Коррекция федерализма

Стремясь к перемене курса в области экономики, усилению его социальной направленности, политической стабильности в обществе, сохранению роли России в качестве великой державы, нельзя было обойти стороной проблемы государственного устройства. Я несколько раз выступал по этим проблемам и на Совете Федерации, и на совещании с руководителями органов местного самоуправления, и на Всероссийском совещании по вопросам развития федеративных отношений, а уже после ухода с поста премьера – на «круглом столе», организованном Советом по внешней политике по инициативе движения «Отечество – Вся Россия», которое тогда возглавил. Так что в недостаточном интересе к этой огромной важности проблеме обвинить нас было бы трудно.

Прежде всего нам в правительстве, так же как и очень многим в нашем обществе, было понятно, что характеристика России в Основном законе в качестве демократичес-кого федерального правового государства является не констатацией уже свершившегося, а целью, которую следует достичь. За плечами был опыт Советского Союза и РСФСР – далеко не во всем порочный, но к истинному федерализму эти по сути унитарные государства даже не приближались. Что касается нынешней России, отказавшейся от унитарной системы государственного устройства, страны с многонациональным и многоконфессиональным составом населения и огромными территориальными различиями в экономических потенциалах, то ее возврат к прошлому абсолютно невозможен. Я полностью себя причисляю к тем, кто считает федерализм двойной гарантией для России – и в плане сохранения и укрепления ее единства, и в деле развития демократической политической системы, исключающей произвол как центральных, так и региональных властей. Иного, как говорится, не дано.

В последнее время начали звучать голоса тех, кто отражает другую тенденцию – не к унитарному устройству, а, напротив, к обособленности регионов, большей их «независимости». Это – прямой путь к ликвидации Российского государства, которое не может и не будет существовать без единой конституции и главенства общих для всех законов, без охвата вырабатываемой политикой всей территории страны, без единого экономического, оборонного, научного, информационного, культурного пространства, без единой внешней политики. Нужно отдавать себе отчет в том, что конфедеративное государственное устройство для России – это, по жизни, конгломерат удельных княжеств. О таком только и мечтают недруги России и за рубежом, и у нас.

Сепаратистские тенденции и процессы стали развиваться в нашей стране, в том числе и по вине ее руководителей.

В России вообще не привыкли обходиться без крайностей. Категорически отказываясь от унитарной системы, что, несомненно, правильно, одновременно субъектам Российской Федерации предложили: «Берите столько суверенитета, сколько можете переварить». Сразу же возникли требования собственности на национальные недра, несмотря на то что, как правило, так называемая «титульная» национальность составляла на данной территории меньшинство или крайне незначительное большинство, а месторождения природных богатств были открыты и освоены людьми со всего Советского Союза. Тогда им говорили: «Хорошо, будете получать «львиную долю» доходов от добычи ресурсов».

Естественно, мы далеко не во всем можем копировать мировую практику. Да и условия у нас не совпадают с зарубежными странами. Например, в федеративном государстве США нет национально-территориальных образований, а только штаты со смешанным населением. Там каждый штат, а в Федеративной Республике Германии каждая земля наделены значительными полномочиями. Однако все они сохраняются как объекты административного управления по целому ряду направлений со стороны центра, не терпящего никакой «самостийности». Во многих странах, даже, может быть, в большинстве, государству, обществу принадлежат все недра, даже вне зависимости от формы собственности на землю.

Таким образом, вопрос: нужно или нет федеративное устройство для России? – так для трезвомыслящих политиков стоять, очевидно, не может. Но каким быть этому федерализму? Как взаимообусловить исполнение власти на трех «этажах» – федеральном, региональном и местном? Как совместить необходимость создания наилучших условий для обеспечения самобытности национально-территориальных образований, эффективного регионального хозяйствования с не менее очевидной необходимостью установления равных прав и обязанностей всех субъектов Федерации на едином экономическом пространстве?

С учетом сегодняшней российской действительности, как мне кажется, следовало бы поставить в первую очередь ряд конкретных вопросов федерального строительства.

Первое. По действующей Конституции, федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему в Российской Федерации. Однако разве не ясно, что для претворения в жизнь этого принципа нужна реальная «вертикаль» исполнительной власти, которая предполагает сочетание четкой дисциплины с отношениями партнерства и взаимного уважения конституционных прав каждого уровня власти?

Между тем у нас до сих пор не выработаны «правила поведения» между федеральным центром и субъектом Федерации. Нет и «правил поведения» в отношениях между субъектом и местным самоуправлением. Нет четкого разделения функций, не определены компетенции и ответственность, закрепленные за каждым уровнем власти.

Иногда сравнивают губернатора или президента национальной республики по сосредоточенной у них в руках власти с секретарем обкома в советский период. Я думаю, что они обладают большей властью, чем бывшие партийные руководители. Ни в коей мере не выступая в качестве апологета существовавшей в советские времена практики, можно констатировать, что секретари обкома в гораздо большей степени зависели от центра через ЦК, Госплан, наконец, через спецслужбы, контролем над которыми не обладали. Они назначались и снимались с работы центром. В сегодняшней России не только возникла, но и усилилась тенденция превращения ряда руководителей субъектов Федерации в «удельных князей». Аналогичная картина наблюдается и в отношениях между губернаторами и мэрами областных городов. О каком с учетом всего этого эффективном управлении страной может идти речь, если вместо прямых каналов управленческого воздействия существуют какие-то «пунктиры»! Это все равно что пытаться звонить по телефону, а телефонный кабель в нескольких местах порван или, если перекладывать на нашу действительность, вырезан и продан.

Совершенно очевидно, что в сложившихся условиях абсолютно правомерна постановка вопроса не об отказе от всенародных выборов губернаторов и руководителей национальных республик, хотя и эта проблема имеет право на существование, но о большей их ответственности перед федеральным центром. Мне с самого начала представлялось – и я об этом заявлял открыто, – что необходимо принятие законов, позволяющих отстранить даже избранных деятелей, которые идут против Конституции или законов Российской Федерации. Это относится и к руководителям органов местного самоуправления, которые к тому же подчас игнорируют законодательные акты, принятые на уровне субъектов Федерации.

Второе. В целом ряде случаев взаимодействие между центром и регионами определила договорная практика. Чего скрывать – у такой практики есть противники. Но мы хорошо знаем, что договоры появились вначале не от хорошей жизни. Слава Богу, что забыты те времена, когда они были политическим инструментом предотвращения региональных и национальных конфликтов.

С учетом прожитого и при реальной оценке настоящего очевидно, что отказ от построения отношений федерального центра с субъектами Федерации на основе договоров мог бы быть расценен как очередной виток «шоковой политической терапии», что по меньшей мере контрпродуктивно. Вместе с тем следовало бы постепенно (хочу подчеркнуть – не разом, «не сплеча») совершенствовать договоры в двух направлениях: более четко прописанных «вертикальной» линии исполнительной власти и «горизонтальной» линии, сближающей все субъекты Федерации в их правах и обязанностях.

Так действовало наше правительство, переподписав с Татарстаном несколько соглашений, срок которых истек. Эти соглашения, не перечеркивая подписанные ранее, тем не менее были с обоюдного согласия откорректированы. Такая линия нашла полную поддержку президента Татарстана М. Ш. Шаймиева – человека незаурядного, умного, отстаивающего интересы своей республики, но одновременно понимающего всю деликатность претворения в жизнь принципов российского федерализма.

Таким образом, мы уже наблюдаем совершенствование договорных отношений. Но по-прежнему существуют вопросы, на которые следует получить ответ. Главный из них – как сочетать конкретную договорную практику с общими для всех правилами и ограничениями? Хотя ни одного обращения в Конституционный суд о нарушениях договорами или соглашениями норм Конституции Российской Федерации не было, нам в правительстве стала ясна необходимость ужесточить правовую экспертизу договоров и соглашений. Это, судя по всему, требование времени.

