«Жёсткая экономия» и «второй кризис» в России

Василий Колташов

Министр экономического развития Алексей Улюкаев в мае 2014 года заявил, что не исключает сокращения бюджетных расходов. Он не дал уточнений. Однако, само это заявление — сделанное в первые месяцы после зимней девальвации рубля — явилось уточнением. Падение курса национальной валюты не спасает власти от всё более явного применения мер «жёсткой экономии». А работает на это вся экономическая политика и плохая ситуация в экономике.

Урезать расходы — об этом, кажется, российские чиновники мечтали с лета 2012 года. Тогда принялось за работу либеральное правительство Дмитрия Медведева. Его более жёсткий неолиберальный курс словно бы воплощал победу «российского Майдана». Протест столичного «креативного класса» спал, но остался осадок — новая либерализация экономической политики в России. И она быстро принесла вполне ожидаемые плоды. Она ускорила восстановление признаков кризиса в экономике. Особенно помогло открытие российского рынка в 2012 году, когда страна вошла в ВТО. С непреднамеренным кейнсианством первой половины 2012 года было покончено, а бороться с проблемами министры-неолибералы собирались своей безжалостной бережливостью.

Российские министры экономического блока собираются признать рецессию, то есть кризис в экономике, по итогам второго квартала 2014 года. Но «второй кризис» проявился уже летом 2012 года, хотя вызревал и в 2011 году. Затем, в 2013 году, ничего не было сделано для того чтобы его остановить сползание экономики в яму проблем. Правда, правительству удалось добиться 10% роста иностранных инвестиций, но этого оказалось мало. Налицо кризис на рынке недвижимости и банковской сфере. Нарастают проблемы в сфере услуг. Непросты дела в промышленности.

В марте 2014 года размер «просрочки» физических лиц достиг 13,3%. Месяцем же ранее она составляла 12,5%. Как отмечали аналитики Банка России, основное увеличение доли просроченных кредитов произошло за счёт роста по потребительским займам. Они прогнозировали повышение размера непогашенных кредитов к концу года до 17-17,5%. Эти цифры были равны кризисным, образца 2008 года. Крупные банки при этом продолжали весной-летом 2014 года сокращать персонал и свёртывать офисы. ЦБ же продолжал отбирать лицензии у слабых банков. В сумме, летом 2014 года в России был уже банковский кризис, который, естественно, никто не собирался признавать.

Отзыв лицензий у банков должен помешать развитию кризиса в кредитной сфере. Это вытягивание из ряда фишек домино тех, что готовы упасть и увлечь за собой остальные. Отзыв лицензий был опробован как антикризисный метод ещё в 2011 году, когда начал рассеиваться туман «посткризисного» оптимизма. Одна из задачи отзыва лицензий — повысить уровень монополизма в банковском секторе, укрепить позиции ведущих банков (им за свои лицензии бояться нечего) за счёт 10 удаления с рынка массы мелких банков. Главная проблема отзыва лицензий как метода не в том, что он создаёт панику и провоцирует владельцев уводить капиталы из банков. В силе остаются причины банковского кризиса в России, те самые, что привели к росту просрочек платежей по кредитам в 2013-2014 годах. Потому у ЦБ в 2014-2015 годах может оказаться много работы, тогда как проблема слабости банковского сектора останется.

В начале 2013 года многие чиновники экономического блока отвечали на критику словами о зимней Олимпиаде в Сочи 2014 года. Это большое международное мероприятие должно было как бы всё исправить. Оно не сделало и в сто раз меньшего — даже не сбило волны кризиса. Чтобы остановить падение рубля, из Кремля была дана команда ЦБ. Население, как казалось чиновникам, успокоилось и наконец село к телевизорам.

Олимпиада не дала экономике большого эффекта. Тот мультипликатор, о котором говорили власти в конце 2013 года — начале 2014 года имел слабый эффект. Зато ряд больших компаний смогли получить огромную прибыль. Помогла Олимпиада и китайским производителям спортивных сувениров. Власти опасались резкого провала после состязаний в Сочи, потому они предлагали вкладывать в город-курорт капиталы. Это не сделало Сочи чудо-столицей российского туризма, тем более, что эти призрачные шансы совсем улетучились сразу после того, как Крым вошёл в состав России. Поток туристов устремился на полуостров, а не в Сочи.

Деньги на Олимпиаду ушли — около 50 млрд долларов (мировой рекорд трат), а проблемы в экономике остались. Но если говорить о Сочи, городе-мечте из официальной пропаганды, то город этот остался как бы без дела.

С самого начала было понятно, особых перспектив объекты-наследники Олимпиады не имеют. Вообще они нужны были на короткое время и уже очень скоро стали балластом. Для экономики же эффект от этого мог состоять лишь в факте попусту растраченных средств, которые могли очень понадобиться на решение насущных, созданных возродившимся кризисом, проблем. А решать их через «жёсткую экономию» европейского образца значило раздражать небогатое население.

К счастью кризис на Украине преподнёс российской пропаганде подарок. Нашлось новое средство отвлечения внимания граждан от проблем в экономике, от колебаний рубля и непопулярных решений правительства. Оно же чрезвычайно старалось не показать обществу, насколько успешно идёт наступление кризиса. А оно шло успешно и почти беспрепятственно.

Банки свернули кредитную активность ещё в 2013 году. Причём, порой ипотечный кредит без лишних бумаг не могли получить даже люди, готовые внести более 50% цены жилья. Борьба с рисками во многих банках приняла маразматический характер и стала одной из угроз их рентабельности вообще. Признаваемая официально (не реальная) просрочка по кредитам в России могла за 2014 год дорасти до 20% (перекрыв все мрачные прогнозы), и это было бы нормально для кризисного состояния экономики. Не замечали же её потому, что история 2008-2009 годов была как бы закрыта, завершена. Но это было не так. Потому и наблюдался спад без биржевого обвала, а министры всё настойчивее говорили об экономии. Однако экономить приходилось уже и трудящимся.

Потребительский спрос в России необычайно вырос за 2002-2008 годы и сумел восстановиться в 2010-2011 годах. Но уже к 2013 году был исчерпан кредитный ресурс его поддержания с поправкой на необычайную дороговизну кредита в стране. Дорогой кредит (высокая ставка ЦБ) не спас экономику от инфляции, а её россияне ощутили не только как факт. Люди теперь боятся, что деньги, которые они накопили и патриотично держали в рублях, обесценятся ещё больше. Потому при общем снижении уровня достатка, мы наблюдали весной 2014 года оживление потребления электроники и иных товаров средней ценовой группы. Зато произошёл спад заказов на туры. Спрос на автомобили снижается уже давно, а на жильё — тоже упал. И всё это звенья одной цепи, которая называется возвращение симптомов и ощущения кризиса, со всеми уже давно знакомыми россиянам угрозами.

Общество почувствовало перемены к худшему. Но государство не дало к середине 2014 года ещё достаточно оснований говорить, что именно оно — благодаря увольнениям в госсекторе и сокращению социальных расходов — подстёгивает кризис. Оно ещё только готовилось ко многим таким шагам. Зато тарифы для населения оно «заботливо» повышало. Достаток миллионов российских домашних хозяйств упал. Опустился рубль, и опустились реальные доходы граждан. И не нужно думать, что решение ЦБ отпустить российскую валюту в «свободное плаванье» это не «жёсткая экономия». Это именно она, но исполненная в условиях страны периферийного типа, где о твёрдости денег не слишком заботятся.

Потребители действовали в весенней гонке 2014 года рационально, покупая непродовольственные 12 товары за счёт сбережений. Но это был ограниченный рационализм, рационализм бедных. Было бы вернее заранее увести сбережения в доллары или евро, выбрав большой и надёжный банк, но сбережения слишком малы. Однако это не означает, что падение курса рубля для них не ощутимо. Потому такие резервы (особенно если у людей есть своё жильё) лучше было потратить, купив нужную вещь, пусть даже отчасти в кредит.

Потребительское оживление на такой основе говорило ещё и о низком фактическом доверии к правительству, которое обещало рост экономики и уровня жизни из года в год, в том числе с началом «второго кризиса». В эти позитивные прогнозы россияне больше не верили, зато они верили в рост инфляции. Их активизация как покупателей носила запоздалый характер. Но ещё более запоздалым оказывалось признание властями возвращения экономики в состояния кризиса, который наступал неспешно, но уверенно.

В политических верхах России на стыке 2013-2014 годов обсуждалось много вопросов. Особо выделяется здесь проблема «медленной деофшоризации» экономики. Вопрос этот верхи ставили отдельно от проблем, созданных членством России в ВТО и необходимости проводить жёсткую протекционистскую политику.

Без этого немыслимо вывести из кризиса ТС как проект интеграции и добиться роста экономики. Вопрос о борьбе с офшорами важен, но он не имеет смысла в обособленном рассмотрении.

Давление на офшоры — которое провозгласили российские власти — не заставит отечественные капиталы инвестироваться в страну. Сила в этом вопросе также бесполезна, как и сладкие уговоры, на которые ушли 2012-2013 годы. Капиталы просто могли уйти дальше от России и всё. Капиталы хотели видеть растущий рынок, как хотят они этого всегда, на него они готовы были явиться, и тогда двойное обложение с офшорами, что огласили власти, начало бы помогать экономике. Но в реальности в 2014 году всё обстояло иначе: продолжался отток капиталов. Правительство же упрямо желало, чтобы капиталы пришли и сделали работу и за себя, и за него. Вот об этом ничего не сказал ни один из российских высших чиновников, хотя им известно как изменилась экономическая статистика России с лета 2012 года. Она стала хуже и будет хуже по итогам 2014 года.

Министры в рамках своей логики правы. Экономить бюджетные средства становится всё нужнее. Но правы они только если признать, что курс «жёсткой экономии» есть единственное лекарство для экономики. Между тем оно является таким только для «врачей» неолиберальной школы. А именно они виновны в возрождении кризиса. Именно они упустили время, что почти чудом получила страна. Они потеряли попусту 2010-2011 годы, когда США и Китаю удалось добиться стабилизации мировой торговли и финансов. В итоге же платить за безответственность министров-экономистов должен будет класс трудящихся. И он уже платит.

«Жёсткая экономия» предполагает перекладывание издержек кризиса с капитала и его бюрократической системы на низшие классы. Но беда этой излюбленной неолибералами политики в её нынешней неэффективности. Она щедро даёт средства корпорациям, но изымает их у населения, расширяя в итоге материальную основу кризиса.

Социальная политика неолиберализма в контексте «жёсткой экономии»

Анна Очкина

Отобрать нельзя оптимизировать

Россия, в отличие от ряда европейских стран, не заявляет прямо о введении мер жёсткой экономии, но вся социально-экономическая политика российского государства сегодня это политика сокращения социально эффективных расходов. И социальные последствия такого сокращения не смягчаются, а в стратегическом плане даже усиливаются его идеологическим и организационным оформлением. Чтобы понять, что на самом деле происходит с государственными расходами в России, нужно проанализировать три особенности российской модели экономии расходов в социальной сфере.

Особенность первая. Идеология сокращения социальных расходов в России строится вокруг идей «оптимизации» и «повышения эффективности» отраслей социального сектора. Государство заявляет о необходимости радикального улучшения образования, здравоохранения, сфер культуры и ЖКХ. Такие заявления сопровождаются жёсткой критикой работы этих отраслей, часто вполне справедливой и оправданной в деталях. Однако в целом критика социальной сферы, оставшейся в наследство от Советского Союза, направлена не на её реальные недостатки, а на базовые характеристики, которые позволяли образованию и здравоохранению, а также другим сферам в советское время достигать успехов. Речь идёт не просто об успехах в решении тактических задач, а о тех принципах, которые позволяли системам образования, здравоохранения, культуры и другим отраслям социальной сферы в советский период продуктивно работать на главную стратегическую цель — создание и развитие мощного социокультурного и интеллектуального потенциала страны.

