В результате изучения материала данной главы магистрант должен:
знать: понятия «правотворчество», «референдум» (ОК-1– ОК-8);
уметь: определить уровень правотворчества (ПК-2 – ПК-4, ПК-8, ПК-9);
владеть: правовой информацией о научных школах правотворчества в России, Европе и мире (ПК-2 – ПК-7);
овладеть ключевыми компетенциями: определять уровень правотворчества; повышать уровень правотворчества.
18.1. Правотворчество
Правотворчество – это процесс осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов, которые носят официальный характер. Правотворчество – процесс создания права, один из основных объектов социологии права.
Критериями выделения видов правотворчества служат:
1) субъекты правотворчества, т. е. орган или лицо, которые вправе принять тот или иной правовой акт. Их правомочность обусловлена нормативными актами;
2) процедуры принятия правовых актов (законодательный процесс, индивидуальное или коллективное решение);
3) формы нормативных правовых актов (законы, подзаконные акты).
Выделяют следующие виды правотворчества:
• законотворчество;
• правотворчество органов исполнительной власти;
• правотворчество органов местного самоуправления;
• непосредственное правотворчество граждан;
• договорное правотворчество;
• локальное правотворчество.
Законотворчество – это процесс создания законов. Существует несколько видов законотворчества, которые выделяются в зависимости от видов законов, принимаемых в результате этой деятельности:
а) принятие закона Российской Федерации;
б) принятие федерального конституционного закона;
в) принятие федерального закона;
г) принятие закона субъекта Российской Федерации.
Особенность законотворчества состоит в процедуре, которая
разделяется на ряд стадий.
Подзаконное правотворчество осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством РФ, органами исполнительной власти. На уровне субъектов Федерации также осуществляется подзаконное правотворчество. Подзаконное правотворчество не имеет стадий, однако может иметь процедуры согласования. Каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласовании, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания.
Президент России на основе Конституции и законов издает указы, причем они могут быть как нормативного, так и ненормативного (индивидуального, оперативного) характера. Правительство правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Федерации. Правительство по вопросам своей компетенции издает постановления.
Министерства, государственные комитеты, ведомства, будучи центральными органами государственного управления, руководят порученными им сферами управления. Их полномочия в области издания нормативных актов определены законами, актами Президента РФ и Правительства РФ. Министерства как органы единоличного руководства издают приказы и инструкции, а государственные комитеты как коллегиальные органы – постановления. Нормативный характер носят, как правило, инструкции и постановления.
В пределах своих полномочий издают нормативные акты органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.
Основы правотворчества органов местного самоуправления заложены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Непосредственное правотворчество граждан осуществляется посредством референдума. Этот процесс регулируется Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», законами субъектов Федерации о референдуме. На уровне местного самоуправления непосредственным народным правотворчеством является принятие решений сходов или собраний граждан, местные референдумы. Прямое правотворчество граждан характеризуется рядом признаков:
а) оно проводится по инициативе групп граждан, населения;
б) в референдуме участвуют избиратели, чья воля является правообразующим источником решений;
в) итоги референдума не подлежат какому-либо утверждению и обладают высшей юридической силой;
г) подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии
референдума, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели – обеспечению полного и свободного народного волеизъявления.
На всенародное голосование может быть поставлен текст законопроекта, по которому гражданам предлагается высказать свое мнение.
Договорное правотворчество – это деятельность государственных органов по заключению публично-правовых договоров. Особенность этого вида – согласование интересов сторон, добровольность. Примером нормативного договора является также федеративный договор, ставший правовой базой для создания Российской Федерации на новой основе. Он содержит нормы о распределении компенсации между государственными образованиями Российской Федерации, о предметах исключительного ведения Федерации и ее субъектов, а также их совместного ведения. Практикуется заключение соглашений и по экономическим, политическим и иным вопросам между Федерацией и отдельными ее членами, между субъектами Федерации.
Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» дает определение соответствующего вида договора, его принципов, определяет его предмет и порядок заключения. Примером нормативного договора является коллективный договор. В соответствии с ТК коллективный договор – это правовой акт, регулирующий трудовые, социально-экономические, профессиональные отношения между работодателем и работниками. Коллективный договор заключается на предприятиях, в их структурных подразделениях, наделенных правами юридического лица, независимо от формы собственности, вневедомственной принадлежности и численности работников.
Локальное правотворчество – это создание актов различных коллективов, организаций, регулирующих их деятельность, внутреннюю организацию, права и обязанности членов этих сообществ. Примерами могут быть положение о премировании, правила внутреннего трудового распорядка и тому подобные акты. В зависимости от субъектов данной деятельности различают и виды правотворчества.
Непосредственное правотворчество народа – участие граждан в референдумах и плебисцитах, позволяет напрямую осуществлять суверенитет народа.
Законотворчество – опосредованная реализация суверенитета народа высшими законодательными (представительными) органами государства (субъекта федерации). Парламенты и законодательные собрания представляют законодательную ветвь власти (в странах, признающих разделение властей): осуществляют законодательство и другие формы правотворчества.
Негативное правотворчество – отмена норм или целых нормативно-правовых актов в случае признания их противоречащими Конституции (например, Конституционным судом). Принятие нелегитимного нормативно-правового акта.
Чрезвычайное правотворчество – принятие законов и иных нормативно-правовых актов для урегулирования общественных отношений в каких-либо экстренных ситуациях.
Подзаконное правотворчество – правотворчество государственных органов исполнительной ветви власти (правительства) и отдельных должностных лиц: президента, министра и т. д.
Локальное правотворчество – правотворчество органов местного самоуправления: муниципалитетов, администраций городов и районов. Иногда локальным правотворчеством именуют правотворчество общественных организаций.
Договорное правотворчество – деятельность государственных органов по заключению нормативных договоров.
Правотворчество – это сложный процесс создания правовых норм. В современной юридической практике существует несколько основных разновидностей подготовки и утверждения правовых норм.
Во-первых, это правотворчество народа в форме референдума.
Во-вторых, правотворчество государственных органов, как федеральных, так и субъектов Федерации.
В-третьих, корпоративное правотворчество – санкционированная правотворческая деятельность некоторых учреждений и должностных лиц в рамках их компетенции.
Народное правотворчество путем референдума, как и все иные социальные процессы, имеет плюсы и минусы. Высказаны сомнения в целесообразности применения референдума для решения сложных правовых вопросов.
Во-первых, очевидна трудность принятия гражданином решения по сложному вопросу, например о проекте Конституции, состоящем из многих предписаний, каждое из которых он может оценивать по-разному, а ответить вправе только «да» или «нет» один раз обо всем проекте, полагаясь, как правило, на свое общее понимание проекта, собственное правосознание, на мнения и авторитет парламентариев, позиции политических партий и т. д. Для такого участия каждый гражданин должен иметь высшее образование, развитое правосознание.
Во-вторых, работа над текстом законопроекта и компетентное голосование по вопросу о его принятии очень часто требуют специальных компетенций, что может дать общее обязательное бесплатное для обучающихся высшее образование.
18.2. Законотворчество государственных органов
Основы законодательного процесса, участниками которого являются субъекты права законодательной инициативы, Федеральное Собрание и Президент Российской Федерации регулируют ст. 104 и четыре последующие статьи Конституции РФ. Существует очевидная потребность в законодательном урегулировании многих важных деталей этого процесса, однако пока такой федеральный закон отсутствует. Законодательная процедура в палатах Федерального Собрания урегулирована их соответствующими регламентами.
Из Конституции с очевидностью следует, что главная нагрузка по разработке проектов и принятию федеральных законов ложится на Государственную Думу.
Порядок осуществления законодательной инициативы регулируется в деталях пока что только Регламентом Думы. Субъекты права законодательной инициативы и порядок внесения законопроектов в Государственную Думу определены ст. 104 Конституции Российской Федерации. Согласно ст. 104 (ч. 1) Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит: 1) Президенту Российской Федерации; 2) Совету Федерации; 3) членам Совета Федерации; 4) депутатам Государственной Думы; 5) Правительству Российской Федерации; 6) законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации; 7) Конституционному Суду Российской Федерации; 8) Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
В Конституции РФ целесообразно признать народ субъектом права законодательной инициативы.