Третье. Одна из задач, подлежащих безотлагательному решению, – сохранение единого общероссийского экономического пространства при большей, чем прежде, экономической самостоятельности субъектов Федерации. Этой цели нельзя достигнуть, если смириться с тем, что регионы могут создавать на своих административных границах искусственные преграды, мешающие свободному передвижению внутри страны продовольствия, товаров, услуг. С таким явлением мы столкнулись и перебороли его, придя в правительство после кризиса 17 августа. Но и позже возникали подобные ситуации, причиной которых являлись уже не экстраординарные события, заставляющие принимать меры для обеспечения «своего» населения продовольствием, а разница в ценах. Между тем запрет на вывоз за пределы субъектов Федерации зерна, мясопродуктов и других товаров не имеет ничего общего с федеральными, да и с рыночными отношениями. Напротив, это серьезно мешает развитию связей между субъектами, ущемляет права производителя, нарушает права и свободы граждан. Наконец, это откровенный симптом сепаратизма.

Четвертое. Существует проблема соотношения между собственностью федеральной, региональной и муниципальной. Мы нередко слышали от представителей регионов: отдайте нам в собственность то или это. Мне представляется, что нельзя отвергать такую постановку вопроса, и по этому поводу я пришел в противоречие с господствовавшей в Мингосимущества точкой зрения, согласно которой не следует допускать передачи федеральной собственности регионам.

Однако внутренний передел государственной собственности (а собственность субъектов Федерации и собственность на федеральном уровне имеет единый государственный характер) не может быть самоцелью. Истинная цель – повышение эффективности производства, создание лучших условий для функционирования различных предприятий и учреждений. Если власти на местах могут лучше решить эти задачи, то следует в каждом конкретном случае рассматривать их участие в управлении или в акционерном капитале принадлежащих государству предприятий и учреждений.

Но при этом совершенно ясно, что органы власти на местах – речь идет не только о субъектах Федерации, но и о властях, представляющих муниципальную собственность, – должны брать на себя определенные, зафиксированные в соглашениях обязательства. Возможно, следует передавать часть или полностью государственные пакеты акций на таких предприятиях под залог собственности, а также под гарантии инвестиций и занятости. Речь идет, очевидно, не только о предприятиях. На места можно было бы передать многие, не все, естественно, – некоторые из них имеют общенациональное значение, – театры и музеи.

Так что к «Храму» ведут разные дороги. Роста эффективности предприятий и сферы услуг можно добиваться не только приватизацией государственной собственности, но и ее перераспределением.

Пятое. Среди проблем федерализма особое место занимает соотношение финансовых потоков из центра и из субъектов Федерации. Больше всего, пожалуй, споров вызывает практика трансфертов, т. е. переводов из федерального бюджета в бюджеты дотационных субъектов Российской Федерации. Ныне существующие критерии, по которым определяются размеры трансфертов, несостоятельны. Об этом мы говорили на заседании правительства. Министерству финансов было поручено найти пути исправления негодной практики определения трансфертов, как говорится, «на глазок». Не должны иметь места и приводить к необоснованным решениям ни субъективизм центра в этом вопросе, ни лоббирование отдельных субъектов Федерации.

Нам не удалось за небольшой срок надежно привести дело к тому, чтобы в основе расчетов трансфертов лежали реальные доходы на душу населения, стоимость потребительской корзины, а также географические, инфраструктурные и иные особенности того или иного региона.

Не продвинулись мы и в другом, альтернативном направлении. На заседаниях президиума правительства и узких совещаниях с заместителями не раз обсуждалась возможность вообще отхода от трансфертов в их нынешнем виде. Дотационный субъект Федерации получает на определенное число лет, скажем на три года или на четырехлетний период (от выборов до выборов властей), фиксированную ставку на пополнение доходной части федерального бюджета. Она составляет разницу между двумя встречными финансовыми потоками (трансфертами и налоговыми отчислениями в госбюджет), определенную как средняя за тот же предшествовавший срок. Все заработанное и собранное сверх этого остается в распоряжении региона и служит развитию его экономики. Естественно, что на месте заинтересованы в увеличении этой суммы – вот где серьезный резерв и в увеличении сбора налогов. Отчисления в госбюджет пересматриваются в сторону увеличения после истечения фиксированного срока, но опять-таки исходя из необходимости стимулировать рост реального сектора экономики на местах.

Эту схему в беседах со мной поддержал целый ряд губернаторов. Но против нее решительно возражали многие в центре, в том числе в правительстве. Возможно, некоторые из возражавших уповали на то, что трансферты являются серьезным инструментом воздействия на дотационные субъекты Федерации.

Так или иначе, но правительство – это в том числе и моя вина, так как рассчитывал, что успею сделать, а не успел, – радикально не пересмотрело практику трансфертов. Ничего не сделано в этом отношении и преемниками. А во время выборов в Государственную думу в конце 1999 года кремлевская администрация имела возможность использовать трансферты, бюджетные ссуды в качестве средства давления на руководителей республик, областей, краев, заставляя их организовывать выступления против или в поддержку определенных движений и партий.

Если говорить об общей направленности инвестиций из федерального бюджета, то они, несомненно, должны служить выравниванию сложившихся территориальных диспропорций в уровне социально-экономического развития. Это их главная цель. Но изъятие средств у «доноров» не должно тормозить их развитие. Принцип «всем сестрам по серьгам» – передача средств на потребление дотационным регионам, – несомненно, приведет к торможению экономического развития страны в целом.

Поучительно в этом отношении положение в мировом хозяйстве. Резко отличаются друг от друга «золотой миллиард» – как многие называют промышленно и научно-технически развитые страны с общим населением, составляющим миллиард людей, – и весь остальной мир. Ликвидация увеличивающегося разрыва между ними становится одной из главных проблем XXI века. Однако совершенно ясно, что задачу нельзя решить за счет простого перераспределения доходов. Гуманитарная помощь отстающим странам имеет место, но главное направление хотя бы относительного выравнивания уровней развития – в производственной кооперации стран «золотого миллиарда» с остальными.

Характерен также пример Германии, где признали серьезной ошибкой практику выравнивания уровня жизни в различных землях за счет передачи на потребление «отстающим» средств, отбираемых у тех, кто преуспевает в экономическом развитии. От такой практики отказались.

В сложившихся условиях особое значение приобретает контроль над целевым использованием средств, переводимых в субъекты Федерации из федерального бюджета. Это переплетается с не менее важной проблемой обоснованности формирования расходной части региональных бюджетов (в том числе муниципальных). На местные бюджеты выпадают выплаты от 60 до 80 процентов медицинским работникам, учителям, работникам культуры. Подчас эти выплаты осуществляются по «остаточному» принципу в расчете на то, что центр все равно «добавит».

Многие на местах хотят больше полномочий по расходам. Представляется, что нужно говорить не только об этом, но и о полномочиях по доходам, об ответственности за их пополнение. Следует установить единые правила формирования доходной части бюджетов, которые обеспечивали бы «прозрачность» методики их составления.

Только с учетом всего этого можно нормализовать встречные финансовые потоки, которые призваны стать кровеносными сосудами единого организма. Речь о том, иными словами, что работать надо сообща, вместе – и федеральным, и региональным органам власти, – чтобы добиться обеспечения достойного уровня жизни населения, создания во всей стране таких бюджетных и финансовых условий, при которых гражданам будет гарантировано получение хотя бы на первых порах социального минимума вне зависимости от территории их проживания.

Шестое. Укрепление центростремительных процессов в России достигается по линии выверенных отношений не только между федеральным центром и субъектами, но и между самими входящими в Федерацию регионами.