Сегодня же именно эти базовые характеристики разрушаются правительственными реформами социальной сферы. Это принципы всеобщности и доступности, единства стандартов, принципы связи с общей концепцией развития страны и стратегической ориентированности развития социальных отраслей. Реализация подобных требований предполагала единство управления и освобождение социальных секторов от любых рыночных элементов.

Современная же концепция развития социальной сферы в России ровно противоположная. Она подразумевает максимальное включение рыночных механизмов в управление системой образования, здравоохранения и прочих отраслей социальной сферы. Социальные права подменяются «социальными услугами», всё большую часть которых граждане должны получать на рыночных основаниях. Государство же гарантирует строго определённый набор таких услуг. Такой подход, де, обеспечивает эффективность социальных расходов, а при этом социальная сфера становится более ориентированной на индивидуальные потребности граждан, которые получают свободу приобретения необходимых лично им «социальных услуг» сверх «государственного пакета». Нужно заметить, что такая риторика находит порой отклик и поддержку у граждан, которые умудряются одновременно радоваться возросшей «свободе потребления» в сфере здравоохранения, образования и сетовать на резкое снижение качества работы этих секторов.

При этом вся социальная политика строится таким образом, что социальные расходы лишаются своей стратегической ориентированности, они связываются только с конкретными целями «удовлетворения потребностей», отсюда и идеология сокращения расходов как попытка «оптимизировать» и «рационализировать» потребление «социальных услуг». Государство согласно удовлетворять некоторый приемлемый, «рациональный» набор социальных потребностей, но не собирается финансировать социальную сферу в целях развития общества, приращения его интеллектуального, культурного и нравственного потенциала.

Для господствующей концепции социальной политики в современной России вообще характерно понимание социальной сферы только как сферы услуг (не важно — бытовых, косметических, медицинских или образовательных), как сферы реализации исключительно индивидуальных интересов. Не раз приходилось слышать от руководителей разного уровня противопоставления «социального бюджета» «бюджету развития». Это не просто идеология, это совершенно определённый курс на конструирование новых отношений общества и государства. Отношений, в которых априори все вложения в людей признаются только расходами, а не вложениями, нагрузкой на экономику, а не средствами её развития. Таким образом, взят курс не просто на сокращение социальных расходов, а на радикальное ограничение ответственности государства перед гражданами.

Особенность вторая, напрямую связанная с первой. В России уже второе десятилетие идут реформы социальной сферы, которые не ограничиваются её коммерциализацией. В ходе этих реформ уничтожаются часто сами объекты и целые структуры социальной сферы, а также изменяется правовая база функционирования учреждений образования, здравоохранения, культуры и социальной защиты. В результате этих правовых изменений учреждения социальной сферы становятся гораздо больше зависимыми от федеральных и региональных властей, поскольку безусловное финансирование подменяется «финансированием в рамках госзаказа», опосредуется обязательным выполнением различных бюрократических правил. Таким образом, реформы социальной сферы организационно закрепляют сокращение социальных прав граждан и ограничение ответственности государства за развитие и воспроизводство общества.

Назовём основные и наиболее опасные, на наш взгляд, элементы проводимой реформы за пределами коммерциализации и расширения платных секторов, в наибольшей степени обеспечивающих сокращение структурной основы социальной ответственности государства и социально эффективных расходов.

Прежде всего, это введение принципа возмездности в отношениях государства и учреждений социальной сферы. Государство уже не рассматривает школы, больницы, музеи и т.п. как структуры, необходимые для реализации общей системы социальных целей, для решения общезначимых социальных задач. Размеры и форма финансирования теперь определяется не целями развития общества как единого целого, а задачей оказания учреждениями социальной сферы определённого набора «социальных услуг» в рамках «государственного заказа». Поскольку деятельность учреждений социальной сферы измерить сложно или порой невозможно, под выполнением государственного заказа понимается выполнение всего-навсего формальных требований.

Такие отношения предполагают постоянные доказательства учреждениями образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты и т.п. своего соответствия этим формальным требованиям. Доказать это можно, только постоянно производя отчёты по всё вновь и вновь вводимым формам. Фактические государство сегодня всё больше «освобождает» школы, университеты, больницы, музеи и центры социальной защиты от своего финансирования, одновременно всё больше формализуя их деятельность, ограничивая её формальными бюрократическими рамками. Учреждения социальной сферы получают свободу зарабатывать деньги (зачастую призрачную в сложившихся социально-экономических условиях), но оказываются жёстко ограниченными в реализации творческого, индивидуализированного подхода, необходимого для успешного осуществления их основной деятельности. Таким образом подрывается основа функционирования социальной сферы как сферы производства и воспроизводства социально-культурных основ общества. Кроме того, бюрократическая атака создаёт хаос управления, который затрудняет решение даже самых простых повседневных задач.

Одновременно качество работы всех учреждений реально ухудшается, что даёт повод для новой критики. При отсутствии альтернативной программы развития социальной сферы, точнее, при отсутствии консолидации общества вокруг такой альтернативы, критика работы учреждений образования, здравоохранения, культуры и т.п. провоцирует только новые правительственные реформы, ещё более разрушительные. Качество работы падает ещё больше и ещё быстрее, общество по-прежнему не может проявить достаточной настойчивости и солидарности для продвижения своих интересов, реформы продолжаются, оправдываемые «необходимостью повышения качества работы».

Кроме того, одним из важнейших направлений реформ является оптимизация учреждений социальной сферы, предполагающая их укрупнение. Оптимизацией также называется прямое уничтожение «неэффективных» школ, больниц, университетов, музеев и библиотек. Первое следствие пресловутой оптимизации — появление плохо управляемых университетов, школ, больниц, руководители и работники которых должны тратить львиную долю усилий только на то, чтобы приспособиться к новым условиям работы и новым параметрам управления. Однако оптимизация и реорганизация сегодня — ключевые процессы реформы. По замыслу реформаторов, они вообще никогда не должны заканчиваться, есть даже показатель «эффективности работы» для бюджетных учреждений — масштаб проведённой реорганизации. Под «инновационный» шумок, разумеется, проводятся сокращения штатов.

Есть и более серьёзное следствие эпидемии укрупнений и оптимизаций: лишение доступа к медицинской и социальной помощи, образованию и культуре жителей отдельных населённых пунктов. Это происходит тогда, когда закрываются, например, небольшие больницы и поликлиники в сёлах или посёлках, признанные «неэффективными» из-за небольшого числа пациентов. Вместо них создаётся большой медицинский центр, до которого жителям оставшихся без медпомощи посёлков и сёл нужно ещё добираться. При этом расходы на транспорт не предусмотрены ни в бюджете населённых пунктов, ни в бюджете нового медицинского центра. И это не частные случаи, а типовая модель современной российской «оптимизации», на деле — структурного разрушения социальной сферы.

Третья особенность сокращения социальных расходов в современной России в том, что оно происходит гораздо медленнее снижения их подлинной социальной отдачи. В ходе реформ растут расходы на создание системы бюрократического контроля, на разработку правового и документального обеспечения новой системы управления. Процессы оптимизации без учёта конкретных социальных потребности и состояния инфраструктуры региона приводят к тому, что созданные крупные учреждения оказываются недогружёнными при том, что для значительной части граждан затрудняется доступ к медицинской помощи, образованию, культуре и т.п.

Сокращая структурную основу социальных прав, государство вкладывает немалые средства в организационно-управленческое и правовое обеспечение такого сокращения, что превращает социальные расходы государства по сути в антисоциальные. Кроме того, проводимые реформы сокращают доступ граждан к социальным благам, что ведёт к углублению социального не-18 равенства, к сокращению каналов социальной мобильности.

Таким образом, то, что происходит в России, значительно масштабнее, чем просто сокращение социальных расходов. И даже значительно серьёзнее, чем демонтаж социального государства. В современной России сегодня происходит перенаправление государственных расходов с целей развития общества на цели обеспечения условий его деградации.

Социал-демократия и «жёсткая экономия»

Руслан Костюк

Тема, вынесенная в название данного доклада, крайне объёмна и многомерна. История международной социал-демократии в XX -начале XXI вв. такова, что примеры использования «жёсткой экономики» («строгой экономии») со стороны этого движения мы можем найти на самых разных исторических этапах и в абсолютно различных географических зонах — в Германии 1920-х гг., послевоенной Австралии, Латинской Америке 1970-х и 1980-х, на предреволюционном Ближнем Востоке, наконец, уже в начале нашего столетия в странах Южной Европы. Ни в одном научном докладе невозможно проанализировать данный феномен всеохватывающим образом, поэтому в своём докладе на данной конференции я попытаюсь рассмотреть несколько примеров — французский (в определённой исторической ретроспективе) и южноевропейские, применительно к 2000-м гг.

Но прежде всего несколько общих замечаний. На мой взгляд, обращение социал-демократии к механизмам «строгой экономии» не является случайным. Тем более, что это обращение начинает происходить ещё до того времени, когда социал-либеральное направление начинает доминировать в международном социал-реформистском движении. Уже довольно давно социал-демократия, реализуя свою социальную и экономическую политику, отказалась от радикальных реформ, способных привести к качественному разрыву с несправедливым обществом. Но в последние десятилетия социалисты всё больше и чаще отказываются даже от мягких социальных преобразований. Хуже того, прибегая к механизмам жёсткой экономики, они зачастую идут на контрреформы, которые объективно нередко ухудшают материальное положение трудовых слоёв.

Применительно к Франции в первый раз к «строгой экономии» социалисты переходят весной 1983 г. Это произошло в первую очередь в силу решения Ф. Миттерана оставить франк в Европейской валютной системе и перейти к «паузе» в осуществлении национализаций, начатых в 1981 г. после избрания Миттерана президентом Республики. Во имя таких целей, как сокращение инфляции и бюджетного дефицита, запускается «план Ж. Делора», который в итоге приведёт к существенным социальным сокращениям, закрытию металлургических предприятий, либерализации аудиовизуального сектора, частичной денационализации госпредприятий уже при правительстве Л. Фабиуса (1984-1986 гг.). Поворот к «жёсткой экономике» не привёл к снижению безработицы; наоборот, в середине 1980-х гг. она выросла во Франции до 2,5 млн человек.

В конце 1980-х гг., уже во второй президентский септенат Ф. Миттерана, в частности в период правительства М. Рокара, французские социалисты уже концептуально в основе социальной и экономической политики руководствовались элементами «жёсткой экономики». Исходя из принципа «ни-ни» (ни национализация, ни приватизация), правительство соцпартии согласилось на либеральную по сути реформу Общей сельскохозяйственной политики, институционализации. критикуемого слева всеобщего социального вклада, раздел единой монополии РТТ на почту и «Франс Телеком». Именно в этот период времени начинаются болезненные процессы делокализации французских предприятий.

Если говорить о действующем французском правительстве, то политика господ Ф. Олланда и Ж.-М. Эйро с середины 2012 г. носит преимущественно социально-либеральный характер. Это в период предвыборной кампании 2012 . Ф. Олланд постоянно заявлял о том, что «строгость — не приговор», но конкретные действия властей (отказ от серьёзной модификации пенсионной реформы, приведшей к повышению срока выхода на пенсию 20 для большинства работников до 62 лет, отказ от «эконалога» и налога на финансовые транзакции, повышение обложения владельцев банковских счетов, повышение НДС до уровня в 20%, недавно одобренный Олландом «Пакт ответственности», предусматривающий налоговые льготы для частных предпринимателей и т. д.), наоборот, демонстрируют тот факт, что французское левоцентристское правительство готово проводить внутреннюю политику в рамках «жёсткой» парадигмы.