Право законодательной инициативы означает, что законопроекты и законопредложения, вносимые субъектами, т. е. носителями этого права, Государственная Дума обязана рассматривать, хотя не обязана принимать.
18.3. Непосредственное правотворчество граждан. Общественное обсуждение проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов
В целях совершенствования законотворческой деятельности и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов Указом Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 установлено, что:
а) проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, по решению Президента Российской Федерации могут быть вынесены на общественное обсуждение;
б) в соответствии с поручением Президента Российской Федерации федеральным государственным органам, разработавшим законопроект (принимавшим участие в его разработке), вынесенный на общественное обсуждение:
• размещать в сети Интернет на своих официальных или специально созданных сайтах тексты законопроекта, пояснительной записки и финансово-экономического обоснования к нему, а также информацию о порядке направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, в течение которого будет проводиться его общественное обсуждение;
• обеспечивать гражданам, принимающим участие в общественном обсуждении законопроекта, возможность ознакомиться с поступившими на соответствующий сайт замечаниями и предложениями по законопроекту;
• по истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения законопроекта представлять Президенту Российской Федерации доклад о результатах его обсуждения.
Народный референдум
Референдум (лат. referendum) – форма непосредственного волеизъявления граждан, выражающаяся в голосовании по наиболее значимым вопросам общегосударственного, регионального или местного значения.
Референдум – важнейший институт прямой демократии. Представляет собой непосредственное правотворчество народа. Референдум – это один из способов участия общественности в принятии решений, важных для государства и для каждого отдельного гражданина. Принятое человеком решение влияет на результат процедуры и должно быть подкреплено осведомленностью (информированностью) по данному вопросу.
Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ должен иметь компетенции для выполнения указанных функций. Их дает высшее образование.
Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.
Согласно Федеральному конституционному закону от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на референдуме Российской Федерации, защита демократических принципов и норм права, определяющих право граждан на участие в референдуме. Референдум Российской Федерации не может быть использован в целях принятия решений, противоречащих Конституции Российской Федерации, а также в целях ограничения, отмены или умаления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантий реализации таких прав и свобод.
Референдум Российской Федерации – всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.
Закон, принятый на референдуме, отличается от закона принятого Федеральным Собранием. Отличия состоят в следующем. Закон, принятый на референдуме: 1) имеет большую поддержку граждан; 2) граждане больше информированы о законе; 3) соблюдение закона будет выше; 4) граждане будут анализировать правоприменение и искать пути повышения его эффективности, считая себя ответственными за этот закон; 5) такие законы больше объединяют население, чем разъединяют и т. д.
Референдум проводится на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан Российской Федерации при тайном голосовании.
Граждане Российской Федерации:
• имеют право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств;
• участвуют в референдуме на равных основаниях. Каждый участник референдума обладает равным числом голосов;
• голосуют за вынесенный (вынесенные) на референдум вопрос (вопросы) или против него (них) непосредственно.
Человек должен быть подготовлен для участия в референдуме. Сегодня эта подготовка состоит в том, что каждый гражданин обязан иметь полное среднее образование. Такого образования для решения современных вопросов недостаточно, необходимо обязательное высшее образование.
Участие гражданина Российской Федерации в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, в выдвижении инициативы проведения референдума, в подготовке и проведении референдума, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.
Голосование на референдуме является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина Российской Федерации, в том числе наблюдения за заполнением участником референдума бюллетеня для голосования на референдуме в месте для тайного голосования.
Основные термины и понятия, используемые в Федеральном конституционном законе, применяются в том же значении, что и в законодательстве Российской Федерации о выборах и референдумах, если иное не предусмотрено Федеральным конституционным законом № 5-ФКЗ.
