Советский период развития нынешней российской государственности просуществовал более 70 лет, оставив нам в наследие опыт построения государства на псевдодемократических началах, началах всеобщего блага и удовлетворения интересов и потребностей людей. Правовые и политические стратегии, избранные управленческими структурами советского тоталитарного режима, историко-правовой опыт их переосмысления задают нам новый вектор развития правовой политики, основывающейся на примате высших человеческих ценностей, принципах гуманизма, приоритета социально направленной политики государства.

Данная глава посвящена анализу направлений правовой политики советского государства в наиболее значимых сферах для человека, общества, а также их взаимоотношениях с государственной властью: в области охраны конституционных прав и свобод человека и гражданина, в сфере пенитенциарных правоотношений, в области осуществления социальной политики, защиты материнства и детства.

 

§ 1. Формирование системы конституционных прав и свобод граждан в РСФСР (1917–1991 гг.)

Несмотря на то, что со времени прекращения существования Советского государства в отечественной истории минуло уже более двух десятилетий, мы продолжаем испытывать его влияние, это проявляется в различных сферах общественной жизни современной России, в связи с чем исследование развития конституционных прав и свобод граждан в советский период имеет не только сугубо научное, познавательное, но и определенное практическое, а также и политическое значение.

Каждая конституция, принятая в Советском государстве, каждый акт, имевший конституционное значение – это квинтэссенция всех основополагающих изменений, которые произошли в период, предшествующий принятию соответствующего акта. В конституциях отражен исторический опыт прошлого нашей страны, причем в важнейших сферах общественной жизни.

Любое как государственное, так и правовое явление современности, может быть всесторонне осмыслено и познано лишь после того, как будут изучены основные этапы развития изучаемых явлений, кроме того, необходимо анализировать как отрицательные, та и положительные аспекты.

В настоящее время российское общество продолжает переживать мучительный период смены общественно-политического строя, нового этапа государственно-правового строительства, что нашло свое отражение в действующей Конституции Российской Федерации, которая занимает приоритетное, ключевое положение в правовой системе современной России.

Однако, несмотря на то, что человек, его права и свободы объявлены в соответствии со ст. 2 действующей Конституции Российской Федерации высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина закреплены как обязанность государства, мы пока не можем с полной уверенностью сказать, что права и свободы действительно статус этой самой высшей ценности. Во многом это как раз и является сохраняющимся отношением к правам конкретного человека как к чему-то вторичному, производному от общественных и государственных интересов, что в определенной степени является одним из наследий советской истории.

Для того, чтобы понять сущность действующих конституционных норм и найти верное решение вопросов, стоящих в настоящее время, жизненно важным является изучение закономерностей развития институтов конституционного права с момента их возникновения и до трансформации в действующие нормы.

Первая советская Конституция РСФСР 1918 г. не содержала в себе специального раздела, посвященного статусу граждан новой, Советской России. Только в главе 5 раздела 2 («Общие положения Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики») содержится достаточно скромный набор прав и свобод (этому посвящено всего 5 статей: ст. ст. 13–17), не выделенных при этом в отдельную главу и адресованных не всем гражданам, а только «трудящимся».

Используя для классификации конституционных прав и свобод критерий однородности материального содержания, который позволяет отличать экономические права от политических и личных, можно отметить, что Конституция содержала в себе, прежде всего, политические права и свободы: свобода выражения мнений (ст. 14), свобода собраний (ст. 15), свобода союзов (ст. 16) и, конечно, избирательное право (раздел 4).

На первое место среди прав и свобод в главе 5 раздела 2 Конституции в ст. 13 поставлена свобода совести, которая обеспечивалась за трудящимися, а также свобода религиозной и антирелигиозной пропаганды, которая признается за всеми гражданами. В этой же статье подтверждалось отделение церкви от государства и школы от церкви.

Нормы данной статьи вобрали в себя положения целого ряда актов первоначального периода становления Советского государства, основным среди которых являлся Декрет СНК РСФСР от 20.01.1918 г. «О свободе совести, церковных и религиозных обществах».

Исходя из анализа норм ст. 13 Конституции РСФСР 1918 г., а также актов, выступивших в качестве ее правовых источников, и последующего советского конституционного законодательства, можно прийти к выводу, что в Советском государстве свобода совести и свобода вероисповедания практически совпадали, были тождественны. В советских конституциях 1970-х гг. прямо указывалось, что гражданам «гарантируется свобода совести, т. е. право исповедовать любую религию или не исповедовать никакой» (ст. 52 Конституции СССР 1977 г., ст. 50 Конституции РСФСР 19178 г.).

Таким образом, советские конституции с 1918 г. под свободой совести подразумевали право выбора религиозных убеждений – исповедовать какую-либо религию или же быть атеистом. При этом Советское государство, создавая видимость альтернативы в вопросе свободы вероисповедания, не скрывало своей антирелигиозной направленности, стремясь отделить граждан от религии, что оказалось гораздо сложнее, чем отделить церковь от государства и школу от церкви. Тем не менее, предпринимались все возможные меры для того, чтобы превратить советских граждан в атеистов.

Характеризуя избирательные права советских граждан, следует отметить, что с принятием Конституции РСФСР 1918 г. были упразднены имевшиеся в дореволюционной России ограничения: для женщин, молодежи, военнослужащих, национальных меньшинств, лиц, не обладающих цензом оседлости и др.

Вместе с этим избирательные права предоставлялись не всем гражданам. Нормы главы 13 Конституции разделили граждан на две категории: полноправных, обладающих избирательными правами и так называемых «лишенцев», т. е. лиц, лишенных политических прав. Конституция создавала категорию отверженных граждан, для которых был введен специальный термин – «лишенцы». Со временем «лишенцы», а также члены их семей стали ограничиваться и в других правах и возможностях. Их лишали права на жилье, на медицинское обслуживание, на получение образования, на получение продуктовых карточек и т. д. и т. п. Такое деление граждан на полноправных и «лишенцев» в Советском государстве сохранялось до принятия конституций второй половины 1930-х гг.

Конституция РСФСР 1918 г., став первой кодифицированной Конституцией России, в дальнейшем использовалась в качестве эталона и образца для подражания, по которому выстраивалось конституционное законодательство сначала автономий, а затем СССР и союзных республик Союза ССР. Она явилась нормативным фундаментом для развития советской модели конституционализма. Каждая последующая Конституция России закрепляла устои общественной и государственной организации и те изменения, которые происходили в общественном развитии ко времени ее принятия.

Начиная с первой советской Конституции приоритет в оценке норм Основного закона, посвященных правам и свободам граждан, отдавался классовой сущности, а только затем внимание уделялось их непосредственному содержанию. На первоначальном этапе становления Советского государства это объяснялось необходимостью подавления эксплуататорских классов и иных социально чуждых трудящимся элементов. Но такое гипертрофированное переоценивание классового подхода сохранилось и в дальнейшем, даже когда в этом не было никакой необходимости, когда были ликвидированы эксплуататорские классы и «паразитические» слои, живущие на нетрудовые доходы, и структура общества полностью изменилась, исчезло его антагонистическое строение. Это способствовало занижению ценностного содержания норм института прав и свобод в Советской стране.

Вся конституционная концепция прав и свобод Советского государства изначально формировалась исходя из ее более широкого толкования, чем это происходило на западе, где права и свободы первоначально возникают в качестве ограничительного механизма от проникновения государства в интересы частных лиц. Государство же при этом призвано выполнять служебную роль по отношению к этим правам и свободам и создавать условия для практической реализации. Советская же концепция исходила из того, что права и свободы детерминированы всей системой экономических, социальных, политических и иных отношений в государстве, и при этом само государство определяет перечень и содержание прав и свобод. Граждане обязаны жертвовать частью своих прав во имя коллективных и государственных интересов.

Первая Конституция СССР 1924 г. не содержала в себе разделов, посвященных основным правам и обязанностям граждан, а также избирательной системе вновь созданного государства. Данная Конституция была создана на основе добровольного договора между советскими социалистическими республиками, который собственно, и составил основной по объему (второй по структурному расположению) раздел Конституции. Первая Конституция СССР была посвящена основным вопросам построения Союзного государства и закрепляла формы соотношения суверенитета СССР и союзных республик, предметы ведения СССР, структуру и компетенцию высших органов государственной власти и управления СССР и союзных республик. Вопрос о регулировании прав и свобод граждан остался в ведении союзных республик, которые на момент вхождения в Советский Союз уже имели свои собственные конституции.

Первая Конституция СССР была посвящена основным вопросам построения Союзного государства и закрепляла формы соотношения суверенитета СССР и союзных республик, предметы ведения СССР, структуру и компетенцию высших органов государственной власти и управления СССР и союзных республик.

Из всего содержания Конституции СССР можно отметить лишь отдельные положения, касающиеся прав и свобод: национальная свобода и равенство (Декларация об образовании СССР).

В соответствии со ст. 7 Конституции СССР для граждан союзных республик устанавливалось единое союзное гражданство.

Вместе с тем проблема единого гражданства имела свою специфику при закреплении в конституциях союзных республик. Так, Конституция ЗСФСР 1925 г. специально говорила о ней. Статья 6 Основного закона предусматривала единое гражданство для всех республик, входящих в Федерацию. В то же время отмечалось, что граждане ЗСФСР «являются одновременно союзными гражданами». В ст. 6 Конституции Украины говорилось то же самое. Конституция РСФСР 1925 г. решала этот вопрос оригинально. В ней говорилось о равноправии граждан других союзных республик, прибывающих на территории РСФСР, равно как и трудящихся-иностранцев, с российскими гражданами (ст. 11), при этом о союзном гражданстве ничего не говорилось. Аналогично решался этот вопрос и в Конституции Туркмении 1927 г.

«Что касается чисто бытовых, национальных или культурных сторон жизни наших республик и областей, то в этом отношении им предоставляется достаточный простор, достаточно самостоятельности. Их суверенные права специально охраняются нашим Основным Законом, и свою культурную жизнь, свои особенности, свои бытовые условия они могут развивать у себя так, как это соответствует их экономическому и политическому состоянию, а также внутренним и внешним условиям жизни».

К моменту подписания договора об образовании СССР все республики, первоначально вошедшие в состав Союза ССР, уже обладали своими собственными конституциями, в которых как раз и регламентировались вопросы общественного устройства, основных прав и обязанностей граждан, избирательной системе.

Конституция СССР 1924 г. в с. 5 предусматривала, что «союзные республики в соответствии с Конституцией Союза вносят изменения в свои конституции». Вторая Конституция РСФСР 1925 г., послужившая образцом для разработки новых конституций других союзных республик, оставила систему прав и свобод неизменной.

Небезынтересно отметить следующее обстоятельство – исключение Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа из текста Конституции привело к тому, что права и свободы трудящихся оказались включенными в раздел 1 («Общие положения»), т. е. находились практически на первом месте.

Это был единственный период в истории развития института прав и свобод за время существования Советской власти: до принятия конституций 1930-х гг. Вместе с тем, необходимо иметь в виду, что произошло это едва ли не случайно, а не потому, что Советское государство поставило заботу о правах и свободах граждан во главу угла своей политики.

Оставляя без изменения открыто классовый характер Основного закона, Конституция РСФСР 1925 г. в то же время несколько смягчила формулировки норм о насилии, подавлении, уничтожении «паразитических» слоев общества. Вместе с исключением Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа были изъяты положения о мировой революции и интересах всего человечества. Конституция 1925 г. стала юридически более строгой, без общих политических положений, присущих Конституции 1918 г.

Сохраняя в целом систему прав и свобод граждан РСФСР, новая Конституция внесла некоторые коррективы. Так, Конституция предоставила права граждан РСФСР всем проживающим на ее территории гражданам союзных республик (ст. 11).

В целях обеспечения реального действия принципа равноправия граждан независимо от расовой и национальной принадлежности Конституция РСФСР установила право свободного пользования родным языком на съездах, в суде, управлении и общественной жизни, а также право обучения представителям национальных меньшинств на родном языке в школе (ст. 13).

Не изменились и нормы избирательного права, составлявшие главу 6 раздела IV Конституции РСФСР 1925 г., по прежнему деливших граждан на полноправных, обладающих избирательными правами (ст. 68) и «лишенцев» (ст. 69), что сохраняло не всеобщее избирательное право. Сохранились и другие принципы избирательного права: выборы были не неравными и не прямыми.

Учитывая, что стратегический курс коммунистической партии оставался прежним: уничтожение эксплуатации человека человеком и построение бесклассового коммунистического общества, Советское государство продолжало ограничивать сохраняющиеся эксплуататорские слои населения в правах, поэтому все лица, которые использовали наемный труд, либо жили на проценты с капитала или доходы с предприятий, были лишены политических прав, не обладали даже правом голоса, не могли служить в Красной Армии.

На данном этапе развития Советского государства (вторая половина 1920-х – первая половина 1930-х гг.) статус советских граждан, различался в зависимости от того, в какой республике проживал гражданин, хотя и не существенно. Схожесть многих принципиальных положений первых конституций советских республик, вошедших первоначально в состав СССР, вполне объяснима одновременностью становления и однотипностью политической системы и государственной идеологии этих государств, разрабатываемых по образцу первой советской конституции – Конституции РСФСР 1918 г.

Конституция СССР 1936 г., ставшая основополагающим законодательным актом Союза ССР на последующие четыре десятилетия, унифицировала многие институты, включая и права и свободы граждан. Конституции союзных и автономных республик, принятые на основе общесоюзной Конституции в 1937–1938 гг., полностью ей соответствовали в данном вопросе.

К середине 1930-х гг. в СССР были созданы основы социализма в том понимании, как это мыслила коммунистическая партия, безраздельно определяющая основные направления развития Советского государства. Именно к данному времени произошли серьезные изменения в важнейших сферах общественной жизни страны: политическом устройстве, экономике, общественной структуре и форме государственного единства.

Предшествующее принятию союзной Конституции 1936 г. десятилетие было временем ожесточенной борьбы между различными группировками внутри Коммунистической партии за методы строительства общества и непосредственное обладание политической властью. Как известно, эта борьба принесла успехи И.В. Сталину. Конституция СССР 1936 г. принималась в ситуации его полной победы, когда сформировался режим личной власти – как тоталитарный режим, построенный на жесткой централизации всех линий управления, строгой иерархии в системе государственных органов и негосударственных структур (чему благоприятствовало полное огосударствление экономики), беспрекословном выполнении указаний сверху, отсутствии любой возможности публичных критических оценок сложившихся политических отношений (они немедленно карались).

Есть достаточно оснований для оценки событий того времени, включая создание новых конституций Советского государства на всех его уровнях, в красках политического и идеологического авантюризма, но это слишком односторонний подход. Не следует забывать о том, что у победителей того времени были свои представления о том, каким быть обществу, создававшемуся как социалистическое, куда и каким курсом ему развиваться, это неизбежно заставляло их думать о путях развития страны. Масштабность и быстротечность событий в стране 20–30-х гг. XX века, которые «до основания» переменили практически все сферы общественной жизни, поистине поражают воображение: создание принципиально новой государственно-политической и экономической системы, изменения в социальной структуре общества, индустриализация, коллективизация, милитаризация, культурная революция, всеобщая занятость населения и др. Конечно, способы и методы, с помощью которых осуществлялись все эти преобразования (установление однопартийной системы и культа личности, массовые карательные и репрессивные мероприятия и др.), могут поразить не меньше.

Все эти меры, независимо от замыслов их инициаторов и методов их осуществления, давали научно-технический, экономический, социальный и политический прогресс. В совокупности такие меры расценивались в то время как создание и упрочение основ социализма. Соответственно этому должны были служить конституции Советского государства на всех уровнях и текущее законодательство. Они должны были закрепить ту социально-экономическую и политическую модель общества, которая представлялась правящей группе как эталон социалистической системы.

Конституция СССР 1936 г., как и принятые на ее основе Конституции РСФСР 1937 г., конституции других союзных республик, а также конституции автономных республик, находящихся в составе союзных, прежде всего отражали реальные достижения и изменения в политической, экономической, социальной, культурной и других важнейших сферах общественного и государственного устройства советской страны на всех уровнях.

В отличие от Конституции СССР 1924 г. и первых конституций РСФСР (1918 г. и 1925 г.), которые по своей сути являлись в основном программными и декларативными документами, Конституция СССР 1936 г., как и принятые на ее основе Конституция РСФСР 1937 г., конституции других союзных республик, а также конституции автономных республик, находящихся в составе союзных, прежде всего отражали реальные достижения и изменения в политической, экономической, социальной, культурной и других важнейших сферах общественного и государственного устройства советской страны на всех уровнях.

Значение Конституции СССР 1936 г. заключалось еще и в том, что проекты конституций союзных и автономных республик были составлены по принципу полной рецепции общесоюзной. Такой подход распространялся на все разделы Основных законов Советского государства на всех уровнях, включая и раздел о правах и свободах граждан. Со времени принятия конституций 1930-х гг. статус советских граждан был полностью унифицирован.

Институт прав и свобод в соответствии с конституциями 1930-х гг. подвергся существенному обновлению. Основные принципиальные новшества заключались в следующем:

1. Регулирование прав и свобод теперь осуществлялось на уровне общесоюзной Конституции, до этого – конституциями союзных республик.

2. Были сделаны важные шаги в уравнивании статуса граждан. Во-первых, применяется термин граждане, а не трудящиеся, что подчеркивает всеобщность прав и свобод. Во-вторых, если первые конституции равноправие граждан связывали только с расовой и национальной принадлежностью, то в соответствии со ст. 135, устанавливавшей всеобщность выборов депутатов, говорилось о равноправии вне зависимости от пола, вероисповедания, образовательного ценза, оседлости, социального происхождения, имущественного положения и прошлой деятельности. Данная статья толковалась не только применительно к праву участия в выборах, а более широко, характеризуя общий правовой статус граждан. Вместе с тем, содержание отдельных конституционных норм по-прежнему адресовалось, прежде всего, рабочим (см. ст. ст. 119, 120). Колхозное крестьянство, лишенное паспортов, было прикреплено к месту жительства и лишено права передвижения, на него не распространялось пенсионное законодательство и иные социальные гарантии.

3. Впервые в развитии конституционного законодательства Советского государства в Основном Законе страны (Конституция СССР 1936 г.) правам и свободам в совокупности с обязанностями посвящалась специальная Х глава: «Основные права и обязанности граждан».

Западная пресса, однако, не испытывала особо восторженных чувств в связи с принятием новой Конституции СССР. Так, французская газета «Тан», основанная еще в 1829 г., пользовавшаяся большим авторитетом и доверием в политических и деловых кругах, в номере от 15.06.1936 г. писала следующее: «Это по-прежнему режим, основанный Лениным к выгоде одного определенного социального класса, возведенного в привилегированный класс, что несовместимо со всяким здравым понятием свободы, равенства и демократии. И этот режим начинает с того, что лишает всякого гражданина права свободно располагать тем, что он приобрел своим трудом. Право собственности остается уничтоженным; Советское государство есть государство социалистическое, где «социалистическая собственность» принимает форму либо национального достояния, либо кооперативной колхозной собственности Единственное исключение из этого общего правила делается в пользу небольшого частного хозяйства индивидуально работающих крестьян и ремесленников на дому. Для остальных же закон допускает личную собственность лишь на жилища, предметы домашнего хозяйства, повседневного обихода и комфорта».

Деформация социалистической собственности заключалась в подмене общенародной собственности государственной, в гипертрофии роли последней во всей системе социализма и соответственно в резком ослаблении положения трудящихся, трудовых коллективов, социальных групп и слоев и в замене их функций как собственников функциями слоя распорядителей общественными средствами.

Глава Х Конституции СССР 1936 г. содержала в себе 16 статей, из которых правам и свободам посвящено 12 статей, при этом следует отметить, что нормами данной главы не исчерпывались все права граждан. Так, вне пределов этой главы находись право на охрану личной собственности и ее наследования, обеспечение обвиняемому права на защиту. Немаловажным обстоятельством является закрепление в Конституции СССР системы гарантий прав и свобод граждан. Вслед за главой Х непосредственно следовала глава ХI «Избирательная система», в соответствии с нормами которой политические права советских граждан становятся общедоступными.

