предусмотрен конституциями многих стран мира.
В Российской Федерации вместе с учреждением поста Президента России в 1991 г. был введен и порядок отрешения его от должности в случае нарушения Конституции, законов, а также данной им присяги.
Действующая Конституция Российской Федерации предусматривает возможность отрешения Президента от должности на основании выдвинутого в отношении его обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Составы таких преступлений определяются Уголовным кодексом. В отличие от отставки, которая носит добровольный характер (ч. 2 ст. 92 Конституции), отрешение Президента Российской Федерации от должности предполагает принудительное лишение Главы государства его полномочий.
Конституция установила конкретную процедуру рассмотрения вопроса об отрешении Президента. В ней участвуют палаты Федерального Собрания, Верховный Суд Российской Федерации и Конституционный Суд Российской Федерации.
Выдвинуть обвинение против Президента в совершении им тяжкого преступления вправе Государственная Дума. Предложение об этом может исходить только от группы депутатов, составляющей не менее одной трети общего числа членов этой палаты, и должно быть обоснованным, т. е. содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту, и его причастность к этому преступлению.
Предложение о выдвижении обвинения против Президента направляется Государственной Думой для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения на заключение специальной комиссии, избираемой этой палатой, а также в Верховный Суд Российской Федерации для дачи заключения о наличии в действиях Президента признаков преступления. Предложение о выдвижении обвинения против Президента, заключения специальной комиссии палаты и Верховного Суда Российской Федерации заслушиваются на заседании Государственной Думы. При этом может быть проведено закрытое заседание. По итогам обсуждения палата проводит тайное голосование. Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления принимается двумя третями голосов общего числа депутатов этой палаты и направляется в Совет Федерации. Если предложение о выдвижении обвинения против Президента не получило поддержки Государственной Думы, ею принимается постановление об отказе в выдвижении обвинения против Президента, которое является окончательным.
Запрос о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента в совершении тяжкого преступления направляется в Конституционный Суд Российской Федерации Советом Федерации. Руководствуясь Конституцией (ч. 7 ст. 125), Конституционный Суд дает заключение о соблюдении или несоблюдении порядка выдвижения обвинения. В случае принятия Конституционным Судом решения о несоблюдении установленного порядка рассмотрение обвинения против Президента прекращается.
При вынесении Конституционным Судом заключения о том, что порядок выдвижения обвинения против Президента соблюден и соответствует требованиям Конституции, созывается заседание Совета Федерации. Постановление об отрешении Президента от должности принимается Советом Федерации тайным голосованием большинством голосов не менее двух третей общего числа членов этой палаты. Если предлагаемое решение Совета Федерации не набрало необходимого числа голосов, рассмотрение обвинения Президента Российской Федерации прекращается, соответствующее постановление незамедлительно доводится через средства массовой информации до всеобщего сведения.
В соответствии с Конституцией решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения против него обвинения. Все государственные органы, участвующие в процессе рассмотрения данного вопроса, должны укладываться в определенные сроки, чтобы не нарушить установленный конституционный срок. Так, Государственная Дума в соответствии со своим Регламентом направляет постановление о выдвижении обвинения против Президента в Совет Федерации в пятидневный срок, Совет Федерации обращается с запросом в Конституционный Суд не позднее месяца со дня принятия решения Государственной Думой; Конституционный Суд, в свою очередь, должен дать заключение не позднее 10 дней после регистрации запроса; Совет Федерации включает вопрос об отрешении Президента от должности первым в повестку дня заседания палаты, созываемого в срок, не превышающий 72 часа с момента получения заключения Конституционного Суда. Если в установленный Конституцией трехмесячный срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.
Конституция Российской Федерации, как и основные законы других стран, регулирует только отрешение Президента от должности. После импичмента Президент может нести ответственность, если он совершил преступление, по нормам уголовного законодательства как обычное лицо.
Форма государственного устройства
Под формой государственного устройства понимают административно-территориальную организацию государственной власти, характер взаимоотношений между государством и составляющими его частями, между отдельными частями государства, между центральными и местными органами. Форма государственного устройства тесно связана не только с публичной властью, но и с еще одним существенным свойством государства – территориальной организацией населения.
При всей кажущейся абстрактности форма государственного устройства самым непосредственным образом касается объема и качества прав и свобод граждан (подданных), а то и напрямую определяет их. Вовремя и правильно решенные вопросы государственного устройства в значительной мере обеспечивают стабильность государства, его плодотворное функционирование; напротив, неверно найденные формы устройства государства, не отвечающие его характеру и задачам, могут стать одной из причин его распада.