К сожалению, именно таким путём шли и уже ушедшие в историю социалистические правительства в странах Южной Европы на рубеже 2000-х и 2010-х гг., подготовив почву для прихода к власти правоцентристов в 2011 г. Я имею в виду примеры Испании, Португалии и Греции. В лицо поднимавшемуся глобальному финансовому кризису и его последствиям политика левого центра с странах европейского Юга носила откровенно социал-либеральный характер и одновременно была на редкость неэффективной.

В общем и целом действия кабинетов X. Л. Родригеса Сапатеро (Испания), Ж. Сократеша (Португалия) и Г. Папандреу (Греция) были довольно похожи. В условиях финансовых проблем и вызова рецессии эти страны в 2009-2011 гг. поднимали налоги, желая ослабить проблему бюджетного дефицита, и прибегали к «мерам строгости», бьющим в особенности по интересам трудящегося населения. При этом и Афины, и Мадрид, и Лиссабон обращались со схожими просьбами к МВФ и европейским финансовым организациям. Но, заключая соглашения с ними, левоцентристские правительства были готовы отказаться от финансового и экономического суверенитета, принять все условия ультралиберальных меморандумов, диктуемых МВФ и еврократией.

На мой взгляд, можно выделить несколько общих моментов, характеризующих парадигму «социал-демократия и жёсткая экономика», даже если каждый случай сам по себе является самостоятельным и несёт в себе оригинальные черты.

Во-первых, как правило, за осуществление «мер строгости» внутри социал-реформистских правительств, отвечают представители правосоциалистической, если не открыто социал-либеральной тенденции. Во-вторых, и в прошлом (возьмём случай с Францией в 1983 г.), и сегодня воздействие на переход к «строгой экономии» со стороны социал-реформизма оказывает внешний (прежде всего европейский) фактор. Во многом реализация данной политики обуславливается лидерами социал-демократии как действия, направленные на подтверждение европейских обязательств и европейского выбора. Далее, конкретные последствия перехода к такой политике также вполне близки друг к другу. Обычно речь идёт о масштабном сокращении социальных расходов, жертвами чего выступают работники общественного сектора, пенсионеры, а также такие сферы, как социальная политика, здравоохранение и образование. Меры строгости ведут и к либерализации, к неолиберальной модернизации производственной базы, что означает на практике открытие пути для дальнейшей приватизации общественных служб и к «флексибизации» рынка труда. Как правило, все эти действия не способны поставить заслон ни росту массовой безработицы, ни падению покупательной способности основной части населения, ни быстрому росту дефицита бюджета.

Наоборот, французский, испанский, греческий и португальский примеры показывают, что значительная часть традиционного левого электората отворачивается от социалистический партий, проводящих политику «жёсткой экономии», что стоит этим партиям поражения на очередных всеобщих выборах. Но урок, увы, всякий раз не идёт впрок. И мы всякий раз видим, что социал-демократы в Западной Европе вновь и вновь наступают на одни и те же грабли, вновь прибегая к механизмам анитисоциальной политики...

Диктатура Минфина - социальные последствия политики «жёсткой экономии»

Алексей Симоянов

О правоконсервативной бюджетно-финансовой политике как ограничителе для эффективного социального государства

«Выработка бюджета есть искусство равномерного распределения разочарований» (М.Станс). Эта фраза экс-главы Бюджетного бюро США хорошо характеризует специфику публичного управления экономикой и государственными расходами, когда ограниченные ресурсы вступают в противоречия с безгранично растущими запросами и потребностями граждан. Огромное количество индивидов, социальных групп, классов, отраслей экономики, сфер общественной жизни требуют регулярной финансовой помощи. Рабочие, пенсионеры, безработные, домохозяйки, крестьяне, учителя, военные, люмпены, государственные чиновники, крупные промышленники и банкиры — все так или иначе становятся в очередь за государственными денежными вливаниями. Однако высказанное Морисом Стансом предположение о равномерном распределении разочарований вызывает большой скепсис, так как зачастую на чаше весов оказываются разные по масштабу интересы. Понятное дело, кому икра недостаточно крупная, а кому хлеб слишком чёрствый. Спорный вопрос кто больше разочарован — крупный банкир, недополучивший миллиард обещанных финансовых дотаций, или работяга, выброшенный с работы по сокращению штата, перед которым закрылось окошко выдачи пособий по безработице? Тем не менее, в реальном мире последнее происходит гораздо чаще первого. Не афишируемое классовое неравенство лучше всего проявляется в бюджетной политике, закрывающей глаза на нужды бедных и щедро осыпающей деньгами богатых и приближённых.

Подобная иллюстрация всё сильнее укореняется в России, где социальная сфера оказалась в положении бедной родственницы у финансового сектора, распределяющего денежные потоки. «Социальщики» оказались в положении повара, пытающегося накормить страждущих, однако по мере роста числа едоков объёмы отпускаемой на кухню продукции сокращаются. Распределение в условиях хронического дефицита порождает болезненные метаморфозы в социальной политике — система социального обеспечения начинает местами принудительно, местами самопроизвольно меняться, теряя заданную изначально систему целеполагания.

Рецепт реформы социальной сферы: оптимизация, коммерциализация, секвестр

Чем примечателен путь России в проведении социальной политики? Я бы выделил следующее противоречие — социальный популизм, сочетаемый с неолиберальным реформизмом. С одной стороны, рост бюджетных поступлений от экспорта энергоносителей и минерального сырья позволил стране в начале 2000-ых уйти от социальной катастрофы 90ых, начать реально выполнять социальные обязательства перед населением. Улучшился общий социальный климат в стране. Этому во многом способствовало массовое низовое движение, например, волна протестов против монетизации льгот 2005 года, что вызвало беспокойство политического руководства страны и заставило сделать ряд оргвыводов в части увеличения расходов на поддержание материального положения и политической лояльности некоторых бедных слоёв населения. С другой стороны, масштабы перераспределения доходов от природной ренты оказались крайне небольшими, государство не пошло дальше гарантии лишь самых первостепенных потребностей социально незащищённых слоёв населения — своевременная выплата пенсии, некоторая индексация, обеспечение комфортных условий льготным, привилегированным категориям населения (ветераны войны, ветераны труда).

В итоге социальная политика в России представляет собой причудливый сплав из остатков советских нормативов социального обеспечения, программ реформирования социальной сфере, принятых в духе западной парадигмы представления социальной политики, а также специфики нормотворчества 1990ых-2000ых гг. (ФЗ-122 «о монетизации льгот» и ФЗ-83 «о новом порядке финансирования бюджетный учреждений»), Отказаться от советского наследия социального государства невозможно в силу привычки населения к определённым гарантированным статьям социального обеспечения (всеобщность государственной пенсионной системы, выплата декретных пособий, работа молочных кухонь, гарантированность образования, бесплатность медицинской помощи и пр.). Вместе с тем, декларативная приверженность западно-европейской модели развития не позволяет отказаться от идеи социального государства как общепризнанной концепции цивилизованного развитого общества. Парадоксальным образом к началу 2000ых риторика социального популизма и идеологическая приверженность концепции социального государства и лозунгу социальной справедливости оказалась вписана в неписанную программу путинской команды, что регулярно использовалось последними в ходе электоральных кампаний. Лозунг социальной заботы о населении стал легитимирующим кредо политического режима.

Однако весь этот комплексный запрос на социальную политику оказался перечёркнут сначала в 90ые, когда систематический дефицит бюджета в первую очередь ударил по социальной сфере, которая стала основной статьёй урезания расходов, а позднее и в 2000ые. Рост государственных расходов бюджета не привёл к прямому и пропорциональному увеличению социальных расходов. Более того, для либерально-рыночного блока в правительстве, возглавляемого многолетним путинским министром финансов Алексеем Кудриным, рост финансовых потоков в казну стал проблемой. Кудринская бюджетная политика вылилась в долгосрочное сдерживание денежной массы от социальной сферы, реального производства, общественного сектора. При этом помимо прямой стерилизации ликвидности в западных финансовых структурах, правительство интенсивно перераспределяло доходы, урезая статьи на образование, медицину, науку, сельское хозяйство, развитие регионов и пр. и увеличивая на содержание государственного аппарата, силовые структуры, преференции крупному бизнесу, пропагандистские проекты вроде масштабных строек и мероприятий (олимпиада, спартакиада, саммит 24 во Владивостоке, ЧМ по футболу). Социальная политика всё больше оставалась красивым лозунгом, нежели конкретной программой государственного управления.

При этом, сокращение финансирования социалки маркировалось уже ставшим апофеозным термином «оптимизация», хотя порой по факту это был прямой секвестр. Его суть в том, что государство вовсе не заявляло официально об отказе от социальных обязательств или сокращении социальных фондов. Отнюдь, любой официальный отчёт всегда был призван показывать положительную динамику цифр. Вопрос лишь в том, что помимо общих объёмов финансирования, кардинально менялась структура расходов. Основным источником жизни для социальной сферы должно было стать не государство, а бизнес и рядовой гражданин. Лозунгом для работы социалки стало увеличение эффективности, трактуемой именно в рыночной коммерческой интерпретации. Эффективность как прибыльность, денежная извлекалось, окупаемость. Критерий предоставления качественной помощи человеку либо оказался задвинут глубоко на задний план, либо вовсе исчез из официальной повестки дня. Под рассуждения о приближении социальной сферы к рыночным критериям эффективности, проводилась политика её разрушения и встраивания в фасад рыночно-неолиберальной экономики. Социальная сфера оказалась под ударом полной коммерциализации и ползучей приватизации. Социальная помощь перестала быть правом и стала услугой, которая пока ещё предоставляется под государственным патронажем, хотя уже не гарантирована всем.

Краеугольным камнем экономической, а вследствие этого и социальной политики правительства оказался растущий бюджетный регионализм и дисперсия социальных обязательств. Начиная с территориально-административной и налоговой реформ начала 2000ых, политика Центра шла исключительно по линии концентрации финансовых потоков в федеральном бюджете под контролем Правительства РФ. Параллельно шёл процесс перекладывания социальных функций и полномочий в регионы, на уровень областей/республик и в муниципалитеты (за исключением Москвы). В итоге, к концу 2000-ых диспропорции политики доходов-расходов привели к ожидаемым результатам: подавляющая часть регионов оказалась в критической зависимости от федеральных дотаций, качество и объём социальной помощи населению начали резко сокращаться. Эта очередная манипуляция добилась сразу двух целей: вместе с сокращением социальных расходов правительство отвело от себя ответственность перед населением.

Барьеры социальной помощи

Итогом многолетнего недофинансирования и неолиберального реформизма системы социального обеспечения стало формирование специфического механизма взаимоотношений социальных органов и населения. Официальный социальный популизм правящей элиты вводил неписаный мораторий на сокращение социальных гарантий — граждане не должны слышать прямой отказ в своих требованиях. С другой стороны, предоставить реальную помощь всем нуждающимся слоям населения социальный сектор не может просто в силу отсутствия соответствующего объёма ресурсов, заложенных бюджетным планированием. Логичным выходом для системы оказалось выстраивание искусственных барьеров для населения, отсекающих различные слои общества от реального социального обеспечения, когда без масштабного сокращения социальных гарантий объём реальной помощи нуждающимся можно было снижать и девальвировать. Подобную практику можно охарактеризовать термином «порча социальной политики», по исторической аналогии с «порчей монет» французским королём Филиппом IV Красивым в XIII-XIV вв., проводившим эмиссию казны путём примеси бронзы в золото. Чем-то подобным вынуждены заниматься и региональные власти в части своих социальных обязательств.

Механизмов подобной «порчи социальной политики» огромное множество, чему способствует запутанное многоуровневое законодательство, множество акторов социальной политики, размытость функций и полномочий государственных органов. Даже старожилы работы в госорганах или профессиональные эксперты едва ли смогут перечислить их всех, однако опыт эмпирических исследований позволяет выделить основные из них.