Внутри группы конституционных норм, посвященных правам, свободам и обязанностям граждан, их последовательность также зависит от концепции государства в отношении статуса личности на определенном этапе развития, поэтому на первом месте в Конституции СССР 1936 г. расположены нормы, определяющие права и обязанности гражданина как участника осуществления экономической и социальной политики государства, т. е. социально-экономические права: в 1-ой главе встречаются нормы, закрепляющие труд в СССР как обязанность и дело чести каждого способного к труду гражданина (ст. 12); право личной собственности и ее наследования, выделяя при этом право личной собственности граждан на определенные объекты гражданских правоотношений: трудовые доходы и сбережения, жилой дом и подсобное домашнее хозяйство, предметы личного потребления и удобства (ст. 10); а также право личной собственности членов колхозного двора на подсобное хозяйство на приусадебном участке, жилой дом, продуктивный скот, птицу и мелкий сельскохозяйственные инвентарь согласно уставу сельскохозяйственной артели (ст. 7).

В советской литературе проводились различные варианты классификации конституционных прав и свобод граждан. Так, А.И. Лепешкин предлагал классификацию по нескольким критериям, в частности по однотипности конституционных норм; Л.Д. Воеводин в зависимости от сферы интересов, области деятельности человека, с его позицией в принципе соглашался В.А. Патюлин, отмечая, однако, условность данной классификации, поскольку выделяются категории не прав, а деятельность граждан.

Но наиболее удачной и распространенной классификацией признается систематизация прав и свобод, исходя из критерия однородности материального содержания, или однородности объекта субъективного права, что сделано, например, И.Е. Фарбером в работе «Свобода и права человека в Советском государстве» именно применительно к Конституции СССР 1936 г., выделяя три категории прав и свобод:

На первом месте социально-экономические права, к которым относятся: право на труд (ст. 118), связанное с ним право на отдых (ст. 119), и на материальное обеспечение (ст. 120); равноправие женщины с мужчиной (ст. 122); право на образование (ст. 121); право личной собственности и ее наследования (ст. ст. 10 и 7). Затем политические права: а) избирательные права; б) права граждан на объединение; в) права на свободу слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций; г) национальное равноправие; д) право убежища. Третья категория: личные права, о которых говорится в ст. ст. 111, 124, 127, 128.

Установление приоритета одной категории прав и свобод над другими исходило из марксистского определения о том, что движущей силой общественного развития являлись экономические факторы, производительные силы и производственные отношения, выступающие основными детерминантами всех «надстроечных элементов» – государства, права, политики, духовной культуры. Отсюда – предпочтение социально-экономическим правам, что стало заметно уже в конституциях 1930-х гг., при этом политическим правам и свободам стало уделяться гораздо меньше внимания, особенно в плане их практической реализации.

Исследователи постсоветского периода с учетом особенности регламентации и понимания социально-экономических прав в СССР рассматривают их как особый исторический вид социальных прав, характерный для государств социалистического типа. Социальные права, закрепленные в советских конституциях, во-первых, не были для советских граждан естественными и неотчуждаемыми, во-вторых, не обособлялись от экономических прав, в третьих, были лишены возможности международной защиты.

Конституция СССР 1936 г. закрепила новую избирательную систему, принципиально отличную от той, которая сложилась еще в первые годы советской власти. Нормы Конституции СССР, также как и соответствующие нормы конституций союзных и автономных республик, учитывая серьезные изменения в социальной структуре общества, представляли собой определенный шаг вперед в демократизации избирательного права по сравнению с предыдущими советскими конституциями. Конституция СССР 1936 г. полностью ликвидировала классовые ограничения при выборах в Советы всех уровней.

В развитии прав и свобод граждан как конституционно-правового института все положения, закрепленные в советских конституциях 1930-х гг., следует, несомненно, рассматривать как значительный шаг вперед, как значительное достижение советского конституционного права.

Из конституций 1930-х гг. были изъяты крайние проявления классового подхода, характерные для первых советских конституций, что выражалось в закреплении принципа беспощадного подавления эксплуататоров, установлении социалистической организации общества, возможности лишения отдельных лиц и отдельных групп своих прав, а также победы социализма во всех странах. Устранялись ограничения прав и свобод по классовому признаку. Наряду с этим, устанавливались и такие принципы, как народовластие, новая экономическая основа в виде социалистической системы хозяйства, провозглашалась отмена частной собственности и уничтожение эксплуатации человека человеком.

Все это, на первый взгляд, конечно, положительные моменты, и то, что содержание Конституции СССР 1936 г. в вопросе закрепления прав и свобод граждан носило прогрессивный характер, это, конечно, бесспорно. По крайней мере, была предпринята попытка перевести управление обществом с безраздельно господствующих административно-командных методов на правовые.

Но следует обратить внимание вот на что. Советские конституции 1930-х гг. не ставили во главу угла наряду с другими завоеваниями социализма права и свободы граждан.

Главы, посвященные правам и обязанностям граждан, во всех советских конституциях 1930-х гг., находятся далеко не на первом месте. В Конституции СССР 1936 г. – это глава Х (из 13 глав), в Конституции РСФСР 1937 г. – глава ХI (из 14 глав).

Такое расположение глав о правах и свободах граждан (после глав о государственном устройстве, органах государственной власти и управления, бюджете, суде и прокуратуре) наглядно иллюстрирует отношение политического руководства Советского государства к гражданам, их правам и свободам, открыто демонстрируя «примат государства над человеком». Думается, что подобный порядок конституционного закрепления правового статуса личности не является случайностью, он стал вполне закономерным итогом предыдущих этапов развития института прав и свобод, что сопровождалось многолетним идеологическим обоснованием в качестве высших ценностей не человека и гражданина с его правами и свободами, а государство и общество, которым и должны служить советские граждане, представлявшие к тому времени уже в достаточной степени однородную массу.

Глава о правах и свободах человека и гражданина не может рассматриваться как отдельно взятый институт, действующий изолированно от основных принципов конституционного регулирования. Глава в целом и ее статьи должны «работать» в единстве и взаимодействии с основами Конституции. Иной подход к построению Конституции просто недопустим, ибо в противном случае Конституция не в состоянии обеспечить личности свободу, снять барьеры на этом пути, что наглядно было продемонстрировано периодом сталинских репрессий, последовавшим сразу же после принятия советских конституций 1936–1937 гг.

Данное отношение к отражению в Основном законе государства прав и свобод граждан в настоящее время вызывает немало справедливых нареканий со стороны современных исследователей.

Так, например, как отмечает Ф.М. Бурлацкий, советская трактовка прав человека происходит не из универсального принципа гуманизма, не из человеческой природы, не из системы отношений между странами и государствами, а как суверенного внутригосударственного права, исключающего какое-либо международное вмешательство, а отрицание частной собственности как важнейшего права, дающего реальные гарантии независимости личности от государства и свободы инициативы и предпринимательской деятельности, как важнейшего принципа, который обеспечивает развитие личности.

Б.С. Эбзеев в свою очередь указывает, что конституции 1936–1937 гг. были внутренне противоречивы. С одной стороны, эти конституции закрепляли действительно широкие для своего времени и социально значимые права и свободы. В то же время они закрепляли авторитарно-бюрократическую систему, которая является ограничением свободы и не терпит проявления социальной активности вне контроля государства. Иначе говоря, из объективно обусловленного и адекватного закономерностям общественного развития процесса взаимодействия общества и граждан и их ассоциаций конституция на известном этапе своего развития превратилась в средство контроля государства над обществом и составляющими его структурами, произошло огосударствление общества.

Отмечается в качестве проблемного элемента в обеспечении прав и свобод на данном этапе и отсутствие независимого суда, что лишало граждан реальной защиты, а требования конституций к осуществлению прав и свобод только в интересах «строительства социализма» выхолащивало их содержание.

Декларируя политические права и свободы, Конституция не содержала в себе положений о гарантированности данной категории прав и свобод. Ни в одном из разделов Конституции не содержится норм об ответственности государственных органов перед гражданами в случае несоблюдения их прав. В определенной степени это также послужило правовым основанием для начала масштабных репрессий во второй половине 1930-х гг.

Закрепляя право обвиняемого на защиту при разбирательстве дел в судах, государство, как показала практика, не гарантировало рассмотрение дел именно судебными органами. Вскоре после принятия Конституции начнут функционировать органы внесудебной расправы – так называемые «тройки», в которые входили представители местного партийного комитета, НКВД и прокуратуры. Да и рассмотрение дел в советских судах не гарантировало правосудия в подлинном смысле этого слова. С первых дней установления советской власти суды становятся послушными проводниками воли партийно-государственных органов, а судебный процесс носил откровенно инквизиционный характер, в котором подсудимый являлся скорее объектом для исследования. Как отметил в свое время Н.В. Крыленко: «Для нас нет никакой разницы между судом и расправой. Либеральная болтовня, либеральная глупость говорить, что расправа – это одно, а суд – другое. Суд есть та же расправа, а расправа есть тот же суд». В 1938 г. Н.В. Крыленко сам становится жертвой репрессивного аппарата, созданного при его непосредственном участии.

Забвение идеи свободы личности, попытки поставить превыше всего интересы государства, определенного класса, партии, стремление к показному единомыслию, искусственное отождествление интересов общества и личности служили теоретическим прикрытием диктаторских методов управления страной, необоснованных репрессий против миллионов людей, целых групп населения (сословных, этнических, религиозных и т. д.), вплоть до массового террора.

Именно на данном этапе развития Советского государства были сформулированы основы советской концепции прав человека, нашедшей свое закрепление в Сталинской конституции. Основные тенденции становления данной концепции заложены еще Конституцией РСФСР 1918 г., к ним относятся: одностороннее и непререкаемое идеологическое обоснование данной концепции; отрицание естественного происхождения прав и свобод; детерминированность прав и свобод всей системой экономических, социальных, политических и иных отношений в государстве, и соответственно при этом само государство определяет перечень и содержание прав и свобод; вторичность прав и законных интересов граждан по сравнению с коллективными и государственными интересами.

Ликвидация в СССР в начале 1930-х гг. остатков эксплуататорских и нетрудовых слоев населения дало основание преподносить советскую концепцию прав и свобод как превосходную в сравнении с буржуазной, объясняя это отсутствием в обществе антагонистических классов, а также наличием в советских конституциях соответствующих гарантий. Буржуазные конституции подвергались советскими идеологами критике в том, что они носят формальный характер, а содержащиеся в них прав и свободы не обеспечиваются, особенно применительно к трудящемуся большинству.

Будучи по своему содержанию весьма прогрессивной, Конституция СССР 1936 г. тем не менее, никаким образом не повлияла на смягчение или изменение курса уже сформировавшегося режима партийно-номенклатурной диктатуры, не смогла оградить граждан от надвигающегося террора, который приобрел массовый характер. Все негативные тенденции, которые развивались в стране до принятий Сталинской конституции, без каких-либо препятствий продолжали развиваться и в последующие годы.

Этап развития Советского государства, последовавший сразу же после смерти И.В. Сталина, получил наименование периода либерализации социалистического строя. В это время действительно были проведены определенные реформы, направленные на преобразование прежнего курса, основанного на принуждении и насилии государства по отношению к своим гражданам.

О необходимости новой конституции было заявлено еще Н.С. Хрущевым в отчете ЦК КПСС на XXII съезде Коммунистической партии 17.10.1961 г.: «В жизни нашей страны за последнюю четверть века, с момента, когда была принята ныне действующая Конституция СССР, произошли большие изменения. Советский Союз вступил в новый этап своего развития, на более высокую ступень поднялась социалистическая демократия. Новая Конституция СССР, к разработке которой мы приступаем, должна отразить новые черты в жизни советского общества в период развернутого строительства коммунизма».

В 1962 г. началась непосредственная работа по выработке проекта новой Конституции СССР. 25.04.1962 г. постановлением Верховного Совета СССР была образована Конституционная комиссия в составе 97 человек под председательством Н.С. Хрущева, который на заседании конституционной комиссии 15.06.1962 г. в числе прочих приоритетных направлений разработки проекта Конституции отметил выделение возрастающей роли общественных организаций и фиксирование всех прав, которыми пользуются граждане, но которые не прописаны в Конституции 1936 г. К августу 1964 г. работа над проектом новой Конституции и объяснительной записки к нему была завершена.

Основные права и свободы в проекте Конституции СССР 1964 г., являвшимся наиболее полным и демократичным, насчитывавшим 276 статей (для сравнения – Конституция СССР 1977 г. – 174 ст.), содержались во втором разделе: «Личность, общество и государство». Раздел содержал в себе четыре главы, из которых непосредственно правам и свободам посвящались первые две: «Свобода личности и равенство граждан в СССР» – (гл. VII ст. 51–65) и «Основные права граждан» – (гл. VIII ст. 66–86). Кроме того, в данный раздел проекта были включены следующие главы: «Основные обязанности граждан» – (гл. IX ст. 87–99), «Формирование правил коммунистического общежития» – (гл. Х ст. 100–102).

Все предыдущие конституции основывались на том, что Советское государство – это государство диктатуры пролетариата. В преамбуле проекта впервые указывалось на то, что «Диктатура пролетариата выполнила свою историческую миссию и с точки зрения задач внутреннего развития перестала быть необходимой в СССР. Государство диктатуры пролетариата превратилось на новом этапе в общенародное государство, в орган выражения интересов и воли всего народа».

Также в преамбуле выделялась особая категория «высших прав и свобод», при этом высшей свободой граждан признавалась свобода от эксплуатации, а высшими правами – право на труд, а также на управление делами общества и государства.

Провозглашался принцип: все во имя человека, все для блага человека.

Однако система прав и свобод не изменилась: на первое место были поставлены социально-экономические права, на втором месте в проекте располагались политические права и свободы, далее следовали личные права и свободы.

Но, как известно, в октябре 1964 г. в отсутствие Н.С. Хрущева, находившегося в то время на отдыхе, состоялся Пленум ЦК КПСС, который 14.10.1964 г. постановил: «удовлетворить просьбу т. Хрущева об освобождении его от обязанностей Первого секретаря, члена Президиума ЦК и Председателя Совета Министров СССР в связи с преклонным возрастом и ухудшением состояния здоровья».

В результате смещения Н.С. Хрущева со всех руководящих постов к власти в стране пришло консервативное крыло партийной верхушки во главе с Л.И. Брежневым, взявшее курс на свертывание реформ в экономике и в общественной жизни. В декабре 1964 г. Верховный Совет СССР утвердил Л.И. Брежнева председателем Конституционной комиссии. Отстранение от власти Н.С. Хрущева приостановило и работу по практически готовому на тот момент времени проекту Конституции СССР. Неоднократно изменялся состав Конституционной комиссии, что, однако, длительное время не оказывало влияния на ее работу.

А.И. Лукьянов, являвшийся одним из непосредственных участников создании проекта Конституции СССР 1977 г. на последнем этапе данной работы, отметил, что работа над Проектом потребовала глубокого теоретического осмысления нового этапа развития социалистического общества, что привело к разработке партией концепции зрелого социализма. Без такой концепции нельзя было создать принципиально новый Основной Закон. После того, как эта концепция была создана, работа над проектом Конституции пошла более быстро.

Последняя Конституция СССР 1977 г. закрепляла самый полный перечень прав и свобод граждан за всю историю Советского государства, при этом регулирование прав и свобод не ограничивалось конституционными нормами, оно осуществлялось и множеством иных нормативно-правовых актов, дополнявших и развивавших конституционные положения.

Именно в Конституции СССР 1977 г. была закреплена сама система прав и свобод граждан, по прежнему фиксировались категории социально-экономических, политических и личных прав и свобод (ст. 39). Подобной статьи не содержала в себе ни одна из предшествующих советских конституций.

Четко просматривается приоритет социально-экономических прав, к числу которых были отнесены: право на труд, (ст. 40); право на отдых (ст. 41); право на охрану здоровья (ст. 42); право на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, а также потери кормильца (ст. 43); право на жилище (ст. 44); право на личную собственность и ее наследование (ч. 1 ст. 13); право на пользование участками земли для ведения подсобного хозяйства, а также для индивидуального жилищного строительства (ч. 2 ст. 13).

В отношении политических прав и свобод их расширение выразилось в совершенствовании форм участия советских граждан в управлении обществом и государством, через развитие институтов как непосредственной, так и представительной демократии. В Конституции СССР 1977 г. закрепляются принципы избирательного права, известные еще Конституции СССР 1936 г.: всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном проведении голосования, что вполне соответствовало признанным мировым стандартам.

Вместе с тем Конституция СССР 1977 г. содержала и ряд новых моментов: снижение возраста пассивного избирательного права во все Советы до 18 лет (ранее для Верховных Советов республик – 21 год), в Верховный Совет ССР – до 21 года (до этого – 23 года); право граждан и общественных организаций активно участвовать в подготовке и проведении выборов; возможность избрания гражданина, как правило, не более чем в два Совета; отнесение расходов по выборам на счет государства; включение в Конституцию по итогам всенародного обсуждения статьи о наказах избирателей.

В рамках развитого социалистического общества политическая свобода в соответствии с положениями гл. 7 раздела II Конституции предполагала наличие следующих политических прав и свобод советских граждан: право участвовать в управлении государственными и общественными делами, в обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения (ст. 48); право вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе (ст. 49), к данному праву примыкает право граждан на обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов (ст. 58); закреплялись и традиционные политические свободы: слова, печати, собраний, уличных шествий и демонстраций (ст. 50); право объединяться в общественные организации (ст. 51).

Политические свободы советских граждан подкреплялись и другими статьями Конституции. Самое непосредственное отношение к обеспечению свободы слова и печати имеют конституционные положения о: всенародных обсуждениях наиболее важных вопросов государственной жизни (ст. 5); праве трудовых коллективов участвовать в обсуждении государственных и общественных дел (ст. 8); расширении гласности, постоянном учете общественного мнения (ст. 9); свободе творчества (ст. 47); праве граждан участвовать в управлении государственными и общественными делами (ст. 48); праве вносить предложения об улучшении деятельности государственных органов и общественных организаций, критиковать недостатки в их работе (ст. 49); праве объединяться в общественные организации (ст. 51); праве обжалования действий должностных лиц, государственных и общественных органов (ст. 58); праве на агитацию во время избирательных компаний (ст. 100).

Свобода собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций помимо гарантий, указанных в ст. 50, обеспечиваются мерами, предусмотренными в ст. ст. 6, 7, 9, 48, 51, 94, 100, 152.

Личные права и свободы советских граждан были поставлены на «почетное» третье место, к ним согласно Конституции СССР 1977 г. были отнесены: свобода совести (ст. 52); защита брака и семьи (ст. 53); неприкосновенность личности (ст. 54); неприкосновенность жилища граждан (ст. 55); охрана личной жизни граждан, тайны переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений (ст. 56); право на честь и достоинство (ст. 57); право обвиняемого на защиту (ст. 158).

Сами термины «личные права» (ст. 39) и «личная свобода» (ст. 57) впервые были закреплены на конституционном уровне только в Конституции СССР 1977 г.

Конституция СССР 1977 г., отразив имевшие место достижения в социально-экономическом и политическом развитии страны, а также благие намерения по дальнейшей перспективе, также как и предыдущая Конституция СССР 1936 г., не стала основополагающим регулятором отношений между государством, обществом и гражданами.

Реализации заложенных в Конституции 1977 г. прогрессивных положений в полной мере так и не произошло. Каким бы замечательным не был Основной закон, он не может работать сам по себе. Сохраняющееся отношение к правам граждан как к производному институту от интересов государства и общества, а также сохранение тоталитарного политического режима и бюрократического государственного аппарата, ведомого КПСС и на данном этапе сводили действие конституционных положений к декоративности.

Как отметил председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, Конституция СССР была совсем не плохим документом, но все девальвировалось 6-й статьей. Слабость Конституции СССР в обеспечении прав и свобод граждан была обусловлена также тем, что после принятия Конституции СССР 1977 г. необоснованно затянулся процесс разработки и введения в действие законов, необходимых для обеспечения конституционных прав.

