В нашей стране господствует «самодержавная политическая культура». Ее главная характеристика — власте центричность. Причем «власть» должна писаться с большой буквы — «Власть». Она ведущее действующее лицо исторического процесса, в ходе которого лишь меняет свои наименования — царь, император, генсек, президент. Важно также подчеркнуть, что эта Власть всегда персонифицирована, т. е. обязательно предполагает определенного ее носителя (в отличие от этого на Западе власть имеет абстрактную природу — отделена, независима от правителя, не является его личной прерогативой).
Это, кстати, знают и чувствуют российские граждане. Согласно недавнему опросу ВЦИОМ, «главным источником власти и носителем суверенитета в нашей стране является … не народ, как написано в Конституции, а президент … 55 % населения уверены в том, что глава государства и суверенитет — одно и то же. Формально лишь 19 % участников всероссийского исследования верят в российскую демократию и полагают, что власть в нашей стране принадлежит … народу … Правильный ответ на вопрос о том, как именно Конституция принималась, дала треть опрошенных. Большинство либо затруднились ответить, либо оказались убеждены, что этот документ — плод труда лично президента» ( Известия. 09.12.2005 ).
Так что совсем не случайно нынешний идеолог и «плеймейкер» Власти В.Ю. Сурков говорит о «суверенной демократии». Я бы только выражался прямее: речь у нас ныне идет о «президентской демократии». Суверенность суверенитет президент. А демократия? — Это, видимо, так, общее слово…
Соотношение самодержавной Власти и иных типов власти, существующих в обществе, было хорошо понято еще русской наукой XIX в. «Права государственной власти, во всем их объеме, принадлежат Государю Императору. Нет той сферы управления, которая бы не была подчинена его самодержавию. Но из этого не следует, чтобы император осуществлял свои права непосредственно. Правильная организация … предполагает существование посредствующих властей, действующих именем императора, но самостоятельно в кругу представленных им дел. Эта мысль выражена в наказе императрицы Екатерины: «основные законы государства предполагают по необходимости средние протоки, т. е. правительства, через которые действует власть государства».
Система подчиненных властей, имеющих свою компетенцию и определенную степень власти … удовлетворяет и требованию разделения властей, необходимого во всякой форме правления … Во всяком государстве какое-либо учреждение сосредотачивает в своих руках всю полноту верховной власти. Оно является источником всякой власти и все прочие установления действуют его именем и по его полномочию. Но принцип разделения властей находит себе применение там, где возникает вопрос об осуществлении различных прав государственной власти».
Таким образом, Россия в полном объеме управляется персонифицированной Властью. Однако реальные административные задачи требуют, «предполагают» наличия «посредствующих властей», «подчиненных властей», «средних проток … через которые действует власть государства». То есть суверенитет находится в руках у Власти, а «посредствующие власти» имеют «свою компетенцию» и определенные полномочия. Здесь действует принцип разделения властей. Самодержавная же Власть правит вне системы разделения властей; она не просто не вписана туда, она существует в иных измерениях, в иных координатах. Она — субстанция и субстанциальна, «посредствующие власти» — функции и функциональны.
Кстати, это хорошо осознавалось представителями правящих кругов России, когда и здесь наступила пора публичной политики, конституции, представительных учреждений. — 19–26 июля 1905 года в Петергофе прошло совещание высшей русской бюрократии под председательством Николая II. Центральный вопрос: каковой должна быть предполагаемая Государственная Дума, как изменится вся традиционная система управления, что означает создание Думы для самодержавной власти царя. — Здесь я хочу специально обратить внимание политологов (историкам все это хорошо известно) на материалы этого совещания. Они много дают для понимания природы русской власти и русской политики. — Так вот, один из активных участников петергофского сидения Н.Н. Герард (председатель департамента гражданских и духовных дел Госсовета) предельно точно выразил господствовавшее в русских верхах представление о русской Власти и о русском government: «Самодержавная власть составляет сосредоточение и источник всей власти и потому не поддается определению. Все исходит от нее и в ней сосредоточено. Но … Самодержавная власть не может действовать непосредственно, а имеет исполнительные органы в области законодательства, администрации и суда. Проект (обсуждался правительственный проект Думы. — Ю.П.) касается только определения органов Самодержавной власти и вводит лишь новое разграничение подчиненных властей. При этом мы всячески избегали дать какое бы то ни было определение Верховной власти, ибо она, будучи всеобъемлющей, никакому определению не поддается». И вновь о природе будущего парламента: «…Подчиненные Верховной власти законодательные учреждения…»
Еще раз подивлюсь точности этих слов. Особенно впечатляющ и выразителен пассаж относительно «исполнительных органов в области законодательства, администрации и суда». — Вот реальное место и реальная цена системы разделения властей в России. Все это — парламент, администрация и суд — не более чем исполнительные органы Власти. Что же касается весьма странного с современной научной точки зрения принципиального отказа Н.Н. Герарда давать определение Самодержавной власти, то и здесь все выверено и адекватно. «Сосредоточение и источник всего», «всеобъемлющее», подобно Абсолюту, не может иметь определения. Субстанция, как учил Спиноза в своей «Этике», определяется через себя самое. А не извне, какими-то там «функциональными человеками». Эта позиция Н.Н. Герарда может быть квалифицирована как своеобразное богословие русского Кратоса. Причем, в высшей степени свойственное отечественному уму…
В этом контексте становится понятным, почему Россия на протяжении всех пяти столетий ее современной истории имеет два параллельных типа высших административных организаций, управляющих страной.