Как это ни звучит странно, имеются территориальные претензии (их немало – около 30) ряда регионов друг к другу. Рост самостоятельности субъектов Федерации породил или усугубил такое несуразное явление. Односторонние изменения административных границ или призывы к этому следует рассматривать как антиконституционные действия, направленные на подрыв целостности страны, ее национальной безопасности. Мы в течение многих лет говорили, но так и не оформили в законодательном порядке мораторий на пересмотр административных границ. Межрегиональные конфликты подчас приводят к дискриминации граждан по национальному признаку, что порождает потоки беженцев и переселенцев, их стихийное расселение в прилегающих регионах. Это ухудшает и без того трудные социально-экономические условия для местного населения, чревато продолжением столкновений. Необходимо повысить ответственность руководителей субъектов Федерации за положение с беженцами. Тут недопустимо препятствовать возвращению людей в места прежнего проживания. Но в такой же степени недопустимы и попытки насильно обеспечить их возврат. Надо исходить из желания людей, каждого человека, наличия реальных возможностей незамедлительно наладить совместную жизнь в регионах, где произошли межнациональные конфликты.

Еще одна проблема – число субъектов Федерации. Сегодня их 89. Не без основания считается, что это не во всем оправданно. Некоторые из них, я подчеркиваю, некоторые можно было бы административно укрупнить. Но это следует, очевидно, делать через эксперименты. А в нынешних условиях акцент, по-видимому, целесообразен на развитие горизонтальной экономической интеграции целого ряда регионов. В этой связи большую роль уже играют межрегиональные ассоциации.

Коррекция центра

Врач-окулист стремится откорректировать зрение пациента. Человеку свойственно – не всем, конечно, а тем, кто достоин этого названия, – корректировать свое поведение. Правда, это чаще происходит ретроспективно, уже после того, как сделано что-то, щемящее душу. Но все это личностное, даже если и не касается только одного лица. Откорректировать на основе нажитого опыта действующую структуру власти куда сложнее, но зато насколько важнее для всего общества. Россия пережила много попыток сделать это революционным путем. Мы все знаем, чем такая, даже, возможно, необходимая, корректировка оборачивалась для простых людей. Сегодня открылась возможность подправить, выровнять, в определенном плане скорректировать структуру Российского государства – не «через колено», а плавно, спокойно. Я думал об этом, когда пришел в правительство. В предыдущем изложении говорилось об идеях, связанных с федеральной конкретикой. Это – одна сторона дела. Если говорить о государственном устройстве, то не меньшее значение имеет, очевидно, коррекция структуры исполнительной власти в центре. Необходимы изменения, в том числе конституционные, которые должны оптимизировать деятельность центральной власти.

Мои непростые отношения с «семьей» не разубедили меня в том, что в России не может идти речь об ослаблении роли главы государства. Для нашей страны с ее огромным разнообразием народов и регионов, с ее особенной историей и особой психологией наличие сильной президентской власти представляется – во всяком случае на первом этапе перехода к гражданскому обществу – просто необходимым. Но это отнюдь не снимает вопроса о правильном балансе различных ветвей власти – в первую очередь между президентом, парламентом и правительством. Разве это нормально, когда глава кабинета отправляется в отставку без всякого участия в этом процессе парламента? Или когда тот же глава правительства по сути не имеет конституционной возможности самостоятельно формировать кабинет? Или когда парламент вообще отстранен от процесса подбора кандидатур на ведущие посты в правительстве – Государственная дума утверждает председателя, а все остальное в руках президента.

Желает лучшего взаимодействие правительства с законодателями. Дума, например, критикует, и часто справедливо, исполнительные власти за события на Северном Кавказе. Но при этом на момент написания этой книги так и не приняты законы о чрезвычайном положении, о президентском правлении, об особом статусе Чечни.

Вообще деятельность органов государства в кризисных ситуациях- особая тема. Вызовы безопасности России весьма острые и требуют в первую очередь межведомственного согласования. В таких условиях еще более важное значение приобретает Совет безопасности Российской Федерации. Уверен – говорю это со знанием дела, так как многие годы находился в разных составах Совета безопасности, сначала СССР, а затем России, – этот государственный орган должен не просто выпускать общие, часто аморфные и абстрактные документы, но предлагать конкретные варианты решений. Не просто обсуждать, а реально прогнозировать, с тем чтобы предотвращать появление и развитие невыгодных России процессов и ситуаций.

Б. Н. Ельцин сам возглавил Совет безопасности – несомненно, так и должно было быть, ибо этот важнейший орган обязан возглавлять президент. Но он проводил сравнительно редкие заседания СБ в большинстве случаев формально, заранее объявляя, что следует уложиться, скажем, в один или полтора часа. Создавалось впечатление, что само такое заседание собиралось в основном для того, чтобы глава государства имел возможность сказать несколько слов перед телекамерами на фоне безмолвствующих членов Совета безопасности. А ведь именно в те годы страна больше чем когда бы то ни было нуждалась в межведомственных обсуждениях и решениях.

При острой необходимости, скорее даже, чтобы продемонстрировать работоспособность власти, президент, когда был либо не в состоянии, либо не расположен к собственному участию, поручал провести заседание СБ председателю правительства, но при этом не преминув (уверен, в этом вопросе тоже «проявлялось» его окружение) назвать мероприятие по-особенному – заседание членов Совета безопасности. Пусть, мол, понимают, что в отсутствие президента вообще невозможен созыв этого органа.

Между тем СБ обязан готовить конкретные рекомендации, которые конечно же становятся решениями только после подписания президентом, и никем иным. В повседневной же практике и при вынужденном отсутствии президента работа СБ должна организовываться политическим назначенцем.

Что касается так называемых силовых структур, то, на мой взгляд, они по-прежнему должны «выходить» непосредственно на президента, однако оперативное руководство их деятельностью, например по борьбе с преступностью, нарушениями с выплатой налогов, решению других задач в экономической области, следовало бы передать главе правительства. Многие беды в России происходили и потому, что искусственно и антиконституционно была раздута и насаждена в виде «центра силы» администрация президента, которая при Ельцине срослась с «семьей» и стала чуть ли не самым главным органом власти, диктовавшим стратегию, тактику, назначения на буквально все мало-мальски значимые должности, вмешиваясь в дела правительства, парламента, регионов. Это ненормальное явление имело частично своим объяснением не лучшую, к сожалению, «форму» президента в связи с его здоровьем. Но существование такого центра – могущественного и одновременно ни за что не отвечающего конкретно – было крайне выгодно и вовсю поддерживалось отдельными группами олигархов, пробивавших на руководящие посты администрации своих людей.

Во многих странах существуют аппараты президента: в США – аппарат Белого дома, во Франции – Елисейского дворца. Но эти аппараты не имеют ничего общего по своим функциям с кремлевской администрацией. Они обслуживают главу государства через персонал, занятый протоколом, подготовкой речей, связью с представителями СМИ, общественностью и так далее. Когда однажды я спросил руководителя аппарата Белого дома Сунуну, с которым был в добрых отношениях, каково его влияние на президента Буша (старшего), он ответил: «Оно распространяется только на то, что я могу посоветовать президенту принять кого-то, предложить поговорить с кем-то по телефону, посетить тот или иной штат – не больше. Но поверьте, что и это – не мало». Кстати, когда во время одной из своих частных поездок Сунуну воспользовался государственным самолетом, он был вынужден уйти в отставку – таков контроль в США за аппаратом президента.

В 2000 году был создан Государственный совет. Составленный из губернаторов, он мог бы стать тем весьма полезным органом, которому на апробацию направляются проекты важнейших указов президента, постановлений правительства. После их рассмотрения Госсоветом можно было бы «доводить» эти проекты до кондиции с учетом мнения регионов.