Б.Н. Топорнин отмечает, что Конституция СССР 1977 г. была юридически маломощной, декларируемые ею положения не подкреплялись необходимыми структурами, процедурами, правовыми гарантиями. Вплоть до 1987 г. в Советском государстве не было закона о порядке обжалования гражданами действий должностных лиц, при этом действовать он начал только после второй сессии Верховного Совета СССР 1989 г. Между тем о таком законе было прямо сказано в ст. 58 Конституции СССР. Действие Конституции ограничивалось и деформировалось другими нормами, в основном подзаконного характера. В жизни инструкция оттеснила Конституцию.

Советское государство в нашей стране прекратило свое существование, так и не выполнив своей главной цели – создание общества свободных и равноправных людей. Следует постараться избежать крайности при оценке конституционно-правового регулирования прав и свобод в стране Советов. Вместе с этим необходимо отметить и имевшиеся негативные явления в советском периоде, дабы извлечь уроки из своей собственной истории и сделать соответствующие выводы, которые помогут определить верное направление развития института прав и свобод.

Коммунистическая партия, очень быстро установив свое монопольное политическое господство, с самого начала ставила одной из основных своих целей создание такого государства, которое как по своему классовому содержанию, так и по методам функционирования должно было отличаться от всех существующих – такой подход распространялся и на закрепление прав и свобод, поэтому усилия советских теоретиков и практиков были направлены на то, чтобы показать разницу между советской моделью института прав и свобод и иными, в результате чего не был учтен положительный мировой опыт. Такие идеи, как полное равенство всех граждан перед законом, свобода политического волеизъявления, всеобщность и универсальность прав и свобод, которые к 1917 г. не только были обоснованы в многочисленных философских трудах предыдущих эпох, но и нашли свое закрепление во многих конституционных актах в различных странах, с самого начала были отвергнуты Советской властью.

Мы не можем отрицать того, что по своему содержанию советские конституции представляли собой определенное достижение для своего времени, в том числе и по закреплению института прав и свобод граждан. Это будет справедливо и для Сталинской Конституции СССР 1936 г., в которую не вошли крайние проявления классового подхода, характерные для первых советских конституций (Конституции РСФСР 1918 г. и 1925 г., а также конституции союзных республик на первоначальном этапе становления СССР), что выражалось в закреплении принципа беспощадного подавления эксплуататоров, установлении социалистической организации общества, возможности лишения отдельных лиц и отдельных групп своих прав, а также победы социализма во всех странах. Устранялись ограничения прав и свобод по классовому признаку, закреплялся общепринятый на то время набор прав и свобод.

Однако, будучи по своему содержанию весьма прогрессивной, Конституция СССР 1936 г. тем не менее, никаким образом не повлияла на смягчение или изменение курса уже сформировавшегося режима партийно-номенклатурной диктатуры, не смогла оградить граждан от надвигающегося террора, который приобрел массовый характер и последовал практически сразу же после принятия данной Конституции. Все негативные тенденции, которые развивались в стране до принятий Сталинской конституции, без каких-либо препятствий продолжали развиваться и в последующие годы.

Конституция СССР 1977 г. в свою очередь закрепляла самый полный перечень прав и свобод граждан за всю историю Советского государства. Она содержала в себе и определенный потенциал демократизации, который мог быть использован в интересах советских граждан. Уместно, в данном случае, отметить положения ст. 2 о том, что «вся власть в СССР принадлежит народу», который «осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов». Закреплялась обязанность государственных и общественных организаций, должностных лиц «соблюдать Конституцию СССР и советские законы», а также обязательство государства обеспечивать «охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан» (ст. 4).

Но реализации заложенных в Конституции СССР 1977 г. прогрессивных положений в полной мере так и не произошло. Каким бы замечательным не был Основной закон, он не может работать сам по себе. Сохраняющееся отношение к правам граждан как к производному институту от интересов государства и общества, а также сохранение тоталитарного политического режима и бюрократического государственного аппарата, ведомого КПСС и на данном этапе сводили действие конституционных положений к декоративности. Действие Конституции ограничивалось и деформировалось другими нормами, в основном подзаконного характера.

Как идеология, так и практика строительства Советского государства изначально пошла по пути рассмотрения всех государственных, общественных и правовых явлений исключительно через призму классовой борьбы, что, к сожалению, привело к неприятию либо даже к принципиальному отрицанию достижений буржуазного общества в области развития системы общечеловеческих ценностей.

Но нельзя отрицать и придавать забвению имевшиеся в советский период значительные достижения в области закрепления и практической реализации экономических, социальных и культурных прав (таких как право на труд, право на отдых, право на охрану здоровья, право на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, а также потери кормильца, право на жилище, право на образование, на пользование достижениями культуры), что на сегодняшний день, к сожалению, вновь выглядит как отдаленная цель, для достижения которой требуются колоссальные усилия.

Провозглашение данной группы прав является неоспоримым вкладом именно Советского государства, что признано мировым сообществом и оказало существенное влияние на выработку положений Всеобщей Декларации прав человека, Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах и других актов международного права в сфере прав человека.

При этом, однако, Советское государство явно обделяло вниманием другие категории прав и свобод, что объясняется марксистско-ленинской идеологией, которая исходит из того, что только наличие реальных экономических прав является необходимой предпосылкой жизненности иных прав граждан, в том числе политических и личных.

Осмысление современного состояния конституционного законодательства Российской Федерации требует конкретно-исторического подхода, ибо успешное продвижение вперед невозможно без глубокого анализа предыдущей эпохи. Конституционное законодательство Советского государства – это факт истории, важный урок как для современности, так и для будущего.

Становление конституционного института прав и свобод, равно как и отношение к нему со стороны государства, в нашей стране прошли сложный путь, который к тому же еще весьма далек от своего завершения. Как показывает наш собственный исторический опыт, и прежде всего опыт советской эпохи, между закреплением прав и свобод в основном законе и их реальным обеспечением существует дистанция огромного размера.

«Общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет конституции» – это было закреплено еще в ст. 16 французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. С точки зрения сегодняшнего дня можно сделать вывод о том, насколько пророческим оказалось это утверждение, сделанное в то время, когда конституционное закрепление прав и свобод в мировой практике находилось на самой начальной стадии.

Современная Россия, объявившая себя преемницей СССР, формируется на развалинах государства, которое практически на всех этапах своего развития характеризовалось как тоталитарное, в котором сформировались традиции отношения к правам и свободам граждан, их законным интересам как к элементам вторичным, производным от интересов государства, общества, отдельного класса. И это одно из самых тяжело устранимых наследий прошлой эпохи, поскольку, несмотря на то, что прошло уже два десятилетия после ликвидации тоталитарного режима, в современной России по-прежнему сохраняются живучие традиции недооценки человека, его прав и свобод. Сказывается покорность и непротивление многих представителей старшего поколения при нарушении их прав – и трудно осуждать людей в этом, поскольку всю предыдущую сознательную жизнь им втолковывали, что государственные и общественные интересы гораздо важнее личных. Среди молодежи массовыми явлениями стали полная апатия к происходящим событиям, правовой нигилизм. Для населения в целом все еще характерен невысокий уровень правовой культуры, сохраняется неверие граждан в возможность отстоять свои нарушенные права. Многими гражданами положения Конституции воспринимаются как фасадный атрибут государства, никого ни к чему не обязывающий. Все это в свою очередь создает соответствующее отношение чиновников, продолжающих смотреть на вопрос о проблемах реализации правам и свободам граждан «сверху вниз». Эти явления нашему обществу еще только предстоит преодолеть.

Люди верят делам, которые не расходятся со словами. Нужны реальные и общезначимые политико-правовые события, которые бы укрепляли доверие личности к власти, возрастающее количество примеров эффективной правовой защиты личности, их широкая популяризация.

Необходимо понять, что Конституция не панацея от всех бед, она не может заменить собою все остальные институты, гарантирующие от злоупотреблений властью и игнорирования конституционных установлений. Культура, менталитет, привычки, традиции прошлого довлеют неизмеримо сильнее всяких конституционно-правовых регуляторов.

Показательным критерием для определения современного российского государства как правового и социально ориентированного является его способность не столько зафиксировать права и свободы граждан, сколько реально гарантировать исполнение провозглашенных прав и свобод, а также обеспечить их защиту от каких бы то ни было посягательств. Поэтому одна из главных задач настоящего времени – поставить права и законные интересы человека над государством и создать необходимые условия для обеспечения прав и свобод граждан.

Один из основных элементов, гарантирующих эффективность действия конституционных норм – это реальное совпадение содержания конституции и проводимой государством политики, т. е. то, чего в Советском государстве практически и не было, начиная со второй половины 1930-х годов. И это одно из самых тяжело устранимых наследий прошлой эпохи, поскольку, несмотря на то, что прошло уже более двух десятилетий после ликвидации тоталитарного режима, в современной России по-прежнему сохраняются живучие традиции недооценки человека, его прав и свобод.

Просто фиксация в конституции пусть даже самого обширного перечня прав еще ничего не дает. Именно отношение государства к данному институту, которое должно выражаться в создании действующего механизма гарантий, способного обеспечить практическую реализацию и защиту закрепленных прав и свобод, является показателем того, как государство, так и само общество достигли уровня, соответствующего признанным международным сообществом ценностям и развиваются в верном направлении.

 

§ 2. Пенитенциарная политика советского государства (1917–1924 гг.)

 

Уже более двадцати лет отделяют нас от создания нового демократического государства – Российской Федерации. Но люди старшего поколения еще хорошо помнят и другое государство, в котором прошла их сознательная жизнь – СССР, просуществовавшее 74 года. Вспомним его историю. Октябрь 1917 г. – декабрь 1922 г. – Российская федеративная социалистическая республика (ее юридический статус был закреплен Конституцией РСФСР 1918 г.). В конце декабря 1922 г. из четырех социалистических республик: РСФСР, ЗСФСР, УССР и БССР было образовано новое советское социалистическое государство – Союз Советских Социалистических Республик, которое прекратило свое существование в 1991 г. Как любое государство вообще, СССР имело свою армию, правоохранительные органы, пенитенциарную систему. Поскольку оно было социалистическим, пенитенциарная политика нового советского государства выделялась своим своеобразием.

Новые принципы взаимоотношений между государством и личностью нашли здесь свое отражение. Цели и задачи этой политики также были другие. Все эти изменения официально закреплялись в исправительно-трудовых кодексах на длинном историческом пути (ИТК 1924 г., ИТК 1933 г., ИТК 1970 г.).

Главной особенностью данной отрасли законодательства в рассматриваемый период было то, что ее нормы регулировали порядок и условия исполнения уголовных наказаний с применением мер исправительно-трудового воздействия. Поэтому в основе пенитенциарной политики советского государства лежала экономическая составляющая. Еще в первые годы советской власти, при создании концентрационных лагерей Ф. Э. Дзержинский обратил внимание на то, что труд заключенных был очень выгоден государству. С этих пор идея использования принудительного труда заключенных получает официальное оформление в законе и является составляющей частью пенитенциарной политики.

Безусловно, каждая политика является отражением своей эпохи. Это относится и к пенитенциарной политике советского государства. Более того, анализ представленных трех кодексов советского периода (ИТК 1924 г., ИТК 1933 г., ИТК 1970 г.) позволяет говорить о своеобразии ее проведения в различной социально-политической и экономической обстановке в государстве. Т. е. для каждого этапа развития страны характерна своя пенитенциарная политика. В дальнейшем мы попытаемся доказать это.

Существенные перемены, произошедшие в стране в 1985 г., так называемая «перестройка», которые в свою очередь потребовали изменения пенитенциарной политики. Новый уже не исправительно-трудовой, а уголовно-исполнительный кодекс был принят Государственной Думой в декабре 1996 г.

Принятие УИК РФ ознаменовало новый этап в развитии самостоятельной отрасли законодательства – уголовно-исполнительного права. Здесь уже нашли отражение международные стандарты обращения с осужденными, были закреплены новые тенденции развития системы исполнения уголовных наказаний, обусловленные изменениями в политической, экономической и общественной жизни России.

В настоящее время документами дальнейшего направления пенитенциарной политики государства являются «Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 г.» и «Федеральная целевая программа «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007–2016 гг.)».

Но вернемся к истории формирования советской пенитенциарной системы сразу же после Октябрьского государственного переворота 1917 г.

 

1.1. Становление пенитенциарной системы молодого советского государства (1917–1918 гг.)

Думается, что можно предложить следующую периодизацию пенитенциарной системы советского государства:

I этап. Формирование и развитие пенитенциарной системы советского государства (1917–1924 гг.).

II этап. Пенитенциарная система РСФСР в период административно-командного управления страной (1925–1940 гг.).

III этап. Исправительно-трудовые учреждения страны в годы Великой Отечественной войны (июнь 1941–1945 гг.).

IV этап. Пенитенциарная система советской России в условиях дальнейшей «деформации социализма» в стране в послевоенные годы (1946 г. – начало 1960-х гг.).

V этап. ИТУ страны в период стагнации социалистического общества (конец 1960 г. – середина 1980-х гг.).

VI этап. Коренные реформы в системе ИТУ. Распад СССР и образование Российской Федерации. Трансформация исправительно-трудового законодательства в уголовно-исполнительное и приближение к международно-правовым стандартам в области пенитенциарной политики (с 1985 г. по настоящее время).

Первый этап развития пенитенциарной системы советского государства, как правило, не вызывает сомнений у исследователей, его хронологические рамки определены (1917–1924 гг.). После разрушения старой, дореволюционной пенитенциарной системы начался процесс создания новой социалистической системы исправительно-трудовых учреждений (хотя элементы преемственности сохраняются), и закончился принятием в октябре 1924 г. первого советского Исправительно-трудового кодекса РСФСР.

Второй этап неразрывно связан с историей страны. В начале 30-х гг. устанавливается тоталитарный режим как форма всеобщего контроля над обществом и государством; все нити управления сосредотачиваются в центре, проводятся массовые репрессии и окончательно формируется порядок административно-командного управления.

Как особый этап, думается, можно выделить и период Великой Отечественной войны. Условия военного времени потребовали ужесточения режима содержания заключенных, создания новых исправительно-трудовых лагерей и тюрем в связи с переселенческой политикой и депортацией народов. Война вызвала также поток военнопленных, и как следствие – создание специальных лагерей для этого контингента.

Укрепление авторитарного режима в послевоенные годы привело к дальнейшей деформации социалистических принципов. Именно в этот период особенно проявляется политика государства с «двойным дном». Наступает период «хрущевской оттепели». Официально объявляется о некоторых демократических послаблениях. В частности, под давлением мирового общественного мнения изменяется правовой статус такой категории населения, как спецпоселенцы (спецпереселенцы). Но анализ архивных источников показывает, что параллельно неофициально разрабатывалась новая система особых лагерей и тюрем, ужесточились секретные инструкции по содержанию политических осужденных, велось активное преследование инакомыслия.

Застойные явления начала 70-х – середины 80-х гг., приведшие к краху социализма, тоже целесообразно выделить в самостоятельный этап развития ИТУ. Это период, когда советская исправительно-трудовая политика, формировавшаяся в атмосфере секретности высшим партийным руководством страны, находилась в прямой зависимости от преходящей политической конъюнктуры, не учитывая общественное мнение и международный опыт.

Изменившийся политический курс страны, распад СССР и образование Российской Федерации привели к трансформации исправительно-трудового законодательства в уголовно-исполнительное и приблизили его к международно-правовым нормам. Эти кардинальные изменения в обществе и государстве очерчивают границы шестого этапа в развитии пенитенциарной системы современной России.

Говоря о состоянии науки уголовно-исполнительного права в наши дни, хотелось бы отметить, что отказ от режима секретности данных об учреждениях и органах, исполняющих наказания, позволил воспользоваться многими новыми материалами, характеризующими состояние их деятельности.

Написание истории пенитенциарной системы Советской России стало возможно только после демократических преобразований, происшедших в стране после 1991 г. Рухнувшая тоталитарная система открыла доступ российским исследователям в закрытые прежде ведомственные архивы государственной безопасности и внутренних дел, что в свою очередь позволило дать правдивую оценку проблемам исполнения наказания в период с 1917 г. по настоящее время.

Именно так, поэтапно, мы будем рассматривать развитие пенитенциарной системы и исправительно-трудовой политики за более чем 70-летний период существования Советского государства.

Советская концепция пенитенциарной политики основывалась на некоторых совершенно новых принципах ранее в Российской империи неизвестных. Прежде всего, во главу угла ставился классовый принцип. Как отмечает проф. Упоров И. В.: «…он будет иметь место вплоть до середины 1930-х годов, а по некоторым категориям заключенных – до середины 1950-х годов». На трех китах – кара, трудовое воздействие и политическое воспитание строилась пенитенциарная политика молодого советского государства. При этом обязательно учитывалось классовое, социальное происхождение осужденного.

Что касается принудительного труда, то он вполне вписывался в коммунистическую идеологию и был введен в ранг государственной политики. Уже в Конституции РСФСР был установлен принцип социалистического государства – «Не трудящийся да не ест», а нормативное закрепление этого принципа связано с Постановление Народного комиссариата юстиции от 24 января 1918 г. «О тюремных рабочих командах», когда труд в тюрьмах стал обязательным.

Следовательно, пенитенциарный труд стал рассматриваться законодателем не только как инструмент воспитательно-исправительного процесса, но и как мера необходимая для минимизации государственных расходов на содержание мест заключения.

В указанном постановлении говорилось: «…из числа работоспособных, заключенных в тюрьмах, образуются рабочие команды для производства необходимых государству работ, не превышающих по тягости работы чернорабочего…».

Выступая на Всероссийском съезде работников пенитенциарного дела в 1923 г., Нарком внутренних дел А.Г. Белобородов говорил: «Если бы вопросы труда были бы для нас лишь вопросами педагогики, а не вопросами жесткой необходимости, мы, несомненно, достигли бы меньше, чем достигли в настоящее время».

Выгодное использование труда заключенных было практически сразу закреплено нормативным актом, изданным 16 июня 1919 г. «Об организации лагерей принудительных работ». В нем отмечалось: организация лагерей принудительных работ возлагается на Губернские Чрезвычайные Комиссии, которым жилищный отдел местного Исполкома предоставляет соответствующие помещения (ст. 1). Общее управление лагерями принудительных работ на территории РСФСР принадлежит Отделу Наркомвнудела. В постановлении достаточно подробно и обстоятельно рассматривались следующие вопросы: управление лагерями, караульные команды, санитарный и медицинский надзор, правовой статус заключенных и др.

Введение в научный оборот двух новых архивных источников: Архива Президента Российской Федерации и Центрального архива ФСБ РФ позволяет несколько по-новому определить значение труда заключенных в советской России. В Политбюро ЦК ВКП(б) заключенные являлись предметом пристального внимания, об этом свидетельствует анализ материалов об использовании их труда начиная уже с 1918 г. Итоги обследования лагерей принудительных работ докладывались на самом высоком уровне, например, сохранились архивные материалы об использовании труда заключенных в Верхнеуральском политизоляторе, Положение об исправительно-трудовых лагерях на 146 листах, начатое 13 июля 1919 г., а законченное 13 ноября 1932 г.

Вообще необходимо отметить, что формирование пенитенциарной политики Советского государства, особенно в самый ранний этап его истории 1917–1924 гг. слабо изучен специалистами. Возможно, это связано с недоступностью некоторых архивных источников сохраняющихся пока только в ведомственных архивах МВД и ФСБ РФ. Постараемся восстановить картину жизни первых осужденных советской властью в те далекие годы.

Материально-бытовые условия содержания заключенных в местах лишения свободы были крайне тяжелыми. В период разрушительных войн государство не располагало материальными ресурсами для улучшения этих условий и проведения серьезных изменений в системе исполнения условного наказания. Реорганизация мест заключения проходила «из соображения сбережения сил и народных денег».

Постановление Наркомата юстиции от 23 июля 1918 г. «О лишении свободы как мере наказания и о порядке отбывания такового» предусматривало организацию принципиально новой системы мест лишения свободы. Названный документ, получивший название «Временная инструкция» предусматривал закрытие небольших тюрем как непригодных, что, по мнению исследователя А. М. Фумм, положило начало сокращению количества тюремных учреждений и создало предпосылки для их последующего переполнения, которое к 1926 г. составило почти пятьдесят процентов.