1. Проблема зависимости регионов от субвенций федерального бюджетного финансирования

Как уже было отмечено, основная черта российской социальной политики — дисперсия административных полномочий и финансовых ресурсов между центром и регионами. Данная ситуация закреплена Федеральным законом от 6 октября 1999 года «184-ФЗ «Об общих принципах законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов российской Федерации» ст. 13-26 — разграничение социальных функций в пользу регионов и Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ. - ст.31, п.1 «Основным источником финансирования государственного сектора системы социального обслуживания граждан пожилого 26 возраста и инвалидов являются бюджеты субъектов Российской Федерации».1 Важно помнить, что из 83 субъектов федерации год назад дотационными являлись 73 (регионы доноры — Татарстан, Москва, Санкт-Петербург, Московская, Ленинградская, Сахалинская, Тюменская области, Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа)2 , то есть обеспечить выполнение социальных обязательств большинство регионов не могли в принципе. 2014 год стал ещё более негативным, так как дотационными стали уже все регионы страны. В наиболее бедных регионах величина долга становится критической.3 Подобное положение порождает нормативные коллизии и конфликтные ситуаций при реализации норм социальной поддержки отдельных категорий граждан.

Так, остропроблемная ситуация сложилась с непредставлением путёвок на санаторно-курортное лечение инвалидов. Согласно федеральному законодательству, каждый инвалид, льготник имеет право на ежегодную бесплатную поездку в санаторий. Подобные нормы пользуются популярностью, т.к. большая часть пользователей подобных услуг _ малоимущие, одинокие, маломобильные старики. Подобная мера имеет солидную нормативно правовую базу:

7 статья конституции РФ — «Россия — социальное государство»;

39 статья конституции РФ — «гарантия государственного обеспечения по возрасту, болезни, инвалидности»;

№ 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г. ст.5 — адресность и доступность, ст.6 — госстандарт качества госуслуг; ст.26 — ответственность должностных лиц за непредставление услуги;

№ 178-ФЗ от 17 июля 1999 года. «О государственной социальной помощи» — право на путёвку; п.2 ст.6 — периодом предоставления социальной услуги является календарный год;

№ 181-ФЗ от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» — гарантия реабилитации (ст.10), компенсация стоимости путёвки в случае, если невозможно предоставить услугу (ст.11);

Закон РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС".

Плюс к этому имеется решение Верховного суда от 04.05.2012 (по делу № 84-ВПР 12-1), признающее неправомочным отказ гражданам от предоставления государственной социальной услуги в виде выделения путёвок на лечение. Однако на деле две статьи конституции и 4 федеральных закона, решение Верховного суда перечёркиваются одним постановлением правительства региона, где прописана маленькая строчка «.. .санаторно-курортные путёвки выдаются по мере выделения бюджетных ассигнований федерального бюджета». Таким образом, отсутствие финансирования фактически отменяет право гражданина на гос. услугу. Добавлю, что в реальности это крайней распространённая и проблемная ситуация.

Ещё одна подобная проблема связана с необеспечением инвалидов средствами реабилитации. За данной формулировкой скрывается право инвалидов на бесплатное получение протезов, инвалидных колясок, костылей, слуховых аппаратов, памперсов и пр. Абсолютно очевидна необходимость своевременной реализации данной социальной меры, без которой инвалиды (также в основном относящиеся к малоимущему слою общества) не смогут вести нормальный образ жизни. Данная мера гарантирована ст. 8 № 181-ФЗ от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» — решение медико-социальной экспертизы о выделение средств реабилитации обязательны для исполнения органами государственной власти и местного самоуправления. Однако эта федеральная норма так же девальвируется региональным законодательством, где прописано, что предоставление TCP, а также выплата компенсаций по ним осуществляется по мере поступления бюджетных ассигнований федерального бюджета. Отсутствие ассигнований становится официальным поводом для отказа.

Похожая проблема в части меры не предоставления путёвок на летний детский отдых с полной, либо частичной компенсацией для многодетных, малоимущих семей и детей-инвалидов, сирот. Данная мера так же финансируется региональным бюджетом, и вместе с дефицитом бюджета имеется дефицит путёвок.

Ещё более сложная ситуация в сфере лекарственного обеспечения, фактически ставшая для социальщиков проблемой №1. Систематический дефицит лекарств в регионах уже стал печальной нормой для России. Отказ идёт даже по жизненно важным для населения позициям — онкологические заболевания, сахарный диабет, постоперационное восстановление. Данная сфера связна с прямой и неотложной помощью той части граждан, которая находится в наиболее тяжёлой жизненной ситуации — больные пенсионеры, льготники, заслуженные ветераны войны и тыла. Корни проблемы так же кроются в структуре финансирования отрасли. Федеральное законодательство предполагает разделение всех лекарственных льготников на 2 категории: федеральные льготники (ветераны и инвалиды Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий и пр.) и региональные (Ветераны труда, Ветераны вооружённых сил, Труженики тыла, пенсионеры и пр.). Отношение «федералов» к «регионалам» — приблизительно 1:6. При этом денежные трансферты для закупки лекарств для федеральных льготников выдаёт центр, а для «регионалов» средства изыскивают областные бюджеты. В реальности только центр может полностью обеспечить содержание своих льготников, однако сумма на покупку лекарств в любом случае складывается в одном котле и её, естественно, не хватает. Следствие этого — общий дефицит лекарств для всех категорий льготников4 .

2. Проблема зависимости муниципальных образований от региональных субвенций

Больший масштаб проблема недофинансирования социальных расходов приобретёт на муниципальном уровне. В общенациональном масштабе из 30000 муниципальных образований только несколько десятков имеют профицит бюджета, а основным источником денежных поступлений для муниципалитетов являются субвенции региональных бюджетов, которые также живут на субвенции сверху. Получается до-тационность и недофинансирован-ность, возведённая в квадратную степень. В тоге целая группа полномочий, спущенных на муниципальный уровень, провисают из-за отсутствия фондов. Проблем можно привести несколько, все они регламентированы Федеральным законом № 131-ФЗ от 16 октября 2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Например, согласно указанному закону и подзаконным актам регионов и муниципальных образований, полномочия по обеспечению детей из многодетных семей одеждой для посещения школьных занятий полностью делегированы главам городов и муниципальных районов. Бюджетами большинства муниципальных районов такое финансирование не предусмотрено. Сюда же относится проблема обеспечения полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трёх лет — проще говоря, работы молочных кухонь. Полномочия возложены на местное самоуправление и финансируются за счёт региональных субвенций. Для детей от 1 года до 2х — 423 руб. на ребёнка в мес. В связи с ростом цен кол-во отпускаемого молока систематически уменьшается.

В этом же перечне проблема отсутствия ремонта школ и иных образовательных учреждений. Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» гласит, что обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий относится к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Одновременно с этим, материально-техническое обеспечение образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с требованиями относится к компетенции образовательной организации (ст.28).

Так же остро стоит проблема качественного отсутствия детского питания в школах. Данный вопрос отнесён в компетенцию муниципальных образований, где так же в большинстве средств для организации качественного и полезного горячего питания для учеников нет.

3. Проблема дефицита земельных ресурсов

Проблема связана с исполнением известной инициативы президента Дмитрия Медведев о бесплатном выделения земли многодетным семьям, оформленной в виде Федерального закона «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства» и Земельный кодекс Российской Федерации»5 . Согласно этому закону, а также региональным подзаконным актам, вопрос передачи земли многодетным семьям регулируется муниципальными органами власти, которые ответственны за выделение участков. Данная норма сталкивается с тотальным дефицитом земли в муниципальных образованиях: в городских округах её нет в принципе, в иных случаях она, как правило, частная или не подлежащая жилой застройке. Следствием стало образование очередей и многолетнее ожидание выделения земельных участков. Социальный конфликт усиливается тем обстоятельством, что дефицит земли для социальных нужд сочетается с активной частной застройкой муниципальных земельный фондов. Получается, что для элитного жилья земля есть, для малоимущих её нет.

4. Проблема нехватки социального жилья

Подобный антагонизм имеет место так же в животрепещущем вопросе получения жилья очередниками. Общий объём жилищного строительства сам по себе не способен покрыть нужд социально незащищённых категорий граждан. Однако ещё хуже ситуация выглядит в разрезе строительства социального жилья (пример — из 2,5 млн. м.2 жилья, построенного в 2013 г. в Москве, только 700 тыс. относятся к категории «социальное», ежегодно льготным жильём обеспечивается только 2-3% москвичей). Как и в вышеприведённых случаях, обеспечение льготным жильём малоимущих граждан отнесено к компетенции муниципальных органов власти, на основании 131-ФЗ о местном самоуправлении. При этом Жилищный кодекс регулирует лишь общие принципы очерёдности (ст.57) и постановки нуждающихся граждан на учёт (ст.49). В остальном в действие вступают муниципальные нормы и указы глав муниципальных образований. Следствие этого — крайне завышенные требования при постановке на учёт (пример — решением Подольского городского совета депутатов №37/4 от 19.07.2005 установлена норма для нуждающейся семьи в 8 м.2 на человека; для справки: норматив для мест лишения свободы — 7 м.2 на человека). Причём ответственные чиновники нередко третируют нуждающихся в жилье граждан с двух сторон: уменьшая норму для нуждающейся семьи и, как в прецедентах с жителями московских общежитий, приписывая к жилой части квадратные метры территорий общего пользования, коридоров, лестниц, чтобы на бумаге очередники выходили за норматив и лишались права на улучшение жилищных условий (вопреки ст. 15,16, 62 Жилищного кодекса РФ о том, что жилым считается только изолированное помещение).

5. Низкий размер детских пособий

Общий недостаток отечественной социальной политики это низкий объём материальной помощи населению. Даже там, где помощь оказывается, она явно недостаточна для потребностей граждан. Классический пример — поддержка детства и материнства. Нормативная база этого направления социальной политики была заложена ещё в 90ые — Федеральный закон № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» от 19.05.1995, однако ресурсное обеспечение в течение долгих лет не претерпело радикальных изменений. В рамках общего процесса с 2005 г. полномочия оказались переданы субъектам федерации.

Государственное пособие на детей выплачивается до 1,5 лет и имеет следующий объём:7 8 9

Пособие малоимущей семье на ребёнка до 3 лет — 2162 руб.; от 3 лет — 1082 руб.

Пособия матерям-одиночкам на ребёнка до 3 лет — 4325 руб.; от 3 лет — 2162 руб.

На детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, либо в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, когда взыскание алиментов невозможно, а также на детей военнослужащих, проходящих службу по призыву: до трёх лет — 2973 рубля; от трёх лет и старше — 1622 рубля

Размер ежемесячного пособия детям-инвалидам составляет 7901 рубль

Государственное пособие на ребёнка после 1,5 лет — 50 рублей. (Указ Президента РФ от 30.05.1994 № 1110 «О размере компенсационных выплат отдельным категориям граждан»),

6. Низкие объёмы единовременной материальной помощи

Аналогичная ситуация в сфере адресной материальной помощи населению. Под такой формулировкой имеется в виду одномоментная денежная выплата малоимущему гражданину ил и семье. Малоимущим гражданам, находящимся в трудной 32

жизненной ситуации, материальная помощь в виде денежной выплаты оказывается в следующих размерах: малоимущему одиноко проживающему гражданину — до 8,0 тыс. рублей;

- малоимущей семье — до 5,0 тыс. рублей на каждого члена семьи. В случае имущественных потерь, вызванных чрезвычайными ситуациями (стихийными бедствиями (пожары, наводнения) или техногенными авариями, военными действиями и т.п.), материальная помощь в виде денежной выплаты оказывается в следующих размерах:

- одиноко проживающему гражданину — до 15,0 тыс. рублей;

- семье — до 10,0 тыс. рублей на каждого члена семьи.

Как видно, объём материальной помощи крайне незначителен, фактически не покрывает потребностей большинства нуждающихся.

