Выделение в социальном капитале городов и других административно-политических единиц элементов «города» и «клана» позволяет яснее представить себе взаимосвязь социального капитала и государственного управления. Уже отмечалось, что задачей государства в экономике и обществе является предотвращение «провалов рынка», то есть потерь, возникающих ввиду недостаточной координации экономическими агентами своих решений, игнорирования последствий этих решений для окружающих и несовпадения личной и общественной выгоды. Нетрудно видеть, что те же задачи координации ради общего блага решает и социальный капитал, и таким образом напрашивается вывод, что социальный капитал и государство в определенной степени заменяют друг друга. Так оно, конечно, и есть – местные сообщества могут собственными силами поддерживать порядок на своей территории, оказывать друг другу разнообразную помощь, вскладчину создавать или ремонтировать объекты инфраструктуры и пр. Рассмотренный ранее пример Шарьи хорошо иллюстрирует такую способность. В России подобные инициативы признаны официально и для них существует особый правовой статус территориального общественного самоуправления (ТОС).
Формы взаимозаменяемости социального капитала и государства многообразны – граждане жертвуют на благотворительность, компенсируя таким образом нехватку средств на социальные программы, следят за порядком на своих территориях или нанимают частные охранные службы, объединяются для поездок на работу, помогают жертвам стихийных бедствий и пр. Если граждане считают установленные государством законы и правила полезными и разумными, то они вместе с полицией и другими контролирующими службами следят за исполнением таких правил и применяют к нарушителям меры общественного воздействия. Все это снижает потребность в государственном финансировании, регулировании и контроле, и, казалось бы, чем больше в городе (стране) социального капитала, тем более скромную роль в нем должно играть государство, включая муниципальную власть.
На самом деле связь между социальным капиталом и «размером» государства далеко не столь однозначна – в частности, скандинавские страны, будучи мировыми лидерами по уровню доверия и другим ключевым индикаторам социального капитала, в то же время предлагают своим гражданам самые масштабные, по мировым меркам, социальные программы и услуги.
Дело в том, что социальный капитал не только позволяет в некоторых случаях обойтись без государства, но и делает государство более эффективным и подотчетным, и тогда граждане охотно доверяют власти большие ресурсы и обширные полномочия. Вопрос в том, уверены ли граждане, что власть надлежащим образом распорядится этими ресурсами. Такую уверенность дает гражданская культура, которая создает исключительно важное общественное благо – эффективную и подотчетную обществу власть. Если в отношении других общественных благ общество может в большей или меньшей степени полагаться на правительство, то в достижении должной работы властей оно может рассчитывать только на себя. Это означает, что социальный капитал и власть не только взаимно заменяют, но и взаимно дополняют друг друга – чем больше в обществе гражданской культуры, тем выше отдача на ресурсы государственного сектора.
В обществах, бедных социальным капиталом, способность граждан заменить государство и собственными силами поддерживать порядок и создавать общественные блага крайне ограничена, и с этой точки зрения в таких обществах следует ожидать значительного «спроса на государство». Вместе с тем люди распространяют недоверие друг к другу и на государство, имея для этого все основания – при дефиците гражданской культуры государство неподотчетно и неэффективно. Таким образом, возникает противоположно направленный эффект, когда нехватка социального капитала сокращает спрос на государство. В реальности первый эффект преобладает над вторым, вследствие чего возникает парадокс социального капитала, впервые обнаруженный Патнэмом для регионов Италии и затем неоднократно подтвержденный на данных других стран, включая Россию. В городах, регионах и странах, испытывающих нехватку социального капитала, жители недовольны работой органов власти, справедливо считая их коррумпированными и безразличными к нуждам людей, и тем не менее высказываются за более жесткий государственный контроль над экономикой и обществом. Очевидно, выбирая между анархией в обществе без способности к самоорганизации и плохим государством, люди предпочитают государство как меньшее из двух зол.