Для целей Федерального конституционного закона № 5-ФКЗ применяются следующие термины и понятия:
1) агитация по вопросам референдума – деятельность, осуществляемая в период кампании референдума и имеющая целью побудить или побуждающая участников референдума поддержать инициативу проведения референдума путем внесения подписей в подписные листы или иным способом либо отказаться от такой поддержки, голосовать либо отказаться от голосования на референдуме, поддержать либо отвергнуть вопрос (вопросы) референдума;
2) адрес места жительства – адрес (наименование субъекта Российской Федерации, района, города, иного населенного пункта, улицы, номер дома и квартиры), по которому гражданин Российской Федерации зарегистрирован по месту жительства в органах регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и который содержится в отметке о регистрации гражданина по месту жительства в паспорте или документе, заменяющем паспорт гражданина;
3) бюллетень – бюллетень для голосования на референдуме;
4) вопрос референдума – вопрос государственного значения, по которому предлагается провести или проводится референдум;
5) инициативная агитационная группа – группа участников референдума, образуемая в порядке и на срок, которые установлены настоящим Федеральным конституционным законом, в целях проведения агитации по вопросам референдума;
6) инициативная группа по проведению референдума – группа участников референдума, образуемая в порядке и на срок, которые установлены настоящим Федеральным конституционным законом, в целях реализации инициативы проведения референдума;
7) кампания референдума – деятельность по подготовке и проведению референдума, осуществляемая в период со дня регистрации инициативной группы по проведению референдума, либо со дня официального опубликования решения о назначении всенародного голосования по проекту новой Конституции Российской Федерации, либо со дня официального опубликования решения о назначении референдума по проекту нормативного акта или вопросу референдума, вынесенным на референдум в соответствии с международным договором Российской Федерации, до дня представления Центральной избирательной комиссией Российской Федерации палатам Федерального Собрания Российской Федерации отчета о расходовании средств федерального бюджета, выделенных на подготовку и проведение референдума, либо до дня прекращения процедур по реализации инициативы проведения референдума по основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным конституционным законом;
8) комиссия референдума – комиссия, осуществляющая подготовку и проведение референдума, обеспечивающая реализацию и защиту права граждан Российской Федерации на участие в референдуме и входящая в систему комиссий референдума;
9) подписной лист – лист, который предназначен для сбора подписей участников референдума в поддержку инициативы проведения референдума;
10) политическая партия – политическая партия, имеющая в соответствии с законодательством Российской Федерации о политических партиях право участвовать в референдуме;
11) право на участие в референдуме – конституционное право граждан Российской Федерации голосовать на референдуме, участвовать в выдвижении инициативы проведения референдума, а также в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума;
12) участники референдума – граждане Российской Федерации, обладающие в соответствии с законодательством Российской Федерации о референдуме правом на участие в референдуме.
Гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право голосовать на референдуме, участвовать в выдвижении инициативы проведения референдума, а также в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума в порядке, предусмотренном Федеральным конституционным законом № 5-ФКЗ.
Не имеет права участвовать в референдуме гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или с о-держащийся в местах лишения свободы по приговору суда.
Гражданин Российской Федерации, проживающий или находящийся за пределами ее территории, обладает в полном объеме правом на участие в референдуме. Дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации обязаны оказывать содействие гражданину Российской Федерации в реализации его права на участие в референдуме.
Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции Российской Федерации. Порядок принятия Конституционным Собранием такого решения, а также порядок вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом, принимаемым в соответствии со ст. 135 Конституции Российской Федерации.
На референдум выносится проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации. Вынесение на референдум указанных проекта нормативного акта или вопроса, назначение, подготовка и проведение референдума осуществляются в соответствии с Федеральным конституционным законом № 5-ФКЗ с учетом особенностей, предусмотренных соответствующим международным договором Российской Федерации.
Вопросы государственного значения, не указанные в Федеральном конституционном законе № 5-ФКЗ, выносятся на референдум исключительно в порядке, предусмотренном ФКЗ № 5-ФКЗ.
На референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
На референдум не могут выноситься вопросы:
1) об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации;
2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов;
3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
6) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
7) отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.
Этот перечень может быть дополнен следующими вопросами:
1) об уровне обязательного образования для граждан России;
2) о принятии программ повышения конкурентности федерации, региона и муниципального образования.
Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.
Разные инициативные группы по проведению референдума могут предложить для вынесения на референдум разные, в том числе альтернативные, вопросы.