Проблема переполнения тюрем возникла гораздо раньше, в 1923 г., как свидетельствуют материалы Центрального архива ФСБ РФ, стояла проблема разгрузки тюрем города Москвы. Количество заключенных имело тенденцию к росту, причем и за счет новой категории осужденных – «политических». Например, в Ивановском исправдоме г. Москвы их было – 20, в Ордынском отделении – 8, в Ново-Спасском лагере – 65, всего 93 человека. Учитывая, что всего с уголовными преступниками количество заключенных в 1923 году было 502 человека. Приведенные данные естественно лишь небольшой срез тюрем Москвы и Московской области подчеркивающий их перенаселенность.

В апреле 1919 г. наряду с местами заключения, находящимися в ведении Наркомата юстиции, был введен особый вид исполнения наказания, связанного с лишением свободы – лагеря принудительных работ, входящих в структуру НКВД. Необходимо также отметить, что максимальный срок наказания согласно Декрету СНК от 21 марта 1921 г. был установлен в 5 лет принудительных работ. Об этом прямо говорил и декрет ВЧК № 921 от 1 апреля 1921 г. «Об установлении высшего предела наказания в пять лет».

Об условиях содержания заключенных в лагерях этого периода говорят такие цифры: в системе лагерей принудительных работ к декабрю 1921 г. было создано 120 концентрационных лагерей численность заключенных в которых составила 30 913 человек.

Нельзя сказать, что проблема переполненности тюрем и прочих мест лишения свободы не волновала руководство ВЧК. Уже в сентябре 1921 года, заместителем председателя ВЧК – И. С. Уншлихтом, был издан нормативный акт № 314 «О разгрузке мест заключения», в нем говорилось: «…Приступить к пересмотру дел заключенных, осужденных соответствующими органами ЧК, находящихся в местах заключения в пределах данной губернии, на предмет досрочного освобождения, для чего руководствоваться следующим:… 2) в первую очередь пересматриваются дела тех арестованных пролетарского происхождения о которых поступили представления Распределительной комиссии… 5) досрочные освобождения не могут применяться к лицам, пребывание коих на свободе может принести вред советской Республике или дискредитировать Советскую власть в глазах трудящихся масс».

Исторический опыт функционирования системы мест заключения свободы, свидетельствует о том, что в числе факторов определяющих содержание процесса исполнения наказания, главенствующее место занимали условия отбывания наказания и прежде всего, жилищно-бытовые.

Проблемы, имевшие место до революции и при Временном правительстве не только сохранялись, но и были усугублены гражданской войной и иностранной военной интервенцией.

Достаточно сказать, что тюрьмы, находившиеся в полосе гражданской войны, были почти полностью разрушены. Поэтому проблема содержания заключенных была очень острой и не только из-за переполненности уже советских пенитенциарных учреждений. Государство не в состоянии было выделить средства на проведение необходимых работ по тюремному ведомству. Отпущенная сумма кредитов (в 1922 г. – А.С.) была меньше заявленной Центральным исправительно-трудовым отделом НКЮ суммы в 60 раз!

Именно постоянный дефицит средств на нужды системы исполнения наказания и явился причиной переполненности мест заключения. Например, в Уральской области при плановом наполнении – 5 846 заключенных, на 15 ноября 1925 г. их численность достигла – 8 852 человек, переполнение составляло 51 %, в Сарапульском исправительно-трудовом доме этот показатель достиг 369 %. Такая ситуация была характерна для всей пенитенциарной системы молодой советской Республики.

Нельзя сказать, что руководство НКВД ограничивалось только констатацией данного факта. В докладной записке Наркома внутренних дел А. Белобородова за № 5147/5 от 19 февраля 1925 г. в Совет Народных Комиссаров прямо отмечается следующее: «Вся сеть мест заключения…, рассчитанная, за округлением на 73 тыс. штатных мест, содержит в настоящее время 100 942 человека, то есть почти на 30 000 и более того, что по плану установлено. Таким образом, эти 30 000 заключенных, не вошедшие в план снабжения, должны питаться за счет остальных». Естественно, что увеличение почти на 30 % контингента заключенных требовало и увеличения обслуживающего персонала, охраны, дополнительных кредитов на санитарные и прочие мероприятия.

Нельзя сказать, что правительство не было озабочено сложившейся ситуацией. Как показывают материалы Архива Президента Российской Федерации (АП РФ) еще 19 июля 1919 года на заседании Политбюро и Оргбюро ЦК ВКП(б) был рассмотрен вопрос «О концентрационных лагерях» и вынесено решение: «Поручить президиуму Московского совдепа совместно с Президиумом ВЧК в быстрейший срок разгрузить концентрационные лагеря, в первую очередь от петербуржцев».

Другой документ указанного архива, свидетельствует, что проблема тюрем и лагерей всегда оставалась в центре внимания партии и правительства. Подтверждением сказанного является выписка из протокола № 15/69 заседания Пленума ЦК от 8.12.1920 г.:

Вопросы содержания заключенных практически рассматривались каждый год существования советской России и, причем, неоднократно. Кто внимательно изучает проблему становления пенитенциарной системы молодой советской Республики, наверное обратил внимание на тот факт, подчеркиваемый в советской и российской историко-юридической литературе, а именно: органы ВЧК, в указанный период стремились, как можно больше «затолкать» в тюрьмы и лагеря политических противников. Но, как ни странно, факты документальных архивных источников свидетельствуют об обратном.

Например, как показывают документы ВЧК, 30 декабря 1920 г. был издан приказ № 186 «О режиме арестованных членов антисоветских партий», который гласил: «Поступающие в ВЧК сведения устанавливают, что арестованные по политическим делам часто содержатся в весьма плохих условиях, отношение к ним администрации мест заключения некорректное и зачастую даже грубое. ВЧК указывает, что означенные категории лиц должны рассматриваться не как наказуемые, а как временно, в интересах революции, изолируемые от общества, и условия их содержания не должны иметь карательного характера. Подпись: Председатель ВЧК Дзержинский, Управляющий делами ВЧК Г. Ягода».

В другом приказе ВЧК «Об установлении предела наказания – в пять лет» подчеркивается, что максимальный срок лишения свободы и принудительных работ (в соответствии с Декретом СНК от 21 марта 1921 г. – А.С.) – пять лет и об этом должны помнить и строго выполнять все представители ВЧК и Особых отделов.

Правда классовый принцип соблюдался и здесь. В приказе по ВЧК № 314 от 22 сентября 1921 г. «О разгрузке мест заключения» в п. 2 § 2 отмечалось, что: «в первую очередь пересматриваются дела тех арестованных пролетарского происхождения, о которых поступили представления Распредкомиссии…».

Необходимо отметить, что в теоретических работах того времени своеобразно ставился вопрос о классовом подходе к личности преступника. Так, один из ответственных работников Наркомата юстиции писал: «…наша «прогрессивная система» носит определенно классовый характер… Советское государство не может ставить в одинаковые условия, с одной стороны категорию трудящихся и неимущих, совершивших преступления по несознательности, а с другой стороны, наших классовых врагов, совершивших преступления в силу классовых привычек, взглядов и интересов. Однако классовая политика производится по отношению к классу в целом, и наше пенитенциарное законодательство не заинтересовано в том, чтобы ущемить данного, конкретного «буржуа» в силу одной лишь формальной принадлежности к враждебному нам классу».

Однако классовый подход выразился не только в создании специальных учреждений для классовых противников, но и в определении целей наказания (включая исправление), содержания понятия исправления, в привлечении общественности к деятельности ИТУ, словом во всей постановке карательно-воспитательного процесса.

Сложное материальное положение советской пенитенциарной системы рождало самые различные проекты. Например, перевести все тюрьмы и лагеря на местный бюджет, что вызвало категорический протест на местах. Местный бюджет, в рассматриваемый период, просто не в силах был справиться с поставленной задачей и как показывают исследования, отклонял всякие ходатайства о дополнительных кредитах в отношении мест заключения.

В результате – голодание тысяч заключенных, создание антисанитарной обстановки с угрозой эпидемических заболеваний, побеги из мест заключения, которые не могут предупредить по причине недостаточного служебного персонала.

Считая положение угрожающим, Народный комиссариат внутренних дел РСФСР по Главному управлению местами заключения полагал, что со стороны центральной власти необходима срочная помощь местному бюджету на нужды мест заключения.

Попытки решить проблемы материального обеспечения мест заключения за счет средств местного бюджета не имели под собой реальной основы. Различный уровень экономического развития отдельных губерний и областей и в этой связи – состояние местного бюджета, размещение мест заключения без учета возможностей их содержания за счет местных средств – все эти факторы крайне негативно влияли на положение заключенных. Считая такое положение дел в местах заключения ненормальным, съезд административных работников РСФСР, состоявшийся в апреле 1928 г., в своей резолюции подчеркнул, что «единообразное и планомерное осуществление исправительно-трудовой политики возможно только при условии нахождения м/з на Госбюджете… Съезд считает необходимым принятие со следующего бюджетного года всех остальных мест заключения на государственный бюджет».

Пошли по другому пути. Стали возрождать занятие трудом осужденных. Это уже имело место до революции. Занятие трудом осужденных в местах заключения стало развиваться с 1903 г., и бывшее Главное тюремное управление принимало ряд мер к устройству особых, вполне оборудованных мастерских. После февральской революции 1917 г. большинство заключенных было амнистировано или освобождено благодаря желанию поступить в армию, а многие просто воспользовались ситуацией и учинили массовые побеги. Старая тюремная администрация за небольшим исключением или скрылась, или была заменена.

В связи с этим повсеместно прекратились работы в тюремных мастерских, оборудование которых было частично уничтожено, частично расхищено, остальное пришло в негодность по недосмотру. В тюрьмах стали производиться только хозяйственные и самые необходимые для обслуживания работы.

Так продолжалось до того времени, когда место Главного управления местами заключения (ГУМЗ) занял Карательный отдел (май 1918 г.). 23 июля 1918 г. взамен Уставов содержащихся под стражей и о ссыльных была издана «Временная инструкция о лишении свободы как о мере наказания и о порядке отбывания такового», опубликованная в № 53 СУ РСФСР за 1918 г. Инструкция регламентировала основные принципы работы с заключенными. Например, ст. 5 устанавливала, что на покрытие расходов по содержанию мест лишения свободы с лиц, отбывающих наказание и задержанных по подозрению в совершении преступлений или проступков, взыскивается соответствующая доля расходов по раскладке, причем с трудоспособных эта сумма удерживается из причитающейся им платы за работу. Статья 21 предусматривала, что все заключенные, способные к физическому труду, обязательно к таковому привлекаются. Согласно ст. 27, посвященной оплате труда заключенных, впредь до выработки норм стоимости содержания лиц, лишенных свободы, с них удерживалось 2/3 заработка.

С проведением в жизнь этой инструкции работы в местах заключения возобновились. В целях еще более интенсивного их развития Центральный карательный отдел (ЦКО) в ряде своих циркуляров давал разъяснения и устанавливал формы отчетности по видам работ.

Процентное отношение заключенных, реально занятых работами (не считая хозяйственных бесплатных), ко всем трудоспособным, содержащимся в мае 1919 г. в 108 местах лишения свободы в РСФСР, составляло 58,6 %.

В конце 1918 г. по инициативе ЦКО впервые в России появились трудовые земледельческие (сельскохозяйственные) колонии для лишенных свободы, которые получили значительное распространение. Затем при некоторых местах заключения были организованы земледельческие фермы и почти при всех – огороды.

В течение 1919 г. было организовано: 8 трудовых сельскохозяйственных колоний: Петроградская (Знаметская), 1-я Московская (Троицкая), Тамбовская (Сухотино-Знаменская), Курская (Черемошние), Новгородская (Троицкая), Калужская (Петровский завод), Костромская (Бараново), Тульская (Татево); 9 сельскохозяйственных ферм: Самарская, Смоленская, Пензенская, Череповецкая, Витебская, Тверская (трудовая коммуна), Ярославская (Темеровская, Телегинская), Орловская. Площадь огородов при местах заключения в РСФСР достигла 539 десятин.

В 1920 г. были организованы еще 7 колоний и 6 ферм. При некоторых колониях создавались мастерские: портновские, сапожные, столярные, слесарно-кузнечные, которые в основном удовлетворяли нужды самой колонии. По мнению компетентных лиц, привычка к систематическому труду наряду с приобретением технических знаний должна была дать в будущем каждому из заключенных возможность честным трудом зарабатывать средства к существованию.

С 1921 г. труд заключенных стал оплачиваться по ставкам соответствующих профсоюзов (циркуляр Главного управления принудительных работ НКВД РСФСР № 504 от 29 ноября 1921 г.). «Во всех случаях, когда предоставляется к тому возможность, необходимо переходить на сдельную оплату труда, исчисляя заработок заключенных по расценкам, утвержденным соответствующими профессиональными союзами», – говорилось в циркуляре.

С обострением классовой борьбы в годы гражданской войны возникла необходимость изменить некоторые правовые нормы, регламентирующие содержание наиболее опасных преступников (в эту категорию попадали и представители бывшего класса эксплуататоров, осужденные за контрреволюционную деятельность). В 1919 г. общее число учтенных преступлений в РСФСР оставило 99,5 тыс., из них были раскрыты 51 %; в 1920 г. – соответственно 322,8 тыс. и 57 %.

Этот недостаток был исправлен в начале 1919 г., когда органы ВЧК получили право заключать в лагеря врагов Советской власти. Декретом ВЦИК, опубликованным 15 апреля 1919 г., первоначальная организация таких лагерей была возложена на губернские ЧК, которые впоследствии передали их в ведение отделов управления губисполкомов. Однако основная масса лагерей на территории России находилась в ведении НКВД РСФСР.

Постановление ВЦИК от 17 мая 1919 г. определяло порядок организации лагерей, а также впервые регламентировало правовое положение заключенных. Поэтому нельзя согласиться с мнением А.И. Солженицына, считавшего, что на 1922 г. еще не было законов, определявших правовое положение заключенных. Сохранились также и некоторые инструкции, относящиеся к порядку передвижения и работы заключенных за пределами лагеря. В частности, Инструкция для конвоя, сопровождающего по городу заключенных.

Общим руководством всей системы лагерей занимался специальный отдел НКВД РСФСР, который состоял из следующих подотделов: административного, ведавшего вопросами общего управления лагерями; организационно-инструкторского (инструктирование лагерной администрации и надзор за ее деятельностью); хозяйственного (ведавшего строительством, ремонтом и т. п.). В лагерях, как и в общих местах лишения свободы, был установлен 8-часовой рабочий день, т. е. на них распространялось трудовое законодательство, установленное КЗоТ РСФСР 1918 г.

Постановление ВЦИК предусматривало поощрение заключенных, проявивших особое трудолюбие. Им предоставлялось право проживать на частных квартирах, допускалось досрочное освобождение от наказания. Вместе с тем для особо опасных государственных преступников устанавливался более строгий режим изоляции. Сурово карались побеги из лагерей: за первый побег лишение свободы могло быть увеличено в 10 раз, за вторичный мера наказания определялась ревтрибуналом – вплоть до расстрела.

Классовая принадлежность определяла и правовое положение преступника. Кроме общих были созданы особые лагеря, где содержались лица, лишенные свободы до наступления определенных событий (например, окончания гражданской войны, ликвидации Петроградского фронта и т. д.). В ноябре 1921 г. в концентрационном лагере № 2 г. Нижнего Тагила содержались 7 человек, у которых в графе «окончание срока заключения» стояла запись «до ликвидации бандитизма». Такие неопределенные приговоры выносились, как правило, в отношении изобличенных в преступлениях представителей эксплуататорских классов, которых, по мнению большевистского правительства, в условиях гражданской войны нельзя было освобождать, ибо велика вероятность, что они вновь активно включатся в борьбу с советской властью. Все это не только не способствовало укреплению системы советского государства, но отбрасывало назад, в годы мрачного средневековья России, когда в ходу были широко распространены санкции приговоров типа: «кинуть в тюрьму впредь до государева Указа», «бить плетьми нещадно» и т. п.

В системе НКВД в рассматриваемый период появились также лагеря принудительных работ для военнопленных. Причем туда попадали как граждане РСФСР, так и иностранные подданные.

Подводя итог сказанному можно сделать следующие выводы:

1. С первых дней советской власти закладывалась идея неравенства субъектов преступления, как отмечал А. И. Солженицын, преступники делились «на социально близкие и социально чуждые»;

2. Переполненность мест заключения была серьезной проблемой мест заключения РСФСР;

3. Появляются новые формы хозяйственной деятельности, вводится обязательный труд в соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г., а с 1919 года даже его оплата.

Появление новой социальной системы на карте мира – Советского социалистического государства вызвало к жизни и новые формы работы в пенитенциарных учреждениях Республики.

 

2.2. пенитенциарная система Советского государства в годы гражданской войны и иностранной военной интервенции (1918–1920 гг.)

В основе пенитенциарной политики социалистического государства, как уже отмечалось ранее, лежал, прежде всего, классовый принцип. И это прослеживается на всем пути развития советского государства.

Обосновывая необходимость диктатуры пролетариата для подавления классовых врагов, В.И. Ленин указывал и на необходимость применения насилия по отношению к самим трудящимся, совершающим преступления и нарушающим революционный правопорядок. «История показала, – писал Ленин, – что без революционного насилия… направленного на прямых врагов рабочих и крестьян, невозможно сломить сопротивление этих эксплуататоров. А с другой стороны, революционное насилие не может не проявляться и по отношению к шатким, невыдержанным элементам самой трудящейся массы…».

Таким образом, по Ленину, революционное насилие есть обязательный признак и основная черта диктатуры пролетариата. Теоретические постулаты вождя легли в основу деятельности и советской судебной системы. В письме к Курскому в связи с разработкой уголовного кодекса В.И. Ленин писал: «…суд должен не устранить террор, а открыто выставить принципиальное и политически правдивое (а не только юридически узкое) положение, мотивирующее суть и оправдание террора, его необходимость, его пределы…». Эти указания полностью относятся и к советской исправительно-трудовой политике, что нашло отражение в ведомственных актах.

Необходимо также отметить, что вопрос о проведении террора был не только вопрос теоретический, он имел и практическую реализацию.

Для классовых врагов создавались специальные учреждения – лагеря принудительных работ НКВД, изоляторы специального назначения. Инструкция по содержанию левых эсеров, числящихся за секретным отделом ВЧК, от 10 мая 1920 г. гласила: «Установить чрезвычайно усиленный, исключающий всякую возможность побега надзор; разрешить работать исключительно внутри тюрьмы, ни на какие принудительные работы не посылать; ни одно… письмо не должно быть отправлено… не пройдя тюремной цензуры… все заявления арестованных немедленно препровождать в Секретный отдел ВЧК».

Из документа следует, что левые эсеры как политические противники автоматически включались в число социально чуждых элементов (а воспитательное воздействие было направлено прежде всего на осужденных из числа трудящихся, т. е. социально близких). Таким образом, «водораздел» происходил не по социальной принадлежности к тому или иному классу, а по признаку инакомыслия: не разделяющий убеждения большевиков становился потенциальным врагом советской власти и соответственно подлежал заключению в специальных пенитенциарных учреждениях. Так складывалась система диссидентства.

Однако классовый подход выразился не только в создании специальных учреждений для классовых противников, но и в определении целей наказания (включая исправление), содержания понятия исправления, в привлечении общественности к деятельности ИТУ, словом, во всей постановке карательно-воспитательного процесса.

Как уже отмечалось, занятие трудом осужденных в местах заключения стало развиваться с 1903 г., поэтому неверно было бы говорить, что до Октябрьского государственного переворота 1917 г. труд в пенитенциарных учреждениях России не применялся вообще. Другое дело, что большевики стали говорить об использовании принудительного труда, как мере воспитательной в формировании нового советского человека.

Пересмотр социальной политики с классовых позиций подвел научную базу под такое понятие как терроризм. Как вспоминает Александр Керенский (бывший глава Временного правительства): «Ленин был сторонником беспощадного террора, без малейшего снисхождения… (он считал. – А.С.)…только так меньшинство может навязать свою власть большинству в стране…».

Еще в начале ХХ в., а точнее в 1901 г. Ленин писал: «Принципиально мы никогда не отказывались и не можем отказаться от террора. Это – одно из военных действий, которое может быть вполне пригодно и даже необходимо в известный момент сражения при известном состоянии войска и при известных условиях».

Обращаясь к истории нашего государства, к далекому 1917 году, необходимо отметить, что «в юридический быт России воцарение В.И. Ленина внесло полный хаос, насилие и бесправие. Все законы гражданские и уголовные, потеряли свою силу, все судебные учреждения, охранявшие и исполнявшие законы были уничтожены. Их место заняли «чрезвычайные комиссии по борьбе с контрреволюцией и спекуляцией», разные «тройки» и «трибуналы» составленные, в значительной степени, из моральных и социальных подонков общества.

Они судили руководствуясь «декретами» правительства или собственным «революционным сознанием», могли арестовать, заключить в тюрьму или убить, не только контрреволюционеров, но и всякого подозрительного, а после покушения на Ленина (в августе 1918 г.) убили множество «заложников» из рядов «буржуазии и помещиков».

Террор оправдывался такой формой государственного устройства, придуманной еще К. Марксом, как «диктатура пролетариата».

В.И. Ленин пошел дальше. Пытаясь дать научное обоснование этого термина, он писал: «Научное понятие диктатуры означает не что иное, как ничем не ограниченную, никакими законами, никакими абсолютно правилами не стесненную, непосредственно на насилие опирающуюся власть». Поскольку террор, отметим справедливости ради, был красный и белый, попытаемся найти в историко-правовой литературе, как определялась необходимость того или иного. Отмечалось: «Пролетариат применяет красный террор как одно из средств классовой борьбы, а буржуазия свой белый террор превращает в средство управления, когда ее политическое положение господствующего класса становится неустойчивым». И далее, лукаво замечалось, что красный террор в России нашел свое применение не в начале Октябрьской революции (хотя хорошо известно, что постановление СНК «О красном терроре» появилось уже 5 сентября 1918 г., а 22 сентября 1918 г. когда вышел «Приказ о заложниках». – А.С.), а гораздо позднее и связывалось это с иностранной военной интервенцией в России.

Таким образом, выходит, что теоретическое обоснование применения террора дал вождь мирового пролетариата – не учредительное собрание, не парламентский путь перехода власти, а кровавое восстание и беспощадное применение террора к «бывшим» классам России. «После убийства комиссара по делам печати, пропаганды и агитации Петрограда – Володарского, Ленин писал председателю Петроградского Совета Григорию Зиновьеву: «Надо поощрять энергию и массовидность террора против контрреволюционеров, и особенно в Питере, пример коего решает». Ленин приказывал и брать заложников. Эту идею охотно принимали на вооружение».

По словам Луначарского «Володарский был беспощаден… В нем было что-то от Марата… Он был весь пронизан не только грозой Октября, но и пришедшими уже после его смерти грозами взрывов красного террора. Этого скрывать мы не будем. Володарский был террорист».

В июне 1918 г. по дороге на очередной митинг Володарский был убит эсером Сергеевым за дискредитацию социалистической идеи. Его убийство стало предлогом для репрессий по всей России. Ненависть к Володарскому была в Петрограде так сильна, что первый памятник ему, установленный у Зимнего дворца в 1919 г. был взорван.

Вопрос о красном терроре поднимался неоднократно. В марте 1919 г. В.И. Ленин принял американского писателя и публициста Джозефа Стеффенса и имел с ним следующий разговор: «Какие заверения можете дать, что красный террор прекратится? – Кто требует таких заверений – спросил он (В.И. Ленин. – А. С.) гневно выпрямляясь. – Париж, – сказал я. – Значит, те самые люди, которые только что убили в бесполезной войне семнадцать миллионов человек, теперь озабочены судьбой тысяч, убитых во время революции во имя осознанной цели – ради того, чтобы покончить с необходимостью войны… и вооруженного мира? – Секундочку он стоял, глядя на меня гневными глазами, затем, успокоившись, сказал: – Впрочем пусть. Не отрицайте террора. Не преуменьшайте ни одного из зол революции. Их нельзя избежать. На это надо рассчитывать заранее: если у нас революция, мы должны быть готовы оплачивать ее издержки».

В какой-то мере теоретическое обоснование терроризма в годы гражданской войны, когда решался вопрос «кто – кого», еще можно понять. Но, как оправдать терроризм, поддерживаемый большевиками в начале ХХ века?

Наибольшее количество террористических актов в стране в начале ХХ века приходится на 1905–1907 гг. По данным Государственной Думы, к 1907 году число жертв революционного насилия составило 20 тысяч человек. В ответ в 1906–1909 гг. властями были казнены 3796 человек, в основном террористов. Кроме того, в ходе карательных экспедиций были расстреляны 1172 человека.

Подводя теоретическую базу под явление терроризма необходимо отметить, что в исторической литературе выделяют три основных формы террора – политический, экономический и идеологический. По мере своего проявления он может быть организованным, систематическим или даже стихийным, а с точки зрения масштабов он делится на индивидуальный, групповой и государственный.

Но это периодизация нынешнего времени, вряд ли задумывался вождь мирового пролетариата сто лет назад о подобной классификации. Задача состояла в другом, оправдать терроризм в целом, сторонником которого являлись большевики.

По Ленину, революционное насилие есть обязательный признак и основная черта диктатуры пролетариата. Теоретические постулаты вождя легли в основу деятельности и советской судебной системы. В письме к Д.И. Курскому (наркому юстиции. – А.С.) в связи с разработкой уголовного кодекса В.И. Ленин писал: «…суд должен не устранить террор, а открыто выставить принципиальное и политически правдивое (а не только юридически узкое) положение, мотивирующее суть и оправдание террора, его необходимость, его пределы…».

Государственный террор в молодой советской республике не был декларацией или просто угрозой; он подкреплялся действиями. Свидетельство тому – долго скрываемый от глаз мировой общественности, так называемый приказ «Приказ о заложниках», позволяющий расстреливать совершенно неповинных людей. Приведем полный текст этого документа.

«Все известные местным Советам правые эсеры должны быть незамедлительно арестованы. Из буржуазии и офицерства должны быть взяты значительные количества заложников. При малейших их попытках к сопротивлению или малейшем движении в белогвардейской среде должен приниматься массовый расстрел (выделено. – А. С.). Местные губисполкомы должны проявлять в этом направлении особую инициативу. Ни малейших колебаний, ни малейшей нерешительности в применении массового террора (выделено. – А.С.)».

Задача была поставлена перед органами ЧК, которые должны были «…не на словах, а на деле провести беспощадный, стройно-организованный массовый террор (выделено. – А.С.), принеся смерть тысячам праздных белоручек, непримиримых врагов социалистической России…».

Но не только революционные события и гражданская война вызывали необходимость проведения массового террора. Подтверждением того, что террор являлся государственной политикой Советов является факт подтвержденный высказыванием И.В. Сталина в августе 1922 г. на собрании московской организации большевиков. Оправдывая массовые аресты интеллигенции, он заявил: «Наши враги дождутся, что мы вновь будем вынуждены прибегнуть к красному террору и ответим на их выступления теми методами, которые практиковались нами в 1918–1919 гг.».

В современной исторической и историко-юридической литературе встречаются попытки уравнять белый и красный террор. Между тем они имеют существенное отличие друг от друга. Красный террор являл собой государственную политику, нацеленную на истребление имущественных классов, так называемых «бывших» и запугивание остального населения. Об этом определенно говорил В.И. Ленин. Нельзя сказать, что белые не использовали террористические методы, они были многочисленны. Но в отличие от большевиков касались только чекистов и комиссаров, а не рабочих и крестьян, как это пыталась подать большевистская пропаганда. Имеются такие данные: «За лето 1918 г. правительство Комуча на Волге казнило около 1000 большевиков. А за два года власти в Крыму белые казнили там 281 человека; если это число распространить пропорционально населению на другие занятые белыми области, то получается, что всего белые казнили едва ли более 10 000 человек – в двести раз меньше, чем красные». Особенно зловещим и трагедийным был красный террор в Крыму, устроенный Бела Куном и Розалией Землячкой в отношении солдат и офицеров армии П.Н. Врангеля, в октябре 1920 г.

Вместо объявленной большевиками амнистии, по разным данным было расстреляно в Крыму за 1920–1922 гг. от 50 до 100 тысяч человек. Среди них были не только военнослужащие, но и представители местной интеллигенции, женщины, старики и дети. Венгерский коммунист Бела Кун дословно выполнил приказ В.И. Ленина: «Вымести Крым железной метлой».

Террор приобретал все более широкий характер, поскольку он являлся государственной политикой, цель которой была физическое истребление имущих классов. Этого не скрывали большевики. 1 ноября 1918 г. М.И. Лацис пишет своим подчиненным: «Мы не ведем войну против отдельных лиц – мы истребляем буржуазию, как класс… В этом смысл и сущность красного террора». 24 января 1919 г. Свердлов в директиве Оргбюро ЦК РКП(б) признает «единственно правильную самую беспощадную войну со всеми верхами казачества путем поголовного их истребления». Особенно большого размаха террор достиг в армии. Л.Д. Троцкий создал заградительные отряды, которые должны были стрелять в отступающих, и ввел «децимации» т. е. процентные расстрелы личного состава. Главком Вацетис писал Ленину: «Дисциплина в Красной армии основана на жестоких наказаниях, в особенности на расстрелах… Беспощадными наказаниями и расстрелами мы навеяли террор на всех…».

Разгул красного террора в сентябре – ноябре 1918 г. смутил даже многих коммунистов. 6 февраля 1919 г. в московской газете «Всегда вперед» была опубликована статья Ю. Мартова под названием «Стыдно». В ней говорилось: «Какая гнусность! Какая ненужная жестокая гнусность, какое бессовестное компрометирование русской революции новым потоком бессмысленно пролитой крови!».

Началом массового террора может служить телеграмма В.И. Ленина к руководству Пензенского губисполкома на имя Евгении Бош от августа 1918 г. в которой Ленин давал указания, как справиться с крестьянскими восстаниями: «Сомнительных – запереть в концентрационный лагерь вне города», а кроме того, «провести беспощадный массовый террор».

В 51 томе Полного собрания сочинений имеется письмо Ленина Троцкому от 22 октября 1919 г. о мобилизации на фронт «тысяч двадцать питерских рабочих». Однако текст приведен не полностью, из него купирован небольшой кусочек: «…плюс тысяч 10 буржуев, поставить позади их пулеметы, расстрелять несколько сот и добиться настоящего массового напора на Юденича» (Полн. собр. соч. Т. 51. С. 68). Как отмечает Евгений Данилов, автор книги «Ленин – тайны жизни и смерти» – «Понятно, почему редакторы из Института Марксизма-Ленинизма убрали этот отрывочек, хотя в тех же 55 томах имеется немало ленинских кровожадных высказываний. Стрелять в спины гражданских лиц – это уже жестокость патологическая».

То, что терроризм являлся государственной политикой в первые годы существования молодого советского государства нет никаких сомнений. Естественно она же влияла и на пенитенциарную сферу. Население страны сразу же после Октябрьского государственного переворота 1917 г. было поделено на «своих» и «чужих». Главная идея пенитенциарной политики в рассматриваемый период сводилась к следующему, если «своих» (рабочие, крестьяне, беднейшее население) можно перевоспитать и направить на новый жизненный путь, то «чужих» (бывшие имущественные классы) невозможно. Отсюда, беспрецедентный случай, в отношении субъектов преступления. Судья должен был учитывать «классовый фактор», кто перед ним стоит. Это даже нашло закрепление в УПК 1923 г. А отсюда и вопиющее неравенство в исполнении наказаний и две системы лагерей для «своих» лагеря принудительных работ Народного комиссариата юстиции, для «чужих» лагеря ОГПУ. И хотя официально такое разделение произошло только в конце 1920-х гг., сам факт классовой принадлежности учитывался сразу же после большевистской революции.

Это подтверждают и политические сводки и статистика этих лагерей. Так, например, на 25 ноября 1919 г. в стране был 21 лагерь (16 000 заключенных), к ноябрю 1920 г. число лагерей возросло до 84 (59 000 заключенных). К маю 1921 г. число концентрационных лагерей уже достигло 128, а количество заключенных – примерно 100 000 человек.

Но интересно другое, как пишет известный историк С.П. Мельгунов: «на 1 июля 1923 г. по спискам Главного управления мест заключения (ГУМЗ) арестованных считалось 72 685 человек – из них 2/3 приходилось на политических».

Таким образом, пенитенциарные учреждения советской республики наполнялись в первую очередь политическими заключенными.

Отойдя от политической мотивации можно отметить возраст заключенных находившихся в лагерях и тюрьмах РСФСР в 1918–1919 гг. Имеются следующие данные: большинство осужденных – 59 % это люди в возрасте до 30 лет. Лица средних лет (от 30 до 50) составляют примерно 1/3 осужденных или 32 %, а старики (так в тексте документа. – А.С.) от 50 лет и старше всего 9 %. При этом отмечается, что число женщин в процентном отношении повышается и достигает 23 % среди всех осужденных.

Думается, что увеличение количества женщин-преступниц по данным уголовной статистики связано не с криминализацией советского общества именно женским элементом, а скорее всего все с теми же политическими процессами. Введение института заложников предполагало интернирование всех «членов семьи», а не только главы семейства, что в целом, по нашему мнению и изменило процент уголовной статистики.

Как показывает статистика, количество осужденных находящихся в местах лишения свободы увеличивалось из года в год. Количество заключенных росло не только за счет осужденных по суду, но и иностранных военнопленных первой мировой войны и дезертиров германского фронта. Проблема переполненности тюрем была настолько серьезной, что в дело вмешался сам Председатель ВЧК Ф. Дзержинский. В Центральном архиве ФСБ РФ сохранился документ, свидетельствующий об этом, приведем его полностью:

«№ 174/173 от 23 июня 1919 г.

                                                 О разгрузке тюрем от дезертиров

                                          и организаций из них штрафных частей.

Прилагаю при сем копию телеграммы Предценкомдезертир тов. Данилова, Всероссийская Чрезвычайная Комиссия предлагает Вам оказывать местным органам по борьбе с дезертирством всяческое содействие в исполнении прилагаемой телеграммы.

Приложение

Телеграмма № 141

3 адреса. Петроградский Губкомдезертир,

Окромдезертир, Губревтрибунал.

Немедленно принять все меры незамедлительной разгрузки тюрем от дезертиров путем сколачивания из дезертиров штрафных частей для отправки на фронт. Оставлять в тюрьме только подлежащих суду.

Искали и другие способы разгрузки тюрем. Интересным представляется предложение о направлении некоторых заключенных, без конвоя, в советские государственные учреждения.

В Центральном архиве ФСБ РФ нами обнаружен интересный документ, подписанный В.И. Лениным, а именно Декрет СНК «О порядке отпуска заключенных на работы в советские учреждения» датированный декабрем 1919 г. Приведем его полностью:

Декрет

«О порядке отпуска заключенный на работы в советские учреждения»

Совет Народных Комиссаров постановил:

1. Отбывающие наказания в местах заключения по приговорам народных судов, Революционных и ВРТ (видимо, военно-революционных трибуналов. – А.С.) по постановлениям ЧК, – специалисты , – могут быть отпускаемы на работы по своей специальности в советские учреждения и государственные предприятия.

2. Означенные лица отпускаются за ответственностью ходатайствующего об отпуске учреждения или предприятия на место работы без конвоя (выделено. – А. С.), с обязательством непосредственно по окончанию работы возвратиться в место своего заключения…

Таким образом, решалась главная задача, как это ни парадоксально звучит, заключенные сами зарабатывали себе на жизнь и содержание отправляясь на заработки. Любопытно и то, что подобный эксперимент был проведен в пенитенциарной системе современной Европы. В Венгрии, в 2012 г. появились, так называемые «летние тюрьмы», где осужденные на срок от 3-х до 6-ти месяцев, в летнее время (июнь – октябрь) работают, чтобы оплатить государству расходы, связанные с их содержанием. С одной стороны, по мнению правительства Венгрии, эта программа способствует решению проблемы переполненности тюрем, а с другой работая, заключенные способствуют своей реинтеграции в общество.

Возвращаясь к России, далекому 1919 г. необходимо отметить, что такой «вольный» режим отбытия наказания распространялся далеко не на всех заключенных. Об этом свидетельствуют и архивные документы. 3 марта 1920 г. Председатель ВЧК и Наркомвнудотдела Ф.Э. Дзержинский подписывает Приказ № 22 «О режиме заключенных» в котором прямо говорилось, что: «лица приговоренные до конца гражданской войны и пожизненно, не могут и не должны назначаться на работы вне мест заключения… За неисполнение сего приказа комендант и администрация лагерей подлежит строжайшей ответственности».

Справедливости ради следует отметить, что в повседневной жизни пенитенциарной системы принцип самоокупаемости в условиях Гражданской войны, бушевавшей тогда на просторах нашей страны, не практике реализован не был. Например, в 1918 г. в местах лишения свободы было трудоустроено только 2 % заключенных.

Переполненность лагерей и тюрем в Советской России была еще напрямую связана с введением института заложников. Интернированию и аресту подлежали не только фигуранты преступления, а главным образом жены и дети представителей имущих классов. В буквальном смысле, лагеря принудительных работ были заполнены женщинами с детьми, а они все прибывали и прибывали. Сохранился любопытный архивный документ, а именно приказ № 119 от 23 марта 1923 г. «О запрещении принимать и посылать осужденных в лагеря принудработ с детьми», подписанный Зам. Председателя ГПУ – Уншлихтом.

В приказе отмечалось, что наблюдаются случаи прибытия в лагеря принудительных работ (в частности, в Архангельский лагерь) женщин вместе с детьми, и давалось разъяснение, что только грудные дети могут помещаться вместе с матерями, а все остальные лети остающиеся без призора должны помещаться через местные отделы здравоохранения и народного образования в ясли или детские дома…

Неопределенность правового статуса заключенных, связанного с пробелами формирующегося советского законодательства проявилась даже в приказе № 131 от 2 апреля 1923 г. «О лицах лишенных прав и ограничений по суду». В нем разъяснялось, «вследствие поступающих с мест запросов… настоящим разъясняется, что лица, осужденные к лишению по суду прав считаются ограниченными на указанный в приговоре срок одновременно во всех правах, которые перечислены в ст. 40 УК, т. е. иметь право выборов и быть избранными в Советы, профсоюзы и другие организации, занимать ответственные должности, быть заседателями или защитниками на суде, поручителями или опекунами».

Хаос, правовой нигилизм, местничество прежде всего можно объяснить тем, что советская власть, как новое явление в истории, впервые столкнулась с особенностями пенитенциарной системы России. Отмена старого законодательства, начало разработки нового советского законодательства, привели к наличию массовых пробелов, что и подтверждают цитируемые приказы и инструкции ВЧК, ОГПУ и Наркомата юстиции РСФСР.

Необходимо помнить, что государственная система мест заключения являлась и является важнейшим элементом общей системы государственной власти, а это прежде всего означает, что изменения социальной политики государства сразу же приводят к изменению пенитенциарной политики. Яркий пример: демократические преобразования происшедшие в нашей стране в 1991–1993 гг., создание нового государства – Российская Федерация привели к тому, что система мест заключения России перешла из МВД в Министерство юстиции. Этот факт имел место 29 июля 1998 г.

Возвращаясь к началу ХХ века, к первым годам установления советской власти (1917–1920 гг.), говоря о переполненности мест заключения важно подчеркнуть, что в российских местах лишения свободы содержались и иностранные военнопленные. Имеются следующие данные: «в 1917 г. было 167 тыс. военнопленных Германии, около 2,3 млн. военнопленных Австро-Венгрии и Турции. Итого 2,4 млн. человек».

Судьба их сложилась по-разному, некоторые примкнули к «белому движению», но и значительная часть иностранных военнопленных, выступая на стороне большевиков, создавали интернациональные отряды. Некоторая часть военнопленных, после февральской революции, находилась уже на вольном поселении, и после подписания Брестского мирного договора была реэвакуирована на родину. Но первоначально факт пребывания такого количества людей имел значение для советских мест заключения.