С точки зрения государственного устройства государства можно подразделить на унитарные (единые государственные образования), федерации (союзы относительно самостоятельных в правовом отношении государственных образований: союзных республик, кантонов, штатов, земель и т. п.), конфедерации (государственно-правовые объединения, союзы суверенных государств).
Унитарное (единое, от лат. unus – один) государство отличается полным политическим единством. Унитарное государство неделимо. Отдельные административно-территориальные единицы или области, отличающиеся известным своеобразием, не имеют своего собственного законодательства, своего особого судоустройства. Каждая из составных частей единого государства обладает одинаковыми правами и представительством в органах государства. Достоинство унитарного государства в том, что оно простое, располагает всей полнотой верховной власти.
Федерация — соединенное, союзное (от лат. foedus – союз) государство, представляющее собой союз ряда государств – членов федерации. В федерации существуют как федеральные высшие органы власти и органы управления, так и высшие органы власти и управления у каждого из членов федерации. Последние могут иметь, кроме того, собственное законодательство, судебную, налоговую системы. Немало стран являются федерациями, сложившимися в силу различных исторических условий и социально-политических причин.
Исторически идея федерализма была обоснована в XVIII в. как способ децентрализации управления («горизонтальное разделение власти»), т. е. инструмент демократизации государственного строя. Ни в одной западной стране, где утвердился федерализм, он не рассматривался и не рассматривается как форма решения так называемого национального вопроса, межэтнических отношений (США, ФРГ, Бразилия, Австралия и др.). Государства же, которые избрали федеративное устройство как способ решения национального вопроса, распались (СССР, Югославия, Чехословакия).
Конфедерации представляют собой государственно-правовые объединения, союзы (от лат. confederatio – сообщество) суверенных государств. В отличие от федерации, конфедерации создаются для достижения определенных, ограниченных целей в пределах известного исторического периода. Суверенные государства, образовавшие конфедерацию, остаются субъектами международно-правового общения, продолжают иметь собственное гражданство, системы органов власти, управления, правосудия. Они осуществляют власть самостоятельно, устанавливают собственную конституцию. Акты, принимаемые на уровне конфедерации, требуют своего одобрения высшими органами государственной власти государств, входящих в конфедерацию. Члены конфедерации имеют самостоятельные источники дохода, часть которого может выделяться в бюджет конфедерации. Армия конфедерации состоит из воинских контингентов государств – членов конфедерации, направляемых по их решению в распоряжение общего командования.
История знает самые замысловатые формы государственного устройства, самый широкий диапазон принципов межгосударственного единения и союзов публичного права (личная и реальная уния, вассалитет и сюзеренитет, содружества наций и государств, отношения доминионов и метрополий, торговые союзы и военные блоки и т. п.). Особый случай представляют собой федерации, де-факто остающиеся унитарными государствами. Нечто подобное можно было видеть на примере СССР, федерации, но с большой долей унитаризма. В соответствии с принципом национальной государственности отдельные этносы рассматривались как «нации» и имели статус союзной и автономной республики. «Национальностям», «народностям» и «этническим группам» соответствовали автономные области, национальные округа и районы. Обладание формальными (и в последнее время расширившимися) правами не меняло того обстоятельства, что реальная политика продолжала осуществляться из центра. Подобная картина, далекая от классических ясных форм государственного устройства, остается актуальной и для Российской Федерации. Порядок формирования полномочий, процедуры деятельности государственных органов на местах определяются не самими субъектами федерации, а актами Российской Федерации. Назначение высших должностных лиц на местах и определение их полномочий из столицы скорее есть признак унитарного, нежели федеративного государства. Известная «многоэтажность» и неравноправие субъектов федерации позволяют говорить об «асимметричной» федерации с сильным креном в сторону национальных, этнических, культурных и других особенностей.
Один из важнейших вопросов при любой форме государственного устройства – это распределение полномочий между центром и периферией, создание условий и механизмов, позволяющих минимизировать межэтнические и межрегиональные конфликты, обеспечить социально-экономические и политико-правовые стимулы для развития отдельных регионов, которые закрепили бы их в составе государства и тем самым сохранили стабильность и целостность последнего.
Какие из рассмотренных выше форм государственного устройства могут оказаться оптимальными? Казалось бы, унитарное, единое, централизованное государство наилучшим образом противостоит сепаратистским устремлениям, однако многолетние конфликты в Ольстере (Великобритания), у басков (Испания), у тамилов (Шри-Ланка) и др. дают примеры совсем не редких исключений из правила.