7. Заниженный размер прожиточного минимума

Ключевым звеном проблем в социальной политике можно назвать абсолютную неадекватность социальной статистики, разрабатываемой статистическими органами для оценки социальных явлений. Анализ данной проблемы уже приводился в моей статье «Общество всеобщего статистического благоденствия» — . Суть проблемы в том, что в основе признания гражданина малоимущим лежит получение им дохода ниже прожиточного минимума, который, в свою очередь, рассчитан исходя из стоимости минимальной потребительской корзины. В России уже долгие годы величина товаров в этой потребительской корзине держится на абсолютно заниженном уровне. Так, рассчитанная сумма потребления на человека в день составляет всего 226 рублей. Физиологическая ценность подобного потребления держится на уровне физического выживания, фактически голода — 2600 ккал в день. Рассчитанная по принципу сильнейшего недоедания корзина лежит в основе всей государственной социальной политики — от неё отсчитываются получатели коммунальных субсидий, повышенные детские денежные пособия, санаторные путёвки. Абсурдность такого метода исчисления бедности показывает, например, тот кейс, что официальный уровень бедности в России равен уровню бедности в Германии (13,4% на 13%). Хотя общий уровень бедности в ФРГ значительно ниже, а немецкие бедные могли бы быть отнесены к категории обеспеченного населения в России (по доходам и потреблению), чисто статистически Росстат ставит нас на одну строчку. Подобный метод расчёта бедности, по границе физического выживания, используется ООН для развивающихся стран Африки, Азии и Латинской Америки, тогда как для европейских и развитых стран давно используется метод вычисления долевых расходов семьи на питание, транспорт и ЖКУ. Рассчитанная подобный образом шкала бедности в России покажет уровень бедности в диапазоне 60-70% населения. Заниженный объём бедности, а фактически нищеты, искусственно занижает базу возможных получателей государственной социальной помощи.

8. «Ловушка прожиточного минимума»

Важный момент, связанный с занижением помощи населению, основанной на соответствующем исчислении прожиточного минимума, является ситуация с расчётом доходов населения, которую можно условно назвать «ловушка прожиточного минимума». Согласно федеральному закону № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» от 17.07.1999, с 1 января 2010 регионы осуществляют доплаты к трудовой пенсии с целью доведения её до уровня прожиточного минимума (определяется регионами). Социальная доплата составляет денежную величину, которая доводит общие доходы пенсионеров (или работающих граждан), куда включены трудовая пенсия, з/п, субсидии за оплату ЖКУ, денежный эквивалент проезда на общ. транспорте до уровня прожиточного минимума. Таким образом, при увеличении пенсий (что регулярно

анонсируется властью), допустим, на 200 руб., величина социальной доплаты уменьшается на те же 200 руб., и общий доход пенсионера остаётся неизменным. Подобная мера создаёт видимость роста пенсий за счёт денежного перераспределения, хотя на самом деле общие доходы пенсионеров буквально замораживаются на уровне прожиточного минимума. При этом, в случае с пенсионерами продолжение осуществления трудовой деятельности влечёт прекращение выплаты социальной доплаты.

9. Проблема бюрократизация социальной сферы

На самом деле бюрократизация является логичной составляющей любой государственной деятельности, социальная не является исключением. Это общее место для любой страны. Однако Россия, как всегда, имеет свою специфику, связанную усложнением и запутанностью структуры управления. В таких условиях система работает в логике вечного согласования решений со всеми акторами, подстраховки на случай непредвиденных ситуаций, безличного характера ответственности и децентрализации руководства. Функции социального обеспечения априори размыты между различными отраслями управления, что усугубляется барьерами коммуникации, несогласованности и неслаженности. Корпоративные 34 структуры с трудом идут на контакт друг с другом, отдают приоритет ведомственным интересам перед общими. Следствием этого устоявшегося механизма отношений является неэффективность, бюрократизм, формализм и волокита в принятии решений.

Получение каждой меры социальной поддержки требует соблюдения большого количества процедур и формальностей. Так, медицинская справка для получения санаторно-курортной путёвки должна обновляться каждые пол года, что составляет большие сложности для граждан. Органы соцзащиты требуют справки из Пенсионного фонда с абсурдным содержанием — о не отказе от лечения.

В общем, для получения земли многодетной семьёй требуется 6 справок и документов, для получения социального жилья — 12 справок10 , на получение единовременной материальной помощи — 11 справок11 , на получение пособий для ребёнка — 10 справок (см. приказ Минздравсоцразвития от 23 декабря 2009 г. № 1012н), для присвоения звания «Ветеран труда» — 7 справок12 и т.д.

10. Ценз регистрации — региональный фильтр

Одним из наиболее частых мотивов отказа гражданам в получении социальной помощи является отсутствие прописки в соответствующем регионе. В большинстве региональных нормативных актах норма жительства в регионе прописана как первое требование при получении социальной помощи. При этом, доказательством при определении места жительства выступает исключительно штамп о регистрации. Нормативной базой таких решений служит постановление Правительства РФ № 713 от 17.07.1995 «Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учёта по месту пребывания и месту жительства в пределах РФ» п.18, где установлено, что место жительства удостоверяется отметкой регистрационных органов в паспорте гражданина. Таким образом, огромное количество граждан, вынужденных в силу естественных причин сменить место проживания в поисках работы, учёбы, лучшего уровня жизни, оказываются вычеркнуты за рамки государственной социальной политики. Подобный бюрократический феодализм выглядит тем более абсурдно на фоне призывов властей к большей мобильности населения.

Более того, регионализм социальной политики создаёт дополнительный узел социальных противоречий, так как воспроизводит принцип неравенства граждан, когда один регион, более обеспеченный, способен установить уровень и качество социального обеспечения разительно лучше других.

11. Ценз времени — срок проживания в регионе или осуществления трудовой деятельности

Подобный мотив отказа так же часто используется при отказе гражданам от социальной поддержки. Он создаёт ситуацию, когда политическое руководство может отчитаться о новых мерах по поддержке граждан, а бюрократия нивелирует бюджетные издержки от такого популизма массовым отказом в предоставлении этих мер гражданам.

В былые годы популярной иллюстрацией такого популизма было требование федерального закона № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», о предоставлении материнского капитала только при рождении второго ребёнка до 1 января 2007 г. То есть факт рождения ребёнка 31.12.2006 в 23.59 уже мог стать причиной отказа семье в материнском капитале. Подобная мера сильно уменьшила бюджетные расходы, исключив из её поля уже имеющиеся многодетные семьи.

Подобная хитрость использовалась и при отказе ветеранам Великой Отечественной войны в обеспечении отдельным жильём. Данная мера основывалась на указе президента РФ к празднику 9 мая, однако её реализация, как всегда, была возложена на регионы. В итоге во многих регионах было обозначено множество норм для получения жилья, в числе которых были и совсем абсурдные — получить жильё мог только ветеран, 10 лет (пример в г. Москве) непрерывно проживающий в обозначенном регионе. Как смена места жительства в 2000-ых умаляет подвиг ветеранов-фронтовиков непонятно, однако проблема необеспеченности ветеранов жильём, о ликвидации которой власти отчитались аж 3 раза, сохраняется до сих пор.

Подобная мера лимитирует вопрос получения земли многодетными семьями.

Стандартный временной ценз по регионам — 5 лет совместного семейного проживания. Как и в случае с ветеранами, многократное публичное обращение внимания руководства страны к решению этой проблемы не сдвинуло её с мёртвой точки — большая часть многодетных семей так и не получила обещанную землю, хотя это анонсировалось многократно.

Подобная мера также действует в 36 отношении получения звания «Труженик тыла», дающего большой пакет мер социальной защиты. Одним из условий получения звания п.2.10 Постановление Минтруда РФ от 11 октября 2000 г. № 69 «Об утверждении Инструкции о порядке и условиях реализации прав и льгот ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, иных категорий граждан, установленных Федеральным законом «О ветеранах» является официально подтверждённый стаж работы в годы войны не менее 6 месяцев. Если в трудовой книжке данный стаж не зафиксирован, имеется повод для официального отказа в присвоения звания.13

12. «Муниципальный социальный фильтр»

Тезис о региональной специфике социальной политики находит своё место и в случае с муниципальным уровнем. Отказ в получении социальной помощи нередко мотивируется обращением в территориальный орган власти, не соответствующий месту регистрации, даже если речь идёт об одном регионе.

В подобных случаях должностные лица нередко ссылаются на ст. 12 Конституции РФ — муниципалитеты самостоятельны в своих полномочиях.

Так как муниципальные органы власти самостоятельно определяют требования к получению социальной помощи в сфере своего ведения, то это зачастую служит дополнительным барьером к социальной помощи.

13. Отказ от предоставления льготного статуса («Ветеран труда»)

Квинтэссенцией проблемы регионализма и формализма социальной политики является проблема присвоения звания «Ветеран труда». Получить это почётное звание, дающее большой пакет мер социальной поддержки, не так-то просто, так как согласно ФЗ-163 от 19.12.2005 «О внесении изменения в статью 7 федерального закона «О ветеранах», условия получения определяются на региональном уровне (что влечёт усложнение процедуры и исходит из формальных критериев). Благодаря этому, в число требований для присвоения звания оказываются включены такие сомнительные требования, как: наличие государственных наград или ведомственных знаков отличия, начала трудового стажа во времена войны, 40 — стажа для мужчин и 35 — для женщин (в зависимости от регионов, по-разному). Это создаёт море проблем, двояких толкований и судебных исков по проблемам измерения стажа (официальный стаж зачастую не соответствует реальному), определения подходящих, соответствующих закону наград (статус наград органов советской власти, партийных, комсомольских, производственных и ведомственных наградах не определён).

14. Проблемы социальной политики в сфере ЖКХ

Проблема оплаты коммунальных услуг — одна из наиболее острых в стране. Здесь имеется несколько действенных мер социальной защиты, например, Постановление Правительства РФ № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг», согласно которому, если расходы граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг превышают величину, соответствующую максимально допустимой доле расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, рассчитанной на региональном уровне, то им предоставляется жилищная субсидия. Величина расходов для получения субсидии разная: в общероссийском масштабе она составляет 22% семейного дохода, в Москве — 10%. Однако и данная мера имеет ряд существенных ограничителей:

Жилищная субсидия рассчитана на домохозяйство, а не на отдельного гражданина, что существенно завышает планку для получения возмещения;

Расчёт ведётся исходя из фиксированных социальных норм (в среднем по электроэнергии 50 кв/ч на чел., при оплате общедомовых нужд стандарт нормативной площади жилого помещения 18-21 кв. м. на каждого члена семьи, состоящей из 2-х человек);

Нормы потребления коммунальных услуг рассчитываются регионами, что создаёт возможность для их искажения и манипулирования;

Причиной отказа в выплате субсидии может стать задолженность по платежам за 3 или 6 мес.

В целом, субсидии по оплате ЖКУ можно назвать одними из самых действенных мер социальной политики, хотя не стоит забывать, что их характер сильно ограничен социальными нормативами потребления.

15. Проблема монетизации льгот

Помнится, когда 10 лет назад власти убеждали граждан в выгодности монетизации льгот, практику выдачи натуральных льгот противопоставляли денежным выплатам. Подводя итоги, можно отметить, что со временем оба варианта оказались невыгодны для льготников. Это хорошо прослеживается по проблеме 38 обеспечения населения льготными лекарствами, когда лекарств, даже самых необходимых, остро не хватает, а компенсация составляет около 600 руб., что на деле ничего не компенсирует14 . Ещё одним побочным следствием ФЗ-122 стало ущемление мобильности инвалидов, у которых отобрали право на персональное средство передвижения в виде автомобиля с неадекватной заменой на пользование социальным такси.