Для того чтобы вести точный учет оставшихся иностранных военнопленных 13 января 1920 г. НКВД издает специальное распоряжение по концлагерям России, в котором было сказано: «В трехдневный срок со дня получения сего предоставить все списки, которые должны были вестись специально на этот предмет – всех иностранных граждан, числящихся за Вами в качестве заложников, уголовных, политических осужденных или подследственных… В списках должно быть указано: основание ареста, с какого времени содержится, какой национальности иностранец…».

Хронологически прослеживая развитие ситуации далее, важно отметить, что к лету 1920 г. в советской России кардинально меняется карательная политика власти в отношении иностранных военнопленных. Объяснить это можно довольно просто. Большевистская пропаганда постоянно твердившая о подготовке мировой революции, видела в иностранных военнопленных распропагандированных в России, своего рода «пятую колонну», которую можно было бы использовать при проведении революций в Венгрии, Германии, Австрии и других государствах Европы. Поэтому, здесь достигались две задачи: 1) освобождались места в исправительно-трудовых колониях; 2) иностранные военнопленные были уже заражены вирусом «пролетарского интернационализма» и являлись готовой средой для проведения социалистической революции у себя на родине. Т. о. возможность использования «своих» людей при проведении социалистических революций в других странах Европы не сбрасывалась со счетов.

Количество иностранных военнопленных было значительным и те иностранцы которые вели враждебные военные действия и были захвачены в плен находились в специальных лагерях. О том факте, что количество их было не малым, говорят решения правительства страны. Уже «в середине 1919 г. в соответствии с решением Совета обороны в концлагеря должны были направляться иностранные подданные проживающие на территории РСФСР, которые ведут враждебные и военные действия против советской власти, также военнопленные».

Однако в начале 1920-х годов такого рода концлагеря стали упраздняться. Как пишет известный исследователь советской пенитенциарной системы проф. М.Г. Детков «…Решением от 26 декабря 1922 г. президиум Кубано-Черноморского исполкома принял решение ликвидировать Краснодарский и Армавирский концлагеря».

И хотя, и лагеря для иностранных военнопленных и лагеря где содержались лица, в отношении которых имелся приговор революционного трибунала или народного суда, являлись пенитенциарными учреждениями, правовой их статус был различный. Главное отличие в них – принудительный труд.

Хаос в пенитенциарной системе молодого советского государства заключался еще и в том, что по постановлению ВЧК направляли заключенных в так называемые «особые лагеря», на время до окончания Гражданской войны. Разные подходы существовали и в организации принудительных работ. Все это вызывало массу вопросов, а исправительно-трудового кодекса еще не было. Поэтому процесс исполнения приговора или решения суда был неопределенным. При этом использовался УК РСФСР 1922 г., где в последнем разделе «Порядок отбывания наказания» речь шла об исполнении наказания.

Таким образом, разработка исправительно-трудового кодекса РСФСР являлась острой необходимостью, но и она, как показывают архивные материалы и периодическая юридическая печать того времени велась не просто. И в основе споров стоял, прежде всего, вопрос – кому будет принадлежать пенитенциарная система государства?

Эти споры велись практически с самого начала ее образования. Уже в 1920 г. НКВД выступил с инициативой объединения всех мест лишения свободы в единую систему и передачей последнему всех функций управления, аргументируя тем, что Главное управление принудительных работ сможет реализовать на практике принцип самоокупаемости гораздо быстрее, чем это сделает Центральный карательный отдел Наркомата юстиции. В свою очередь, представители Народного комиссариата юстиции полагали, что представители администрации мест заключения, находящиеся в подчинении НКВД, проблемой перевоспитания заключенных не озабочены, тогда как в пенитенциарных учреждениях Наркомюста этой проблеме уделяют повышенное внимание. Первая попытка решения проблемы была предпринята 9 февраля 1922 г. после ликвидации ВЧК: ВЦИК страны постановил передать всю пенитенциарную систему государства в Наркомюст. Данное решение ни в коей мере не удовлетворяло ни Ф.Э. Дзержинского, ни его заместителя И.С. Уншлихта после резких возражений которых принятое ранее решении было пересмотрено. И тем, и другим была проделана определенная работа по недопущению осуществления контроля над местами лишения свободы со стороны Народного комиссариата юстиции. В частности, И.С. Уншлихт информировал заместителя председателя СНК РСФСР А.Д. Цурюпу 18 марта 1922 г. о том, что рассмотрение вопроса о передаче концентрационных лагерей и тюрем в ведение Наркомюста перенесен в Политбюро и поэтому ходатайствовал «…не ставить этот вопрос в СНК до разрешения его в Политбюро». Сам Ф.Э. Дзержинский по данному вопросу дважды обращался в ЦК РКП(б): 26 июля и 19 (по другим данным 20 сентября 1922 г.). Постановлением СНК РСФСР от 25 июля того же года все места заключения переданы уже из Наркомюста в подчинение НКВД.

12 октября 1922 г. было принято совместное постановление НКВД и Наркомюста о создании Главного управления мест заключения, находящегося в составе НКВД. Сразу после создания начальником главка стал Е. Г. Ширвиндт, пребывавший на этой должности до 15 декабря 1930 г., то есть до ликвидации возглавляемого им управления.

Важным этапом в деле становления пенитенциарной системы Советской России явилось утверждение 3 ноября 1922 г. Временного положения о Главном управлении мест заключения РСФСР и его местных органах. Из документа явствовало, что с этого времени управление всеми местами лишения свободы, включая сюда и те, которые ранее пребывали в системе Народного комиссариата юстиции, переходило в НКВД РСФСР. Несколько позже, 4 апреля 1923 г., в свет вышло Дополнение к Временному положению о Главном управлении мест заключения Советского государства и его местных органах.

Анализ источников и литературы показывает, что в течение всего 1922 г. между Народным комиссариатом юстиции и народным комиссариатом внутренних дел продолжалось ожесточенное противостояние, причиной которого являлась борьба за руководство всей пенитенциарной системой государства. О реально сложившемся на тот период времени параллелизме в управлении местами лишения свободы и тех мотивациях, на которых основывались руководители НКВД РСФСР в противостоянии с представителями НКЮ дают, например, тезисы С.О. Роднянского, которые были разработаны в феврале 1922 г., а также письмо Ф. Э. Дзержинского от 19 сентября 1922 г. по данному вопросу.

О том, что вопросы Исправительно-трудового кодекса 1924 г. капитально прорабатывались и постоянно находились в центре внимания заинтересованных органов свидетельствуют материалы Центрального архива ФСБ РФ. В Циркуляре НКВД РСФСР от 13 октября 1924 г. № 468 «Всем губернским (областным и краевым) инспекциям мест заключения» отмечается: «…Издание Исправительно-Трудового Кодекса знаменует собой серьезную реформу исправительно-трудового дела…».

Достаточно сказать, что 25 ноября 1924 г. в повестке дня предстоящего Второго Всероссийского съезда работников пенитенциарного дела стояли уже совершенно новые вопросы, которые затем органически вошли в качестве разделов в Первый ИТК 1924 г. например к ним относились: 1) Распределительные и Наблюдательные Комиссии, как институты дополняющие судебную систему Республики; 2) Труд заключенных, как основной метод в деятельности пенитенциарных учреждений и его практическое значение; 3) Сеть исправительно-трудовых учреждений, формы и методы пенитенциарной деятельности среди несовершеннолетних правонарушителей; 4) Организационные вопросы, например, взаимоотношения мест заключения с прокуратурой, ОГПУ и милицией.

Таким образом, принятию ИТК 1924 г. предшествовала большая работа заинтересованных ведомств. Уже в октябре 1923 г. был созван Всероссийский съезд работников пенитенциарного дела.

Сам проект будущего кодекса обсуждался в комиссии ЦКК-РКИ при проверке мест заключения и на V-м Всероссийском съезде деятелей советской юстиции в марте 1924 г.

И наконец, 16 октября 1924 г., вторая сессия ВЦИК РСФСР одиннадцатого созыва утвердила Исправительно-трудовой кодекс РСФСР.

Впоследствии аналогичные кодексы приняли и другие союзные республики (Украина, Грузия, Узбекистан, Азербайджан – в 1925 г., Белоруссия – в 1926 г. и т. д.).

Основные начала уголовного законодательства СССР и союзных республик, принятые ЦИК СССР 31 октября 1924 г., стали общесоюзным законодательным актом, закрепившим основные положения и принципы борьбы с преступностью, систему наказаний (мер социальной защиты), принципы назначения наказания и освобождения от него. Поскольку работа по подготовке республиканского Исправительно-трудового кодекса велась ГУМЗ НКВД РСФСР задолго до принятия Основных начал, то получилось так, что кодекс хронологически опередил Основные начала. К тому же он учитывал по существу все нормы, касающиеся лишения свободы и принудительных работ, нашедшие отражение в Основных началах, так что не потребовалось никаких серьезных изменений для приведения этих двух документов в соответствие друг с другом.

Кодекс, исходя из задачи сочетания элементов наказания и воспитания, преследовал цель предупреждения преступлений, ограждения общества от преступников, перевоспитания последних и возвращения их к честной трудовой жизни. На первое место выдвигалась задача перевоспитания, а не возмездия. Содержание в исправительно-трудовых учреждениях, как гласил ИТК, «должно быть целесообразно и не должно иметь целью причинение физических страданий и унижения человеческого достоинства». Категорически запрещалось применение физического воздействия, кандалов, наручников, карцера, строго одиночного заключения, лишения пищи и т. п.

Основой перевоспитания заключенных провозглашался целесообразный режим в сочетании с обязательным общественно полезным трудом и культурно-воспитательной работой.

Труд призван был приспособить заключенного к условиям жизни в новом обществе, в связи с чем при местах заключения создавались производственные предприятия и мастерские. Большое значение (особенно в середине 20-х гг.) придавалось развитию в системе НКВД сельскохозяйственных колоний как своего рода опорных пунктов агротехнической науки. Так, циркуляром НКВД от 15 апреля 1927 г. № 52633035 Уральскому областному инспектору мест заключения предписывалось: «…организуемые в соответствии с задачами, поставленными Исправительно-трудовым кодексом перед местами заключения, с/х колонии и отделения при них помимо своего основного значения исправительно-трудовых учреждений должны преследовать и особые цели, общие всем совхозам по линии постановления и развития сельского хозяйства Республики». Еще интересный пример. В ГУМЗ НКВД РСФСР в 1925 г. поступило письмо из Курганской сельскохозяйственной колонии с просьбой предоставить ей право самостоятельной хозяйственной единицы (речь, видимо, шла о предоставлении права юридического лица). В письме, в частности, говорилось: «…Климатические, почвенные и хозяйственные условия, а также географическое положение Курганской с/х колонии ставят ее в особо благоприятные условия развития культурного хозяйства и дают возможность существования ее в качестве самостоятельного предприятия и полной научной его организации… Чрезвычайная чуткость населения Курганского Округа к достижениям сельского хозяйства и его восприимчивость при научной организации Курганской с/х колонии придадут ей значение не только пенитенциарного учреждения, но и учреждения показательного типа в отношении распространения среди населения новых приемов сельского хозяйства…».

В связи с проводившимся в 1923–1925 гг. на территории Уральской области районированием ГУМЗ отмечало: «…основной задачей является расширение всякого рода трудовых колоний и, в частности, сельскохозяйственных».

Проблемы с продовольствием, хлебозаготовительные кризисы заставляли пенитенциарные учреждения республики искать выход из создавшегося положения.

Условия труда заключенных (охрана труда, продолжительность рабочего времени) регулировались соответствующими статьям Кодекса законов о труде (однако полностью здесь КЗоТ был не применим, ибо в основе трудовых отношений в местах заключения лежал не договор, а приговор). Труд заключенных оплачивался в размере, установленном соглашением НКВД и ВЦСПС, составляя до 50 % соответствующих ставок профсоюзов (за исключением работ по самообслуживанию, которые исполнялись бесплатно в порядке очереди).

Большое значение при назначении режима отбывания наказания имела классовая принадлежность. Все вышесказанное распространялось только на заключенных из числа трудящихся. Законодатель сознательно ставил неравенство между заключенными рабоче-крестьянского происхождения и представителями бывших эксплуататорских классов, контрреволюционерами и просто членами иных партий, хотя бы и социалистического направления.

Все последние находились как бы вне закона, для них существовали специальные места заключения, деятельность которых регулировалась особыми секретными инструкциями и приказами органов государственной безопасности.

По своим зверствам репрессивные органы большевиков далеко превзошли царскую охранку. Картину дикой расправы чекистов, «рыцарей революции», полностью подтверждает доклад русского Красного Креста Международному Красному Кресту в Женеве 14 февраля 1920 г. В нем дается следующая оценка ВЧК: «Этот своеобразный институт, отчасти напоминающий средневековую инквизицию, составляет политическую опору Советской власти. Полное отсутствие каких бы то ни было правовых понятий, какой бы то ни было тени законности, безнаказанность палачей, беззащитность жертв, жестокость, порождающая садизм, – вот главные особенности Чрезвычайной Комиссии».

Легко представить, что творилось за густыми рядами колючей проволоки в специзоляторах и тюрьмах ОГПУ, куда представители Красного Креста не допускались. Однако и среди чекистов находились люди, понявшие со временем преступность прикрытых высокими идеями бесчеловечных методов ВЧК. Например, ревизор по обследованию ГПУ Скворцов 16 февраля 1923 г. покончил жизнь самоубийством, отправив перед смертью письмо в ЦК РКП(б). Вот выдержка из этого послания: «…Товарищи! Поверхностное знакомство с делопроизводством главного учреждения по охране завоеваний трудового народа, обследование следственного материала и тех приемов, которые сознательно допускаются нами по укреплению нашего положения… вынудили меня навсегда уйти от тех ужасов и гадостей, которые применяются нами во имя высоких принципов коммунизма… Искупая смертью свою вину, я шлю вам последнюю просьбу: опомнитесь… не отталкивайте массы от социализма…».

Но вернемся к Исправительно-трудовому кодексу. Он был нацелен на развитие политического и классового сознания тех рабочих и крестьян, которые случайно стали преступниками. И помимо ранее перечисленных привилегий каждые два дня работы для этой категории заключенных засчитывались за три дня лишения свободы.

Установленная в кодексе система мест заключения подразделялась на три вида.

1. Учреждения для применения мер социальной защиты исправительно-трудового характера: а) дома заключения, в которых содержались лица, состоящие под следствием, приговоренные к лишению свободы, приговор о которых еще не вошел в законную силу, и лишенные свободы на срок до шести месяцев;

б) исправительно-трудовые дома для содержания лиц, приговоренных к лишению свободы на срок свыше шести месяцев;

в) трудовые колонии – сельскохозяйственные, ремесленные и фабричные; г) изоляторы специального назначения, в которых содержались «приговоренные к лишению свободы со строгой изоляцией лица, не принадлежащие к классу трудящихся и совершившие преступления в силу классовых привычек, взглядов или интересов, а равно лица, хотя и принадлежащие к трудящимся, но признаваемые особо опасными для Республики или переводимые в порядке дисциплинарного взыскания»; д) переходные исправительно-трудовые дома.

2. Учреждения для применения мер социальной защиты медико-педагогического характера: а) трудовые дома для несовершеннолетних правонарушителей; б) трудовые дома для правонарушителей из рабоче-крестьянской молодежи.

3. Учреждения для применения мер медицинского характера: а) колонии для психически неуравновешенных, туберкулезных и других больных заключенных; б) институты психиатрической экспертизы, больницы [846] .

В трудовых колониях, где содержались преимущественно правонарушители из среды трудящихся, совершившие преступления случайно или по нужде, режим приближался к условиям работы хозяйственных организаций. Если заключенный добросовестно выполнял правила режима и проявлял признаки исправления, то по отбытии половины назначенного срока по решению распределительной комиссии он мог быть досрочно освобожден либо переведен на принудительные работы без содержания под стражей.

Исправительно-трудовой кодекс 1924 г. подразделял всех заключенных на три категории: 1) приговоренные к лишению свободы со строгой изоляцией; 2) профессиональные преступники, а также нетрудящиеся, совершившие преступления вследствие своих классовых привычек, взглядов или интересов; 3) все остальные. В соответствии с этим строилась и система мест заключения. Заключенные делились на разряды (начальный, средний и высший) исходя из индивидуальных особенностей и результатов исправительно-трудового воздействия. Заключенные среднего и высшего разрядов пользовались известными льготами.

Введение ИТК 1924 г. указанных мест заключения и подразделение правонарушителей на разряды было связано с созданием так называемой прогрессивной системы отбывания наказания. Сущность ее заключалась в том, что в зависимости от степени исправления преступника режим его содержания (включая льготы) изменялся. Перевод заключенных из одного разряда в другой стимулировал соблюдение режима и гарантировал более быстрое освобождение. Однако практически система не была реализована из-за отсутствия реальных возможностей.

Как отмечалось на Втором Всероссийском съезде административных работников, ограниченность материальных ресурсов и переполненность мест заключения не только осложняли применение к заключенным основных средств исправительно-трудового воздействия, но и делали малоуспешными попытки правильной классификации и размещения осужденных в зависимости от их социальной опасности по видам мест заключения.

О серьезных проблемах с материальным обеспечением заключенных свидетельствуют многочисленные архивные материалы. Помимо тяжелейшего материального положения отмечается и правовой беспредел. Нередко заключенный отправлялся в исправдом «…без всякой вины с его стороны, что он сам не знал и не чувствовал за собой ничего, но в силу необходимости повиноваться приходилось, потому что жаловаться было бесполезно, да и некому (курсив мой. – А.С.)».

В докладе «О состоянии и деятельности Екатеринбургского губернского концентрационного лагеря № 1» за 1921 г. указывалось, что в лагере содержались 812 заключенных, однако в результате различных заболеваний и эпидемии тифа «…работоспособность лагеря составляла лишь 25 %, быстро появилась и прогрессирует смертность, которая достигла 12,7 %, т. е. зарегистрировано 267 случаев смертности за 1921 г..

В еще более тяжелом положении находились специзоляторы и концентрационные лагеря для политических заключенных. «Концентрационные лагеря, – отмечали заключенные эсеры в заявлении ВЦИК, – места дикой расправы, очаги небывалых эпидемий, массового вымирания». В Архангельском лагере в 1922 г. из 5000 заключенных в нем крондштадтцев осталось всего 1500. Таким образом и без расстрелов из тысяч выживали сотни. Начальник Таганской тюрьмы доносил, что произошло 40 % смертей от голода. Таковы факты.

Положение осложнялось еще и тем, что в 1922 г. места заключения были сняты с государственного снабжения и переведены на местные бюджеты губисполкомов, что поставило местные органы управления в сложные экономические условия. Поэтому ЦИТО НКЮ РСФСР обратился в Наркомфин и представил список мест заключения, которые, по его мнению, необходимо содержать на государственные средства. В их число входили следующие учреждения.

Изоляционные тюрьмы: Орловская, Петроградская (бывшая «Кресты»), Вятская, Нижегородская, Александровская (Иркутской губернии).

1. Центральные исправительные дома для содержания лиц, приговоренных к заключению со строгой изоляцией и других долгосрочных заключенных: Смоленский, Петроградский № 2, Уфимский, Самарский, Саратовский, Иркутский.

2. Центральные пересыльные тюрьмы: Московская Бутырская, Златоустовская, Новочеркасская, Томская.

3. Тюрьмы для содержания политических заключенных: Московская Лефортовская, Ярославская, Владимирская, Красноярская.

Исправительные дома, имеющие специальное назначение: Петроградский переходный, Краснодарский переходный, Воронежский переходный, Таганская тюрьма (следственная тюрьма для заключенных со всей Республики, дела о которых разбираются в высших судебных инстанциях), Сокольнический, Московский трудовой дом для несовершеннолетних, Петроградский российский реформаторий, Петроградский трудовой дом для несовершеннолетних, Московский центральный женский исправдом.

Положение было исправлено частично: к началу 1924 г. из имеющихся в РСФСР 585 мест заключения только 20 были переведены на государственный бюджет.

Анализ показывает, что дальнейшее развитие получили лишь исправительно-трудовые колонии как наиболее прогрессивный вид мест заключения. Определение в ИТК РСФСР 1924 г. видов колоний (сельскохозяйственные, ремесленные, фабричные) не только позволило их правильно классифицировать, но и явилось шагом вперед по отношению к предшествующему пенитенциарному законодательству.

Еще одна важная особенность ИТК 1924 г. заключалась в том, что впервые к перевоспитанию заключенных и осуществлению контроля за местами лишения свободы привлекалась общественность. Стали создаваться так называемые распределительные и наблюдательные комиссии. Впервые указание на организацию распределительных комиссий встречается во Временной инструкции о лишении свободы как мере наказания и о порядке отбывания такового от 23 июля 1918 г..

Круг деятельности распределительных комиссий в РСФСР до издания ИТК 1924 г. определялся в основном Инструкцией НКЮ по организации распределительных комиссий, изданной в 1918 г.. Согласно Инструкции распределительные комиссии образовывались по одной на губернию при губернских карательных отделах в составе девяти членов (четверо из которых должны быть сведущими и интересующимися пенитенциарным делом лицами) из числа представителей профсоюзов, органов РКИ, прокуратуры, здравоохранения, просвещения. Состав комиссии утверждался губисполкомом, которому она была подотчетна. Комиссии имели право самостоятельно решать вопрос о досрочном и условно-досрочном освобождении заключенных; ходатайствовать перед судом о замене или отмене содержания под стражей подследственных; распределять осужденных по местам заключения; переводить их из одного разряда в другой; зачитывать два дня работы за три дня содержания под стражей и т. п. Приведем выписку из журнала заседания окружной распределительной комиссии при Окринспекции мест заключения Пермской губернии от 29 февраля 1924 г.

«Под председательством Окринспектора м/з т…

членов: от Окрсуда…

от Окрпрокуратуры…

Пермских: исправдома, домзака

при секретаре т…

СЛУШАЛИ:

Ходатайство коллегии Кунгурского исправдома о переводе в разряд «исправляющихся» заключеного Шидменцова Павла Максимовича, 26 лет, осужденного нарсудом 5-го участка Кунгурского уезда 23/VIII 1923 г. по ст. 137 ч. 2 УК на 3 года. Начало срока 16/IX 23 г., без строгой изоляции. Разряд „испытуемый“.

ПОСТАНОВИЛИ:

Ввиду хорошего поведения за время нахождения под стражей на основании § 47 Положения общих местах заключения перевести в разряд „исправляющихся“»

Как показывает анализ архивных материалов Пермской окружной распределительной комиссии за 1924 г., рассмотрено около 100 материалов о переводе или отказе в переводе заключенных в другие разряды. Из документов следует, что Распределительная комиссия занималась также вопросами досрочного освобождения и предоставления заключенным отпусков.

В распределении заключенных по различным местам лишения свободы (7 видов) и определении им рода работы состояло согласно Инструкции основное назначение распредкомиссий. Однако, как показывает практика, развитие данных комиссий пошло по линии значительного расширения их функций. О том, какая важная роль им отводилась, можно судить по докладу Административно-распределительного отдела ЦКО НКЮ Всероссийскому съезду заведующих карательными отделами. «Нерв карательного дела, без сомнения, заложен в деятельности Распределительных комиссий», – отмечалось в докладе.

По инициативе мест рождается новая функция комиссий, санкционированная Коллегией НКЮ 4 декабря 1919 г., – поощрение добросовестной работы заключенных зачетом рабочих дней. Распределительные комиссии также получают право входить в суд с представлением о применении условно-досрочного освобождения независимо от срока отбытого наказания. По Циркуляру НКЮ 1921 г. заключения Распредкомиссий по вопросу об отказе в досрочном освобождении становятся за немногим исключением обязательными для судов.

Расширение объема работы Распределительных комиссий и изменение характера их деятельности в 1919–1921 гг. отражено в табл. 1.

Таблица 1

Приведенные данные свидетельствуют, что за три указанных года комиссиями в основном рассматривались такие вопросы, как перевод на принудительные работы, предоставление отпусков, досрочное освобождение, предоставление отпусков с содержанием под стражей на фоне резкого сокращения удельного веса вопросов, касающихся распределения заключенных.

Уже в период военного коммунизма распределительные комиссии сыграли свою положительную роль, что было отмечено на IV съезде работников юстиции. Однако основная идея – вовлечение общественности в работу пенитенциарных учреждений – не была полностью реализована. Отчасти это объясняется отсутствием условий для совершенствования пенитенциарной системы в годы гражданской войны и иностранной военной интервенции.

В 1922 г., когда места лишения свободы вошли в систему НКВД РСФСР, была проведена новая реформа деятельности распределительных комиссий, негативно охарактеризованная в печати. По Временному положению о Главном управлении местами заключения от 3 ноября 1922 г. распределительные комиссии создавались как узко ведомственные организации и состояли из начальника управления, члена президиума губернского суда и начальника мест лишения свободы. Реформированные таким образом распредкомиссии после обследования их деятельности в 1923 г. комиссией ЦКК ВКП(б) подверглись критике за оторванность от общественности и бюрократический характер работы. Все чаще стали высказываться мысли о создании при каждом месте лишения свободы так называемых наблюдательных комиссий, которые непосредственно были бы связаны с заключенными, знали их проблемы (т. е. речь шла о приближении новых органов непосредственно к пенитенциарным учреждениям).

Исходя из анализа законодательства, необходимо отметить, что строго говоря наблюдательные комиссии возникли еще до принятия первого Исправительно-трудового кодекса РСФСР 1924 г. Они упоминаются в Положении об общих местах заключения 1920 г. и в Уголовном кодексе РСФСР 1922 г. (ст. 51). Но правовой статус этих учреждений был окончательно определен все же в ИТК 1924 г.

Следовательно, Исправительно-трудовой кодекс РСФСР 1924 г. создал систему сосуществования как распределительных комиссий при губернских инспекциях мест лишения свободы, так и наблюдательных комиссий при местах лишения свободы. Цель системы очевидна – разгрузить распределительные комиссии и приблизить их деятельность непосредственно к местам лишения свободы. А загрузка их была действительно достаточно велика. Например, информационный доклад Уральской областной распределительной комиссии за IV кв. 1925 г. содержит следующие данные: «…разобрано 2053 ходатайств заключенных, их них распределено по местам заключения в соответствии ст. 16 Исправительно-трудового кодекса – 10 человек, переведено из одного разряда в другой, в порядке п. 2 ст. 16–4 человека… снята строгая изоляция со 185 человек. Кроме того, ввиду массовой загрузки Распредкомиссии материалами по ходатайствам заключенных с целью разгрузки работ 4-х окружных Распредкомиссии; а именно: Свердловской, Пермской, Челябинской и Тюменской – организованы 3 окружные, дополнительные Распредкомиссии в округах Уральской области: Златоусте, Тобольске и Нижнем Тагиле».

Как уже отмечалось, Исправительно-трудовой кодекс 1924 г. помимо распределительных предусматривал создание наблюдательных комиссий. Каждая из комиссий имела самостоятельный круг функций, но по большинству вопросов их взаимоотношения являлись инстанционными, когда наблюдательные комиссии только подготавливали материалы для распределительных комиссий. Обе комиссии работали с участием прокурорского надзора.

Наблюдательные комиссии создавались при всех местах лишения свободы. Они состояли из начальника мест заключения, народного судьи, в юрисдикции которого находилось исправительно-трудовое учреждение, и представителя бюро профсоюзов. При рассмотрении дел о несовершеннолетних в комиссию обязательно включался представитель органа народного образования с правом решающего голоса.

Наблюдательные комиссии следили за распределением и переводом заключенных из одного разряда в другой, предварительно обсуждали и представляли в распределительную комиссию заключения о досрочном освобождении. Например, наблюдательная комиссия Свердловского изолятора специального назначения отмечала, что за период с января по март 1925 г. «было рассмотрено дел: об условно-досрочном освобождении – 207, о переводе на принудительные работы – 30, об отпусках на срок от одного дня до двух недель – 14, о самовольных отлучках – 9, о переводе в другие места заключения – 14».

Наблюдательные комиссии, первоначально созданные в местах лишения свободы, в последующем были организованы и при отделениях исправительно-трудовых работ, учреждениях для отбывания ссылки с исправительно-трудовыми работами. Таким образом, они охватили всю исправительно-трудовую систему. Оценка деятельности наблюдательных и распределительных комиссий уже тогда была неоднозначна. В периодической печати, на страницах юридических журналов состав наблюдательных комиссий подвергался резкой критике. Дело в том, что представитель бюро профсоюзов обычно участия в работе комиссии не принимал, судья же не мог уделять ей необходимое внимание из-за своей текущей работы. Поэтому в литературе отмечалось, что такой состав наблюдательных комиссий способствует обезличиванию и снижает ответственность начальника ИТУ.

Вместе с тем необходимо отметить, что распределительные и наблюдательные комиссии провели в восстановительный период большую работу и, несмотря на некоторые недостатки, ввели в жизнь пенитенциарной системы страны новые элементы. Законом от 21 апреля 1925 г. на распределительные комиссии была возложена обязанность предоставления длительных – до трех месяцев – отпусков на сельскохозяйственные работы лишенным свободы крестьянам с зачетом времени отпуска в срок отбывания наказания. Парадоксально, но беспрецедентная в мировой пенитенциарной практике система длительных отпусков оправдала себя. В первый же год своего официального узаконения по РСФСР из всех отпущенных на полевые работы заключенных не вернулись только 0,7 %.

Проблемы организационно-правовых форм привлечения общественности интересовали ученых-пенитенциаристов и многие годы спустя. Например, анализ деятельности наблюдательных комиссий нашел должное отражение в научной литературе 1950–1960-х гг. Гораздо слабее наукой освещен вопрос, касающийся создания учреждений по оказанию помощи освобождаемым из мест заключения, хотя Исправительно-трудовой кодекс РСФСР 1924 г. предусматривал их создание. Возникли и новые формы участия общественности в реализации задач исправительно-трудового воспитания, прежде всего – административно-правовые секции местных Советов. В 1926–1927 гг., например, почти при всех райисполкомах и горсоветах крупных промышленных центров Урала были созданы административно-правовые секции. Члены Совета по своему выбору должны были участвовать в работе одной из них.

Участие общественности в реализации исправительно-трудовой политики проявилось также в организации помощи при трудоустройстве освобождаемых из мест заключения, что имело большое значение в предупреждении рецидивов. Создавались всероссийские, губернские (областные), краевые комитеты помощи содержащимся в местах заключения. Положение о них, изданное НКВД в 1925 г., предусматривало, что средства комитетов складываются из 15 % отчисления от прибыли предприятий мест заключения, а также добровольных взносов организаций, предприятий и отдельных лиц. В положении говорилось об оказании содействия бывшим заключенным в трудоустройстве, обзаведении рабочим инструментом, оказании медицинской и юридической помощи.

Поскольку основной целью исправительной системы кодекс провозглашал перевоспитание заключенных, постольку особое внимание уделялось культурно-воспитательной работе и производственной сфере. В январе 1926 г. было утверждено Общее положение о профобучении в местах заключения. Однако существенным тормозом на этом пути было отсутствие необходимых средств. Финансирование государством осуществлялось далеко не в полном объеме, вследствие чего в 1926 г. трудом были заняты лишь 39 % всех заключенных РСФСР. Парадоксом звучал и призыв кодекса ко всемерному развитию фабрично-заводских и сельскохозяйственных колоний, в то время как основным местом заключения по-прежнему оставался исправдом.

Практика выявила и другие недостатки в реализации исправительно-трудовой политики, проводимой в эти годы. Допускались отклонения от принципов НТК в проведении культурно-воспитательной работы и режима содержания. Например, требования кодекса о раздельном содержании различных категорий заключенных в большинстве случаев не выполнялись. Нередко впервые осужденные содержались с рецидивистами, несовершеннолетние правонарушители – со взрослыми преступниками. Эти факты объяснялись как недостатком средств, так и перегруженностью мест заключения. Но, как ни странно, преступность в целом по стране в эти годы имела тенденцию к снижению.

В 20-е гг. в организации исполнения наказания и деятельности исправительно-трудовых учреждений, особенно в устранении имевшихся в этом деле недостатков путем осуществления партийного и государственного контроля, значительную роль сыграла работа ЦКК – НК РКИ. Для дальнейшего направления деятельности ИТУ важное значение имели обследования мест заключения, проведенные этими органами в 1923 и 1930 гг., результатом которых стало постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 26 марта 1928 г. «О карательной политике и состоянии мест заключения», где четко была проведена классовая черта между преступниками.

Отныне все преступники РСФСР делились на «социально чуждых» и «социально близких». Для классовых врагов и контрреволюционеров возможность досрочного освобождения сводилась на нет, так же, как и сокращение срока путем зачета рабочих дней. Зато для трудящихся, совершивших преступление в «силу нужды или при тяжелом стечении обстоятельств» предлагалось применять вместо лишения свободы другие меры наказания, в том числе принудительные работы.

Сделаем выводы из всего сказанного.

1. Субъекты преступлений не были равны между собой. Их судьба зависела от классовой принадлежности, происхождения, политических взглядов и убеждений, отношения к советской власти.

2. С учетом указанной градации строилась вся система пенитенциарных учреждений. В обществе так же, как в первые годы после Октябрьской революции, продолжала существовать целая система насилия, включавшая в себя тюрьмы, специзоляторы, концентрационные лагеря, ссылку, изгнание из страны, депортацию и массовый террор.

3. Система мест лишения свободы, установленная ИТК РСФСР 1924 г., отличалась большой сложностью. Так, для заключенных, приговор которым вступил в законную силу, были предназначены места лишения свободы семи видов, хотя далеко не все они прижились (нежизненными были дома заключения для содержания осужденных на срок до шести месяцев и переходные исправительно-трудовые дома).

4. Экономические условия развития страны в 20-е гг. не позволили до конца реализовать идею ИТК 1924 г. о массовом привлечении заключенных к труду с целью их дальнейшего перевоспитания и привития им необходимых профессиональных навыков.

5. Продолжало действовать особое ведомство в составе ОГПУ, которое осуществляло управление лагерями особого назначения, а затем исправительно-трудовыми лагерями, а с 1924 г. – вновь созданными трудовыми коммунами для правонарушителей-подростков.

6. Нормативная база деятельности пенитенциарной системы все больше тяготела в сторону децентрализации, к созданию ведомственных актов по линии НКВД и ОГПУ. Была установлена строгая секретность циркуляров, приказов и инструкций ОГПУ с целью скрыть их противоречие официальной политике демократизации (замена принуждения убеждением), проводимой правительством; засекречены также архивы и статистика пенитенциарных учреждений страны.

Произошли изменения и в социальной структуре общества. К концу 20-х гг. сложилась новая номенклатурная социально-классовая структура: рабочая аристократия, «красные директора», завоевавшие высокое общественное положение в ходе революции и гражданской войны, и многочисленные малограмотные трудящиеся массы. Появились два новых класса.

«На одной стороне – опьянение властью: наглость, безнаказанность, издевательство над человеком и мелкая злоба, узкая мстительность и сектантская подозрительность, все более глубокое презрение к низшим, одним словом, господство, – писал бывший нарком юстиции И.Е. Штейнберг в 1923 г., – на другой стороне – задавленность, робость, боязнь наказания, бессильная злоба, тихая ненависть, угодничество, неустанное обманывание старших».

Возникшие классы разделены глубочайшей психологической и нравственной пропастью, тем самым создается социальная база для развития административно-командной системы управления. Возникшие классы разделены глубочайшей психологической и нравственной пропастью, тем самым создается социальная база для развития административно-командной системы управления.

 

§ 3. Правовая охрана материнства и детства – стратегическое направление развития советского законодательства и государственной политики в СССР (1960–1980 годы)

Среди основных направлений деятельности Советского государства в социальной сфере, вопросы материнства и детства занимали значительное место. Для этого существует ряд объективно выраженных предпосылок социально-экономического и политико-идеологического характера, которые явно проявились в 1960–1980-е годы. Такими предпосылками нам представляются следующие.

Во-первых, Советское социалистическое государство декларировало значимую цель: удовлетворение постоянно возрастающих потребностей личности. С правами и свободами личности дело обстояло не совсем так, как сейчас требуют международные стандарты. Но вместе с тем, каждое новое партийное и государственное решение советского периода было нацелено на увеличение плановых показателей материального и духовного порядка. Даже при известном формализме управленческого подхода наблюдался рост показателей в сфере обеспечения матерей и детей необходимыми товарами и предметами потребления. С конца 1960-х – начала 1970-х годов в стране росла рождаемость, что явилось важным обстоятельством как преодоление огромных потерь в Великой Отечественной войне. Увеличивалось количество детских садов, санаторно-курортных учреждений, пансионатов, которые принимали для лечения и отдыха детей и родителей, медицинское обслуживание носило всеобщий характер, обеспечивало необходимые мероприятия, охрану здоровья. Можно констатировать целый ряд иных факторов, которые позволяют утверждать, что возрастающие потребности хотя и минимально, но удовлетворялись.

Во-вторых, Советское государство обеспечивало выполнение возможных социальных задач, ориентируясь на максимально широкие слои общества. Государственная и колхозно-кооперативная собственность, идеологические и политические установки данного периода сдерживали усиление материальной дифференциации, основанной на частной собственности, и соответственно государственные усилия в социально-экономической области были более или мене равнозначно направлены на городское и сельское население, рабочих государственных предприятий и совхозов, интеллигенцию, учащихся, студентов.

В-третьих, в соответствии с програмными задачами Коммунистической партии и Советского государства семья признавалась «основной ячейкой общества». Это означало привлечение внимание к различным аспектам семьи, но, прежде всего, к положению матери и ребенка, которое во все времена считалось показателем благополучия общества или его отсутствия.

В-четвертых, вопросы правовой охраны материнства и детства особенно актуализировались в послевоенные годы в связи с необходимостью формирования новых отношений в социальной сфере, воспроизводства населения и выполнения общестратегических задач материального и духовного развития советского общества.

Актуальность стратегического совершенствования социального благополучия общества, в том числе, и, прежде всего, была подтверждена дальнейшим ходом социально-экономического развития общества, которое претерпело по существу революционные трансформации уже в 1990-х годах.

Действительно, в современных условиях, когда речь идет о формировании социального государства в России, что предполагает Конституция РФ 1993 года, наряду со многими другими аспектами, безусловно, особую роль играет решение задач по созданию условий для максимального удовлетворения потребностей, нужд, интересов матери и ребенка, их правовой охраны.

Вопросы охраны правового положения матери и ребенка в истории отечественной государственности до советского периода не имели приоритетного значения. В классово-дифференцированном обществе с отсутствием четких механизмов правового регулирования, исходных принципов гуманизма, реализуемых в законодательстве, в том числе посредством равных возможностей, наиболее ярко воплощающихся в социальной сфере, отсутствии традиций демократии, сложно вести речь об эффективных стратегических направлениях правовой охраны материнства и детства.

Хотя можно отметить высказывающееся в научной литературе мнение, что «именно в царствование Петра Великого вопросы охраны здоровья матери и ребенка впервые приобрели государственное значение и получили правовое закрепление». Соответственно до этого времени никаких системных усилий государство в данной области не осуществляло. После царствования Петра I также вряд ли можно утверждать наличие всеобъемлющей, распространенной на все слои общества политики в сфере охраны материнства и детства. При всей неоднозначности современных оценок Советского государства и соответствующего законодательства, именно в периоды его существования были заложены основы социально равного обращения к проблеме охраны прав матери и ребенка.