Отдельно стоит вопрос о введении должности вице- президента. У нас был неоднозначный опыт, но мы, как представляется, не должны его абсолютизировать. Вице-президент мог бы подстраховывать президента по целому ряду, главным образом протокольных, вопросов. Например, в общении с зарубежными послами. Когда я был министром иностранных дел, то в Кремле стоял рядом с президентом, а напротив выстраивалась целая шеренга – иногда более двадцати человек – для вручения верительных грамот. Процедура была предельно проста: в национальной одежде, в форме при всех орденах или во фраке посол подходил к Ельцину, передавал ему верительную грамоту, тот пожимал иностранному дипломату руку и фотографировался с ним. Место предыдущего тут же занимал следующий. Выглядело это как минимум необычно для дипломатической практики – вручение верительной грамоты сопровождается содержательной беседой с руководителем государства, что становится предметом, может, даже не одной шифротелеграммы, направляемой послом к себе на родину. Естественно, что большое число представителей иностранных государств в Москве предполагает необходимость даже при очень работоспособном президенте проведение его «вице» части подобных процедур. Вице-президент может не только принимать верительные грамоты, но и участвовать в международных встречах высокого уровня, сопровождать главу иностранного государства при его поездке по нашей стране. Россия должна «показывать свой флаг» – визитов ее руководителей ждут во многих странах. Президент не может без ущерба для внутренних дел осуществлять сам все эти визиты. Главные, несомненно, президент. Менее значимые для России – «вице».

Введение должности вице-президента серьезно укрепит демократический характер передачи высшей власти. Мы уже столкнулись с тем, что Конституция отводит лишь три месяца на организацию и проведение досрочных выборов президента. При наличии поста «вице» этот срок можно было бы увеличить.

Одним словом, пост «вице» может стать важной частью исполнительной власти, при этом он однозначно не может «соревноваться» с президентом, в руках которого должны сохраниться все рычаги власти. Введение поста «вице» ни в коем случае не должно означать превращение президента по его статусу в «английскую королеву». Поэтому я категорически против звучавших в некоторых СМИ призывов передать «вице» координацию деятельности силовых структур или даже поставить его во главе правительства.

Для корректировки и федеральных отношений, и структур в центре, несомненно, необходимо внесение определенных изменений в Конституцию, конституционные законы. Но это отнюдь не означает замену действующего Основного закона. Конституция США, например, насчитывает 200 лет, и главные ее принципы незыблемы, не теряют актуальности. Для России – это прежде всего признание и гарантии основных прав человека, принципы сохранения исторически сложившегося единства нашего государства, гарантии существования гражданского общества и политической стабильности, разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Вместе с тем во всех странах в конституцию периодически вносятся поправки – возникает целесообразность привести отдельные нормы в соответствие с накопленным реальным опытом, заполнить выявившиеся пробелы или устранить перекосы.

Отдельно стоит вопрос о совершенствовании судебной власти. Суд на всех уровнях должен быть независимым, очищенным от элементов коррупции. Хорошо, что президент Путин придает этому большое внимание, что проявилось при подготовке и внесении в Госдуму «пакета» законопроектов по судебной реформе в России.

Кровоточащая рана – Чечня

Кризис в Чечне по времени совпал с моим пребыванием в Службе внешней разведки, и в МИДе, и во главе правительства. Хотя СВР и МИД непосредственно не занимались Чечней, но этот кризис не мог не оказаться в фокусе внимания, тем более что я в это время был членом Совета безопасности. Кровавые события, к сожалению, еще далеко не ушли в прошлое. А вот как все начиналось.

В 1991 году отыскали генерала Советской армии Джохара Дудаева – чеченца по национальности – и привезли его в Грозный на смену неприемлемой для новых властей России старой советской верхушки. Российский парламент трижды – в конце 1991 и начале 1992 года – принимал решение о незаконности дудаевского режима и требовал восстановления конституционного порядка. «Достучаться» до федеральной исполнительной власти в то время по такому вопросу было невозможно. Идеологические «соображения» превалировали над всеми, в том числе над здравым смыслом. Те, кто «правил бал» в то время в окружении Ельцина, не заботились о нормальной обстановке, которую хоть и не в полной мере, но все-таки с трудом удавалось удерживать руководству Чечено-Ингушской Республики. Главное для таких приближенных в то время к Ельцину людей было показать силу новой власти. Так начался «чеченский эксперимент», стольдорого обошедшийся России.

В республике и за ее пределами получили развитие процессы, которые все туже затягивали чеченский узел. Министерство обороны вывело из Чечни все федеральные силы. Однако большое число вооружений было оставлено Дудаеву, и не только стрелковое оружие – 108 единиц бронетанковой техники, 51 единица боевых и учебных самолетов, зенитные установки, включая зенитно-ракетные комплексы, 153 единицы артиллерии и минометов, включая реактивные системы залпового огня, около 600 единиц современных противотанковых средств, около 750 противотанковых управляемых ракет и т. д. Дудаев окреп и начал проводить линию на «самостоятельность».

Практически с первых же дней режим Дудаева приобрел криминальный характер. В Чечне устанавливался произвол и царило насилие. Были выпущены из тюрем уголовники. Экономика оказалась разрушенной. Нефтехимический комплекс разграблен. Сельское хозяйство развалено. Безработица достигла небывалых размеров, охватив более двух третей работоспособного населения. Около четвертой части населения Чечни покинуло пределы республики. Многие превратились в беженцев.

В это время возникли мафиозные, криминальные связи отдельных групп российских бизнесменов с чеченским руководством, использовавшиеся для взаимного обогащения. Для этого существовала масса возможностей, в том числе беспошлинный ввоз на территорию Чечни (ведь она считалась частью Российской Федерации) и свободный, не облагаемый никакими налогами и сборами вывоз за пределы России сырья, полуфабрикатов, товаров. Процветала торговля оружием, наркотиками. Немалая доля таких противозаконных, преступных операций была связана с нефтедобычей, нефтепереработкой и банковским капиталом. В это время начали усиливаться связи отдельных олигархов с дудаевскими руководителями. В таких формах и произошел переход от «старого» к «демократическому новому» в Чечне.

Естественно, что появились внутренние силы, которые особенно летом 1994 года достаточно окрепли и начали оказывать серьезное сопротивление, организовав антидудаевское движение. Был образован Временный совет и правительство. Начались внутричеченские вооруженные столкновения. В стороне не оставался и федеральный центр, но действовал он беспомощно, грубо. «Добровольцы»-танкисты без сопровождения пехоты ввели танки в Грозный. Операция окончилась тем, что танки были сожжены на улицах чеченской столицы.

Встал вопрос о вводе федеральных сил. По России до сих пор гуляет много слухов о том, как решался этот вопрос в декабре 1994 года. Действительно, тогдашнему министру обороны П. С. Грачеву принадлежат залихватские слова о возможности решить все проблемы в считанные часы силами одного десантного полка. Но, присутствуя в качестве члена Совета безопасности на заседании в тот момент, когда принималось решение, могу засвидетельствовать, что П. С. Грачев и министр внутренних дел В. Ф. Ерин во время обсуждения не проявляли никакого энтузиазма по поводу начала военных действий.

Кто был безоговорочно «за»? Не хочу называть имен, тем более что одних уже нет, а другие «далече». Выступили с сомнениями, не поддерживая решения о вводе войск, министр юстиции Ю. X. Калмыков и, как он заявил в интервью «Комсомольской правде», Примаков.

Обсуждение было безалаберным. В основном дискутировались две темы: сколько дней нужно на подготовку – семь, десять или две недели – и кому подчинить операцию – Грачеву или Ерину. По настоянию Грачева командующим-координатором был назначен он.