16. Непонятность социальной политики и отсутствие механизмов обратной связи

Социальная политика должна быть понятна — данная максима к сегодняшнему дню становится основным критерием эффективной социальной политики в западных странах. И не только, электоральный успех Дилма Вана Русеф на президентских выборах в Бразилии 2011 года во многом оказался обеспечен популярным лозунгом «каждый неграмотный гражданин сам сможет рассчитать величину своей будущей пенсии». Граждане должны знать, на какие меры социальной поддержки они имеют право, какой объём выплат и пособий, какой орган должен его предоставлять. Специфика России в том, что со временем социальная политика идёт по пути не упрощения, а растущего усложнения нормативной базы и системы социального обеспечения. Фактически понять принципы работы этой системы могут только профессионалы, и то, скорее, по своим отраслям деятельности. Абсолютно запутанными и зарегламентированными остаются нормы пенсионного начисления и расчёта коммунальных субсидий. Подобная практика сильно дискредитирует всю систему социальных гарантий, рождает недоверие и подозрительность граждан к работе социальных государственных органов.

Парадоксальным образом, к этому можно добавить наличие значительных провалов в регламентации работы социальных служб, отсутствие графиков выплат пособий, выдачи путёвок, лекарств и пр. Многочисленные меры социальной помощи, такие как единовременные выплаты и подарки ветеранам Войны, участникам боевых действий в Афганистане и Чечне к праздничным датам, не доходят до адресатов просто в силу слабого информационного сопровождения указанных мероприятий. Центральные и даже многие местные органы власти, отвечающие за проведение социальной политики, не имеют адекватных каналов обратной связи с населением. Одна из причин этого — бюрократизация и оппортунизм многих массовых социальных организаций, отвечающих за представительство групповых интересов. Советы ветеранов, общества инвалидов, официальные профсоюзы ФНПР теряют связи со своей низовой базой и начинают работать на обслуживание финансовых, карьерных, политических интересов своего руководства, а не рядовых членов. Они не столько оказывают помощь органам власти, сколько служат потребителями ресурсов и гос. помощи, которая распределяется предельно непрозрачно и создаёт базу для коррупции и злоупотреблений.

17. Проблема газификации сельской местности

Ещё одна проблема, находящаяся на границе социальной и коммунальной сфере и вызывающая возмущение граждан, — газификация населённых пунктов. Несмотря на многолетнее лидерство нашего «национального достояния», в добыче и экспорте газа собственная страна оказалась газифицирована всего на 64%. Корень зла здесь в крайне завышенной цене подключения — от 700 тыс. до 1 млн. руб. для подведения газа к участку (в среднем) и от 150 тыс. руб. для подключения к дому.15 Для большей части граждан речь идёт о неподъёмных цифрах. Данная проблема решается в основном через федеральную целевую программу «Социальное развитие села», которая предполагает субсидирование газопроводных работ на 50% бюджетами всех уровней. Однако в программе имеется одна существенная оговорка: скидка в подключении предоставляется для граждан, проживающих в населённых пунктах, с количеством постоянно зарегистрированных жителей от 100 человек. Таким образом, жители мелких и средних поселений автоматически отрезаются от государственной поддержки.

От нефтяного популизма к социальному государству

Все вышеприведённые описанные проблемы — только часть реальной картины. Каждая отрасль сталкивается со своей спецификой: изменение нормативов работы системы образования, оказания медицинской помощи, предоставления социального жилья и пр. Всё это в целом создаёт ситуацию резкого ухудшения уровня социальной защиты населения, которая наблюдается в последние годы. При этом система работает интересным образом, в 90ые-2000ые за счёт регионализации полномочий и функций была создана ситуация, когда для отказа от социальных обязательств не нужно публично заявлять об этом. Система сама начнёт урезать соцобеспечение и качество госуслуг, повинуясь импульсам из центров принятия решений, которые, в свою очередь, ориентируются на сводки бюджетного планирования. Есть общий тренд — государство должно тратить на социалку меньше. Дальше в работу вступает армия государственных мужей на местах, которые претворяют этот тренд в жизнь своей повседневной работой. Безусловно, когда данная система создавалась, была озвучена здравая мысль о том, что социальная помощь должна быть адресной, в идеале нужно принимать конкретные решения по каждому индивидуальному случаю. Однако данный тезис был подкреплён спорным утверждением о том, что такая система способствует экономии. Это не так, она способствует большим затратам и усилиям соответствующих органов. А кроме того, в современных моделях универсальность социальной политики — централизованная, унифицированная и стандартизированная государственная помощь по линии социальных групп — сочетается с адресностью, которая возложена на бюрократов низшего уровня или муниципалитеты. Здравое зерно в том, что решения принимают люди, знающую конкретную ситуацию и работающие, как говорят, «на земле». Граждане имеют доступ к базовым гарантиям, установленным на общенациональном уровне, а параллельно в их проблемы вникают и решают муниципалитеты в условиях принципа бюджетной политики bottom -up (снизу-вверх), а не top-down (сверху-вниз).

В России эта модель перевёрнута на голову: основные функции социальной политики передаются в регионы и муниципальные образования, параллельно их лишают собственных доходных статей, делая искусственно дотационными. Государство не отказывается от социальных гарантий, однако плавно перекладывает их на население. Нормы социального обеспечения не только не сокращаются, но растут в рамках политического популизма, тогда как материальной базы под их реализацию не предусмотрено. Финансовый блок управления ревностно следит за объёмами социальных трансфертов, минимизируя бюджетные траты даже в условиях профицита доходов. Большинство популистских инициатив политического руководство ложится грузом на регионы.

Не стоит забывать, что материальная база всей этой системы — эксплуатация природной ренты. Рост дефицита совокупного бюджета, падение экспортной выручки, осложнение макроэкономической в стране нанесёт удар по российской системе социальной защиты такой силы, что фактически приведёт к её свёртываю. В этих условиях приобретает особую значимость задача диверсификации, инновации экономики, которая должна сочетаться не с политикой отказа от социальных гарантий, а наоборот, их роста. Стратегия социального государства это ориентация на человеческий капитал, который является основой интенсивного развития экономики. Гарантия всеобщности и повышения качества образования вкупе с политикой полной занятости уже создают базу одновременно для экономического роста и для социального пути развития общества. Подкрепление этой базы вектором на создание качественной системы медицинского обслуживания, программы жилищной политики, программы политики доходов, гарантий помощи бедным ставит Россию на действительно европейский путь социально-экономического развития.

Отнять и поделить

Владимир Пешков

Регионы СЗФО всё больше погружаются в пучину бюджетного кризиса

2014-й год может увеличить число регионов, которые больше не смогут с прежней динамикой залезать в долги. Ситуации двадцатилетней давности, когда долг региона мог быть равен двум годовым бюджетам, исключены: закон не позволяет. Теперь больше 100% от налоговых и неналоговых доходов брать в долг нельзя ни при каких обстоятельствах. При этом в правительстве пообещали лишать губернаторов их постов, если те не справятся с этой проблемой. Значит, придётся резко сокращать расходы.

Первые среди равных

Первой в СЗФО в такой ситуации оказалась несколько лет назад Вологодская область. Изначально расходы пришлось сокращать из-за того, что “Северсталь” не сумела восстановить объём доходов после кризиса 2008-2009 годов. Есть несколько “теорий заговора", по которым металлурги чуть ли не специально перестали платить налоги на Вологодчине. Скорее всего, это не соответствует действительности. Но в любом случае, статистика безжалостна: в 2008 году “Северсталь” 42 заплатила в областной бюджет 11 миллиардов рублей налога на прибыль, а в 2011-м 4 миллиарда (именно по итогам этого года в регионе сменился губернатор). План на 2013-й год составлял 1,3 миллиарда, но и он, по предварительным данным, не был выполнен.

Поначалу регион пытался сохранить прежний уровень расходов, надеясь на восстановление объёмов платежей от “Северстали”. Ведь в 2007 году металлургическое производство дало целых 37% доходов областного бюджета. Но этого не произошло, а тенденция даже продолжилось.

В итоге госдолг к началу 2012 года составил 25,8 млрд руб., на 1 января 2013 года - 29,0 млрд. 1 января 2014 года он был равен 31,2 миллиарда. Объёмы налоговых и неналоговых доходов областного бюджета были утверждены соответственно на 2012-й год - 30,1 млрд, на 2014-й - 33,5 млрд. На 1 января 2015 года объём государственного долга прогнозируется на уровне 34,2 миллиарда рублей.

В структуре госдолга Вологодской области по состоянию на 1 февраля 2014 преобладают банковские кредиты (43%). По 20% составляют государственные ценные бумаги и бюджетные кредиты. Почти 16% -это государственные областные гарантии.

Из 5 млрд руб. госгарантий 2,5 млрд были предоставлены ныне бывшим предприятиям агрохолдинга “ОГО”. Наиболее проблемными долгами считаются долг «Россельхозбанку» на сумму 923 млн и Сбербанку на 1 млрд 82 млн. Первый в прошлом году был реструктурирован и его выплата закончится через 25 лет. Срок исполнения второго истёк. В соответствии с мировыми соглашениями признаются обязательства Сбербанка, но с рассрочкой исполнения до 1 октября 2014 года без предъявления дополнительных процентов и требований.

При этом оказалось, что Вологодская область, по данным ОНФ, на первом месте среди всех регионов по расходам главы региона на авиаперелёты. Кроме того, в условиях кризиса правительство подверглось критике за покупку автомобилей представительского класса, в т.ч. для московского представительства на общую сумму в десятки миллионов рублей. В прошлом году был сделан ремонт в кабинете губернатора на сумму 6 миллионов рублей, а помещения ЗакСа переоборудованы на сумму более 7 миллионов рублей.

В 2013 году областной Контрольносчётной палатой обнаружен скрытый вывод средств областного бюджета на сумму 300 миллионов рублей в пользу банка “Северный кредит”. При этом уставный капитал банка увеличился на 97 миллионов рублей, остальные деньги фактически пошли в эмиссионный доход кредитного учреждения. Фактически это произошло в 2010-11 гг.

Первые на очереди

Вологодская область, в сущности, научилась жить и с долгами, и с проблемами. Псковской области и Карелии уже в ближайшем времени придётся перекраивать свои и без того скудные бюджеты, перенимая опыт Вологодчины в деле жёсткой экономии.

Поступление налоговых и неналоговых доходов в бюджет Республики Карелия в 2013 году составило 15 млрд 174 млн рублей, что на 2 млрд 397 млн рублей или на 14 % ниже уровня 2012 года. По словам министра финансов Карелии Игоря Усынина, если финансово-экономическая ситуация не изменится, госдолг региона к 2015 году достигнет 19,3 млрд рублей. Это вплотную приблизит республику к банкротству. Если выражаться более оптимистично, то придётся вводить те самые меры жёсткой экономии.

Отчисления по налогу на прибыль в бюджет Карелии в 2013 году составили 2,2 млрд рублей в виде налога на прибыль организаций. Это 56% планового объёма. Казна недосчиталась 1,7 млрд из запланированных 3,9 млрд рублей. Удельный вес этого налога в структуре доходов составил 9% вместо 15%. В минувшем году в республике был зафиксирован самый глубокий в СЗФО спад промышленного производства.

В прогнозе социально-экономического развития Псковской области указано, что ситуацию в промышленности на среднесрочный период будут определять три её основных отрасли: производство пищевых продуктов, производство электрооборудования, производство машин и оборудования. При этом, как отмечает депутат псковского облсобрания Лев Шлосберг, в нём показано практическое отсутствие роста в этих отраслях.

В регионе также наблюдается сокращение поступлений по налогу на прибыль. При этом его фактическое поступление заметно ниже плана. Единственным стабильно поступающим в бюджет налоговым доходом до последнего времени являлся налог на доходы физических лиц. “Надо понимать, что, по сути дела, этим налогом бюджет платит в бюджет, так как основным сектором экономики Псковской области остаётся бюджетный сектор, самое большое число занятых в экономике Псковской области - в бюджетной сфере, - констатирует Лев Маркович. - Безусловно, налог на доходы физических лиц лучше пла-44 нируется, легче администрируется, но при этом прогноз администрации области на 2013 год составлял 7 млрд 194 млн руб. поступлений, а по итогам девяти месяцев бюджет области получил только 4 млрд 948 млн 335 тыс. руб. от этого налога”.