Высказываются мнения в пользу демократического, т. е. «смягченного», унитарного государственного устройства, где власть сосредоточена в основном в руках центрального правительства, а регионам предоставлена некоторая автономия, пределы которой определяются договором между регионами и центром. Решение экономических проблем, которые вызывают недовольство на местах и усиливают сепаратизм, требует скоординированных правительством централизованных усилий. Считается, что федеративное устройство с самыми широкими политическими, экономическими, социальными правами на местах приведет к распаду государства.
Сложность экономической ситуации усиливает хрупкость государства, но великая депрессия 20—30-х гг., поразившая множество федераций, не привела к утрате их целостности. С другой стороны, экономическое процветание также не может ослабить требования независимости и суверенитета (канадский Квебек), более того, очевидные экономические выгоды от пребывания в составе единого государства совсем не гарантируют прочность государственных уз (страны Балтии). Экономика определяет государственные формы лишь в самом конечном счете. Споры и конкуренции между регионами и центральным правительством – повсеместная вещь. «На местах» хотят обладать неограниченным контролем в пределах собственной территории. Центральные правительства всегда стремятся к увеличению своих полномочий, а региональные власти сопротивляются, одновременно добиваясь всеми способами преимуществ над другими регионами, что характерно и для США, и Швейцарии, и России.
Форма государственного устройства в России
После Октябрьской революции 1917 г. Российская империя перестала существовать, вместо нее возникла РСФСР – первое федеративное государство на территории нашей страны. В современной науке в развитии федерализма в России традиционно выделяют три этапа:
• 1918–1936 гг. – создание основ социалистического федерализма;
• 1937–1985 гг. – утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России;
• 1985–1993 гг. – попытки ликвидации формализма в федеративном устройстве государства и реформы Федерации.
Первый крупный шаг на этом пути был сделан в 1992 г. Жизнь заставила центр и регионы взяться за разграничение полномочий. В результате было подготовлено три договора о разграничении полномочий (с республиками, с краями и областями, с автономными округами), которые и составили Федеративный Договор, ставший впоследствии неотъемлемой частью новой российской Конституции.
Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. стало началом нового, четвертого этапа в построении федерализма как формы реальной демократизации власти.
Конституция закрепила положения, которые позволяют преодолеть две крайности: с одной стороны, сепаратистские настроения республик (суверенитет вплоть до выхода из состава России), с другой – возврат к унитарной структуре регионов.
Конституция 1993 г. закрыла дискуссию о природе федерации в России, четко определив ее конституционно-правовой статус, и по сравнению с Федеративным Договором сделала шаг вперед – уравняла субъекты Федерации в правах и положила в основу Российской Федерации не национальный, а территориальный принцип (источником власти во всей стране и в каждом субъекте
Федерации является не этнос, не «титульная национальность», а все многонациональное население). Но поскольку в этот период сохранялась острота политических проблем, продолжался кризис государственного управления, то Конституция Российской Федерации не стала унифицировать входящие в ее состав субъекты (республики, края, области, автономные области, автономные округа, города федерального значения), а, оставив определенную «асимметричность», заложила основные принципы, «общие правила» построения подлинной федерации (см. ст. 4 и 5 Конституции Российской Федерации):
• суверенитет Российской Федерации на всей ее территории;
• верховенство на всей территории страны федеральной Конституции и федеральных законов;
• государственная целостность страны;
• единство системы государственной власти;
• разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;
• равноправие субъектов Федерации между собой в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
В сравнении с 1978 г. – годом принятия предпоследней и четвертой по счету Конституции Российской Федерации – число субъектов Российской Федерации значительно возросло. Изменились их наименования и правовой статус.
В составе Российской Федерации в настоящее время находятся следующие субъекты Российской Федерации:
Республики
Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Крым, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия – Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика – Чувашия.
Края
Алтайский край, Забайкальский край, Камчатский край, Краснодарский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край.
Области
Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Ярославская область.
Города федерального значения
Москва, Санкт-Петербург, Севастополь.
Автономные области
Еврейская автономная область.
Автономные округа
Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.
В перспективе можно предполагать, что федерализм будет испытывать на себе влияние интеграционных процессов развития рыночных отношений. Возможно, реальные потребности экономики, необходимость создания крупных экономических комплексов объективно приведут к сокращению числа субъектов Федерации.
Незавершенность процессов формирования федеративных отношений порождает асимметрию экономических прав различных субъектов Федерации. Де-юре все субъекты Федерации равны, теперь необходимо добиться реального выравнивания прав и обязанностей регионов.