Во время заседания я попросил Ельцина на минуту выйти, переговорить. Вышли в соседнюю комнату – приемную, и я сказал:

– Нельзя вводить войска. Неизвестно, как потом их будем выводить. Во всяком случае до начала военных действий, как мне представляется, следует направить к Дудаеву его бывшего командира маршала авиации Е. И. Шапошникова. Это будет полезно.

– Не волнуйтесь, – ответил Ельцин. – По-видимому, так и сделаем. Во всяком случае я надеюсь на то, что все-таки не придется применять силу.

После этого состоялось голосование, и все без исключения подняли руки за военную операцию.

Но должен сказать, что роль президента во всем этом была далеко не одноплановой. Я верю в его искренность, когда через некоторое время он заявил, что был обуреваем сомнениями. С одной стороны, как гарант Конституции не мог пассивно наблюдать за появлением чеченского криминального государства в государстве, не подчинявшегося федеральным законам и фактически выходящего из состава России. С другой – его угнетало чувство вины за гибель людей.

Мало кто знает, что в связи с чеченскими событиями на одном из заседаний Совета безопасности в 1995 году Ельцин сказал, что подает в отставку, так как чувствует свою вину. С этого прямо и началось заседание. Выступили все члены СБ и категорически потребовали не делать этого. Не думаю, что со стороны Ельцина это было просто игрой. Он очень тяжело переживал все, что было связано с Чечней.

А дальше? Открываю свои записи тех лет. Они передают не только настрой отдельных участников совещаний у руководства страны – фрагментарность оценок, переплетение реального видения обстановки с желаниями продемонстрировать оптимизм, но, главное, отсутствие продуманной линии, обозначенной для неукоснительного выполнения, неспособность собрать все воедино, действовать вместе для выработки и принятия решений, комплексных, разносторонних, рассчитанных на перспективу и столь важных для всей России и россиян.

16 декабря 1994 года совещание у премьера Черномырдина.Егоров (назначенный представителем президента в Чечне): По республике ходят противоположные слухи о том, что Ельцин поддерживает Дудаева и одновременно что Москва уже приняла решение о депортации чеченцев. Военную операцию следует завершить без переговоров с Дудаевым. С ним вообще нельзя договориться. Антиправительственный тон центральных средств массовой информации отражает их страх за то, что сами же создали в свое время положительный образ Дудаева.

Грачев: Если переложить на цифры, то 70 процентов обстановки сложилось в пользу Дудаева. Если брать Грозный, то с нами будет лишь 500 человек от чеченской оппозиции. К тому же с юга к Грозному мы не прошли. Если идти с других направлений, придется бить по населенным пунктам. Без бомбардировок и артобстрела Грозного на штурм я не пойду. Будут большие потери.

Ерин: Следует не только держать в поле зрения обстановку в Ингушетии и Дагестане, но и серьезно на нее воздействовать. Операцию в Чечне нужно доводить до конца, но исходить из того, что будем «работать» там не один год.

Степашин (председатель ФСК): Уходить из Чечни нельзя и из Грозного тоже. Вместе с тем в городе определены те отдельные объекты, в случае ликвидации которых можно обойтись без штурма.

Николаев (руководитель Федеральной пограничной службы): Хочу обратить внимание на то, что полностью открыта воздушная граница с Азербайджаном.

Рыбкин (в то время председатель Госдумы): Если решать, то нужно это делать не затягивая.

Ни подведения итогов, резюмирующих обсуждение, ни каких-либо вариантов решений, предназначенных для предоставления президенту, не было.

17 декабря на совещании у Б. Н. Ельцина Егоров сказал: «При принятии решения о вводе войск информация была поверхностной. Вместе с тем сегодня можно констатировать – население боится, что уйдем. Следует как можно скорее урегулировать конфликт».

26 декабря происходило заседание Совета безопасности. В своих записях я выделил слова Грачева: «Дудаев сохраняет возможность жесткого сопротивления. Он получает вооружение и боеприпасы по скрытым тропам из Абхазии и Азербайджана. Перелома в военной обстановке в нашу пользу в Грозном нет».

Выступил на этом заседании и я, сказав: «Если не делаем ставку на взятие Грозного в ближайшие дни – возможность этого следует определить военным, – то нужно обязательно заявить, что главной задачей было блокирование города, и на этом остановиться. После этого целесообразно прекратить бомбардировки Грозного, громогласно объявив, что открываются коридоры для выхода из города мирного населения. Одновременно организовать силами МВО и ФСК «фильтрацию» покидающих город и перейти к подготовке и осуществлению спецопераций в Грозном с целью захвата дудаевской верхушки. Этому отнюдь не помешают переговоры с теми чеченцами, кто может взять на себя обязательства по разоружению».

На совещании у Б. Н. Ельцина 6 января 1995 года. Грачев нарисовал нерадужную картину: ожесточенное сопротивление Дудаева; по имеющимся данным, отрабатываются планы перехода к партизанской войне; в одном Грозном у Дудаева до 11 тыс. боевиков; его сторонники проникают в местные органы власти на территории, контролируемые федеральными силами; продолжается инфильтрация извне. «Необходимо, по-видимому, два-три года, чтобы взять ситуацию под контроль».

Как это не было похоже на обещание разгромить боевиков за одну неделю. По словам Ерина, не достаточно для успешного проведения операции в Чечне находящихся там 15 тыс. военнослужащих МВД дополнительно к 37 тыс. Министерства обороны. «Давайте будем реалистами».

Егоров заговорил о переговорном процессе. Но как? «Хаджиев (председатель правительства, образованного Временным советом Чечни. – Е. П.) начал контакты с некоторыми полевыми командирами. Таким образом, можно считать, что начался переговорный процесс. Следовало бы втянуть в него начальника генерального штаба чеченцев Масхадова, который все-таки держится несколько особняком».

«Хороший фон для переговоров создает тот факт, что из 11 районов 8 поддерживают нас», – добавил Степашин.

И все. На том эта тема и повисла.

10 января 1995 года я пришел на еженедельный доклад к президенту. Первым вопросом была Чечня. Хотя СВР не была среди тех «силовых структур», которые были непосредственно задействованы в решении чеченской проблемы, по территории России вообще не работала, но у нас были достаточно осведомленные о положении в Чечне источники за рубежом, несколько сотрудников СВР – чеченцы по национальности – хорошо знали обстановку на месте, наконец, сильная аналитическая группа синтезировала имеющуюся информацию.

Ельцин разделил главные выводы: стало совершенно ясно, что одной военной операцией проблемы не решить. Согласился он и с тем, что военные, политические (внутренние и международные) издержки значительно масштабнее, чем ожидалось. Все большую силу набирают антироссийские настроения в мусульманском мире. Для внутриполитической жизни, стабильности обстановки в России, недопущения международной изоляции нашей страны очень важно подкрепить военную операцию переговорным процессом.

Сказал президенту, что считаю целесообразным, чтобы он сам предал гласности анализ тех недостатков, промахов, ошибок, которые проявились во время последних событий в Чечне. По его просьбе уточнил:

1. Три года не предпринимались решительные меры. Объективные трудности заключались в том, что «чеченский вопрос» был интегрирован в общеполитический кризис в Москве. Но сказался и явный недостаток реальной информации у российского руководства.

2. Часть тяжелого вооружения была передана при выводе войск режиму Дудаева.

3. Проявились недостатки в работе Генштаба и разведки в планировании военной операции в Чечне, в координации различных составляющих Вооруженных сил, а шире – в военном строительстве, в создании и производстве вооружений, отвечающих нынешним задачам.

Ельцин сидел в задумчивости. Чувствовалось, что он не раз думал обо всем этом.

Говоря о международных делах, проинформировал президента о том, что 14 января меня готов принять король Марокко Хасан II, который являлся председателем Организации исламской конференции (ОИК), 16-го – президент Алжира, 19-го – ливийский лидер Муамар Каддафи, а затем президент Египта Мубарак.

Ельцин дал согласие на все эти встречи.

В результате поездок на Ближний Восток и в Северную Африку почувствовал еще раз, что главы многих арабских стран не только не поддерживают терроризм, но особенно хорошо представляют необходимость бороться с сепаратизмом. Король Марокко практически снял проведение чрезвычайной сессии ОИК, посвященной Чечне, а Каддафи даже позвонил Дудаеву, пытаясь его «остудить».

Но «остудить» чеченских боевиков не удалось ни до, ни после гибели Дудаева.

На этот раз Совет безопасности собрался 29 июня 1995 года, после террористической операции в Буденновске, начавшейся с захвата боевиками Басаева больницы и закончившейся – после того как погибли десятки заложников и сотрудников МВД – договоренностью об освобождении все еще находившихся под дулами бандитов мирных жителей в обмен на разрешение террористам уйти.

Первым выступил губернатор Ставропольского края Кузнецов. «Для жителей Буденновска, – подчеркнул он, – главный вопрос, почему не уничтожены бандиты». Далее он сказал, что непосредственно границу с Чечней охраняют всего 236 сотрудников местной милиции, а граница Дагестана с Чечней и вовсе прозрачная. Отсюда полная прозрачность на всем протяжении Чечня-Дагестан-Ставропольский край. По словам Кузнецова, во время операции в Буденновске проявилось полное отсутствие взаимодействия всех видов Вооруженных сил, всех силовых структур. Не было данных от военной разведки, «и я сомневаюсь, – добавил он, – что положение быстро выправится».

Следом выступил Ерин, который честно признал серьезные недостатки в деятельности МВД и сказал, что готов нести любое наказание вплоть до ухода в отставку. Степашин, обрисовав положение, заявил, что уже принял решение подать в отставку. По словам Грачева, его главной виной является то, что уже на первом этапе не смог скоординировать деятельность силовых структур. Другая ошибка в том, что не добил оставшиеся банды, которые ушли в горы. Самая большая вина в том, что не нашел и не «накрыл» отряд Басаева. «А в Буденновске, – откровенно сказал Грачев, – отсиделся за спинами своих коллег. Хочу извиниться за резкие слова в адрес Ерина и Степашина, – добавил Грачев, – и заявить о готовности уйти в отставку». И Егоров, и секретарь Совета безопасности Лобов тоже заявили о готовности уйти со своих постов.

«Цена вашей вины очень велика», – заключил президент. Последовали некоторые отставки, однако именно по «буденновскому сценарию» повторился захват террористами родильного дома в Кизляре, а затем как-то экспромтом, без должной подготовки и продуманных идей сели за стол переговоров. В августе 1996 года были подписаны далеко не однозначные хасавьюртские соглашения. Федеральные войска покинули Чечню, и все пришло на «круги своя»: криминал сохранил свои позиции.

Когда описываешь события 1994-1996 годов, то все время думаешь о параллелях с операцией в Чечне, начатой в 1999 году, хотя она в целом происходила намного успешнее. Однако ловишь себя на мысли, что целый ряд прозвучавших тогда тревожных нот остались неуслышанными, а ошибки – неисправленными. Вообще я не знаю, был ли проведен серьезный комплексный анализ «первой войны» в Чечне и сделаны ли военные и политические выводы, не знаю, положили ли глубокий разбор этих событий в основу прогноза развития ситуации в самой Чечне, в соседних странах и субъектах Российской Федерации, рассмотрели ли варианты наших действий и контрдействий. Во всяком случае я, будучи министром иностранных дел, а затем председателем правительства, к подобным комплексным целенаправленным обсуждениям не привлекался.

30 августа на Совете безопасности Ельцин, констатировав «перевод стрелок на мирное решение», сказал, что в этом плане готов говорить со всеми, кто пользуется авторитетом в Чечне, – если это Хасбулатов, то давайте встречаться и с ним. Одновременно он упрекнул – мне кажется, совершенно правильно – Министерство обороны за то, что оно рано отвело все свои силы, а пограничников за то, что не договорились о закрытии границы Чечни с Грузией и не поставили эту границу под контроль нашей ФПС. Нужно было брать Басаева после Буденновска на границе, сказал Ельцин, там кончились наши обязательства. Спецслужбы, в первую очередь МВД, должны укреплять все административные границы с Чечней.

Выступил новый министр внутренних дел, Анатолий Куликов, который в виде одного из вариантов предложил закрепиться на берегу Терека и вернуть Ставропольскому краю два района, переданные Чечне при советской власти.

Но это были лишь импульсы к глубокому и детальному рассмотрению сложившегося положения и определению последующих действий с нашей стороны. Не исключаю, что в различных ведомствах такая работа проводилась, но разрозненно и практически оставалась в их стенах.

В это время перспективу изменения обстановки в Чечне и вокруг нее все больше определял нефтяной фактор. В прессе не было недостатка в спекуляциях вокруг строительства нефтепровода Баку-Джейхан. Проект этого нефтепровода имеет чисто геополитическое, а не экономическое значение. С экономической точки зрения несравненно выгоднее транспортировать не только «раннюю» (о чем была договоренность), но и «большую» каспийскую нефть (кстати, динамика прогнозов свидетельствует о резком сокращении оптимизма по поводу запасов нефти на Каспии) через нефтепровод Баку-Грозный-Новороссийск. Вместе с тем проложен каспийский трубопровод, по которому может транспортироваться нефть от казахстанского месторождения «Тенгиз» до Новороссийска. В консорциум по строительству нефтепровода вошли Россия, Казахстан и восемь ТНК, включая такие гиганты, как «Шеврон», «Мобил».

Вокруг «трубопроводной ситуации» разгоралась ожесточенная борьба, в которой принимали участие Тбилиси, Баку, Анкара. Резкое падение надежд, связанных с каспийским «Эльдорадо», подрубило проект нефтепровода Баку- Джейхан, что было крайне невыгодно двум закавказским столицам и Турции. В игру в таких условиях включились и чеченские руководители, преследуя не только экономические, но и политические цели. Родился проект «Кавказский общий дом», создаваемый при участии Чечни, Азербайджана и Грузии. Однако проект оказался вскоре дискредитированным в результате захвата чеченцами и убийства иностранных граждан. После этого и в Тбилиси, и в Баку повернулись спиной к «Общему дому», а Чечня осталась опять одна, Не надеясь на выход из изоляции за счет участия в антироссийских нефтепроводных проектах.

К моменту формирования правительства России под моим председательством терроризм захлестнул Чечню. В начале октября 1998 года в Чечне были похищены и позже зверски убиты четыре представителя английской фирмы – три англичанина и новозеландец. Избранный президентом Чечни Масхадов почувствовал себя особенно ущемленным, так как Лондон был единственной западной столицей, где его за несколько месяцев до этого официально приняли как одного из основателей проекта «Кавказский общий дом». Он взял под личный контроль – и объявил об этом – поиски четырех похищенных, а затем их убийц.

С этого момента усиливаются противоречия в стане чеченских полевых командиров. 1 октября Масхадов упразднил должность «вице-президента» и отправил в отставку правительство. На следующий день начался бессрочный митинг, организованный противниками Масхадова. В ответ в Грозном был ранен похититель англичан полевой командир Бараев. На съезде чеченского народа, созванном Масхадовым, он объявил о «кровной мести» всем, кто занимается похищением людей, обвинил в экстремизме тех, кто пытался усилить противоречия с Россией, и особенно с соседними территориями. Радуев был персонально обвинен в подготовке государственного переворота. Стало ясно, что после краха проекта «Кавказский общий дом» Масхадов все больше подумывал о подвижках в чечено-российских отношениях.