В плановой трёхлетке, по расчётам Льва Шлосберга, госдолг области и её собственные доходы практически сравниваются: в 2014 году госдолг достигнет 14,66 млрд руб. при запланированных собственных доходах 14,68 млрд руб. Сохранить текущие темпы заимствований в этих двух регионах будет невозможно. Поэтому придётся резко сокращать расходы. Это вызовет в конце 2014 года острые конфликты между представителями элит обоих регионов.

Судя по всему, в Карелии относятся к перспективе банкротства региона более серьёзно, чем во Пскове. По крайней мере, цифры свидетельствуют о том, что петрозаводские государственные мужи уже в этом году начали “ужимать” бюджет. Поэтому по Карелии грядущее усиление бюджетных проблем должно ударить не так сильно, как по Псковской области.

Верным путём идём?

Государственный долг Мурманской области по данным на 1 февраля 2014 года составил 12,5 млрд рублей. За период с 1 августа 2013 года госдолг увеличился почти в 2 раза - тогда он составлял 6,8 млрд рублей. По прогнозу, он в 2016 году превысит почти на 500 млн рублей общий объём доходов.

Налоговые и неналоговые доходы бюджета региона на 2015 год запланированы в объёме 39 млрд руб., на 2016-й - 40,9 млрд. Это позволяет региону ещё несколько лет продолжать текущую политику заимствований. Долговая нагрузка Мурманской области, по данным агентства Fitch, является низкой относительно сопоставимых регионов в стране и в мире, несмотря на быстрый рост долга в 2012-2013 гг.

В Мурманской области, несмотря на значительное увеличение госдолга, произошло два знаковых явления. Во-первых, в октябре губернатор Марина Ковтун подписала закон, согласно которому она будет получать ежеквартальную премию в размере пяти с половиной своих ежемесячных зарплат. Столько же будет выплачиваться и председателю Мурманской областной думы. Премия чиновникам регионального правительства составит от 12 до 18 месячных зарплат. На эти выплаты из областного бюджета в текущем году понадобится 55 млн, а в будущем году почти 200 млн руб.

С 1 января 2014 года ветераны труда Мурманской области получили право на ежегодную выплату к Дню Мурманской области и на компенсацию стоимости проезда один раз в два года к месту отдыха и обратно. Единовременное пособие при переезде на постоянное место жительства за пределы Мурманской области будет предоставляться независимо от получения мер социальной поддержки по иным льготным основаниям (такое ограничение будет снято).

Уже к концу 2015 года банкротом может стать Архангельская область. Таков прогноз местных экспертов. На 1 марта объём её госдолга составляет 27 млрд руб. Однако уже на конец года эта цифра может вырасти до 37 млрд. Налоговые и неналоговые доходы на 2014-й год запланированы в объёме 44,3 млрд, на 2015-й - 47,9 млрд, на 2016-й -51,6 млрд.

В сравнении с показателями 2012 года, сумма собранных налогов по УФНС по Архангельской области и Ненецкого автономного округа увеличились на 12,6% и составила 44,5 млрд рублей. При этом всего в Архангельской области и НАО за 2013 год налоговики собрали более 92 млрд рублей, из которых более 44 млрд поступили в федеральный бюджет. Спецификой статистических данных по региону является то, что они даются совокупно с данными по НАО.

Как и прежде, основная часть поступлений формируется из налога на добычу нефти (34%), налога на доходы физических лиц (23,8%) и налога на прибыль организаций (16,6%). В бюджет Архангельской области в 2013 году было перечислено 37,4 млрд рублей, что почти на 3% больше, чем за 2012 год.

В 2013 году закрылись Соломбальский ЦБК и Лесозавод №3. Регион испытывает серьёзные проблемы в связи с попытками продать морское портовое хозяйство и флот. В регионе остро не хватает транспортных артерий. Десятилетиями не решается вопрос по строительству железнодорожной магистрали “БелКомУр”. Часть районов никак не связаны с общероссийской сетью автодорог.

Туманные дали

Одним из наиболее стабильных регионов в бюджетном отношении является Республика Коми. По прогнозу, верхний предел её госдол-га на 1 января 2015 составит 26,2 млрд руб. (49% от общего объёма налоговых и неналоговых доходов бюджета). К 1 января 2016 года он подрастёт до 34,7 млрд (62%), а 1 января 2017 года достигнет цифры в 43,5 млрд (74%).

В январском рейтинге фонда «Петербургская политика» Республика Коми возглавила список регионов с 46 максимальной устойчивостью, набрав максимальное количество баллов среди всех субъектов России (8 баллов). За месяц регион поднялся в рейтинге на три пункта. По итогам января-июля 2013 года доля налоговых и неналоговых доходов в структуре доходов республиканского бюджета составила 87,4%, что соответствует 7-му месту среди всех регионов РФ.

Плюсом служит 12-е место В. Гайзера в рейтинге эффективности губернаторов, включение региона в список территорий с высокой обеспеченностью финансовыми ресурсами для реализации президентских указов. Эксперты оценили то, что в Коми был установлен один из самых низких в России размер минимального взноса на капитальный ремонт. Коми заняла 11-12-е место в рейтинге инвестиционной привлекательности Минрегиона и 18-22-е место в рейтинге демократичности Московского центра Карнеги.

Не прогнозируется в ближайшие годы особых проблем и у Ленинградской области. Налоговые и неналоговые доходы региона к 2016 году должны возрасти до 74,9 млрд руб. с нынешних 63,5 млрд руб.

Резко, но пока ещё не критично растёт госдолг области. В 2014 году он составит 21,9 млрд руб. (35% от собственных доходов), в 2015 и 2016 годах — 26,2 (38% от собственных доходов) и 31,5 (42% от собственных доходов) млрд руб. соответственно. Как констатирует вице-губернатор Роман Марков, продавать региону нечего, поэтому приходится влезать в долги.

При этом, по мнению экспертов областной Контрольно-счётной палаты, ситуация в экономике региона характеризуется неопределён-ностью. Прогнозированию не поддаются даже общие тенденции на трёхлетний интервал.

Неплохо смотрится прогноз роста госдолга и в Новгородской области. Хотя стабильной динамики его роста и не наблюдается, но запас прочности бюджета на ближайшие годы есть. Налоговые и неналоговые доходы на 2014-й год запланированы в объёме 18,9 млрд руб., на 2015-й - 21,4 млрд, на 2016-й - 23,2 млрд. Объём госдолга по состоянию на 1 января 2014 года составил 12,8 млрд руб. За год он возрос на 3,2 млрд. Если продолжать тенденцию, то в перспективе до 2017 года потолок госдолга с налоговыми и неналоговыми доходами также сравняться не должен.

По мнению экспертов, бюджетная система Новгородской области оценивается как устойчивая и стабильная, экономическое развитие области характеризуется позитивной динамикой.

По итогам трёх кварталов 2013 года индекс промышленного производства в Новгородской области составил 103,9%, что существенно выше, чем по стране в целом (101.1%). Сложности в случае кризиса могут возникнуть в обрабатывающей и химической промышленности, машиностроении, металлургии, где производители сильно ориентированы на экспорт и зависят от конъюнктуры мировых цен. К примеру, производящий удобрения «Акрон» 75% своей продукции экспортирует в 50 стран мира.

В ближайшую трёхлетку, по прогнозу, не достигнет критических значений и госдолг Калининградской области. Предельный его объём на 2014 год установлен на уровне 20,7 млрд руб., на 2015 год - 24,9 млрд и на 2016 год - 23,8 млрд. При этом, налоговые и неналоговые доходы с 26,4 млрд в 2014 году должны вырасти до 29,7 млрд в 2016-м.

В 2013 году бюджетные расходы в Калининградской области составили 56,3 тыс. руб. на одного жителя. В среднем по стране на одного гражданина приходится 61,6 тыс. руб. бюджетных расходов в год, что на 9,4% больше, чем на одного калининградца. За год разница между уровнями бюджетных расходов, приходящихся на среднего калининградца и среднего жителя страны, сократилась. В 2012 году разрыв составлял 10,2%. Фактический объём расходов в регионе увеличился с ступило от «Газпром нефти», что 52,9 до 56,3 тыс. руб. на человека. почти вдвое выше прогноза.

Стоит отметить, что низкий объём бюджетных расходов в Калининградской области отчасти объясняется низким освоением бюджетных средств в регионе. Так, согласно данным Минфина РФ, освоение выделенного бюджетного финансирования на территории области составляет 84,5%. Это несколько ниже, чем в среднем по России — 89,5%, и заметно ниже уровня освоения средств в СЗФО — 90,4%.

Пределы контроля

Два региона в СЗФО идут особняком. Первый из них - это Санкт-Петербург. Он единственный в округе и один из немногих по стране, который сократил в прошлом году долговую нагрузку. В дальнейшем планируется её увеличение, но о достижении установленного законом потолка речи не идёт. В 2016 году госдолг, по плану, должен составить около четверти от налоговых и неналоговых доходов бюджета.

В 2013 году доходы бюджета Петербурга исполнены на 102,8% в размере 408,7 млрд рублей, расходы — на 90% в размере 393,4 млрд рублей. Высокие доходы обусловлены, в частности, ростом налога на прибыль на 114,7% к 2012 году и на 8,8% к плану на 2013 год. В том числе порядка 15 млрд рублей по-48

В бюджете на 2014 год к запланированным 46,8 млрд рублей дефицита в апреле может добавиться ещё 15 млрд остатков по счетам с 2013 года, технически увеличивая дефицит до 61,8 млрд рублей. При этом доходная часть, по прогнозам, существенно не изменится. В 2015 году запланирован рост доходной части бюджета до 425,8 млрд рублей, расходной - до 453,8 млрд рублей, снижение дефицита - до 28 млрд рублей. В 2016 году доходы городской казны составят 460,7 млрд рублей, расходы - 498,7 млрд рублей, дефицит - 38 млрд рублей.

Темпы роста доходов бюджета в Санкт-Петербурге значительно выше, чем по большинству регионов. Такой рост показывают 10-12 регионов. Рейтинговые агентства отмечают, что риски по инвестициям в городе одни из самых низких в России.

По информации «Ведомостей», «Газпром» до конца 2015 года планирует полностью переехать в Санкт-Петербург. В 2012 и 2013 году в Санкт-Петербург уже переехали «Газпром нефть» и «Газпром экспорт». До конца 2014 года из Москвы запланирован переезд «Газпром Межрегионгаз». При этом крупнейшая российская компания активно занимается рекрутингом, поскольку

не все действующие сотрудники готовы к переезду.

Ненецкий автономный округ выделяется не только среди регионов СЗФО, но и среди всех регионов России. Вплоть до этого года у него отсутствовал государственный долг, а также долги по зарплате. В 2014 году для финансирования дефицита запланировано привлечь 1,2 миллиарда банковских кредитов.

В 1993 году при принятии новой Конституции Российской Федерации автономные округа могли выбрать новый федеративный статус. Ненецкий автономный округ, являясь полноправным субъектом Российской Федерации, остался в составе Архангельской области, которая по законодательству с 2005 года обязана исполнять ряд полномочий по предметам совместного ведения на территории Ненецкого автономного округа в случае, если регионы не договорились о другом распределении полномочий.

До 2008 года между субъектами ежегодно заключался договор, в соответствии с которым округ самостоятельно осуществлял все полномочия. С 2008 года и по настоящее время общего договора нет, но заключались соглашения на передачу областью отдельных полномочий. Так, были переданы полномочия в сфере занятости населения, оказания медицинской помощи, профессионального образования и ряд других.