В ст. 5 Конституции РФ перечисляются все формы самоопределения российского народа в рамках федерации: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации». Этот список является полным и исчерпывающим, что означает, что не существует еще какого-нибудь субъекта Российской Федерации, который не упоминался бы в Конституции и поэтому имел бы меньшие права, чем остальные. В этой статье еще раз подчеркивается, что субъекты равноправны: «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».
В ст. 65 перечисляются наименования всех субъектов федерации в алфавитном порядке. Если происходят изменения в правовом статусе субъекта, образуется новый субъект, то в эту статью обязательно вносятся изменения. Порядок внесения соответствующих изменений устанавливается федеральным конституционным законом.
Равноправие также выражается в равном представительстве в Совете Федерации. «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов власти».
Еще один признак равноправия субъектов – разграничение в Конституции Российской Федерации предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Российская Федерация взяла на себя обязательство руководствоваться основными принципами федерализма, в соответствии с которыми субъектам Федерации должна быть предоставлена вся полнота государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий определен с учетом того, что он должен быть достаточным для обеспечения интересов Российского государства в целом, всего многонационального народа России. Заметим, что предметы ведения Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов приведены непосредственно в Конституции Российской Федерации. Предметы ведения субъектов в ней не перечисляются. Да это практически и невозможно сделать, поскольку они постоянно расширяются в интересах проживающего на территории субъекта Федерации населения.
Существует пять основных способов установления сфер компетенций.
Первый подход заключается в том, что конституция устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все остальные вопросы относит к ведению ее субъектов. В Конституции СССР 1977 г. такой способ был использован, но в перечне вопросов, разрешаемых федерацией, был пункт «и другие». На практике это нередко означало расширенное толкование: по любому вопросу мог быть принят федеральный закон, который имел верховенство.
Второй вариант размежевания предметов ведения федерации и ее субъектов заключается в том, что может быть установлена исключительная компетенция ее субъектов, в которую федерация не может вмешиваться (обычно вопросы культуры, быта, начального образования и др.). Это довольно редкий способ, и в настоящее время в мире, насколько известно, нет федеральных конституций, которые используют только данный способ (как дополнительный он используется в США).
При третьем способе Конституции устанавливают две сферы компетенции: федерации и ее субъектов (Швейцария, Канада, Аргентина, Эфиопия и др.).
При четвертом называются три сферы компетенции: кроме федерации и штатов в конституциях указывается еще сфера совместной компетенции. (Конституция Индии 1949 г.).
Наконец, пятый способ заключается в том, что конституции дают перечень только двух сфер: федеральной и совместной компетенции. Этот способ, используемый в нашей стране, представляется наиболее предпочтительным, т. к. учитывает невозможность дать исчерпывающий перечень всех вопросов законодательного регулирования, всех дел, относящихся к ведению федерации, совместному ведению ее и субъектов, наконец, к исключительной сфере полномочий субъектов. При любой тщательности составления таких списков что-то может быть упущено, забыто, а жесткий перечень делает очень трудным поиски выхода из этой ситуации.
Обратим внимание на то, что Конституция Российской Федерации, исходя из принципа единства государственной власти, предусмотрела возможность передачи органами исполнительной власти субъекта Федерации части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти, а также возможность передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти соответствующим органам субъектов Федерации. В то же время такая гибкость в перераспределении полномочий не может приводить к изменению статуса как субъектов Федерации, так и Федерации в целом.
Равноправие субъектов, и это важно учитывать, не означает и не должно означать «уравниловки» в отношении к ним со стороны федеральных органов. Сами субъекты Федерации отличаются друг от друга по географическому положению, климатическим условиям, природным богатствам, реальной насыщенности энергетическими и иными ресурсами. Между тем должного механизма установления их фактического равноправия не существует, что приводит к определенным внутрифедеральным конфликтам, проявляющимся прежде всего при составлении бюджета Федерации.
Рассматривая принципы построения нашей Федерации, установленные российской Конституцией, необходимо остановиться еще на одном аспекте. Ныне действующая российская Конституция в отличие от действовавшей ранее не содержит раздела о национально-государственном устройстве. Это, с одной стороны, гарантия равноправия субъектов Российской Федерации независимо от национального состава проживающего в них населения, а с другой – признание, что в России существует многонациональный народ, соединенный общей судьбой, и все государственные органы как Федерации, так и ее субъектов должны исходить из необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства.