Принятие федеральным органом государственной власти, иным государственным органом решения по существу вопроса, который в соответствии с Федеральным конституционным законом № 5-ФКЗ может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, препятствующим проведению референдума по данному вопросу, за исключением случая, предусмотренного ч. 27 ст. 15 Федерального конституционного закона № 5-ФКЗ.
Принятие федеральным органом государственной власти, иным государственным органом решения по существу вопроса, который в соответствии с международным договором Российской Федерации подлежит обязательному вынесению на референдум, не допускается.
Проведение референдума в случаях, порядке и сроки, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации, международным договором Российской Федерации, настоящим Федеральным конституционным законом, является обязательным.
Инициатива проведения референдума на основании ст. 14 Федерального конституционного закона № 5-ФКЗ принадлежит:
1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, – при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тыс. из них;
2) Конституционному Собранию – в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции Российской Федерации;
3) федеральным органам государственной власти – в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом.
Инициатива проведения референдума, принадлежащая гражданам Российской Федерации в соответствии с ФЗ № 5-ФКЗ, не может быть выдвинута в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, а также в случае, если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Участники референдума образуют инициативную группу по проведению референдума.
Инициативная группа по проведению референдума должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов Российской Федерации. В каждую региональную подгруппу инициативной группы по проведению референдума (далее – региональная подгруппа) должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Российской Федерации, где образована региональная подгруппа.
Гражданин (граждане) Российской Федерации, выдвинувший (выдвинувшие) предложение об образовании инициативной группы по проведению референдума, не позднее чем за пять дней до дня проведения собрания участников референдума для решения вопроса об образовании региональной подгруппы (далее – собрание региональной подгруппы) уведомляет (уведомляют) в письменной форме избирательную комиссию соответствующего субъекта Российской Федерации о месте и времени проведения собрания, а также о вопросе (вопросах) референдума.
Собрание региональной подгруппы проводится на территории того субъекта Российской Федерации, где находится место жительства участников референдума, принимающих участие в собрании.
Собрание региональной подгруппы правомочно, если в нем принимают участие не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Российской Федерации, где проводится собрание. Подписи указанных участников референдума в протоколе их регистрации на собрании региональной подгруппы удостоверяются нотариально.
На собрании региональной подгруппы вправе присутствовать представитель избирательной комиссии того субъекта Российской Федерации, на территории которого проводится данное собрание, а также представитель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
В случае поддержки предложения об образовании инициативной группы по проведению референдума и вопроса (вопросов) референдума собрание региональной подгруппы принимает решение о создании региональной подгруппы, а также решения:
1) об утверждении формулировки вопроса (вопросов) референдума;
2) об образовании инициативной группы по проведению референдума;
3) о назначении из числа членов региональной подгруппы уполномоченных представителей региональной подгруппы.
Решение собрания региональной подгруппы:
• отражается в его протоколе;
• считается принятым, если за него проголосовали более половины участников собрания.
Уполномоченные представители региональной подгруппы обращаются в избирательную комиссию соответствующего субъекта Российской Федерации с ходатайством о регистрации региональной подгруппы, в котором указывается формулировка вопроса (вопросов) референдума, утвержденная на собрании региональной подгруппы.
К ходатайству о регистрации региональной подгруппы должны быть приложены:
1) протокол собрания региональной подгруппы, а также протокол регистрации участников референдума на собрании региональной подгруппы;
2) доверенности, оформленные на уполномоченных представителей региональной подгруппы;
3) список членов региональной подгруппы и уполномоченных представителей региональной подгруппы в печатном и машиночитаемом виде по форме, установленной Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. В списке указываются фамилия, имя и отчество, дата рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, адрес места жительства каждого из указанных лиц, а для уполномоченных представителей региональной подгруппы – также номер телефона каждого из них;
4) письменные заявления членов региональной подгруппы о согласии быть членами инициативной группы по проведению референдума.
В состав инициативной группы по проведению референдума может входить подгруппа участников референдума, проживающих за пределами территории Российской Федерации. Такая подгруппа создается в порядке, установленном для создания региональной подгруппы. О создании такой подгруппы уведомляется Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, которая осуществляет регистрацию подгруппы участников референдума, проживающих за пределами территории Российской Федерации.
Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, получив ходатайство о регистрации региональной подгруппы, незамедлительно уведомляет Центральную избирательную комиссию Российской Федерации о вопросе (вопросах) референдума, указанном (указанных) в ходатайстве. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в течение 10 дней со дня первого такого уведомления проверяет соответствие вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным Федеральным конституционным законом, и принимает соответствующее решение.
Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации в течение 15 дней со дня получения ходатайства о регистрации региональной подгруппы проверяет соответствие ходатайства и приложенных к нему документов требованиям, предусмотренным настоящим Федеральным конституционным законом, и принимает одно из следующих решений:
1) о регистрации региональной подгруппы. В данном решении указываются формулировка вопроса (вопросов) референдума, фамилии, имена и отчества всех членов региональной подгруппы (при необходимости иные сведения о членах региональной подгруппы, перечисленные в ФЗ № 5-ФКЗ), а также фамилии, имена и отчества уполномоченных представителей региональной подгруппы;
2) об отказе в регистрации региональной подгруппы.
Основанием для отказа в регистрации региональной подгруппы является невыполнение требований, предусмотренных Федеральным конституционным законом, либо несоответствие вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным ст. 6 настоящего Федерального конституционного закона, установленное Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Решение об отказе в регистрации региональной подгруппы принимается также в случае, предусмотренном ФЗ № 5-ФКЗ.
Если Центральная избирательная комиссия Российской Федерации установила несоответствие вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным Федеральным конституционным законом, она мотивирует это в своем заключении, которое утверждается решением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и незамедлительно доводится до сведения всех избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. После получения этого заключения избирательные комиссии субъектов Российской Федерации не вправе регистрировать региональные подгруппы, обратившиеся с ходатайством о регистрации в целях реализации инициативы проведения референдума по данному вопросу (данным вопросам).
Решение избирательной комиссии субъекта Российской Федерации об отказе в регистрации региональной подгруппы в связи с невыполнением требований, предусмотренных Федеральным конституционным законом, может быть обжаловано в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, автономного округа. Решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, которым утверждено ее заключение о несоответствии вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным Федеральным конституционным законом № 5-ФКЗ, может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации. Если из заключения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, утвержденного ее решением, следует, что данное решение принято в связи с несоответствием вопроса (вопросов) референдума Конституции Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации направляет запрос в Конституционный Суд Российской Федерации. В случае принятия Конституционным Судом Российской Федерации решения о признании вопроса (вопросов) референдума не соответствующим (не соответствующими) Конституции Российской Федерации, процедуры по реализации инициативы проведения референдума прекращаются.
После регистрации избирательной комиссией субъекта Российской Федерации региональной подгруппы иная региональная подгруппа, утвердившая на своем собрании такую же по смыслу или содержанию формулировку вопроса (вопросов) референдума, не может быть зарегистрирована этой же комиссией до окончания процедур по реализации инициативы проведения референдума по данному вопросу (данным вопросам).
В случае регистрации региональных подгрупп более чем в половине субъектов Российской Федерации уполномоченные представители региональных подгрупп более чем половины субъектов Российской Федерации вправе на своем собрании принять решение об обращении в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации с ходатайством о регистрации инициативной группы по проведению референдума и вопроса (вопросов) референдума (далее – ходатайство инициативной группы) и обратиться с указанным ходатайством в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации не позднее чем через два месяца со дня регистрации первой региональной подгруппы. На данном собрании также принимаются решения о назначении из числа участников собрания уполномоченных представителей инициативной группы по проведению референдума и ее уполномоченных представителей по финансовым вопросам.
В ходатайстве инициативной группы указываются:
1) формулировка вопроса (вопросов) референдума;
2) наименования субъектов Российской Федерации, в которых зарегистрированы региональные подгруппы и на территориях которых предполагается сбор подписей участников референдума, а в случае, предусмотренном ФЗ № 5-ФКЗ, – наименования соответствующих иностранных государств.