В 2013 году доходы окружного бюджета значительно упали. Это могло быть связано со снижением добычи нефти на Южно-Хыльчуюском месторождении из-за неверных оценок запасов. При этом в 2013 году первую нефть шельфа Печорского моря дала платформа «Приразломная», приписанная к порту Нарьян-Мара.

В 2014 году НАО возглавляет рейтинг российских регионов по объёму дефицита регионального бюджета в процентном выражении. На втором месте идёт Псковская область.

При этом банкротства НАО пока не предвидится. Максимума госдолг региона должен достичь к началу 2016 года, составив 2,6 млрд руб. Затем планируется его снижение. Налоговые и неналоговые доходы бюджета должны вырасти с 9,7 млрд в 2014 году до 14,1 млрд в 2016-м.

Полёт Птицы-тройки

Повсеместно, кроме Санкт-Петербурга, происходит сокращение численности и старение населения. Из северных районов страны происходит значительная миграция в более южные. Всё это усложняет ситуацию на рынке труда.

В ряде регионов неоднократно было заявлено о нехватке квалифицированных строителей. В Вологодской области в январе на уровне профильного замгубернатора констатировалось, что строительная отрасль не соответствует предъявляемым к ней требованиям.

В результате запредельно недостаточного финансирования постоянно ухудшается состояние дорог и мостов. Как говорят главы районов, «скоро даже в райцентры будет не доехать». Инвестировать в должном объёме в эту сферу никто не готов, поэтому перспективы не самые радужные.

Устаревание промышленных мощностей и дальше будет вести к сокращению экономики. Серьёзные инвестиции идут только в крупные проекты, с которыми можно выходить на международные рынки. При этом никто не занимается комплексным развитием сельского хозяйства и централизованной логистикой продукции этой отрасли. Это дополнительно усугубляет ситуацию.

Общей проблемой для всей страны остаётся высокая цена банковского кредита. Другой проблемой является отсутствие у бизнеса крупных средств для инвестирования. Возможность инвестировать в необходимых объёмах есть только у федерального бюджета, но денег на всех никогда не хватит. Всё вместе 50 это создаёт непреодолимые препятствия для экономического развития.

Регионы и муниципалитеты всё больше залезают в долги без перспектив расплатиться по ним. Рефинансирование связано с увеличением долговой нагрузки из-за процентов. Большинство регионов пока ещё не исчерпали возможностей получения кредитов, чем активно пользуются.

Постоянное балансирование на уровне закредитованности, близком к 100% собственных налоговых и неналоговых доходов, приводит к невозможности свободного маневрирования. В экстренной ситуации регион не сможет влить серьёзные ресурсы для спасения тех или иных предприятий.

В 2013 году в Карелии власти ничего не смогли противопоставить кризису в отрасли, в результате чего закрылся Надвоицкий алюминиевый завод. По-прежнему не урегулирована проблема в городе Пикалёво.

Стратегическое развитие СЗФО прямо связывается с развитием транспортных путей для увеличения объёма транзита грузов. В частности, со строительством БЕЛКО-МУРа и последующим развитием архангельского и мурманского морских портов. Одновременно РЖД

массово сокращает количество электричек, что является прямым следствием бюджетного кризиса, поскольку именно региональные бюджеты дотируют пригородные перевозки.

На серьёзные объёмы развития местного производства рассчитывать не приходится. Перспективны промышленно-экспортное направление и направление по созданию экологически чистых продуктов (грибы, ягоды, молоко).

Неравенство и программа-минимум

Виктория Гриценко

Современная российская экономика представляет собой клубок запутанных и, в условиях господствующей неолиберальной парадигмы, нерешаемых проблем. Начиная от системы производства колониального типа и неэффективной структуры собственности, уродливого сочетания плана и рынка в экономике и заканчивая целенаправленным уничтожением социальной сферы.

Из двух существующих подходов к проблемам (и вообще способов мышления) - реалистического и нереалистического, или субъективноидеалистического - господствующий класс, очевидно, выбирает второй и просто не может поступать по-другому, пока не встретит на этом пути достаточно серьёзного социального сопротивления. Однако в ситуации социальной апатии и затишья в массах левые могут также провести время с пользой - например, конкретизируя свою программу-максимум [см., например: 3] в программу-минимум, то есть в такой комплекс мер, которые могут быть частично учтены и реализованы даже в данных конкретных условиях.

Здесь я сделаю попытку обрисовать возможность такого перехода 52 на примере краеугольного камня левого мировоззрения - проблемы социального неравенства. В исследовании Р. Уилкинсона и К. Пикетт «The Spirit Level: Why More Equal Societies Almost Always Do Better», 2009 г. (название которого переводят на русский язык как «Почему равенство лучше неравенства») на основе статистических данных Всемирного банка показано, что множество социальных проблем: сокращение продолжительности жизни, детская смертность, наркомания, преступность, рост числа убийств и психических заболеваний, лишний вес и т.п. - за исключением разве что курения и самоубийств, коренятся в социальном неравенстве. Они подчёркивают, что решающее значение имеет не бедность, а различие в уровне доходов. Уровень социальной солидарности также обратно пропорционален неравенству [11].

А. Грег, Д. Юлм и М. Тернер, анализируя результаты работы программы ООН «Millennium Development Goals» («Цели развития тысячелетия»), пришли к выводу, что разрыв в доходах на душу населения между самыми богатыми и самыми бедными странами за последние 200 лет возрос от соотношения 3:1 до соотношения 30:1 и 50:1. Они указывают, что этому способствовало доминирующее положение богатых стран в мировой торговле и возможность диктовать свои интересы

МВФ и ВТО [10; р. 2]. Неравенство в 53-х странах, охватывающих 80 % населения Земли, из 73-х исследованных также прогрессирует. На момент проведения исследования минимальный уровень неравенства (коэффициент Джини менее 0,25) был зафиксирован в Японии, Дании и Венгрии [10; р. 3]. Сегодня лидерами являются Дания, Финляндия и Норвегия [1]. Характерно, что в этих странах неолиберальные тенденции весьма ограничены.

В России уровень неравенства и темпы его роста высоки даже по официальной статистике: если в середине 1990-х разница в достатке 10% самых обеспеченных и 10% наименее состоятельных составляла 13,5 раза, то в 2012г. доходы разнятся более чем в 16 раз [1]. По неофициальной - всё выглядит хуже, но правдоподобнее. Так, бывший директор НИИ статистики Госкомстата России, заел. деят. науки, д.э.н., проф. В.М. Симчера показывает, что фактический разрыв в доходах богатых и бедных в два раза больше - 28-36 [7]. Согласно исследованию швейцарского финансового конгломерата Credit Suisse, сотня самых богатых россиян контролирует 30% богатства страны, в то время как на долю 10% самых бедных не приходится и 2% [1]. Если оценка России как лидера мирового неравенства экспертами из Credit Suisse у части российских учёных вызывает сомнение [1], то подмеченное ими вопиющее региональное неравенство находит серьёзное подтверждение в ряде исследований [6].

Академик Д.С. Львов, предлагая курс на первоочередное решение социальных проблем, выделял целый комплекс мер по ликвидации недопустимо высокого неравенства: полномасштабная реформа заработной платы и доходов населения; возврат долгов власти народу; налоговая реформа; отказ от нынешней политики регионального управления; переход к системе управления национальным имуществом, при которой земля и природные блага станут общественным достоянием; введение социального дивиденда [4; с. 3].

Львовым показано, что сравнительно низкая доля заработной платы в ВВП страны определяется не низкой производительностью труда, а исключительно высоким уровнем эксплуатации [8]. При этом реформа оплаты труда осуществляется точечно, бессистемно, вне связи с налоговой реформой. С его точки зрения, проблему можно решить путём перераспределения совокупного личного дохода (СЛД) за счёт прогрессивного обложения высокодоходных групп и трансфертов малоимущим.

В Центральном экономико-математическом институте РАН под руководством Львова была разработана Концепция управления национальным имуществом, стержневым положением которой является соединение механизма социализации рентного дохода с решением сложнейших общественно значимых проблем социально-экономического развития стран. Чётко разграничив два субъекта собственности: государство и общество - и их объекты: государственные активы и природные ресурсы - необходимо создать два внебюджетных фонда: социального дивиденда (ФСД) и воспроизводства минерально-сырьевой базы и охраны окружающей среды (ФВПР). Поток доходов от государственных активов в рамках бюджетной системы будет формировать целевой фонд занятости, создания новых рабочих мест и поддержки малого бизнеса (ФЗРМ). Таким образом, общественные финансы можно будет выделить в самостоятельную систему, получающую подобающий ей гражданский статус и управление. Далее, отделив функцию владения от функции распоряжения собственностью, привлечь к выполнению последней коммерческие организации и физические лица через механизмы аренды, концессии и рентных платежей за общественную собственность, участвующую в гражданском обороте (например, землю).

Социальный дивиденд, формируемый с помощью природной ренты, в отличие от безусловного основного дохода на Аляске, по мысли Львова, должен поступать не напрямую в руки каждого гражданина, а через бесплатные для него медицину и образование. Так можно будет повернуть весь хозяйственный механизм «лицом» к человеку, перевести экономику в целом от сырьевой парадигмы на рельсы научно-технического развития [см.: 8; 4, с. 3].

По-видимому, такая реформа потребует, прежде всего, коренного изменения структуры собственности и создания эффективных механизмов стратегического, индексного, а в отдельных случаях и номенклатурного планирования [5; с. 261]. Если механизм осуществления первого условия представляется достаточно туманно, то второе уже получило в теории и на практике достаточную разработку у А. Нова, Э. Манделя, Д. Элсон, М. Альберта, Р. Ханеля, Н. Дайера-Уитфорда и других [9; р. 454]. Их проекты, во многом различные и даже противоположные, включают ряд общих черт: 1) компьютерные сети выступают технологической основой общественного планирования; 2) планирование вводится, прежде всего, в сферы фискальной и денежно-кредитной политики, затем в сферы производства и потребления, начиная со стратегических; 3) превращение рынка товаров и услуг в «социализированный», то есть полностью прозрачный, возможно лишь в условиях широкой самоорганизации коллективов производителей и потребителей; 4) коллективный контроль над информацией является основой демократического централизма.

В заключение, по традиции необходимо сказать несколько слов о субъекте предлагаемых социальных изменений. Относительно рассмотренных моментов им без сомнения может стать вариант Я. Бутакова: «чётко организованная социал-реформистская партия, представляющая, на данном этапе в России, авангард общенародного движения за политические реформы, общегражданские свободы, демократизацию государственного строя, включая сюда, в первую очередь, расширение прав трудящихся по отстаиванию своих интересов» [2].

Литература:

1. Богач - бедняк: мир оказался несправедлив // (дата обращения: 12.02.2014)

2. Бутаков Я. Угнетённые, Ау! // (дата обращения: 12.02.2014)

3. Кризис капитализма финансовых рынков - испытание для левых // (дата обращения: 12.02.2014)

4. Львов Д.С. Контуры будущей России // Завтра. - Ноябрь, 2006. - № 47 (678). -С. 3.

5. Орлов В.В. Философия экономики / В.В. Орлов, Т.С. Васильева. - Пермь: ПГУ, 2013.

6. Россия - на третьем месте в мире по неравенству регионов // (дата обращения: 12.02.2014)

7. Симчера В.М. В России в малом видно много, а в большом - мало // URL: http:// (дата обращения: 12.02.2014)

8. Социальный дивиденд // (дата обращения: 12.02.2014)

9. Dyer-Witheford N. Cyber-Marx: Cycles and Circuits of Struggle in High Technology Capitalism // (дата обращения: 14.07.2009)

10. Greig A., Hulme D., Turner M. Challenging global inequality: development theory and practice in the 21 century. London-New York-Canberra, 2007.

11. The theory of everything // (дата обращения: 12.02.2014)

СОЦИАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО