Глава 11. Законодательство. Как нужно (и как нельзя) управлять платформами
Осенью 2014 г. подземку Нью‑Йорка неожиданно заполонили рекламные плакаты компании, о которой многие жители города едва слышали: Airbnb. Это не была обычная реклама, призванная убедить потенциальных покупателей попробовать новые услуги. Airbnb заказала имиджевую рекламу, направленную на формирование своей репутации. Слоган на каждом листе гласил: «Airbnb — отлично для Нью‑Йорка».
Но не все пассажиры метро были согласны с этим. За несколько дней любители граффити «отредактировали» многие плакаты, добавив к слогану свои соображения по поводу Airbnb. Журналистка Джессика Пресслер собрала самые примечательные комментарии для журнала New York. Например, один плакат был дополнен замечанием: «Airbnb не несет НИКАКОЙ ответственности». На другом нацарапали: «Самый тупой жилец вашего дома отдаст ключи от вашей парадной двери!» А на некоторых плакатах фразу «для Нью‑Йорка» заменили на другое сообщение: «Airbnb — отлично для Airbnb».
Война граффити свидетельствовала о серьезном конфликте, который разразился в Нью‑Йорке и других городах мира, где появились услуги Airbnb. Реклама, призванная улучшить имидж компании, была частью дорогостоящей программы лоббирования и PR с целью противостоять тому, что она рассматривала как несправедливые нападки законодателей, конкурентов, представителей прессы и публики в целом. Повод для дискуссии был следующим: является ли Airbnb благословением и даром для Нью‑Йорка и его жителей или раковой опухолью, подрывающей качество жизни и экономическую стабильность города? И кто вправе решить этот вопрос?
Проблема законодательства: старые правила в новом мире
Мир платформ породил важный социальный вопрос: необходимо было создать сбалансированные внутренние системы управления и внешние режимы регулирования, чтобы добиться честной работы платформенных бизнесов[216]. Работа Airbnb, Uber, Upwork, RelayRides играла все большую роль в экономике, социальной и политической сферах, и вопросы о правах участников платформ, а также влиянии подобных компаний на другие сектора экономики и общество в целом начали бросаться в глаза. Беспрецедентный рост платформ вывел вопросы их регулирования на первый план. Их значимость для общества стала намного выше, чем до финансового кризиса 2008–2009 гг.
Дискуссии становились все ожесточеннее, и многие наблюдатели признали, что большинство «всем известных» фактов о юридическом регулировании ошибочно — по крайней мере, применительно к современным быстро развивающимся платформенным рынкам. Между социальными целями продвижения инноваций и экономического развития, которые поддерживают попустительский подход к регулированию платформ, и социальными целями предотвращения вреда, поощрения честной конкуренции и поддержания уважения к главенству права есть определенные разногласия.
Пора было законодателям, теоретикам права и представителям бизнеса осмыслить свои представления о регулировании в свете изменений, вызванных ростом платформ. В этой главе мы изучим некоторые ключевые вопросы, с которыми наши лидеры должны разобраться в ближайшие годы, учитывая перемены в экономике, связанные с ростом платформ. В частности, мы обсудим их возможное влияние на налоговую политику, доступное жилье, общественную безопасность, экономическую справедливость, неприкосновенность данных, трудовые права и др.
Темная сторона революции платформ
Мы уже упоминали многие блага, которые принес миру рост сетевых платформ. Но следует признать, что они не создадут новый экономический рай. Как и всякий бизнес, социальная или технологическая инновация, рост платформ может быть и опасен[217].
Часть сетований по поводу роста платформ отражает разрушительное влияние таких компаний на традиционные индустрии. Разумеется, компании и сотрудники, чьи доходы и образ жизни могут оказаться под угрозой при возникновении новой бизнес‑модели, сопротивляются всеми способами, включая поиск доказательств (серьезных и не очень) того, что новая модель наносит вред экономике, экологии, культуре или обществу. Не стоит удивляться тому, что крупные издатели и книжные магазины ненавидят Amazon, звукозаписывающие компании — iTunes, службы такси — Uber, а гостиничные сети — Airbnb. Конечно, когда критика платформ (включая призывы к строгому регулированию с целью снижения их влияния) исходит от таких заинтересованных источников, к ней стоит отнестись скептически.
Но это не значит, что не существует оправданных жалоб, вызванных подъемом платформенного бизнеса. Гости Нью‑Йорка, воспользовавшиеся Airbnb, чтобы получить дешевое жилье, и хозяева квартир, которые смогли заработать, сдавая свободные комнаты, стали поклонниками сервиса. Но некоторые их соседи остались недовольны. Ужасные истории об оргиях в квартирах, сданных через Airbnb, переуступках помещений борделям (говорят, одну труженицу такого борделя в итоге зарезали) и безумных пьяных молодежных вечеринках попали в желтую прессу. Один обеспокоенный рантье, владеющий жильем на Манхэттене, Кен Подзиба, был вынужден установить камеры наблюдения, чтобы доказать, что жилец сдает свое помещение, нарушая закон штата, запрещающий краткосрочную субаренду. Ему удалось добиться выселения. «Airbnb делает деньги на том, что позволяет людям творить что им угодно, — заявил Подзиба. — Это безумие»[218].
Как мы показали в главе 8, экономисты называют влияние Airbnb на третьи стороны, не участвующие в сделке, внешними обстоятельствами. Непроходящая экономическая проблема состоит в том, что за негативные внешние обстоятельства часто расплачиваются не люди или компании, которые их создали, а «невинные наблюдатели», столкнувшиеся с неурядицами. Появление внешних обстоятельств — отличный способ нажить врагов среди соседей и добиться вмешательства правоохранительных органов, и Airbnb в настоящее время разбирается с рядом подобных ситуаций.
Отсутствие стабильного страхового покрытия для Airbnb было одним из самых серьезных вопросов, связанных с внешними обстоятельствами. В декабре 2014 г. после нескольких лет жалоб она объявила о новой программе, предлагающей 1 млн долл. страхового покрытия для защиты хозяев в США от вреда, причиненного безответственными гостями. Но вот в чем загвоздка: это так называемое вторичное страхование, которое начинает действовать только после того, как использована личная страховка хозяина. А почти все личные страховки хозяев жилья в США специально подчеркивают, что страхование «коммерческой деятельности» в доме не производится, включая субаренду. Получается, Airbnb надеется переложить возмещение ущерба на личные страховки, выдаваемые компаниями, которым лень провести расследование заявлений или которые обмануты домохозяевами, не признающимися в том, что сдавали свое жилье через Airbnb.
Многих владельцев жилья на Airbnb раздражает такое частичное страхование. Но как отметил финансовый журналист Рон Либер, оно также создает внешнее обстоятельство, которое может повлиять на тысячи граждан, не участвующих в сделках. «Если Airbnb удастся разделить риск с частными страховыми компаниями, — пишет он, — то страховые выплаты для покрытия этих рисков поднимутся для всех застрахованных лиц»[219].
Конечно, порой внешние обстоятельства бывают положительными — когда третьи лица, не участвующие во взаимодействиях, получают экономические и иные выгоды от бизнеса. Некоторые данные показывают, что после появления Airbnb несколько снизились цены на проживание в гостиницах, что, скорее всего, укрепило туристический бизнес и, разумеется, благотворно повлияло на местные рестораны и другие туристические заведения[220]. А с приходом на рынок Uber несколько снизилась доля смертности из‑за пьяного вождения[221]. Но такие позитивные внешние обстоятельства часто сложно зафиксировать и вычислить, в то время как негативные обычно заметны, очевидны и травматичны. Честно ли со стороны Airbnb пытаться переложить внешние затраты на частных лиц, которые не являются частью платформы, а то и на общество в целом?