К ходатайству инициативной группы прилагаются:
1) решения (оригинал или заверенная копия) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации о регистрации региональных подгрупп;
2) протокол собрания уполномоченных представителей региональных подгрупп и решения, указанные в ФЗ № 5-ФКЗ;
3) протокол (оригинал или нотариально заверенная копия) регистрации уполномоченных представителей региональных подгрупп при проведении собрания уполномоченных представителей региональных подгрупп;
4) список уполномоченных представителей инициативной группы по проведению референдума и ее уполномоченных представителей по финансовым вопросам в печатном и машиночитаемом виде по форме, установленной Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. В списке указываются фамилия, имя и отчество, дата рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, адрес места жительства, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы – род занятий), номер телефона каждого из указанных лиц;
5) доверенности, оформленные на уполномоченных представителей инициативной группы по проведению референдума и на ее уполномоченных представителей по финансовым вопросам.
Если Центральная избирательная комиссия Российской Федерации установит соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям настоящего Федерального конституционного закона, она в течение 10 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума, регистрирует ее уполномоченных представителей, в том числе уполномоченных представителей по финансовым вопросам, с указанием их фамилий, имен и отчеств и дает разрешение на открытие специального счета фонда референдума, а также выдает инициативной группе по проведению референдума регистрационное свидетельство и извещает об этом избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, зарегистрировавшие региональные подгруппы, а в случае, предусмотренном ФЗ № 5-ФКЗ, – также федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел. Форма регистрационного свидетельства устанавливается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.
В регистрационном свидетельстве, выданном инициативной группе по проведению референдума, указывается дата окончания срока сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдум а.
В случае, если Центральная избирательная комиссия Российской Федерации приняла решение об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума, ей выдается мотивированное постановление, после чего процедуры по реализации инициативы проведения референдума прекращаются. Основанием для отказа в регистрации инициативной группы по проведению референдума является невыполнение требований, предусмотренных ФЗ № 5-ФКЗ, а также невыполнение предусмотренных настоящим Федеральным конституционным законом требований к регистрации региональных подгрупп.
Решение об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации.
Если в течение двух месяцев со дня регистрации первой региональной подгруппы в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации не поступит ходатайство инициативной группы, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации принимает решение о прекращении процедур по реализации инициативы проведения референдума.
Инициативная группа по проведению референдума до официального опубликования решения о назначении референдума вправе отозвать свою инициативу путем представления в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации протоколов собраний более чем половины входящих в ее состав региональных подгрупп об отзыве инициативы проведения референдума. Решение об отзыве указанной инициативы считается принятым, если на собрании региональной подгруппы за него проголосовали более половины членов региональной подгруппы. По результатам рассмотрения представленных документов Центральная избирательная комиссия Российской Федерации принимает решение о прекращении процедур по реализации инициативы проведения референдума.
18.4. Правотворческая инициатива граждан
По Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с правотворческой инициативой (ст. 26) может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.
Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 % числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.
Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта.
В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.
Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.
Контрольные вопросы
1. Раскройте современное понятие правотворчества.
2. Назовите уровни правотворчества.
3. Что такое качество правотворчества?
4. Охарактеризуйте научные школы правотворчества.
5. Как осуществляется управление правотворчеством?
Темы магистерских диссертаций
1. Правотворчество как одна из форм осуществления государственной власти.
2. Классификации субъектов правотворчества правового государства.
3. Раскрытие характеристик системы источников права как цели и результата правотворчества в правовом государстве.
4. Система идеалов правового государства как основа качественных характеристик (стандартов) правотворчества.
5. Принципы правотворчества.
6. Неправовой закон как нарушение принципов правотворчества.
7. Различения понятий «правотворческий процесс» и «правотворчество».
8. Содержание правового закона и основанных на нем стандартов правотворчества правового государства.
Список литературы
1. Краснов Ю. К., Надвикова В. В., Шкатулла В. И. Юридическая техника. – М.: Юстицинформ, 2014.
2. Мазуренко А. П. Российская правотворческая политика: концепция и реальность. – М.: Юристъ, 2010.
3. Пиголкин A. C. Законотворчество в Российской Федерации. – М.: Формула права, 2000.