Приказы, коллегии, министерства это суть функциональные и «исполнительные» органы, «посредствующие», «подчиненные власти». К тому же они специализированы, т. е. точно определена сфера их деятельности (например: Министерство иностранных дел). Что касается Государева двора, Собственной Е.И.В. Канцелярии, ЦК КПСС, Администрации Президента РФ, то они (через них) осуществляют связь между Самодержавной Властью и «посредствующими властями», руководят этими властями, направляют их. При этом Двор-Канцелярия-ЦК-Администрация занимаются всем; сфера их деятельности и полномочий не ограничена, поскольку они действуют от имени и по поручению неограниченной Власти. В этом коренная специфика русской административной системы.
Эта специфика проявляется в том числе и в борьбе между приказно-коллегиально-министерским началом и Двором-Канцелярией-ЦК-Администрацией. И так будет до тех пор, пока сохраняется «самодержавная политическая культура» (но она никуда не собирается «уходить»; выжила и господствует даже после демократических преобразований 90-х гг. XX в.). Государев двор (Канцелярия, ЦК, Администрация) обслуживает Власть, транслирует ее волю и решения и «посредствующим властям», и обществу. Это не может не привести к противостоянию «нормальных», министерского типа, учреждений и этих при-Властных. Ведь объект управления один и тот же — страна. На одной и той же «площадке» сталкиваются различные «команды» с разными видением и подходами.
Но проблема соперничества различных типов управленческих структур этим не исчерпывается. Напомним формулу В.О. Ключевского: в России нет борьбы партий, но есть борьба учреждений. Великий историк имел в виду следующее: неразвитость гражданского общества одним из своих следствий имеет неразвитость партийной системы. Политические партии возникли у нас довольно поздно и не играли значительной роли. Кроме того, нередко то, что мы называем «партиями», таковым в классическом смысле не являются.
Вместе с тем в каждом (и русском тоже) обществе имеются различные интересы, у различных социальных групп неодинаковое понимание того, каким путем должно идти, какие средства и как применять. Запад решает эти задачи во многом через партии, выражающие и представляющие волю и интересы того или иного сектора (сегмента) социума. У нас — тоже во многом — роль партий играют учреждения (министерства, ведомства).
Классический исторический пример: острое соперничество во второй половине XIX в. либерального Министерства финансов и консервативного Министерства внутренних дел. Два этих министерства играли в русской политике тех лет роли, сопоставимые с ролями либеральной (виги) и консервативной (тори) партий в Великобритании. У них — партии, у нас — учреждения.
Такая русская специфика неизбежно снижала эффективность деятельности административного аппарата. Когда две его важнейшие части находятся в состоянии непрекращающейся борьбы, невозможно строить и осуществлять единый курс, единую стратегию управления. Но это не девиантность нашего социально-политического развития. Это наша норма. В измененном, «превращенном» виде ситуация сохраняется и сегодня.
Одно из важнейших свойств русской системы управления — ее неинституциональность. Основным элементом, «актором» администрации является не «институт», а всякого рода «чрезвычайные комиссии» (ЧК). Разница между институтом и ЧК состоит в том, что первый — орган конституционный, его существование закреплено в основополагающих нормативных актах; он действует в границах правового поля, его функционирование не ограничено во времени, полномочия четко определены и известны обществу. Это — «правильный» (с формальной точки зрения) способ управления (для современного общества).
Вторые («чрезвычайные комиссии») создаются тогда, когда задачи управления не решаются посредством институтов. Существование ЧК не закреплено в фундаментальных нормативных актах. Для этих органов возможен выход за пределы права; их действия нередко носят полусекретный (или даже секретный) характер; во всяком случае, общество знает о деятельности ЧК далеко не все. Это — «неправильный» способ управления.
Важнейшая причина возникновения ЧК также связана с господством в нашей стране «самодержавной политической культуры». Русская Власть не может допустить становления «правильной» институциональной системы. Такая система была бы вызовом Власти, ограничивала бы ее, ставила под вопрос ее доминирующее положение. Можно сказать, что Русская Власть и система институтов — взаимоисключающие феномены.
Поскольку же в России так и не сложилась правильная институциональная система, все задачи управления становятся чрезвычайными. В каком-то смысле современное МЧС — это символ и псевдоним наших административных органов. Власть вынуждена создавать различные «чрезвычайные комиссии» для решения постоянно возникающих чрезвычайных ситуаций. Эти ЧК всегда полностью зависят от нее, а не от «объективной» правовой системы. С их помощью Власть легко перепрыгивает через барьеры права. Кроме всего прочего, ЧК гораздо менее опасны для Власти, чем институты. ЧК можно легко уничтожить, заявив, что дело сделано и для дальнейшего существования данного органа нет никаких оснований.
С такой точки зрения русская административная система имеет три измерения. Назовем их по степени влияния и близости к Власти: 1. Государев Двор — Канцелярия — ЦК — Администрация. 2. Чрезвычайные комиссии. 3. Приказы — Коллегии — Министерства.
Заметим: относительная слабость последнего, третьего, измерения в полной мере отражена в традиционной слабости российского правительства как такового. До 1906 г. у нас не было правительства вообще; министерства и министры были напрямую подчинены императору и «выходили» на него каждый сам по себе. Кстати, все это — и сложную, «двойную-тройную», систему управления, и связанную с этим специфическую «недостаточность» Совета министров — хорошо понимали еще дореволюционные отечественные государствоведы. Так, один из них, князь З.Д. Авалов, писал: «Совет Министров не объединяет всего управления: есть целый ряд задач административного порядка, в осуществлении которых Монарху содействует не Совет Министров, а другие органы, компетенция которых (далеко не маловажная) основана и на основных, и на обыкновенных законах. Рядом с обычным и более нормальным осуществлением функций верховного управления Монархом при посредстве и содействии Совета Министров, целый ряд функций этого управления осуществляется Государем Императором мимо Совета. Иными словами, имеется двоякое управление: советское и внесоветское».
Крупнейший же русский юрист первой трети XX столетия барон Б.Э. Нольде подчеркивал: русские монархи не хотели создавать «совета министров», но «напротив того, ценили, что единственным и нормальным центром объединения администрации была верховная власть». По его мнению, «настоящее», влиятельное и эффективное, правительство возникает в основном в странах с парламентским типом правления. «Нормально организованный, воплощающий идеи единства и солидарности, совет министров возможен, конечно, и вне наличности принципа ответственного кабинета. Однако во многих странах именно принцип ответственности создал институт совета министров».
При советской власти министерства дублировались отделами ЦК и во многом управлялись ими. Такого «единства», такой субстанции как правительство фактически не существовало. ЦК и его генсеки не могли терпеть рядом с собой еще одну реально управляющую инстанцию. Во многом в этом причины поражения Г.М. Маленкова и А.Н. Косыгина.
О падении последнего и о «ничтожестве» правительства в свое время точно писал А. Авторханов. — «Изумительную операцию произвел Брежнев … над Косыгиным. Он его попросту политически кастрировал …Октябрьский пленум ЦК (1964) разделил власть Хрущева между Брежневым (партия) и Косыгиным (правительство) с тем, чтобы в будущем эти две должности не находились в одних руках … Брежнев обошел это решение, взяв на себя должность председателя Президиума Верховного Совета СССР … Брежнев составил новую Конституцию так, что забрал многие прерогативы исполнительной власти, которыми пользовалось правительство по старой, сталинской Конституции, присвоив их законодательной власти — Президиуму Верховного Совета СССР. Но все-таки Верховный Совет может только законы издавать, а проводить их в жизнь должна исполнительная власть. Это как бы автоматически возвращало Косыгину власть как председателю Совета Министров, которую только что отнял у него Брежнев как глава законодательной власти. Чтобы это предупредить, в ст. 132 новой Конституции было предусмотрено создание в составе Совета Министров СССР "постоянного органа" в виде Президиума Совета Министров СССР, но без уточнения его взаимоотношений с председателем Совета Министров СССР. Только в ст. 136 была сделана оговорка, что компетенция вновь созданного органа будет определена будущим "Законом о Совете Министров СССР". Когда такой закон приняли 5 июля 1978 г., выяснилось, что отныне в СССР руководит правительством не отдельная личность, а коллектив. В ст. 17 Закона об этом коллективе сказано: "Для решения вопросов, связанных с обеспечением руководства народным хозяйством, и других вопросов государственного управления в качестве постоянного органа действует Президиум Совета Министров СССР в составе Председателя Совета Министров, первых заместителей и заместителей". Что тут речь идет о "коллективном председателе", сказано в следующих двух статьях — в ст. 28 говорится, что Президиум решение принимает большинством голосов его членов, а в ст. 29 говорится, что Председатель Совета Министров "обеспечивает коллегиальность в работе Совета Министров СССР". Самая большая привилегия главы правительства, согласно той же статье, — председательствовать на заседаниях, координировать работу хозяйственных министерств и "принимать в неотложных случаях решения по отдельным вопросам государственного управления" (Правда. 6.07.1978). Эта последняя оговорка лучше всякого комментария демонстрирует, что официальный глава правительства существует … в СССР только номинально. Председателем стал коллектив в лице Президиума Совета Министров СССР, в который входят по крайней мере четыре представителя "днепропетровской мафии"…» ( Авторханов А. Сила и бессилие Брежнева: Политические этюды. Франкфурт-на-Майне, 1978. С. 50–51 ).
Смысл этого авторхановского текста не в описании того, как Брежнев «съел» Косыгина. А в том, что Власть не может мириться с потенциальными конкурентами. И в России правительство — всегда «исполнительная власть» при Власти. Слегка меняются лишь технологии, с помощью которых составляется такая диспозиция. Да и то в общем и целом даже технологии схожи.
В нашей Российской Федерации самостоятельного правительства тоже нет. «Силовые» министерства (и МИД) напрямую подчинены Президенту, остальные — под контролем Администрации. Вновь правительство — функционально, а не «субстанциально».
Кроме того, власть создает ЧК и для того, чтобы делом занимались люди, менее пораженные болезнью коррупции. «Традиционные» министерства, «традиционная» бюрократия, как правило, коррумпированы донельзя. В ЧК особый подбор людей, с упором на тех, в чьей репутации позорных пятен поменьше. В начальство же выводят (зачастую) лично близких, личных знакомых и облеченных доверием самой Власти.
Адекватное понимание русской политики невозможно и без учета темы «унитаризм — федерализм». Здесь Россия тоже представляет собой особый случай. При этом необходимо отметить, что именно относительно данного вопроса существует, наверное, самая большая путаница. Господствует мнение: до 1917 г. Россия была унитарным государством, после Революции формально-федеративным, на практике же — жестко-централизованно-унитарным, постсоветская Россия строит федерацию, но пока не очень успешно.
В действительности за свою более чем тысячелетнюю историю Россия «попробовала» различные способы властной самоорганизации. Однако нередко оказывалось, что наше прошлое становилось настоящим. Так, российский федерализм 90-х гг. XX столетия напоминает «Московскую федерацию» конца XV в. (эпоха Ивана III). Это тоже была разноуровневая федерация, т. е. субъекты федерации не являлись равноправными (и «равнообязанными»), а Центр (Власть) заключал договоры с участниками союза («federatio» (итал.) - союз). Затем, уже во времена Империи Царство Польское, Великое княжество Финляндское, казачьи области, среднеазиатские ханства, кочевники (нынешних Казахстана и Калмыкии) имели существенную (в разных объемах) самостоятельность в управлении, в религиозных, образовательных, культурных вопросах. Кстати, разные системы администрации существовали в европейских и сибирских губерниях. В первой половине 90-х годов прошлого века РФ напоминала также «Киевскую федерацию» Х-ХII вв.