Это не абстрактный вопрос. Некоторые платформенные бизнесы закрылись из‑за последствий негативных внешних обстоятельств. Возьмем, например, приложение MonkeyParking. Эта система была запущена в Сан‑Франциско в 2014 г. Она призывала водителей освобождать парковочные места, устраивая аукционы для других пользователей системы, чтобы уезжающий получал вознаграждение. Многие наблюдатели отметили, что это несправедливо. Система помогает присваивать и монетизировать общественное благо — места для парковки — и тем самым влияет на открытость и доступность общественной транспортной системы, на которую полагаются множество частных лиц и организаций. Она негативно влияла на парковки, находящиеся в частной собственности, чьи владельцы вложили свои деньги в бизнес, пытаясь обслуживать тот же спрос. В ответ на жалобы в июне 2014 г. законодатель закрыл платформу[222].
История MonkeyParking — не пример категоричного, субъективного решения. Она поднимает вопрос о том, насколько, где и как социальный вред присвоения общественного ресурса перевешивает выгоду предоставления гарантированного доступа к нему. Линию защиты можно было бы выстроить на том, что система вроде MonkeyParking создает преимущества для окружающей среды, уменьшая для водителей необходимость рыскать по улицам в поисках мест для парковки, сжигая ископаемое топливо и создавая пробки. Но если мы разрешим MonkeyParking торговать общественными местами для частной выгоды, не откроем ли двери и для другой сомнительной рыночной деятельности? Можно ли разрешить пользователям платформы торговать местами в общественных парках или на пляжах летом и освобождать их для тех, кто предложит больше? А как насчет мест в самых популярных государственных школах? Или отдельных палат в лучших государственных больницах? Хотим ли мы жить в обществе, где те, у кого больше денег, могут получить больше привлекательных общественных благ? Вот некоторые из вопросов о влиянии внешних обстоятельств, которые вызывает простая с виду история MonkeyParking.
Платформы для поиска работы, основа того, что некоторые называют экономикой фриланса (экономикой 1099)[223], поднимают другие вопросы социального влияния и равенства. Upwork, TaskRabbit и Washio прекрасно подходят людям, которые больше всего ценят гибкий график, но куда менее удобны для тех, у кого нет иного выбора, кроме как работать полный день внештатно, не получая бонусов и охраны труда, которая обычно гарантирована законом. Понятно, что бизнесу выгодно пользоваться преимуществами этой гибкости и низкими накладными расходами, возникающими благодаря платформам. Но насколько желательно в странах, где базовые услуги, например здравоохранения, предоставляются в основном в виде программ страхования на рабочем месте, перекладывать эти затраты на плечи самих внештатных сотрудников — или правительственные программы субсидий, которые и так загружены до предела?[224]
Конечно, платформы выгодны для пользователей, иначе их популярность не росла бы с такой скоростью. Но они также создают незапланированные побочные эффекты, включая негативные внешние обстоятельства, которые общество должно учитывать и решать.
Аргументы против законодательного регулирования
Несмотря на проблемы, возникающие у платформенных бизнесов вроде MonkeyParking, многие готовы утверждать, что потенциальные нарушения и социальные неурядицы, вызванные платформами, — невеликая цена за невероятные инновации, новую ценность и экономический рост, которые они производят. Платформенный бизнес никуда не денется, и он уже, без сомнения, помогает миллионам людей. Зачем рисковать, тормозя инновации с помощью тяжелой длани закона?
Противники законодательного регулирования могут быстро припомнить многие случаи, когда оно не срабатывало или приводило к худшим последствиям. Лауреаты Нобелевской премии Рональд Коуз и Джордж Стиглер, представители знаменитой Чикагской школы, продвигающей идею невмешательства государства в экономику, утверждают, что большинство рыночных ошибок лучше всего решать с помощью механизмов самого рынка, например путем поощрения свободного роста конкурентов, которые предоставят продукты, предлагающие бо льшие социальные блага, чем их соперники. По мнению этих экономистов, исторические свидетельства подтверждают, что государственное регулирование, как правило, некомпетентно или коррумпировано, и в результате оно в целом не справляется с проблемами, которые пытается исправить. А в тех случаях, когда свободный рынок не в состоянии справиться с задачей обеспечения справедливости рынка или защиты потребителя, она может быть решена в ходе судебного разбирательства.
Один из самых распространенных механизмов юридической ошибки Стиглер назвал «теорией регулирующих институтов»[225]. Суть ее в том, что участники рынка стараются влиять на закон в своих интересах, зачастую при этом только ухудшая ситуацию. В своей статье 1971 г. Стиглер проиллюстрировал эту точку зрения примерами ограничений импорта нефти, предотвращения вступления новых компаний на авиарынок, рынки грузовых перевозок и банков и контроля над доступом на рынки путем лицензирования таких профессий, как парикмахеры, таксидермисты, врачи и аптекари. Благодаря институту регулирования государственные нормы часто используются для того, чтобы препятствовать конкуренции и тормозить инновации, а не защищать потребителей и помогать обществу. Стиглер и его последователи утверждают, что экономика и общество выиграют, если институт регулирования будет уничтожен, и необходимо отменить большую часть законов, касающихся бизнеса. Жан‑Жак Лафонт и Жан Тироль (последний стал лауреатом Нобелевской премии по экономике в 2014 г.) расширили теорию Стиглера, взглянув на ситуацию с точки зрения представительства. Они утверждают, что «принципалы», например избиратели, не имеют возможности идеального контроля над своими «представителями», включая избранных и назначенных государственных служащих. Лафонт и Тироль доказали, что компания не сможет получить выгоду благодаря институтам регулирования, если принципалы имеют полную информацию и контроль над поведением своих представителей[226].
Несомненно, проблема регулирующих институтов существует. Представители государственных органов, задача которых — разработать и применить законы о бизнесе, часто вынуждены обращаться к лидерам компаний за советами и рекомендациями о том, что написать в этих законах. И это часто означает, что правила служат на благо компаниям — или наиболее влиятельным из них, — а не обществу в целом. В некоторых мощных индустриях, таких как финансовые услуги, руководители компаний делят свое время между Вашингтоном и личными кабинетами. И те же люди, которые разрабатывают режим регулирования, позже дают корпорациям советы, как лучше обходить эти законы или манипулировать ими (это особенно подчеркивали Лафонт и Тироль).
Сегодня некоторые юридические битвы по поводу платформенных бизнесов отражают попытки традиционных индустрий использовать государственное регулирование как щит против конкурентной модели платформенных компаний. Таким образом, как отмечает комментатор Конор Фридерсдорф: «Автомобильный сервис Uber воюет в городах по всем США с институтом регулирования, которым пользуется индустрия такси»[227]. Airbnb сталкивается со схожими проблемами в области регулирования, на которое влияют старинные связи индустрии гостеприимства.
С точки зрения некоторых наблюдателей, феномен института регулирования откровенно подрывает утверждение о легитимности большинства законов правительства в области предпринимательства. Например, в своем блоге Café Hayek либертарный экономист Дон Бордо описывает способ, с помощью которого Uber позволяет водителям превратить свои машины из частного блага в часть общего капитала экономики, а затем критикует «государственное вмешательство, направленное против Uber и других инноваций экономики совместного потребления», называя его «атакой на рыночные силы, которые улучшают доступ пользователей к продуктам»[228].
Вы можете согласиться или не согласиться с Бордо в том, что попытки ограничить распространение Uber сегодня представляют пример «самого наглого государственного вмешательства». Но существование феномена института регулирования не означает, что аргументы в пользу регулирования, платформ в частности, лишены смысла. Вместо того чтобы отменять регулирование полностью, нужно разработать политические, социальные и экономические системы, которые снизят вероятность злоупотребления институтом регулирования, например принимая законы, которые прикроют «проходной двор» между бизнесом и правительством.
Экономист Андрей Шлейфер, специалист в области корпоративного управления и государственного регулирования, отмечает, что институты регулирования в мире очень разные. Когда правительства относительно неподконтрольны гражданам, сильное регулирование часто приводит к высокому уровню коррупции и экспроприации государственными служащими. И действительно, это широко распространено в авторитарных государствах. Но в странах с более ответственным правительством, например в Северной Европе, высокий уровень регулирования относительно свободен от коррупции, что уменьшает злоупотребление данным институтом. В таких условиях, по мнению Шлейфера, регулирование совместимо с продвижением социального обеспечения и экономического роста.
Шлейфер также отмечает, что мнение Чикагской школы о судопроизводстве как альтернативе государственному регулированию зависит от существования независимой и справедливой судебной власти. Это предположение противоречит тому факту, что судьи и юристы точно так же склонны манипулировать и злоупотреблять институтом регулирования, как и другие государственные чиновники[229]. Если же рассматривать проблему шире, то тезисы Шлейфера перекликаются с аргументом Лафонта и Тироля в пользу регулирования, соответствующего конкретной стране и технологии[230].
В целом исторические свидетельства не поддерживают точку зрения людей, которые предпочитают отсутствие регулирования бизнеса. Сложно назвать развитый рынок, который полностью свободен от вмешательства государственной власти. Регулирование, препятствующее монополии, можно проследить вплоть до Древней Греции и Рима, где государственная власть оперативно принимала меры, чтобы уменьшать флуктуации рыночных цен на зерно, возникавшие в силу природных явлений (погоды), а также из‑за умышленных рыночных манипуляций продавцов и поставщиков зерна[231]. Современные сообщества полагаются на законодателей, чтобы применять правила честной игры на рынках. Когда законодательство неэффективно, мы слышим о скандалах инсайдерского трейдинга, обвале рынка ипотечного страхования или завышенных ценах у традиционных монополистов.
Немногие хотят жить в мире, свободном от любых законов. В сложном современном обществе государственное регулирование обеспечивает ряд важных социальных функций. Система воздушного сообщения в развитом мире невероятно безопасна, учитывая сложность используемых технологий и попытки терроризма[232]. Это достижение стало результатом как развития технологий и образования, так и постоянных расследований, которые проводятся после авиакатастроф государственными организациями, что и привело к систематическому снижению числа факторов риска. Мы полагаемся на законодательство, поддерживающее чистоту питьевой воды, безопасность системы транспорта и возможность лечить и контролировать заразные болезни.
Поэтому только небольшая доля населения поддержит призыв к полному отказу от регулирования рынка. А значит, вопрос не в том, надо ли регулировать, а в том, как именно законодательству нужно реагировать на платформенные бизнесы.
Конечно, мы вынуждены находить компромисс между выгодами и недостатками законодательства. Полное отсутствие регулирования, скорее всего, приведет к серьезным социальным и экономическим последствиям благодаря обострению таких проблем, как мошенничество, несправедливая конкуренция, монополистские и олигополистские практики и рыночные манипуляции. Однако очень высокий уровень правительственного вмешательства в рыночную систему, как в некоторых тоталитарных странах, порой приводит к другим проблемам, включая коррупцию, неэффективность, потери и недостаток инноваций. Обычно существование таких побочных эффектов показывает, что промежуточное решение оказывается лучшим. И правда, самые здоровые экономики мира, как правило, выбирают средний уровень правительственного вмешательства с помощью служб надзора, судебного контроля или некой их комбинации.
Экономист Симеон Дянков и его коллеги классифицировали виды возможных режимов регулирования начиная с частного распределения (то, что мы называем частным правительством), систем, которые полагаются на решения независимых судей или регулирование государственными чиновниками, и заканчивая государственной собственностью на капитал (социализмом)[233]. Визуальное представление этого спектра (рис. 11.1) отражает компромисс между социальными потерями из‑за индивидуальных проступков и из‑за государственных нарушений.
Рис. 11.1. Описание кривой «социальных потерь», вызванных либо полным отсутствием регулирования (слева), либо тотальным контролем государства над бизнесом (справа), созданное Дянковым. Воспроизводится с разрешения автора
За последние два поколения, как отметил Андрей Шлейфер, большинство экономистов и политических теоретиков перешли от рассмотрения государственного вмешательства в позитивном ключе к доводам в пользу приватизации[234]. Сегодня многие склоняются к регулированию, которое когда‑то предоставлялось правительством, а теперь частными организациями, действующими на основании своих интересов, например постепенный сдвиг от установленных на государственном уровне бухгалтерских стандартов к Международным стандартам финансовой отчетности, распространяемых Советом по международным стандартам бухгалтерского учета — частной организацией, базирующейся в Лондоне. Мы верим, что тенденция будет усиливаться и правительства должны обдумать, какие сферы они предпочитают регулировать, а какие более эффективно отдать на откуп частным организациям. В этой главе мы опишем обстоятельства, при которых регулирование будет считаться вмешательством в платформенный рынок и когда лучше оставить платформам возможность саморегулирования.
Юридические проблемы, вызванные развитием платформенных бизнесов
Рассмотрим самые серьезные проблемы государственного регулирования, которые вышли на первый план в результате роста платформенных бизнесов за последние два десятилетия.
Доступ к платформе. Поскольку значимость платформ растет, доступ к ним может оказаться в фокусе внимания контролирующих органов. Когда определенных потенциальных участников не допускают на платформу, сразу возникает вопрос: кто получает выгоду от их исключения, насколько оно справедливо и каким окажется его влияние на рынок в долгосрочной перспективе.
Например, Alibaba Group контролирует 80 % электронной торговли в Китае[235]. Угроза исключения — серьезный вызов для любой компании из этой отрасли. Доступ к платформе также важен для любого стартапа, пытающегося попасть на вершину рейтинга в своей категории, одного из миллионов, если у него нет истории транзакций, которая повысит популярность его страницы. На рынке игровых приставок спонсоры платформ (Sony, Microsoft и Nintendo) известны тем, что эксклюзивно предоставляют размещение определенным компаниям, таким как Electronic Arts, в обмен на поддержку. Например, Microsoft приобрела студию игр Bungie, чтобы добиться эксклюзивного доступа к популярной игре Halo, когда запустила Xbox в 2001 г.
Доступ и эксклюзивность также связаны с совместимостью платформ. В 1997 г. Sun Microsystems подала в суд на Microsoft за намеренное «разветвление» языка программирования Java — то есть создание несовместимой ветви в базовом коде, — чтобы уменьшить его привлекательность для иных операционных систем, кроме Microsoft Windows. Sun подала второй иск в 2002 г., когда Microsoft сменила Java на своих персональных компьютерах на. NET, собственный язык Microsoft[236]. В 2015 г. мобильная операционная система Android была разделена на открытую и собственническую версии. Теперь для соблюдения интересов потребителей и поддержки совместимости могут потребоваться коммерческие и законодательные стимулы.
Проблема исключения становится особенно острой при сильных сетевых эффектах. По словам профессора Карла Шапиро, «такие эксклюзивные контракты и эксклюзивные права участников… особенно вредны в сетевых индустриях, где они могут не позволить новой и улучшенной технологии набрать критическую массу, необходимую для того, чтобы реально угрожать текущему лидеру рынка[237]… Это история не о том, что потребителю вредит монопольная цена, хотя и это может быть частью проблемы. Более серьезная проблема в том, что не исключено замедление хода инноваций: тогда потребители лишатся преимуществ технологического прогресса, который предложил бы динамичный конкурентный рынок». Этот феномен был назван инерцией доступа. Он описывает способность сетевых эффектов замедлять или предотвращать принятие новых, более совершенных технологий. Когда одна или несколько платформ получают возможность доминировать на определенном рынке благодаря силе сетевых эффектов, они могут принять решение сопротивляться благотворным инновациям, чтобы защитить себя от затрат на обновление и других последствий перемен.
Можно поспорить о том, когда законодателям следует решить, что государственное вмешательство уместно, поскольку самовольный запрет доступа к частной платформе, вероятно, приведет к инерции доступа[238]. Наблюдателям сложно оценить, каким в итоге окажется влияние конкретного конкурентного шага. Порой, если вернуться к вопросу через некоторое время, может оказаться, что результат заметно отличается от ожидаемого.
Например, в статье 2014 г. двое из авторов этой книги (Джеффри Паркер и Маршалл ван Альстин) доказывали, что платформенная политика, которая ограничивает конкуренцию между разработчиками, может идти во благо потребителям в долгосрочной перспективе, поддерживая более высокий уровень инноваций[239]. Этот процесс работает как краткосрочный микропатент: платформа гарантирует временную эксклюзивность в разделе конкретному разработчику расширения в обмен на существенные инвестиции в новый продукт (SAP использовала эту стратегию «избранного партнера» с разработчиками вроде ADP, а Microsoft — с избранными разработчиками игр). Со временем инновации, созданные в рамках этой краткосрочной договоренности, как правило, внедряются в ядро платформы. Тогда они становятся доступными всем потребителям для непосредственного использования и новым поколениям разработчиков, подталкивая их к новым инновациям.
Мы бы порекомендовали законодателям осторожно рассматривать вариант вмешательства в случае ограничения доступа к платформе.
Справедливое ценообразование. Практика, которая традиционно привлекает интерес законодателя, — хищническое ценообразование: ситуация, когда компания оценивает продукты так низко, что, вероятно, не может на них зарабатывать. Низкие цены временно привлекают потребителей, но в долгосрочной перспективе вредят им, вытесняя конкурентов из бизнеса, что позволяет оставшемуся поставщику повысить цены до монопольного уровня. В этом, конечно, и состоит цель хищника, и это объясняет, почему законодатель иногда вмешивается, чтобы запретить практики ценообразования, которые по своей природе хищнические.
Однако двое из авторов этой книги (Паркер и ван Альстин) провели исследование, которое ставит под вопрос традиционную интерпретацию цен ниже затрат и, соответственно, определение законодателем хищнического ценообразования. Наш анализ показывает, что компании с сильными двусторонними сетевыми внешними обстоятельствами могут максимизировать доход, даже если предлагают услуги одной стороне рынка по нулевой цене. Они достигают этого, получая значительный доход от продажи продуктов, которые предлагают другой стороне рынка[240].
Как и наблюдения других авторов, включая Жана Тироля, это направление исследования двусторонних сетей переворачивает традиционные представления и требует от законодателей перенастроить свой датчик хищничества, чтобы учесть сетевые эффекты[241]. В частности, законодатели рассматривают практику продажи по ценам ниже себестоимости как свидетельство намерения вытеснить конкурентов с рынка, чтобы затем поднять цены, когда соперники исчезнут. Однако, как мы указали выше, когда компании учитывают внешние обстоятельства двустороннего рынка, они могут рационально оценить свои продукты в ноль, продавая их определенной группе потребителей даже в отсутствие конкуренции.
Несмотря на эти изменения в конкурентном анализе, остается открытым вопрос закона о платформах. Рассмотрим дело, возбужденное Европейским союзом в 2015 г. против поисковой системы Google. ЕС обвинил Google в том, что компания выдвигает на передний план свою услугу сравнения предложений магазинов, выделяя ее на фоне конкурентов[242]. Что интересно, схожая жалоба в Федеральную торговую комиссию в США поступила в 2013 г.[243] К другому платформенному гиганту, Amazon, возникли вопросы из‑за его роли на книжном рынке. Есть подозрение, что Amazon занижает цены, чтобы получить доступ к рыночной доле, и затем поднимет их, когда конкуренты сдадутся[244]. К тому же Amazon может действовать как могущественный цензор в важной культурной индустрии, в частности устанавливая собственнический формат для цифрового контента, как в случае с Amazon Word (AZW) — форматом, используемым на устройстве для чтения Kindle. Бесплатное предложение глав книг в формате AZW, например, можно использовать как «троянского коня», в качестве долгосрочной стратегии привлечения читателей, ведущей к усилению контроля над платформой и переходу от открытого стандарта к закрытому собственническому.
Защита персональных данных и безопасность. Граждане давно имеют поводы беспокоиться о том, что компании способны делать с информацией, которую они собирают о потребителях. Способность бизнеса собирать подробные данные об индивидуальных домохозяйствах невероятно усилилась с введением потребительских кредитных карт. Эта финансовая инновация позволила увеличить траты потребителей, облегчив их доступ к кредитам. Но это, конечно, означало, что банки получили солидный стимул использовать данные, чтобы измерять кредитоспособность потребителей. Возникло три ведущих агентства информации о потребительских кредитах: Equinox, Experian и Transunion, которые занимаются таким анализом. В обмен на детали сделок, получаемые от банков, агентства составляют кредитные оценки потребителей, которые банки могут использовать, чтобы решить, кому продлевать кредит, и если да, то насколько. Если вы брали кредит на машину или ипотеку, вы знаете, как важна кредитная репутация.
Первые попытки регулировать защиту данных сосредоточивались на необходимости обеспечить прозрачность критериев, используемых для вычисления кредитного рейтинга. Сразу начались случаи расовой и географической дискриминации[245].
В 1974 г. Конгресс США принял Закон о равном доступе к кредитам, который запретил кредитную дискриминацию на основании пола и семейного положения. Список был дополнен в 1976 г. расой, цветом кожи, религией, страной происхождения, источником дохода и возрастом. В 1977 г. Федеральная торговая комиссия начала выделять существенные ресурсы на внедрение закона и преследование дискриминационных практик, которые привели к его принятию[246].
Сегодня проблемы, связанные с использованием потребительских данных, сложнее и масштабнее. Кредитные агентства страдают из‑за таких казусов, как похищение личных данных и путаница, на разрешение которых уходят годы и которые причиняют невероятный вред потребителям[247]. Злоупотребление пользовательской информацией со стороны кредитных агентств и кредиторов, которые на них полагаются, также стало предметом яростной дискуссии. Такие практики, как хищнический кредит — намеренный поиск потребителей, которые не могут позволить себе кредит, банками, желающими получить выгоду благодаря завышенным процентным ставкам и штрафам за пропущенные платежи, — называли одной из причин экономического неравенства и даже нестабильности рынка.
Именно на этом фоне Федеральная торговая комиссия стала ведущим игроком США в регулировании поведения поставщиков информационных услуг.
Многие потребители готовы обменять доступ к детальной информации о своих тратах и поведении на облегченный доступ к кредиту. Но не все довольны тем, что те же данные, которые нужны кредитным организациям, лежат и в основе продуктов, предоставляемых «бесплатными» поставщиками информационных услуг — агрегаторами данных, о которых мы рассказывали в главе 7. Если вы вышли онлайн, чтобы приобрести или получить информацию о фотоаппарате, книге или любом другом продукте, то, скорее всего, заметили, что реклама именно этого товара стала появляться на каждом новом сайте, который вы посещаете. Это маркетинг, стимулируемый информацией, в действии, и продажа базовой личной информации о потребителях остается существенным источником дохода для многих платформенных компаний.
Индивидуализированная реклама в интернете может казаться вам раздражающей. Еще более неприятны менее очевидные способы использования ваших данных. Многие компании — не только платформенные — отслеживают поведение пользователя в сети, его финансовые взаимодействия, подписки на журналы, политические и благотворительные взносы и многое другое, чтобы создавать высокоточные личные досье. Все эти данные могут быть использованы для кросс‑маркетинга, ориентированного на людей, которые раскрывают свои профили. Так, например, рекомендационная система интернет‑магазина пишет вам: «Люди, похожие на вас, которые купили продукт А, также купили продукт Б!» Анонимность этого процесса делает его приемлемым для большинства людей. Но та же базовая информация зачастую продается потенциальным работодателям, государственным учреждениям, поставщикам медицинских услуг и разным продавцам. Идентифицируемую личную информацию, связанную с такими интимными вопросами, как сексуальная ориентация, употребление наркотических средств, алкоголизм и личные перемещения (отслеженные с помощью геоданных мобильных телефонов), можно приобрести у таких брокеров данных, как Acxiom[248].
Тревога потребителей, вызванная деятельностью индустрии брокеров данных, привела ко множеству разбирательств, включая крупное расследование Федеральной торговой комиссии, за которым последовал доклад под названием «Брокеры данных: призыв к прозрачности и ответственности»[249]. Но в области предупреждения спорных методов мало что изменилось[250].
Скептики утверждают, что на самом деле волнения граждан по поводу защиты персональных данных — предрассудки. Они отмечают, что потребители постоянно делятся интимной информацией о себе в соцсетях, таких как LinkedIn и Facebook, и что они всё больше «инструментализируют» себя с помощью фитнес‑устройств и гаджетов для здорового образа жизни и диеты, таких как Fitbit, Jawbone и MyFitnessPal. У этих платформ есть доступные потребителям правила конфиденциальности, но они написаны сложным юридическим языком, который мало кто способен осилить. Откровенность, с которой пользователи публично размещают информацию о себе на платформах, предполагает, что мало кто переживает по поводу защиты данных. Оттого маловероятно, что законодатель или менеджеры платформы в ближайшее время займутся защитой безопасности в этой сфере.
Один из финальных вопросов в области конфиденциальности — вопрос права собственности на данные. Агрегаторы данных и другие компании, обладающие доступом к информации, по сути, приобретают права собственника данных, которые иначе рассматривались бы как принадлежащие отдельным лицам. Одна молодая женщина по имени Дженнифер Морон в качестве провокации, желая привлечь внимание к этой проблеме, получила статус юридического лица, чтобы иметь право собственности на поток данных, которые она создает[251]. Компании, которые получают прибыль от использования и продаж личных данных, конечно, вряд ли сочтут поступок Морон забавным или убедительным. Но проблема сама собой не исчезнет. Джей Рангасвами, руководитель отдела информации Deutsche Bank, предсказывает следующее.
По мере того как мы будем больше узнавать о ценности личной и коллективной информации, наш подход к ней будет отражать нашу природную мотивацию. Мы научимся развивать и расширять эти права. Самая важная перемена произойдет в отношении коллективной (необязательно общественной) информации. Мы научимся больше ее ценить, будем уважать компромисс между личной и коллективной информацией, позволим этому опыту подсказывать нам, что дело дошло до нравов, конвенций и законотворчества[252].
В мире, где информацию часто называют «новой нефтью», ясно, что проблема защиты данных должна быть разрешена какой‑то комбинацией законодательства, судебных решений и саморегулирования индустрий[253]. Каждый новый скандал, связанный с раскрытием персональной информации, например утечка 2014 г., когда Sony Pictures случайно открыла доступ к истории просмотров миллионов пользователей, скорее всего, усилит давление на определение права собственности на персональные данные законодателем[254]. Такое право собственности даст жертвам юридический вариант защиты после утечки информации. Предполагается, что, получив достаточно исков, компании начнут более ответственно подходить к обеспечению безопасности данных и постараются предотвратить утечки[255]. На некоторых нишевых рынках соглашения по поводу собственности на данные уже разрабатываются. Например, в ноябре 2014 г. ряд ведущих сельскохозяйственных организаций, включая Dow, DuPont, Monsanto и Национальную ассоциацию кукурузоводов, выработали набор принципов, определяющих права фермеров контролировать данные о своих посевах[256]. Задумайтесь о последствиях: данные датчиков, используемые, чтобы улучшить всходы, можно так же легко использовать, чтобы предсказывать продажи сои. Вторичное использование может привести к серьезному обогащению, так что интерес в обладании правом собственности на источники данных вполне закономерен.
Национальный контроль информационного капитала. Глобальное распространение интернета затруднило регулирование бизнеса. Развитие разумных правил, учитывающих роль национальных границ в сделках, и поиск способов применять их последовательно и справедливо заметно осложнен в мире, который пронизан электронными связями. Один из примеров проблем, присущих платформенному бизнесу, — правила национального контроля над доступом к данным.
Когда международные компании захватывают слаборазвитые страны, они, как правило, вынуждены следовать местным «законам о контенте», которые разработаны с тем, чтобы стимулировать местную экономику и убедиться в том, что часть экономического роста, вызванного этим новым предприятием, останется у государства‑хозяина, а не перейдет в головной офис корпорации. Например, когда Siemens и GE пришли в Центральную Африку, от них часто требовали основать в стране местный офис, предоставить услуги по обучению персонала. Вот почему Siemens создала Академию Siemens Power в нигерийском Лагосе, чтобы обучать техников энергетической индустрии.
Некоторые обозреватели полагают, что требования местного контроля могут распространяться и на информационные услуги, например хранение и обработку корпоративных данных в стране, где действует компания, а не за рубежом. Если этот принцип будет широко распространен, ценность полученных данных может существенно уменьшиться. Например, если бы все энерготурбины GE или Siemens во всем мире были объединены в общую сеть для сбора и изучения данных, получившийся поток данных мог бы стать основой для сравнительного анализа, который продемонстрировал бы уникальную «подпись пользователя» для каждой машины. Это позволило бы аналитикам делать более точные предсказания о работе турбин и создавать индивидуальный режим обслуживания, который сэкономит деньги как корпорации, так и потребителей. Но надо понимать, что этот полезный результат требует доступа к огромному массиву информации для обработки в реальном времени — а законы о локальном хранении данных могут его запретить. Это хороший пример того типа законодательных ограничений, которые правительство должно серьезно обдумать в свете новых возможностей, предлагаемых платформенными экосистемами[257].
Европейские законы о неприкосновенности частной жизни — другая форма того, что можно назвать информационным национализмом. Правила, регулирующие поток по официальной версии, создавались для защиты граждан. Результатом стала «сборная солянка», состоящая из местных центров управления данными и разрозненной информации, которая, будь она агрегирована, могла бы использоваться в коммерческих целях. Число стартапов, зарабатывающих миллиарды долларов в США, — 42, а в ЕС — только 13[258]. Невозможность масштабирования сетевых эффектов — лишь одна из причин тому. Недавние доказательства подсказывают, что этот режим защиты информации обладает заметным экономическим влиянием. Например, рекламные агентства, которые пользуются крупными массивами данных, чтобы оптимизировать свои решения, добиваются куда более слабых результатов в Европе, чем в примерно настолько же богатом государстве — США, где управление информацией не настолько ограничено законом[259].
Налоговая политика. Одна из самых острых юридических тем, связанных с платформами, — налоговая политика. Когда быстрорастущие платформы, которые делают бизнес по стране и даже по всему миру, реорганизуют экономику и вытеснят из бизнеса многочисленные семейные местные компании, кто получит налоги с продаж? Должны ли они выплачиваться по месту нахождения основного производителя или собираться в месте потребления? Ответы на эти вопросы имеют существенное экономическое и политическое значение.
Как второй мировой крупнейший онлайн‑продавец (судя по доходам) Amazon — отличный пример. В большинстве стран, где работает Amazon, взимается национальный налог на продажи или добавленную стоимость, который Amazon должен собирать со всех своих клиентов. Но безумное полотно государственных и региональных налогов в США дает Amazon возможности минимизировать свои обязательства по сбору налогов и тем самым сохранять минимальные цены на свои продукты. Компания неоднократно боролась со многими законодателями штатов и правоприменителями по поводу законодательства о налоге на продажи, часто отказываясь взимать налоги, пока ее не принуждали официально, принимая новые правила. В некоторых штатах Amazon заявляет об отсутствии «юридического присутствия», необходимого для уплаты налога на продажи, при этом управляя огромными складами и центрами погрузки. И порой Amazon стравливает один штат с другим — например, явно награждая Индиану за принятие закона, который делает для компании исключение в вопросе налога на продажи, разместив не менее пяти своих региональных складов в этом штате. Сегодня Amazon собирает налог на продажи в 23 штатах США, включая несколько крупнейших, но сопротивляясь налоговым требованиям в остальных[260].
Та же проблема есть и у других онлайн‑платформ, таких как Upwork, которая уменьшает сборы местных налогов, выводя из дела местные агентства занятости. Может показаться, что международный охват онлайн‑платформ сводит на нет традиционный местный и государственный налоговый режим и закон о национальном налоге на продажи будет логичным и естественным решением. Но в наши дни невероятно, чтобы Конгресс США с его сильным предубеждением перед введением новых налогов пропустил такой закон.
Следующей альтернативой мог бы стать закон, позволяющий штатам требовать налог на продажи с товаров, купленных онлайн у зарубежных продавцов (такой законопроект предлагали в Конгресс несколько раз после 2010 г.)[261]. Ранняя версия, Закон о справедливости в отношении налогоплательщиков, не смог продвинуться далее рассмотрения в комитете отчасти благодаря лоббированию представителей Amazon.
Более новая версия, Закон о справедливости рынка, прошел в Сенат в мае 2013 г. Невероятный поворот: Закон о рыночной справедливости был официально поддержан Amazon (а также розничным гигантом Walmart). Возможная причина смены настроения такова: поскольку Amazon собирает налоги на большинство продаваемых товаров, она хочет получить преимущества упрощенной системы налогообложения, которая будет в равной степени применима ко всем продавцам в интернете, включая множество мелких конкурентов Amazon, которые сейчас пользуются возможностью взимать мало или вообще не собирать налоги с большинства своих продаж. Это классическая иллюстрация того, как политические дебаты, во время которых звучат такие возвышенные слова, как «справедливость», «свобода» и «святость рынка», часто радикально меняют ход из‑за грошовой выгоды и политической неразберихи, которую различные игроки выносят на законодательную трибуну.
Трудовое законодательство. Компании, создающие профессиональные платформы, предпочитают описывать свои системы как посредников, выполняющих подбор персонала для тех, кто ищет сотрудников. С этой точки зрения люди, которые нашли работу через Uber, TaskRabbit и Mechanical Turk, действительно являются независимыми подрядчиками, и платформа почти не несет юридической (или моральной) ответственности за любую из сторон взаимодействия после завершения подбора.
Однако с точки зрения законодателя, который обязан обеспечивать безопасность трудящихся, эта позиция сомнительна. В традиционном мире бизнеса ряд компаний, которые ради определенных юридических и управленческих целей указывали, что их постоянные, работающие полный день сотрудники на самом деле трудились по контракту, привлекли к себе нежелательное внимание. Например, в августе 2014 г. FedEx проиграла в федеральном суде дело по поводу 2300 постоянных сотрудников в Калифорнии, которые указывались как подрядчики, а не штатные сотрудники. Практика, которую суд оценил как незаконную, сокращала затраты FedEx на зарплату, внеурочные, социальное обеспечение, медицинское страхование и даже возмещение таких рабочих расходов, как покупка рабочей формы (FedEx заявила, что планирует опротестовать решение)[262].
Трудовые платформы должны отслеживать развитие законодательства в этой области очень внимательно. Пока правительственные учреждения и суды по‑разному относятся и в разной степени готовы бороться с распространенными практиками бизнеса, они могут смотреть сквозь пальцы на модель трудоустройства, которая кажется созданной специально для того, чтобы защитить компании от ответственности за благополучие сотрудников.
Пожалуй, не менее важно то, что репутация трудовых онлайн‑платформ уже получила серьезный удар от неофициального «суда общественного мнения», как видно, например, по более чем миллиону результатов поиска в Google, многие из которых ведут на страницы уважаемых СМИ, которые появляются в ответ на запрос «интернет — потогонная фабрика»[263]. В долгосрочной перспективе публичное неодобрение бизнеса может существенно повлиять на ценность бренда компании. И тогда суд общественного мнения действует как неофициальный орган власти, к которому бизнесу лучше прислушаться.
Существуют пределы, в которых трудовые платформы могут избегать ответственности за свои практики найма, проверки, обучения и наблюдения за сотрудниками, даже теми, которые официально определяются как независимые подрядчики. Uber, например, уже не раз критиковали за подозрения в сексуальных домогательствах водителей к пассажирам[264]. Компания яростно борется за благоприятное регулирование с традиционной индустрией такси, но вряд ли может отмахнуться от подозрения в том, что ее трудовые практики настолько грязные.
Возникновение трудовых платформ онлайн создает новые проблемы для законодателя, которому необходимо контролировать и измерять национальный и региональный рынок труда. Имея аккаунты на разных платформах, фрилансеры могут переходить с одной на другую в течение дня: например, водители способны принимать заказы как от Uber, так и от Lyft. В результате правительственным учреждениям сложнее точно собирать данные о трудоустройстве и безработице, что, в свою очередь, играет важную роль в обсуждении экономической и политической программы. Если трудовые платформы продолжат расти, важность этой темы также увеличится.
Потенциальные манипуляции потребителями и рынками. Когда платформы вырастают, они перестают быть просто участниками рынков, которые эффективно соединяют существующий спрос с существующим предложением. Они получают возможность манипулировать отдельными пользователями и даже целыми рынками благодаря своему размеру и охвату.
Есть отдельные свидетельства того, что это уже происходит. Розничная платформа Amazon контролирует большую долю книжного онлайн‑рынка, и даже гигантские издательства чувствуют, что вынуждены принимать коммерческие условия, которые они иначе сочли бы неприемлемыми. Во время семимесячного спора с Amazon по поводу политики ценообразования французская компания Hachette Book Group — один из крупнейших мировых издателей — обнаружила, что онлайн‑продажи ее книг откладываются и кнопка предварительного заказа для некоторых ее наименований исчезла с сайта. Поскольку предварительные заказы играют важную роль при определении, получит ли книга статус бестселлера, эти шаги Amazon влияли на долгосрочный успех ряда публикаций Hachette. Стороны наконец договорились в ноябре 2014 г., придя к некому компромиссу, и ни одна не заявила о явной победе[265].
Пользователи Facebook и специалисты по защите данных заволновались в июне 2014 г., когда выяснилось, что двумя годами ранее новостные ленты почти 700 тыс. пользователей были осознанно изменены ради психологического эксперимента. Исследователи, включая профессора университета Корнелла Джеффри Хэнкока, а также некоторые сотрудники Facebook манипулировали потоком новостей, добавляя в него непривычно много записей позитивного или негативного характера. По результатам исследования, статусы «подопытных» пользователей Facebook продемонстрировали, что «эмоциональное состояние может быть “заразительным” и заставлять людей неосознанно испытывать те же эмоции»[266].
Ставки повышаются, когда влияние становится политическим. В одном исследовании 61 млн пользователей Facebook новостные ленты с положительным социальным подкреплением привлекли на выборы примерно на 2 % больше людей, которые проголосовали или объявили, что проголосовали, по сравнению с теми, кто не получал мотивирующих сообщений. Социальные сообщения в Facebook повысили явку на 60 тыс. человек и косвенно примерно на 280 тыс. человек благодаря социальному заражению[267]. Нет доказательств того, что результаты выборов изменились, но можно предположить, что при гонке голова к голове 2 %‑ное изменение повлияло бы на их исход.
Это интересное наблюдение, которое может оказаться ценным для рекламодателей Facebook и других лиц, пытающихся повлиять на мнения и поведение большого числа людей. Но исследования проводились без ведома или согласия подопытных. И не все они получили предварительное одобрение какого‑либо образовательного совета, которое, как правило, требуется перед организацией экспериментов на людях. Внешние эксперты подняли вопрос об этике и даже законности действий Facebook. В свете разразившегося скандала Майк Шропфер, директор Facebook по технологиям, объявил, что компания впредь будет проводить «расширенную процедуру проверки», прежде чем устраивать исследования, связанные с щепетильными темами[268].
В третьем случае дискуссия возникла из‑за созданной Uber в июле 2015 г. лаборатории FUSE, исследовательской организации, спонсируемой Microsoft. Она отвечала за возникновение «машин‑призраков» в приложении Uber — автомобилей, которые вроде бы находятся неподалеку от пассажира, но на самом деле не существуют. Представитель Uber объяснил, что призраки были всего лишь «визуальным эффектом», который пассажиры должны игнорировать, но некоторые водители и пассажиры предполагали, что это умышленная попытка заставить пассажиров думать, будто машины Uber ближе, чем на самом деле. Другие отмечали визуальные аномалии в приложении Uber, которые создавали обманчивое или сбивающее с толку впечатление зон высокого спроса, предсказывавшее более высокие цены благодаря «приливу» клиентов.
Исследователи FUSE говорят, что и водители, и пассажиры учатся обходить систему, пытаясь избежать обмана неточной визуальной информацией Uber. Они заключают: «Доступ Uber к информации в реальном времени о том, где находятся пассажиры и водители, помог сделать его одним из самых эффективных и полезных приложений, разработанных Кремниевой долиной в последние годы. Но если вы откроете приложение, предполагая, что придете к тому же выводу, учтите: водители и пассажиры видят только часть картины»[269].
Такие случаи иллюстрируют разнообразие способов, с помощью которых популярные платформы могут использовать свои рыночное влияние и доступ к большим объемам информации, чтобы манипулировать людьми и направлять их поведение без их ведома или согласия. Соблазн менеджеров платформ участвовать в подобной деятельности ради потенциальной выгоды, скорее всего, будет большим. Определение такого этически спорного поведения, разработка ясных и разумных правил, предотвращающих его, а также применение этих правил без лишнего вмешательства и бюрократии станет важной задачей для законодателей.
Время для законодательства 2.0?
Некоторые обозреватели считают, что информационный век, в котором большие объемы ранее закрытой информации теперь доступны для оценки, анализа и использования при грамотном принятии решений, должен привести к полному переосмыслению традиционного подхода к законодательству. Ник Гроссман, предприниматель, инвестор и бывший специалист медиалаборатории MIT, призывает перейти от сегодняшнего законодательства 1.0, которое изобилует запретами, процессами сертификации и вахтерами, к новой системе, которую он называет Законодательство 2.0. Оно основано на открытых технологиях, усиленных информационной открытостью и ответственностью[270]. Оба варианта законодательного режима объединяет общая цель создания доверия и укрепления справедливости и безопасности, но средства заметно разнятся.
С точки зрения Гроссмана, законодательство, основанное на ограничении доступа, имеет смысл в мире нехватки остатка информации. Раньше потребителю было сложно или невозможно получить точную информацию о качестве или безопасности конкретного водителя такси или гостиницы. Вот почему большинство государств стремятся проверять и сертифицировать водителей такси, требовать страхования от служб такси и контролировать безопасность и чистоту гостиниц.
Airbnb может получить свободу операций в обмен на доступ к ее данным. Благодаря этому можно будет точно узнать, кто и что сделал, с кем и когда. Тогда и потребители, и законодатели будут привлекать людей и платформы к ответственности за свое поведение после проступка. Клиенты Uber могут использовать рейтинг водителей, чтобы решить, ехать с конкретным человеком или нет. Клиенты Airbnb — использовать рейтинг хозяев, чтобы выбрать безопасное и комфортное место для ночевки. И обе организации будут нести ответственность, если их действия нарушат общественные ожидания безопасности и справедливости.
Согласно идее законодательства 2.0 Гроссмана, правительственные надзорные органы будут действовать совершенно иначе, чем сегодня. Вместо того чтобы вводить правила доступа к рынку, их первичной задачей будет устанавливать и укреплять задним числом требования прозрачности. Гроссман описывает городское правительство, отвечающее на появление Uber изданием указа, который гласит: «Любое лицо, предлагающее транспортные услуги, не подлежит действию данного указа до тех пор, пока оно пользуется услугами мобильных диспетчеров, электронного заказа, электронными платежами, проводит комплексную проверку водителей и пассажиров и обеспечивает открытость данных API для публичной оценки работы системы на предмет ее справедливости, доступности, функционирования и безопасности»[271].
Конечно, законодателю стоит найти способы воспользоваться преимуществами обширных новых потоков данных, созданных онлайн‑бизнесом, в частности в результате подъема платформ, для развития новых систем мониторинга и регулирования экономической активности. И в некоторых областях повышенная прозрачность, гарантированная законом, может укрепить или даже заменить традиционные формы регулирования, сократив расходы и инерцию, связываемую с правительственным вмешательством, а также поощрить инновации[272]. Например, обязательное раскрытие состава продуктов питания, рейтинги автомобильной безопасности и энергетической эффективности устройств помогли миллионам потребителей сделать более правильный выбор, а компаниям — улучшить качество своих продуктов[273].
Уверенность Гроссмана в воздействии прозрачности на улучшение общественных стандартов поведения имеет смысл в эпоху информации. Интересную аналогию можно вынести из идей, продвигаемых Ричардом Столлманом, программистом‑активистом, лидером движения за «копилефт». Он отмечает, что одно из ключевых достоинств бесплатного (или с открытым кодом) ПО состоит в том, что любой может проверить код и посмотреть, что оно делает. Конечно, так поступят, скорее всего, только специалисты. Но те, кто воспользуется возможностью, получат шанс предложить информированную оценку достоинств и недостатков программы и при необходимости предупредить общественность об обнаруженных проблемах. Если в результате открытия кода выяснится, что он позволяет компании шпионить за потребителями, обманывать их или злоупотреблять их данными, компания будет вынуждена изменить его[274].
В этом смысле бесплатное ПО напоминает свободу слова: в руках обеспокоенных граждан и то и другое может стать важным орудием против частного или государственного произвола. То же можно сказать о данных платформ, на которые будет полагаться новая юридическая система Гроссмана. Как сказал судья Верховного суда США Луи Брэндайс: «Говорят, что солнце — лучшее средство дезинфекции, а электрический свет — лучший полицейский».
Конечно, маловероятно, особенно в краткосрочной перспективе, что полная замена традиционного законодательства новой, основанной на информации системой приведет к результатам, которые большинство граждан сочтут приемлемыми. Будет ли большинство семей довольно, если отменят государственные проверки заводов, производящих пищу, потому что статистика о смертях от сальмонеллеза и трихинеллеза, связанных с конкретными компаниями, окажется в общем доступе? Традиционные системы стандартов и сертификации дают людям возможность употреблять продукты без тревог, и сложно представить, что большинство потребителей захочет полностью уничтожить эти системы. Более того, режим эффективного законодательства 2.0 потребует невероятных талантов от государственных чиновников, а также сложного пересмотра существующих юридических кодексов. Как показывают случаи откровенных манипуляций потребителями и рынком, которые мы описали выше, платформенному бизнесу не всегда можно доверять в вопросах прозрачности и справедливости, если независимые эксперты не наблюдают за их действиями. Внешними наблюдателями могли бы стать команды технически подкованных специалистов, нанятых государственными учреждениями, сотрудники конкурирующих предприятий, которые бы воспользовались преимуществами доступа к открытой информации, чтобы изучить поведение своих конкурентов и опубликовать случаи нарушений. В любом случае законодательство 2.0 может оказаться довольно дорогим и жестким.
Гроссман цитирует работу экономиста Карлоты Перес, которая рассказала, как «великие волны» технологий привели к «важным переменам для людей, организаций и навыков, словно разрушающий привычки ураган». Далее Перес говорит, что эти волны также потребовали изменений законодательства. Гроссман утверждает, что наступление информационного века станет одной из последних подобных волн[275].
Утверждение, что информационная эпоха — включая подъем платформ — представляет собой сдвиг парадигмы, который заметно повлияет на все аспекты жизни, включая юридическое регулирование бизнеса, во многом верно. Но как замечает Гроссман, Перес описывала великие волны как циклы перемен, которым нужно около 50 лет, чтобы повлиять на мир. Это близко к истине, и понятно, что понадобится время, чтобы точно определить, можно ли безопасно отказаться от традиционной системы законодательства в пользу Законодательства 2.0. Возможно, мы придем к выводу, что сохранение по крайней мере части текущего запретительного юридического механизма при одновременном усилении его эффективности с помощью систем, основанных на информационной ответственности, принесет самые полезные плоды.
Наши рекомендации законодателям
Мы начали эту главу с описания основных экономических компромиссов между частным и публичным регулированием. Корпоративное регулирование пытается избавиться от негативных внешних обстоятельств, которые влияют на частные интересы компании. Ошибки рынка несложно исправить на платформе, но не вне ее. Опыт подсказывает, что компании обычно быстро реагируют на изменяющиеся технологии и условия рынка, но в целом не стремятся максимизировать социальное благо, если их к тому не принуждают общественное мнение или юридические ограничения.
Государственное регулирование предположительно сфокусировано на обеспечении интересов общественности и частной индустрии. Оно может использовать инструменты правоприменения, такие как ордера на обыск, возможность гражданской конфискации или верховенство закона. К сожалению, законодатели склонны злоупотреблять институтом регулирования, особенно в странах со слабой демократией и государственным произволом. Ни на частное, ни на государственное управление нельзя полагаться как на гарантию надежного обеспечения общественных интересов.
Законодателям, которые пытаются решить проблемы адаптации традиционных юридических систем к новым условиям в век платформ, мы рекомендуем две схемы. Первая, предложенная экономистами Хэли Коски и Тобиасом Кречмером, предполагает, что отрасли с сильными сетевыми эффектами могут генерировать рыночные ошибки. И цель публичной политики состоит в том, чтобы не допускать злоупотребления доминирующей позицией и помех внедрения новых и лучших технологий, когда они становятся доступны[276].
Вторая схема, разработанная Дэвидом Эвансом, предлагает процедуру из трех шагов, которые позволяют решить, насколько желательно вмешательство законодателя. Первый шаг — выяснить, имеет ли платформа функционирующую внутреннюю систему регулирования. Второй — выяснить, используется ли система регулирования для того, чтобы сократить негативные внешние обстоятельства, которые повредят платформе (например, криминальное поведение пользователей), или ограничивать конкуренцию или получать преимущество за счет доминирующего положения на рынке. Если в целом компания использует свою систему регулирования для того, чтобы бороться с негативными внешними обстоятельствами, дополнительных действий не требуется. Но если система управления поощряет монополистские практики, нужен третий и окончательный шаг — решение вопроса, насколько монопольное поведение перевешивает достоинства системы управления. Если перевешивает, то налицо нарушение и необходима реакция законодателя. Если нет, дальнейшие действия не нужны[277].
Сторонники слабого регулирования, скорее всего, будут сопротивляться применению юридических ограничений в области платформенного бизнеса, особенно на стадии стартапа. Взвесив все, они могут прийти к выводу, что вред, причиненный начинающей компанией рынку или обществу в целом, скорее всего, невелик, особенно если сравнить с потенциальными положительными эффектами, которые могут возникнуть благодаря инновации, развитию новой бизнес‑модели и экономического роста. Время применять строгие правила придет позже, когда стартап дорастет до точки, где одинаково обоснованны и плюсы, и минусы государственного регулирования.
На заре своей истории YouTube поддерживал неформальную, но известную практику: сайт допускал загрузку видео, защищенного авторским правом. Когда YouTube вырос, забота о более строгом соблюдении прав интеллектуальной собственности привела к давлению на компанию, вынуждающему ее внедрить строгие стандарты. Со временем был разработан механизм компенсации правообладателям, и сегодня многие музыканты получают достойный доход от своих YouTube‑каналов.
Однако этот подход устраивает не всех. Профессор Гарварда Бенджамин Эдельман отметил следующее.
Если мы позволим технологическим компаниям сначала приступать к работе, а потом отвечать на вопросы, мы поощрим нарушителей… Возможно, некоторые отрасли пострадают из‑за неуместного или устаревшего законодательства. Но тогда давайте попробуем отменить эти правила в рамках законного демократического процесса. Если мы разрешим некоторым компаниям игнорировать правила, мы в итоге накажем тех, кто соблюдает закон, одновременно гарантируя подарок небес несдержанным конкурентам. Это точно не та модель бизнеса, которая устроит потребителей[278].
И в завершение главы приведем некоторые общие принципы организации регулирования.
Мы надеемся, что законодатели приступят к внесению поправок в законы для более быстрой адаптации к технологическим изменениям. Старые практики регулирования, например проверки хищнического ценообразования, разработанные для несетевых индустрий, не работают с новыми технологическими и бизнес‑моделями. Законодательство должно внедрять новые идеи экономической теории, которые показывают, что компания все равно может увеличивать свой доход, даже если предпочитает распространять часть продуктов по нулевой цене.
Законодатели также должны сокращать возможности арбитража. Учитывая, что количество лицензий на такси в Нью‑Йорке не изменилось с 1973 г., ни для кого не удивительно, что должен был появиться альтернативный рынок, обходящий эту юридическую пробку. В этом смысле Uber стала ответом на ошибку рынка, вызванную законодательством, так же как и услуги частного извоза, которые давно существуют вопреки законодательству.
К другим сферам, где законодатели могут увеличить ценность новых технологий, относятся те, где потребители зависят от точной информации. Уже давно проводятся проверки точности счетчиков на автозаправках, инспектора посещают рестораны, проверяется безопасность зданий. Такой контроль дает потребителям уверенность в том, что рынок работает. Сравнимые системы контроля уровня и качества услуг помогут новым платформенным рынкам развиваться и процветать. Доступ к данным о платформе дает реальную возможность ограничить ошибки рынка как на платформе, так и вне ее.
Наконец, мы рекомендуем законодателям не подавлять бизнес слишком грубо и поощрять инновации. Перемены часто вызывают тревогу, и объяснимо желание замедлить ход технологического и экономического прогресса, чтобы устранить непредсказуемые и потенциально опасные последствия. Но история показывает, что в большинстве случаев расцвет перемен приводит к положительным результатам в долгосрочной перспективе.
Одна из самых заметных законодательных битв связана с технологическими изменениями, произошедшими в начале 1980‑х, когда большинство кинокомпаний боролись с правом обычных граждан использовать новую технологию видеозаписи для создания копий фильмов и телешоу для личного пользования. В основополагающем деле 1984 г. Sony Corp. of America против Universal City Studios Верховный суд принял решение, что такое копирование является честным использованием и потому не нарушает авторских прав. С точки зрения бизнеса решение по делу Sony оказалось крайне выгодным. К удивлению титанов кинобизнеса, студии, которые когда‑то боролись с видеозаписью, заработали больше денег после того, как новой технологии позволили развиваться, благодаря созданию нового вторичного рынка аренды кинофильмов, которого ранее не существовало. Новые платформенные рынки, скорее всего, создадут неожиданные возможности для роста и прибыли, даже для многих традиционных компаний, которые опасаются перемен. Поэтому нужно как можно старательнее избегать юридического застоя, несмотря на давление, которое оказывают на представителей власти беспокойные лидеры бизнеса, пытающиеся защитить свою «полянку».
Основные положения главы 11
• Противники регулирования обращают внимание на такие феномены, как институт регулирования, чтобы доказать, что правительственное вмешательство в бизнес, как правило, неэффективно. Но история показывает, что определенный уровень социального регулирования бизнеса благотворен как для экономики, так и для общества в целом.
• Существует ряд вопросов законодательства, которые уникальны для платформенного бизнеса или требуют свежего взгляда в свете экономических изменений в связи с ростом платформ. Они включают: доступ к платформам, совместимость, честное ценообразование, защиту данных и безопасность, национальный контроль над источниками информации, налоговую политику и регулирование труда.
• Поток новых данных, созданный в эпоху информационных технологий, дает возможность создать новые законодательные подходы, основанные на прозрачности и ответственности, а не ограничении доступа к рынку. Но их необходимо разрабатывать тщательно и осторожно, чтобы полностью защищать общество.
• Экономические схемы для индустрий с сетевыми эффектами предполагают, что само по себе доминирование необязательно вызывает необходимость государственного регулирования. Напротив, неудача управления внешними обстоятельствами, злоупотребление положением, манипулирование общественностью и блокирование инноваций могут означать, что вмешательство в платформенный рынок необходимо и уместно.