Действующая российская Конституция исходит из принципа приоритета прав человека. Конституция в ст. 19 подтвердила, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо, в частности, от расы, национальности или языковой принадлежности. Гарантией равенства граждан независимо от их национальной принадлежности является норма, установленная в ст. 26 Конституции, в соответствии с которой каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность и никто не может быть принужден к этому.
Вместе с тем государство обязано учитывать, что реализация ряда прав и свобод человека и гражданина неразрывно связана с его национальной самоидентификацией. Каждому согласно Конституции РФ принадлежит право определять свой родной язык, а государство обязано предоставить возможность пользоваться родным языком, воспитывать и учить детей именно на этом языке. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на пользование родным языком, создание условий для его сохранения и развития, гарантирует права коренных малочисленных народов, защиту прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и многое другое.
Отличительной чертой развития правовых основ российского федерализма является стремительное нарастание нормотворчества субъектов Федерации. Это связано, в частности, с тем, что российская Конституция определила пределы ведения Федерации и тем самым открыла простор для правотворчества ее субъектов, получивших возможность издавать свои законы и иные правовые акты.
Как и во всякой федерации, в Российской Федерации разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
Субъектам Российской Федерации предоставлена вся полнота государственной власти вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Все, что отнесено к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Федерации и ее субъектов, четко определено в соответствующих статьях Конституции. Предметы же ведения субъектов Федерации не перечисляются.
Следует обратить внимание на положения гл. 3 Конституции, в которых исходя из принципа единства государственной власти предусмотрена возможность передачи органами исполнительной власти субъекта Федерации части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти, а также возможность передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти соответствующим органам субъектов Федерации.
Такая гибкость в перераспределении исполнительных функций как Федерации, так и ее субъектов ни в коей мере не изменяет статуса субъектов Федерации. Введение норм о передаче части полномочий направлено на совершенствование системы управления. Можно сказать, что идея упорядочения отношений в рамках Федерации пронизывает ряд норм главы, посвященной федеративному устройству.
Значительное место в Конституции занимают статьи, устанавливающие правила, не допускающие создания препятствий образованию общего для всей Федерации экономического пространства. Тем самым обеспечивается свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств. К этому надо добавить, что в соответствии со ст. 27 Конституции каждому гарантировано право свободно передвигаться.
Существенны нормы, защищающие денежную систему в Российской Федерации, а также норма, в соответствии с которой только федеральным законом устанавливаются система налогов и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации.
Особого внимания заслуживают содержащиеся в Конституции гарантии прав человека и гражданина, в частности гарантируются права национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, право всех народов на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, равноправие субъектов федерации.
Субъекты Российской Федерации различаются между собой по величине территории, численности и плотности населения, его национальному составу. Так, если сравнительно небольшие территории – Калининградская область и Республика Адыгея занимают 15,1 и 7,6 тыс. кв. км соответственно, то Республика Саха (Якутия) – 3 млн 102 тыс. кв. км, Красноярский край – 2 млн 401 тыс. кв. км. Такие субъекты по своей территории превосходят многие иностранные государства. Республика Саха (Якутия) почти равна Индии и в 2 раза больше Индонезии; Республика Коми (415,9 тыс. кв. км) больше вместе взятых Великобритании, Греции и Бельгии.
Самые крупные по численности населения субъекты Российской Федерации – города федерального значения Москва (более 9 млн человек) и Санкт-Петербург (более 5 млн человек), а также Московская область (почти 7 млн человек) и Краснодарский край (более 5 млн человек) – входят в состав Российской Федерации наряду с такими относительно малочисленными субъектами, как Республика Тыва – 307 тыс. человек, Республика Калмыкия (Хальмг Тангч) – 328 тыс. человек, Камчатская область – 473 тыс. человек.
Субъекты Федерации различаются и по ряду других признаков – уровню развития экономики в целом, наличию и развитию отдельных отраслей промышленности и сельского хозяйства, историческому прошлому, национальной культуре всего или части населения. Однако, как следует из Конституции, эти и другие особенности не влияют на конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации.
Конституция закрепила преобразование России в подлинно федеративное государство, провозгласив равноправие субъектов как между собой, так и в отношениях с федеральной властью. Конституция сохранила прежние наименования субъектов, проявив определенную историческую преемственность государственно-правовых традиций, но вместе с тем учла и те наименования субъектов, которые они дали себе сами.
Конституция закрепляет возможность принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новых субъектов. Эти вопросы должны решаться в порядке, установленном федеральным конституционным законом, который подлежит разработке и принятию в соответствии с Конституцией. Представляется, что в законе будут определены процедуры принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новых субъектов, установлены гарантии добровольности вхождения в Российскую Федерацию новых субъектов, соблюдения принципа самоопределения народов.
Каждый субъект Российской Федерации является ее составной частью, т. е. состоит с ней в отношениях государственно-правового членства.
В соответствии со ст. 66 Конституции РФ основные положения, касающиеся статуса, т. е. правового положения субъектов Российской Федерации, определяются Конституцией Российской Федерации. Наряду с этим все субъекты Федерации обладают элементами учредительной власти. Это означает, что каждый субъект Федерации вправе решать вопросы своей внутренней организации и с этой целью принимать нормативные акты, которые должны соответствовать Конституции РФ. Так, статус республики определяется не только Конституцией Российской Федерации, но и конституцией самой республики. Аналогичен статус и других видов субъектов Федерации – края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа – с той лишь разницей, что наряду с Конституцией Российской Федерации он определяется уставом соответствующего субъекта, принимаемым его законодательным (представительным) органом.
Из этого вытекает, что субъект Российской Федерации не может в одностороннем порядке изменить свой статус.
В ст. 69 Конституции содержатся новые положения, которых не было в ранее действовавших конституциях Российской Федерации и Советского Союза. Впервые на конституционном уровне установлены гарантии прав коренных малочисленных народов, населяющих нашу страну. Коренными малочисленными народами современная наука признает народы, считающие себя самостоятельными этносам и проживающие на территории традиционного расселения своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни и традиционный способ хозяйствования.
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается свыше 60 малочисленных народов, из которых почти 35 не имеют каких-либо национально-территориальных образований. Среди них алеуты, ительмены, кеты, нганасаны, юкагиры и др.
Российская Федерация, регулируя правовой статус коренных малочисленных народов, обязалась исходить из принципов и норм, содержащихся в международном праве, и заключенных ею международных договоров.
В основе международно-правовых актов, регулирующих права народов, лежат распространяющиеся и на коренные малочисленные народы принципы равноправия и самоопределения народов, право каждого человека обладать всеми правами и свободами без какого бы то ни было различия, как то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения.
Соответственно, в Международных пактах о правах человека 1966 г. закрепляется обязанность всех государств обеспечивать провозглашенные в них права всем лицам без какой бы то ни было дискриминации в отношении расы, языка, религии и т. д.
Международная организация труда, учитывая, что коренные малочисленные народы находятся в более трудном положении, чем другие народы, из-за промышленного освоения их территорий без учета социальных, экономических, экологических и культурных последствий, разработала и приняла в 1989 г. Конвенцию № 169 относительно коренного и племенного населения в независимых странах. Формально она еще не вступила в силу, но изложенные в ней положения восприняты многими странами (в том числе и Российской Федерацией) и нашли воплощение в их национальном законодательстве.
В Конвенции наиболее полно отражено все то, что необходимо для обеспечения выживания коренных малочисленных народов, сохранения и развития их традиционного образа жизни, культуры и языка. В ней гарантируются их права и устанавливаются обязанности правительств по защите этих прав. В частности, таким народам в соответствии с Конвенцией гарантируются:
• право выбирать собственные приоритеты в процессе своего развития;
• право участвовать в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ, которые затрагивают их интересы;
• право на сохранение собственных обычаев и институтов (при непротиворечии их правам, установленным в национальном законодательстве и международных актах);
• право собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают;
• право на создание собственных учебных заведений.
На них также распространяются все другие политические, экономические, социальные и культурные права, установленные в международно-правовых актах.
На правительства участвующих в Конвенции государств возлагаются обязанности содействовать полному осуществлению социальных, экономических и культурных прав коренных малочисленных народов, проводить с ними консультации (в частности, через их представительные институты) в тех случаях, когда принимается законодательство, затрагивающее их интересы; создавать условия для развития собственных учреждений; совместно с ними осуществлять меры по защите и сохранению окружающей среды территорий, которые они заселяют; обеспечивать этим народам должное медицинское обслуживание или предоставлять им ресурсы для его осуществления; принимать меры для сохранения и развития коренных языков соответствующих народов и др.
Общая тенденция развития российского федерализма в настоящее время складывается из разнонаправленных частных тенденций. По мнению ряда ученых, например Н. Петрова, «в последнее время, начиная приблизительно с осени 1999-го и особенно со вступлением в должность нового президента, общий баланс сил складывается в пользу централизации. Причиной тому консолидация элиты в центре, наращивание ею политического и финансового ресурса».
Для судебной и налоговой систем, отчасти для электронных СМИ и МВД характерны сдвиги в сторону унитаризации.
В сторону федерализации наибольшие сдвиги произошли у экономических субъектов, что выразилось в регионализации госсобственности, резком ослаблении «олигархических империй», продолжающейся натурализации региональных экономик.
Меньше всего изменений претерпели региональные режимы, армия, печатные СМИ.
Оценивая путь, пройденный Россией в формировании федеративного государства, В. В. Путин, Президент РФ, в Послании Федеральному Собранию РФ отметил: «Нужно признать – в России федеративные отношения недостроены и неразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом же говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства.
Хочу это подчеркнуть: у нас есть, у нас создано децентрализованное государство».
Как отмечается в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, в начале 1990-х гг. центр многое отдал на откуп регионам. Однако уже скоро власти некоторых субъектов Федерации начали испытывать прочность центральной власти. И ответная реакция не заставила себя ждать. Органы местного самоуправления также стали перетягивать на себя полномочия, в основном полномочия субъектов Федерации. Все уровни власти оказались пораженными одной болезнью.
Крайним примером нерешенных федеративных проблем стала Чечня. Ситуация в республике осложнилась до такой степени, что ее территория стала плацдармом для экспансии в Россию международного терроризма. Исходной причиной здесь также было отсутствие государственного единства. По мнению В. В. Путина, лишь контртеррористическая операция смогла отвести угрозу распада России, профессиональные военные помогли сохранить достоинство и целостность государства.
Определяя основные рубежи по укреплению федерализма на современном этапе, В. В. Путин называет три основных направления.
Первое направление – создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента России. Суть этого решения в укрупнении структур президентской вертикали в территориях с целью повышения эффективности власти. Полномочные представители будут содействовать эффективному решению проблем своих округов. Но они не вправе вторгаться в сферу компетенции избираемых глав регионов. Опорой полпредам в работе будут только закон и данные им полномочия.
Второе направление – создание возможности федерального вмешательства в ситуации, когда органами власти на местах попираются Конституция России и федеральные законы, нарушаются единые права и свободы граждан России. До недавнего времени в регионах государственный орган или должностное лицо могли уклоняться от исполнения решения суда, признавшего закон или иной нормативный правовой акт неконституционным или противоречащим федеральному законодательству. В этой ситуации федеральная власть, Президент России должны иметь правовую возможность навести порядок. И руководители регионов должны иметь право влиять на местные органы власти, если они принимают неконституционные решения, попирают свободы граждан. Подобные институты вмешательства есть во многих федеративных государствах. Они применяются крайне редко, но само их наличие служит надежной гарантией четкого исполнения Конституции и федеральных законов.
Третье направление укрепления федерализма – реформа Совета Федерации, цель которой – развитие демократии, профессиональных начал парламентской деятельности.
Изменение принципов формирования Совета Федерации ставит вопрос об организации постоянного диалога руководителей субъектов Российской Федерации и Главы государства по основным проблемам государственной жизни, о форме участия регионов в подготовке и принятии важнейших общегосударственных решений. Такой формой стал Государственный совет при Президенте России, идея которого была высказана некоторыми губернаторами.
Политический режим
С формой государства тесно связан политический режим, значение которого в жизнедеятельности той или иной страны исключительно велико. Например, изменение политического режима (даже если форма правления и форма государственного устройства остаются прежними) обычно приводит к резкому изменению внутренней и внешней политики государства. Вызвано это тем, что политический режим связан не только с формой организации власти, но и с ее содержанием.
Политический режим – это методы осуществления политической власти, итоговое политическое состояние в обществе, которое складывается в результате взаимодействия и противоборства различных политических сил, функционирования всех политических институтов и характеризуется демократизмом или антидемократизмом.
Приведенное определение позволяет выделить следующие признаки данного феномена.
1. Политический режим прежде всего зависит от того, какими методами в государстве осуществляется политическая власть. Если это методы убеждения, согласования, законности, парламентаризма, если применяется только правовое принуждение, то налицо прогрессивный, демократический режим. Когда же на первый план выходят методы насилия, в государстве складывается режим реакционный, антидемократический. Существуют режимы, где в той или иной степени сочетаются оба начала.
2. В каждой стране политический режим определяется соотношением, раскладом политических сил. В странах, где существует устойчивый баланс политических сил или достигнуто долговременное национальное согласие, результатом такого согласия является стабильный политический режим. Но если в стране верх берут то одни, то другие силы, политический режим постоянно изменяется.
При демократическом режиме высшие органы государства имеют мандат народа, власть реализуется в его интересах демократическими и правовыми методами.
Идеальных демократических форм государственного режима в реальной действительности не существует. В том или ином конкретном государстве присутствуют различные по своему содержанию методы властвования. Тем не менее можно выделить наиболее общие черты, присущие той или другой разновидности государственного режима.
Антидемократические режимы характеризуются следующими признаками.
1. Главное, что определяет характер государственной власти – это соотношение государства и личности. Если государство в лице его различных органов подавляет личность, ущемляет ее права, препятствует ее свободному развитию, то такой режим является антидемократическим.
2. Антидемократический режим характеризуется жестким контролем государства над всеми или некоторыми сферами общественной жизни: экономикой, политикой, идеологией, социальным, культурным и национальным строительством. В таком государстве нередко устанавливается диктатура одной партии, которая фактически осуществляет все государственные функции, обладая полномочиями, не ограниченными никакими законами.
3. Антидемократическим режимам свойственно огосударствление общественных организаций (профсоюзов, молодежных, женских и творческих объединений, технических, спортивных и других обществ).
4. Личность в антидемократическом государстве фактически лишена каких-либо субъективных прав, хотя формально они могут провозглашаться даже в конституционных актах. К инакомыслящим и прогрессивным силам применяются жесткие репрессивные меры.
5. При антидемократических режимах реально действует примат государства над правом, что является следствием произвола, нарушений законности, ликвидации правовых начал в общественной жизни.
6. Характерный признак антидемократического государства – всеохватывающая милитаризация общественной жизни, наличие огромного военно-бюрократического аппарата, военно-промышленного комплекса, довлеющего над мирной экономикой.
7. Антидемократические режимы игнорируют интересы национальных государственных образований, особенно национальных меньшинств. В тоталитарном государстве члены национальной федерации практически лишены самостоятельности в решении своих внутренних дел, в осуществлении внешней политики, поскольку эти вопросы находятся полностью в компетенции центральных властей.
8. Антидемократическое государство во всех его разновидностях не учитывает особенностей религиозных убеждений населения. Оно полностью отрицает религиозное мировоззрение или отдает предпочтение одной из религий, запрещая и подавляя все неугодные ему религиозные течения.
Демократические режимы складываются в правовых государствах. Они характеризуются такими методами осуществления государственной власти, которые реально обеспечивают свободное развитие личности, фактическую защищенность ее законных прав и интересов. Конкретно режим демократического государства выражается в следующем.
1. Такой режим представляет свободу личности в сфере экономической деятельности, которая составляет основу материального благополучия общества.
2. Существует реальная гарантированность личных прав и свобод гражданина, его возможность выражать собственное мнение о политике государства, активно участвовать в различных культурных, научных, профессиональных и других общественных организациях придают высокую нравственность демократическому государству.
3. Демократический режим создает эффективные механизмы прямого воздействия населения страны на характер государственной власти (через избирательную систему, контроль избирателей за деятельностью государственных органов).
4. В демократическом государстве личность защищена от произвола, беззакония, т. к. ее права находятся под постоянной охраной органов правосудия.
5. Демократический режим является следствием реального разделения властей как в унитарных, так и в федеративных государствах.
6. Демократическая власть в одинаковой мере учитывает интересы большинства и меньшинства, индивидуальные и национальные особенности населения. Она также является препятствием бюрократическому произволу и нарушениям социально-экономических прав национальных меньшинств, которые не имеют своей самостоятельной государственности.
7. Демократические методы государственного властвования позволяют преодолевать возникающие социальные противоречия, обеспечивают компромисс между государственными органами и гражданами, между различными социальными группами населения.
8. Основным принципом деятельности демократического государства является плюрализм. В условиях демократического режима действуют различные партии, другие общественные организации, объединения, самодеятельные коллективы, которые поддерживают политику государства, придают его деятельности плюралистический характер, учитывающий интересы всех индивидов и их общественных образований.
9. Демократический государственный режим базируется на законах, которые отражают объективные потребности развития личности и общества, поэтому он обеспечивает стабильный порядок, низкий уровень преступности, способствует более спокойному разрешению конфликтов между государством и личностью, между различными социальными и национальными группами людей.
Таким образом, форма государства может быть понята только в единстве трех составляющих элементов: формы правления, формы государственного устройства и формы государственного режима. Изменения, происходящие в современном цивилизованном мире, безусловно, потребуют корректировки тех положений, которые изложены в данной главе учебника.