Контрдействия последовали со стороны Басаева и Радуева, объединивших враждебные Масхадову группировки.

Противостояние продолжалось. Масхадов потребовал в течение 7 дней распустить все не подчиняющиеся «главному штабу» вооруженные формирования, немедленно ликвидировать базы Басаева, Хаттаба и Исрапилова в Серженьюрте, Ведено и Урус-Мартане. Параллельно глава шариатской безопасности потребовал освобождения всех похищенных и заявил, что будут окружены отдельные населенные пункты и «преступные группировки уничтожены».

Однако, несмотря на истечение сроков ультиматумов, широкомасштабные операции, о которых предупреждал Масхадов, не начинались. А находящиеся в оппозиции к нему действовали: был убит начальник отдела борьбы с похищениями министерства шариатской безопасности, совершено покушение на Муфтия Чечни Кадырова, известного своим отрицательным отношением к ваххабитам-экстремистам и поддержкой Масхадова в то время.

Все это мне докладывалось как руководителю российского правительства. Я обратился к Ельцину с предложением откликнуться на доведенное до нас желание Масхадова провести встречу со мной. Ельцин дал добро. Консультировался с А. С. Дзасоховым – президентом Республики Северная Осетия – Алания и Р. С. Аушевым – президентом Республики Ингушетия. Решили провести встречу во Владикавказе, куда прибыл Масхадов, судя по всему с близким ему человеком А. Идиговым, который произвел тогда хорошее впечатление, особенно при подготовке текста коммюнике. С Масхадовым приехал и Аушев.

Встреча происходила 29 октября – это был день рождения одновременно и Аушева, и мой. Принимал нас всех старинный и верный мой друг Дзасохов. Это создало хороший фон для переговоров. Но разговаривал с Масхадовым один на один.

Для себя почерпнул из этого разговора следующее.

Масхадова и Басаева разделяли на тот момент не только борьба за лидерство в Чечне, различная конфигурация поддерживающих их тейпов, групп полевых командиров, но и «стратегические интересы». На прямо поставленный мною вопрос Масхадов ответил: «Я считаю, что независимая Чечня должна существовать в нынешних границах, а Басаев думает по-другому. Он хочет чеченский эксперимент перенести на соседние территории, в первую очередь на Дагестан, и добиваться выхода к двум морям – Каспийскому и Черному».

Программа Басаева делает его непримиримым противником России, тогда как Масхадов проявил готовность обсуждать много проблем, связанных с «независимостью Чечни в условиях единого экономического пространства с Россией, единой валюты» и так далее.

С противниками Масхадова имеют тесные контакты определенные силы в России. Конкретно он назвал Б. Березовского, который, по его словам, «поддерживает их материально, в частности через выплаты за освобождение заложников, а также предоставил им радиоаппаратуру». Упомянув в этой связи Басаева, Масхадов сказал, что основным партнером Березовского является М. Удугов, в ту пору «министр иностранных дел» Чечни1.

(Российские СМИ опубликовали текст телефонного разговора Березовского с Удуговым, свидетельствующий и о «денежных отношениях» между ними. Удугов упрекал Березовского (разговор состоялся после вторжения чеченцев в Дагестан) в том, что тот не выполнил своего обещания в отношении авиации, которая, дескать, не должна была быть задействована против чеченцев. Ни о каком опровержении со стороны Березовского или обвинении в фальсификации я не слышал. Между тем Дж. Сорос в своей книге «Кто потерял Россию» пишет: «Во время перелета из Сочи в Москву Березовский хвастал, как он подкупал полевых командиров в Чечне и Абхазии. Поэтому, когда Шамиль Басаев вторгся в Дагестан, эта история показалась мне подозрительной». А в интервью «Комсомольской правде», опубликованном 16 марта 1999 года, Масхадов сказал, говоря о похищении генерала МВД Шпигуна в Чечне: «Все, что творится в Москве, все эти вояжи Березовского с набитыми деньгами чемоданами, все эти заигрывания с преступниками, с бандитами, моими политическими оппонентами – это к добру не приведет. В похищении Шпигуна я не обвиняю конкретно Басаева или еще кого-то персонально. Все это увязано в единое целое».)

Масхадов рассчитывает на нашу помощь оружием, деньгами и на наше участие в восстановлении скорее не Грозного, а 4-5 ведущих промышленных предприятий – главным образом нефтехимической сферы. При этом он хотел бы, чтобы восстановление этих заводов было осуществлено российскими регионами, граничащими с Чечней. Мы договорились (со мной были министр внутренних дел С. Степашин и министр по делам национальностей Р. Абдулатипов) о сотрудничестве правоохранительных органов в борьбе с похищением людей и преступностью, о восстановлении ряда предприятий Чечни, о выплате компенсации российским центром гражданам, подвергшимся депортации в 1994 году и проживающим на территории Чечни, о переводе пенсий чеченским пенсионерам из федерального Пенсионного фонда.

Главным выводом из встречи было обещание Масхадова в случае выполнения ранее и ныне взятых нами на себя обязательств в течение месяца «начать открытую борьбу и покончить с террористами».

Подробно рассказал о результатах беседы с Масхадовым президенту. Дап соответствующие указания Минфину, Минэкономики, Минтопэнерго. Президент поддержал подготовленный проект указаний Министерству внутренних дел.

Возвратившись в Грозный, Масхадов не захотел или не смог начать действия против все больше набиравших силу «независимых» от его режима полевых командиров. Если в первые дни после встречи во Владикавказе он каким-то образом стремился дать понять о своей решимости действовать (например, 30 октября без разъяснений снял с поста «министра иностранных дел» М. Удугова и назначил на этот пост сопровождавшего его во время переговоров со мной А. Идигова), то в дальнейшем решительность Масхадова таяла на глазах. Может быть, он опасался, что накал страстей в Чечне перерастет в гражданскую войну, и такая война казалась ему даже более опасной, чем резкое ухудшение отношений с Россией, неизбежное в условиях, когда его бездействие – осознанное или вынужденное – давало свободу рук крайне экстремистским элементам, нацелившимся на экспорт «чеченского опыта» в Дагестан и осуществление крупных террористических актов в глубине России. Не думаю, что Масхадов встал на путь поддержки этих действий, но он не мог не знать о них и не предпринял решительных шагов для их предотвращения.

Представляется, что Масхадов не просчитал и реальные последствия агрессии против Дагестана и террористических актов в России. Навряд ли он предполагал, каких масштабов достигнет российская реакция. Москва при поддержке практически всего российского общественного мнения ввела войска на территорию Чечни. Началась антитеррористическая операция, которая по сути переросла в войну против чеченских террористов и сепаратистов. Целью операции была ликвидация потенциала террористов и – скрывать тут, как мне кажется, нечего – возвращение Чечни в лоно Российского государства, срыв более широких планов отторжения от России Северного Кавказа, территориальной дезинтеграции страны.

Необходимость таких жестких действий была бесспорной. Просто выбить чеченских боевиков из Дагестана и не преследовать их, ограничиться открытием уголовных дел и бесплодными призывами к чеченским властям выдать бандитов, взорвавших жилые дома, убивших и искалечивших тысячу мирных граждан, – все это было бы показателем нежелания или неумения федерального центра защищать интересы России и россиян. И не случайно, что рейтинг в то время премьер-министра Путина, который взял на себя ответственность за решительные действия против боевиков в Чечне, необычайно быстро вырос, а в дальнейшем в первом туре он выиграл борьбу за президентское кресло.

Много было домыслов о том, что взрывы домов были связаны с президентской кампанией. Некоторые даже пытались приписать это ФСБ. Я абсолютно уверен в бесстыдной лживости таких разглагольствований. Четыре года и четыре месяца возглавлял одну из спецслужб и твердо знаю, что в наше время такое попросту невозможно. Не говоря уже о полностью изменившемся моральном климате, отсутствует механизм для осуществления подобных операций. Никто, если бы даже захотел, не рискнет дать на них санкцию. Такие операции не могут не стать достоянием гласности. Тем более что даже гипотетически в подготовке и осуществлении подобных операций должны быть задействованы по меньшей мере десятки людей.

Вместе с тем необходима широкая гласность при разработке «чеченского следа», на который вышла ФСБ. Недостаток информации всегда способствует фальсификаторам и лжецам.

Итак, в октябре 1999 года федеральные силы вошли на территорию Чечни. Существовали ли различные варианты продолжения этой операции? Да, они были. Мне и мэру Москвы Ю. М. Лужкову, с которым к тому времени обозначилась близость взглядов по многим проблемам и мы стали друзьями, казалось, что лучший вариант – остановиться на берегу Терека, надежно закрыть границы Чечни с Дагестаном и Ставропольским краем, а также с Ингушетией и Грузией, образовав своеобразную «зону безопасности». На юг Чечни не входить. Одновременно наносить точечные бомбовые и ракетные удары по боевым целям, инфраструктуре, используемой боевиками. Что касается освобожденного севера Чечни, то сделать максимум для того, чтобы показать преимущества мирной жизни – больницы, школы, зарплата, пенсии, порядок, безопасность. Дело также в том, что при продвижении до Терека потери федеральных частей были минимальными, чего не следовало ожидать при углублении на юг. Между тем для южной части Чечни предстояла холодная и голодная зима. В случае удачи предлагаемого варианта существовала реальная возможность расслоения среди чеченских полевых командиров и – что самое главное – дистанцирования населения от боевиков. Это, как нам представлялось, было сверхзадачей операции в Чечне, решение которой должно было открыть путь к политическому урегулированию.

Обо всем этом мы с Лужковым говорили Путину перед выборами в Государственную думу. И он не возражал. Говорили об этом и все четыре бывших премьер-министра – Черномырдин, Кириенко, я и Степашин, приглашенные Путиным на совещание. Но не следует забывать и о том, что действует логика, порожденная самими военными действиями.

Излагавшийся нами вариант не прошел. К субъективным причинам можно отнести и опасения, что повторится прошлая ситуация (как сказал цитированный мною П. Грачев, одна из его ошибок заключалась в том, что не добил бандитов, дал им уйти в горы), и менталитет некоторых военачальников, которые придали излишне большое значение тому, что федеральные силы дошли до Терека с минимальными потерями – это тоже подстегивало к продолжению наступления на юг Чечни. Сказались и объективные причины. Чеченские боевики начали просачиваться на освобожденные территории, разведка доносила, что они превращают буквально в опорные крепости населенные пункты. Грузия отказалась пропустить через свою территорию российских пограничников для закрытия с российской стороны чечено-грузинской границы’.

Переход через Терек, борьба за освобождение Грозного, других населенных пунктов, которые подчас на некоторое время вновь переходили под контроль боевиков, привели, несмотря на предпринимаемые меры, к серьезным потерям и среди мирного населения, и среди федеральных сил. В конце концов можно считать, что масштабная военная операция была завершена разгромом отдельных частей боевиков, но у них сохранились возможности ведения партизанской борьбы.

Уже после отставки мне довелось побывать в Германии и во Франции, где был принят федеральным канцлером Шрёдером, а затем президентом Шираком. Оба удивлялись тому, что Россия не принимает «добрых услуг» Запада для начала переговоров, в которых виделся выход из «чеченской трагедии». В конечном счете придется идти на серьезные переговоры, чтобы выработать статус Чечни в составе Российского государства, – в этом я с ними был согласен. Но оба в свою очередь согласились со мной, что такие чеченские переговорщики должны одновременно обладать двумя качествами: способностью публично отмежеваться от терроризма и контролировать ситуацию в Чечне. «Московские чеченцы», иными словами чеченцы в диаспоре, обладают лишь первым качеством или возможностью. Из полевых командиров, включая Масхадова, пока, на время моих разговоров с Шрёдером и Шираком, никто не был способен решительно отмежеваться от терроризма и подкрепить это делом. На переговоры можно надеяться в основном, если чеченских полевых командиров вынудит к этому безысходное для них положение.

Вместе с тем мне представляется, что заявления некоторых наших военных о том, что они ни при каких обстоятельствах не согласятся на переговоры с полевыми командирами, – риторика. Жизнь гораздо сложнее.

Ну, а что Запад? Появились немалые силы, которые заняли в связи с событиями в Чечне антироссийскую позицию. Я бы разделил их на различные группы. Первая – это те, кто не знает об истинном состоянии дел или не придает значения варварским методам ведения борьбы со стороны чеченских боевиков. Не исключаю, что многие из таких западных деятелей искренне потрясены большими разрушениями и жертвами среди мирного населения в Чечне в результате военных действий. Вторая – те, кто не понимает стратегического расклада, его неизбежного изменения в случае успеха или неуспеха операции федеральных сил России в Чечне. На этом стоит остановиться несколько подробнее.

События свидетельствуют о том, что мятеж чеченских сепаратистов – не изолированное явление. Это демонстрирует участие иностранных наемников в отрядах боевиков, их обучение за границей, их снабжение оружием и финансами из-за рубежа. Но может быть, даже важнее понять цели такой поддержки. После того как явно пошел на убыль исламский экстремизм в шиитской форме, на сцену вышел куда более опасный (шииты составляют меньше одной десятой всего мирового мусульманского населения) экстремизм в виде суннитских ответвлений, в частности ваххабизма. Сам по себе ваххабизм не представляет угрозы. Это официальная религия в Саудовской Аравии. Но, будучи по-своему интерпретированным отдельными группами на территории бывшего Советского Союза, ваххабизм вылился в агрессивно-экстремистское движение, ставящее своей целью силой навязать исламскую модель государства и общества.

Положение усугубляется тем, что рассадником исламского экстремизма стал Афганистан, особенно под властью талибов, и стоящий за ними – пусть не очень открыто – Пакистан с первой «мусульманской ядерной бомбой». Чечня не изолированное явление и потому, что параллельно наблюдаются попытки создать исламское экстремистское государство в центре Европы – «Великую Албанию», включающую Косово, Санджак, часть Македонии, мусульманскую часть Боснии. Так что речь может идти о стратегическом исламско-экстремистском треугольнике Афганистан-Северный Кавказ-Косово. Неужели этого не видят те, кто столь рьяно обрушивается на Россию за ее действия, направленные в том числе на предотвращение создания одного из углов этого треугольника на Северном Кавказе?

Некоторые действительно не задумываются над этим. Но есть и такие силы на Западе, которые цинично используют ситуацию в Чечне, добиваясь дезинтеграции России, низведения ее до положения «третьеразрядного» государства.Неоднозначно рассматриваются события в Чечне в мусульманском мире. В основном там понимают, что это внутреннее дело России, и далеко не склонны поддерживать чеченский сепаратизм. Но проявляется мусульманская солидарность, особенно опять-таки когда дело касается жертв среди мирного населения. Вместе с тем далеко не все знают, что мирное население в Чечне – это не одни чеченцы. Грозный, например, был населен преимущественно русскими. Так что война в Чечне никак не подпадает под определение античеченской или религиозной.

Говоря обо всем этом, я, естественно, не оправдываю ни жертвы среди мирного населения, ни разрушения, которые стали спутниками войны в Чечне.