Трудно назвать совершенно формальным и советский федерализм. Так, например, распад СССР далеко не случаен, он не есть только следствие ошибок или близорукой позиции союзного руководства (это было, но не было решающим фактором). Под покровом вроде бы декларативного федерализма формировались новые нации, со своим национальным самосознанием, государственническими инстинктами, волей к самоуправлению и самоорганизации (у прибалтийских народов все это было и ранее). В конечном счете, нельзя отрицать и определенной самостоятельности республик и в доперестроечное время. Элементы реального федерализма мы находим и в 20-е годы, и в хрущевско-брежневском периоде.
Говоря о современном российском федерализме, следует подчеркнуть его традиционную разноуровневость и, в то же время, традиционную замкнутость на Центр (Власть). Договоры между субъектами и Центром в эпоху Ельцина не были чем-то чуждым духу федерализма (в его российском варианте). Только так и возможно в рамках «самодержавной политической культуры». Только так и возможно «примирить» властецентричность русской цивилизации и, видимо, имманентные ей элементы федерализма.
Один из важнейших вопросов строительства федеративного государства в России (пока весьма спорный, неясный и, по всей видимости, трудно разрешимый) состоит в том, какое количество субъектов оптимально. Исторически предлагалось несколько способов решения этой проблемы. Петр Великий разделил Россию на 8 губерний, в состав которых входило 50 воеводств. Кстати, сами эти губернии вышли из военных округов его старшего брата царя Федора Алексеевича. Павел Пестель — стопроцентный враг федерализма — предлагал поделить Россию на 10 областей, куда бы входило 50 губерний. Никита Муравьев — автор первого классически федералистского проекта российской Конституции — полагал необходимым ликвидировать губернское (областное) управление, построить федеративную Россию из 13 держав, в свою очередь состоящих из 569 уездов. Известно, что в окружении П.А. Столыпина вынашивались планы по разделению России на 11 округов, каждый из которых включал бы в себя определенное количество губерний.
Что касается большевиков, то они в начальный период своего владычества прямо пошли по схожему пути. — «Большевистское правительство … создало весной 1918 года крупные территориально-административные образования под именем областей. Их было выделено шесть, с несколькими губерниями в каждой и полуавтономным статусом. Такими областями были: Москва с девятью прилегающими губерниями; Уральская, сосредоточенная вокруг Екатеринбурга; "Коммуна трудящихся Северного Края", охватывающая семь губерний со столицей в Петрограде; Северо-Западная, расположенная вокруг Смоленска; Западно-Сибирская с центром в Омске и Центрально-Сибирская вокруг Иркутска».
Таким образом, этот вопрос волновал умы как сторонников федерализма, так и приверженцев унитаризма. Это означает, что он действительно требует решения. Но какого? Более традиционного, когда области входят в округа и постепенно отдают им часть своих властных полномочий? Или на повестке дня стоит реализация модели Никиты Муравьева? — Последнее, конечно, менее вероятно. Поднять руку на более чем двухсотлетнее губернскообластное управление России (в 1775 г. ввела Екатерина II)? Кто решится?
С «унитаризмом-федерализмом» связана и тема местного самоуправления. - А.И. Солженицын утверждает, что от бюрократии, коррупции, неэффективности управления нас спасут земства. Да, действительно, между 1864 г. (когда были введены) и 1917 г. эти органы местного самоуправления проявили себя весьма эффективно. Но возможно ли вернуться к земствам (или чему-то подобному) сегодня? По-видимому, нет. И причин этому две. Во-первых, основой работы земств был опыт дворянских, купеческих, ремесленных, городских и др. обществ (гильдий), который к тому времени исчислялся уже семью-восемью десятилетиями. Во-вторых, земства были финансово независимы от государства. Их бюджет составлялся из местных налогов.
Ныне это маловероятно. Обыватель (в основном) беден, богатые прячут свое богатство; идея «общего дела», «общей пользы» мало трогает сограждан-современников, «специализирующихся» в индивидуально-индивидуалистическом выживании.
Попытки же разыграть карту: «местное самоуправление против губернаторско-областной администрации» — не имеют перспективы. Они могут дать некие дивиденды в борьбе Центра против строптивых и эгоистичных местных «царьков»-губернаторов, но не более того. Это все поверхностно-ситуативные выгоды и удобства.