Поэтому анализ законодательства, особенностей государственной политики, научных позиций исследователей позволяет утверждать, что правовая охрана материнства и детства в Советском государстве в исследуемый период осуществлялась и обеспечивалась комплексными мерами. Прежде всего, это реализация политики, направленной на укрепление семьи – проведение «семейной политики». Ее осуществление возможно, прежде всего, на основе определенных экономических механизмов, широких мер социального характера, поддерживающихся на политическом и идеологическом уровнях. Однако правотворчество, кодификационные работы и в целом систематизация законодательства, безусловно, играют первостепенную роль в оформлении комплекса прав и обязанностей участников правоотношений в данной сфере, закрепляют юридически позицию государства по данному вопросу. Важнейшим результатом и одновременно условием обеспечения правовой охраны интересов матери и ребенка явилось принятие в 1968 году Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье (далее Основы о браке и семье). В развитие Основ о браке и семье 1968 года был принят Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 года (далее КоБС РСФСР 1969). Действительно, семья и, прежде всего, полноценная есть оптимальная форма для обеспечения интересов детей, защиты прав матери.

В частности, в преамбульных частях Основ о браке и семье и КоБСа РСФСР 1969 г. отмечается, что советской женщине обеспечиваются необходимые социально-бытовые условия для сочетания счастливого материнства со все более активным и творческим участием в производственной и общественно-политической жизни. Законодатель связывает качественный признак материнства (счастливое материнство) с активностью на производстве и в общественно-политической жизни. Далее определяется одна из целей законодательства в данной области, выражающаяся в содействии «окончательному очищению семейных отношений от материальных расчетов, устранению остатков неравного положения женщины в быту и созданию коммунистической семьи, в которой найдут свое полное удовлетворение наиболее глубокие личные чувства людей».

К основным принципам советского семейного права, по мнению А.М. Беляковой и Е.М. Ворожейкина, относились следующие:

1) Равноправие мужчины и женщины в решении всех вопросов семьи. Данный принцип предполагает наличие равных прав и обязанностей мужчины и женщины в семейных отношениях и отсутствие различий в их правовом положении;

2) Равноправие граждан в семейных отношениях независимо от их национальности, расы и отношения к религии;

3) Охрана и поощрение материнства;

4) Коммунистическое воспитание несовершеннолетних детей и обеспечение их интересов;

5) Единобрачие или моногамия;

6) Свобода и добровольность брачного союза;

7) Отстранение церкви от решения всех вопросов брака и семьи;

8) Свобода расторжения брака под контролем государства;

9) Моральная и материальная поддержка участников семейных отношений и взаимная забота друг о друге.

При этом в литературе анализируемого периода отмечается: «Эти принципы постоянно развиваются и реализуются в законодательных актах, в планах экономического и социального развития, в бюджете страны, в конкретных государственных мероприятиях, ежедневных и долгосрочных, в политике Коммунистической партии Советского Союза».

Другими важным направлением можно считать изменение и дополнение трудового законодательства, в результате чего, например, для работающей женщины создавались более благоприятные условия и предоставляются значительно большие возможности по воспитанию детей, по сравнению с предыдущими периодами развития советского права в целом. Так, например, ст. 26 («Неполное рабочее время») Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде 1970 г. (Далее Основы о труде) предусматривает следующее: «По просьбе беременной женщины, женщины, имеющей ребенка в возрасте до четырнадцати лет (в том числе находящегося на ее попечении) или осуществляющей уход за больным членом семьи в соответствии с медицинским заключением, администрация обязана устанавливать ей неполный рабочий день или неполную рабочую неделю. Оплата труда в этих случаях производится пропорционально отработанному времени или в зависимости от выработки».

Труду женщин посвящена глава VIII Основ о труде. Ст. 68 Основ о труде запрещала применение труда женщин на тяжелых работах и на работах с вредными условиями труда, а также на подземных работах, кроме некоторых подземных работ (нефизических работ или работ по санитарному и бытовому обслуживанию). Ст. 69 Основ о труде ограничивала труд женщин на ночных, сверхурочных работах и направления их в командировки. В частности, не допускалось привлечение к работам в ночное время, к сверхурочным работам и работам в выходные дни и направление в командировку беременных женщин и женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет. Ст. 70 Основ о труде предусматривала перевод на более легкую работу беременных женщин и женщин, имеющих детей в возрасте до полутора лет. Ст. 71 Основ о труде посвящена отпуску по беременности, родам и уходу за ребенком. Так, женщинам предоставлялись «отпуска по беременности и родам продолжительностью пятьдесят шесть календарных дней до родов и пятьдесят шесть (в случае осложненных родов или рождения двух или более детей – семьдесят) календарных дней после родов и, по их желанию, при наличии общего трудового стажа не менее одного года (женщинам, не достигшим восемнадцати лет, – независимо от продолжительности трудового стажа) частично оплачиваемые отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет с выплатой за эти периоды пособий по государственному социальному страхованию. Работающим женщинам, не имеющим годичного стажа работы, пособие по уходу за ребенком выплачивается в половинном размере. Кроме указанных отпусков женщине, по ее заявлению, предоставляется дополнительный отпуск без сохранения заработной платы по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Частично оплачиваемый отпуск и дополнительный отпуск без сохранения заработной платы по уходу за ребенком могут быть использованы полностью либо по частям также отцом ребенка, бабушкой, дедом или другими родственниками, фактически осуществляющими уход за ребенком. По желанию женщины и лиц, указанных в части третьей данной статьи, в период нахождения их в отпуске по уходу за ребенком они могут работать на условиях неполного рабочего времени или на дому. При этом за ними сохраняется право на получение пособия в период частично оплачиваемого отпуска по уходу за ребенком».

Ст. 72 Основ о труде регулировала перерывы для кормления ребенка. Так, «Женщинам, имеющим детей в возрасте до полутора лет, предоставляются помимо общего перерыва для отдыха и питания дополнительные перерывы для кормления ребенка. Эти перерывы предоставляются не реже чем через три часа, продолжительностью не менее тридцати минут каждый. Перерывы для кормления ребенка включаются в рабочее время и оплачиваются по среднему заработку». Ст. 73 устанавливала гарантии при приеме на работу и запрещение увольнения беременных женщин и женщин, имеющих детей.

Нормы права, содержащиеся в приведенных статьях Основ о труде были воспроизведены в кодексах, посвященных трудовым правоотношениям всех союзных республик. Анализ данных норм права и статей Основ о труде показывает принципиальное изменение правового положения беременной женщины, кормящей женщины, женщины, имеющей ребенка или детей в возрасте до трех лет и в возрасте до четырнадцати лет.

Советским государством в рассматриваемый период проводилась социальная политика, направленная на повышение рождаемости в стране, поощрялось материнство как основная функции женщины. К актуализации этой важнейшей функции матери или семьи, и одновременно значительному аспекту выстраивания государственной стратегии выравнивания демографической ситуации и решения проблем в этой области, обратилось уже Российское государство в начале ХХI века. Появилось понятие «материнский капитал» как один из откликов со стороны государства на нерешаемые им в 1990-е годы проблемы материнства и детства.

Вместе с тем, анализ законодательства советского периода совершенно очевидно показывает, обязательность включения женщины как члена социалистического общества в трудовые отношения, что воспринималось современниками совершенно привычно. Женщина как член общества должна трудиться, но такое положение приобретало все более льготный характер путем увеличения мер социально поддерживающего характера. Здесь необходимо учитывать общие правила социалистического развития, связанные с отсутствием и запретом частной собственности, эксплуатации человека человеком, и особой ролью труда, выраженной не только в виде обязанности, но и всеобщего достояния. Человек советского социалистического общества – это, прежде всего, человек труда.

Вместе с тем, можно отметить, что в истории Советского государства процесс вовлечения женщины в общественное производство носил неравномерный характер. В 30-е годы прошлого века индустриализация страны, вывод промышленного производства на более высокий уровень и преодоление архаичного производственного процесса сопровождалась массовым притоком женщин в народное хозяйство. Объяснение этому совершенно очевидное и связано оно в первую очередь с повышением статуса женщины как полноправной участницы промышленного, сельскохозяйственного производства и все более усиливающееся участие женщины в управлении в связи с ростом образования всех уровней. Вполне обоснованно уже в начале 1940-х годов можно говорить о данном явлении как одном из направлений государственной политики в области выравнивания структуры производственного и управленческого процессов в советском обществе. Данное направление продолжало реализовываться и оказалось даже более интенсивным в годы Великой Отечественной войны, что определялось, прежде всего, неизбежным перераспределением доли мужского и женского населения. Если в послевоенный период показатель занятости женщин снизился до 47 % в 1950 году, то в конце 1950-х годов вновь происходит увеличение доли женщин в абсолютном приросте рабочих и служащих. На начало 1960-х годов приходилась волна интенсивного притока женщин в производство: в 1961–1965 годах уровень их занятости возрос с 55 до 70 %. Этот процесс развивался и в последующие годы.

Вопросы, связанные с охраной материнства и детства, как и прежде, включали в себя правовое регулирование трудовых отношений. Правовая охрана труда женщины-матери, беременной женщины, как мы уже отмечали, закреплялась законодательно. Этому вопросу уделялось внимание на уровне решений Коммунистической партии и правительства, путем принятия возрастающих и значительных мер со стороны Советского государства, направленных на оказание помощи задействованной на производстве и в управлении. Анализ всего рассматриваемого периода позволяет утверждать, что юридическая наука не была в стороне от данных проблем и многие важнейшие аспекты правового положения женщины и детей, их законодательной охраны, вопросы прав и обязанностей родителей, взаимодействия семейного права и воспитания, нравственности исследовались в научной литературе рассматриваемого периода.

Основу правовой охраны (регулирования) подготовки, распределения и использования трудовых ресурсов составляли основополагающие конституционные положения. Конституция СССР 1936 года предоставляла женщине равные права с мужчиной во всех областях хозяйственной, культурной и общественно-политической жизни. Согласно ст. 122 Конституции СССР 1936 года, возможность осуществления этих прав женщин обеспечивалась предоставлением женщине равного с мужчиной права на труд, оплату труда, отдых, социальное страхование и образование, государственной охраной интересов матери и ребенка, государственной помощью многодетным и одиноким матерям, предоставлением женщине при беременности отпусков с сохранением содержания, широкой сетью родильных домов, детских яслей и садов. «25 февраля 1947 г. в ст. 122 Конституции СССР были внесены дополнения, в соответствии с которыми государством предоставлялась помощь многодетным и одиноким матерям. Очевидно, что такие поправки были вызваны массовой гибелью населения России в годы Великой отечественной войны, в результате чего многодетные семьи и одинокие матери оказались социально незащищенными. В послевоенное время для государства было важно гарантировать соблюдение определенных интересов матери и ребенка в целях увеличения количества населения в России».

С принятием Конституции СССР 1977 года важное правовое и социальное значение имело закрепление на уровне Основного Закона повышенной охраны здоровья женщины в СССР. Среди основных правовых гарантий равноправия женщин, предусмотренных ст. 35 Конституции СССР – принятие специальных мер по охране труда и здоровья женщин; создание условий, позволяющих женщинам сочетать труд с материнством; материальная и моральная поддержка материнства и детства. «Новая Конституция СССР, охраняя семью, не только провозглашает права женщин, но и гарантирует их материально и процессуально, т. е. обеспечивает им правовую (судебную и административную) защиту». Здесь важно отметить, что Основной Закон декларирует не только материальную, но и моральную поддержку материнства и детства.

Законодатель в очередной раз совершенно обоснованно показывал, что равноправие женщины с мужчиной в трудовых отношениях невозможно или по крайне мере неэффективно без серьезных правовых гарантий реализации этого равноправия. Женщине по-прежнему предоставлялись определенные трудовые льготы и преимущества для создания условий, обеспечивающих сочетание трудовой и общественной деятельности с основной её функцией – функцией материнства. Мы неоднократно отмечаем такую функцию материнства, как основную и полагаем, что к этому есть все основания. Они базируются не только на конкретных социально-значимых событиях и обстоятельствах, но и на высокой миссии женщины – продолжение рода, актуальной во все времена и в различных социальных системах.

Вместе с тем, охрана правового положения женщины имела и другие стороны. Влияние государства на различные сферы общественных отношений было значительным, в том числе, регулирование семейных, личных отношений между супругами относилось к сфере государственного регулирования. Процедура развода, например, имела свои морально декларируемые особенности. Развод был не только правовым событием, но и процессом оказывающимся в поле внимания общественности, норм социалистической морали, государства. Так, в литературе отмечалось: «По закону супруги обладают свободой развода. Но это не означает неограниченной свободы, так как охране подлежит и свобода других членов семьи. Супруги не могут произвольно бросить семью и вступить в новый брак. Закон требует соблюдения определенных правил, направленных на охрану интересов всех членов семьи. Следовательно, вмешательство государства в семейные отношения вполне закономерно и осуществляется как в интересах личности, так и общества». Таким образом, определенное вторжение в сферу семьи и воспитания общество и государство могли себе позволить, что собственно соответствовало духу времени.

Действительно, в советский период, отношение к положению детей не ограничивалось лишь наличием законодательства. Эти отношения рассматривались как существенная часть общесоциальных задач, вопросов совершенствования и гармонизации положения женщины как единого правового, воспитательного, нравственного процесса. «Воспитание подрастающего поколения в нашем обществе является делом не только семьи, но и всего общества в целом. В правильном сочетании влияния семьи и общества и заключается решение этой проблемы. Воспитание в семье, естественно, начинается раньше и оказывает влияние на ребенка в таком возрасте, когда он впитывает в себя и запоминает на всю жизнь все получаемое от родителей и членов семьи. Право родителей на воспитание детей относится к числу наиболее важных прав, принадлежащих родителям в семье. Оно носит сугубо личный характер и не может быть никому передано или переуступлено». Как видим, в литературе, отмечается право на воспитание как важнейшее право, носящее личный характер. Анализ законодательства и научной литературы рассматриваемого периода позволяет констатировать, что наряду с правовым и социально-экономическим регулированием вопросов охраны материнства и детства, становятся все более значимыми и выдвигаются порой на первый план вопросы воспитательно-идеологического характера.

При этом необходимо отметить, что еще до принятия Конституции СССР 1977 года государственная забота об охране здоровья женщины получила свое законодательное закрепление в ряде других нормативных актов. Социально-экономические и демографические задачи Советского государства обусловили разработку и осуществление комплекса дополнительных мер (в том числе и правового характера), направленных на создание наиболее благоприятных условий для сочетания эффективного труда женщин в общественном производстве с материнством и выполнением ими семейных обязанностей.

Так, в Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении был включен специальный раздел «Охрана материнства и детства», состоящий из шести статей. Правовое регулирование охраны материнства и детства закреплялось и конкретизировалось в нормах законодательства о здравоохранении, а именно путем обеспечения трудовыми льготами беременных женщин и кормящих матерей; выплатой в установленном порядке пособий по случаю рождения ребенка и пособий за время ухода за больным ребенком; обеспечением квалифицированным медицинским наблюдением в течение беременности, стационарной медицинской помощью при родах и лечебно-профилактической помощью матери и новорожденному ребенку (ст. 9).

Заботясь о здоровье женщины и её ребенка, законодатель, учитывая социально-экономические возможности общества, создал благоприятные условия, позволившие беременной женщине, а также женщине-матери совмещать материнство с общественной деятельностью. При этом были законодательно закреплены уже имеющиеся права, а также предусмотрены новые льготы в сфере трудового законодательства, облегчавшие положение работающей женщины. Мы не полагаем, что следует идеализировать ситуацию, связанную с характером правового регулирования положения матери – работающей женщины, позволяющем одновременно и работать, и быть участницей общественной жизни, например, быть членом народных дружин, организуемых предприятиями, и быть заботливой матерью, для чего необходимо определенное время, а также быть заботливой женой. Но для нас очевидно, что многоролевая социально-профессиональная функция женщины рассматриваемого периода была сложнейшей, прежде всего, для исполнения. И здесь можно отметить, что многофункциональный статус женщины-матери оказывался на простым в части выполнения всех ее обязанностей. Поэтому в качестве отрицательного аспекта можно отметить неадекватность обязанностей женщины в соотношении с ее правами.

Но уже принятые в начале 1970-х годов нормативные акты, регулирующие трудовые отношения: Основы законодательства Союза ССР и Союзных республик о труде (далее – Основы законодательства о труде), введенные в действие Законом СССР от 15 июля 1970 года и Кодекс законов о труде РСФСР 1971 года (далее – КЗоТ РСФСР), как и ранее действовавшее законодательство, основной целью ставили обеспечение женщине участия в общественном труде в благоприятных и безопасных для здоровья условиях, без ущерба для выполнения её функции материнства.

Правовой охране труда женщины законодатель посвятил отдельные главы «Труд женщин» в Основах о труде и в КЗоТ РСФСР (Гл. 8 и 11 соответственно).

Основы законодательства о труде и КЗоТ РСФСР сохраняли запрет применения труда женщин на тяжелых работах и на работах с вредными условиями труда, а также на некоторые виды подземных работ (с использованием физического труда), исходя из того, что физиологические и психологические особенности женского организма, даже когда женщина еще не стала матерью, требуют особого внимания и повышенной защиты.

Законодательно были приняты строгие меры против физических перегрузок женщин на производстве. В соответствии со ст. 68 Основ о труде и ст. 160 КЗоТ РСФСР не допускалось применение женского труда на подземных работах в горнодобывающей промышленности и на строительстве подземных сооружений за исключением:

1) женщин, занимающих руководящие посты и не выполняющих физической работы;

2) занятых санитарным и бытовым обслуживанием;

3) женщин, проходящих курс обучения и допущенных к стажировке в подземных частях предприятия;

4) женщин, которые должны спускаться время от времени в подземные части предприятия для выполнения нефизических работ.

Освобождая женщин от подземных работ, законодатель указанным постановлением сохранил льготное исчисление непрерывного трудового стажа, право пользования ведомственной жилой площадью, право на помещение детей в детские сады и ясли по месту прежней работы и др.

В международной Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 года, которая вступила в силу в СССР 3 сентября 1981 года, закреплялось право женщин на охрану здоровья и безопасные условия труда, в том числе на сохранение функции продолжения рода, а также указывалось на необходимость обеспечения женщине особой защиты в период беременности на тех видах работ, вредность которых для её здоровья доказана (ст. 11). Охраняя здоровье женщины, законодатель установил предельно допустимые нагрузки для женщин при подъеме и перемещении тяжестей вручную (ч. 3 ст. 160).

Основы о труде сохраняли запрет на ограничение труда женщин в ночное время (ст. 69). КЗоТ РСФСР полностью воспроизводил указанные положения (ст. 161–163).

Под особой охраной, как и в ранее действовавшем законодательстве, по-прежнему находились трудовые права беременных женщин и кормящих матерей. Создавая благоприятные условия, позволяющие беременной женщине работать на производстве, без ущерба для здоровья своего будущего ребенка, законодатель закреплял не только ранее действовавшие нормы, но и предусмотрел ряд новых трудовых льгот.

Трудовое законодательство предоставило беременной женщине определенные трудовые гарантии при приеме на работу. Так, ст. 73 Основ законодательства о труде и ст. 170 КЗоТ установили запрет на отказ женщине в приеме на работу и снижение ей заработной платы по мотивам её беременности или кормления ребенка. При всей возможной завуалированности отказов со стороны работодателя, в случае рассмотрения спора в суде, отказ в приеме на работу считался неправомерным. Более того, такой отказ преследовался как уголовно-наказуемое деяние. По-прежнему сохранялся запрет на увольнение беременных женщин. Новое трудовое законодательство закрепило указанную норму о недопущении увольнения беременных женщин, дополнив её запретом на увольнение женщин, имевших детей в возрасте до полутора лет по инициативе администрации, кроме случаев полной ликвидации предприятия, учреждения, организации, когда допускалось увольнение работника с обязательным трудоустройством.

Уголовный кодекс РСФСР 1922 года устанавливал уголовную ответственность за воспрепятствование осуществлению равноправия женщин (ст. 134), в том числе и за нарушения законодательства о труде (ст. 139–140). Так, отказ в приеме на работу или увольнение беременной женщины по мотивам её беременности, а равно отказ в приеме на работу или увольнение с работы матери, кормящей грудью, по этим мотивам, наказывались исправительными работами на срок до одного года или увольнением с должности. Данная норма являлась одним из средств правовой защиты материнства и детства, установленной ст. 122 Конституции СССР 1936 года (ст. 35 Конституции 1977 года).

Если по ранее действовавшему трудовому законодательству предусматривался перевод беременной женщины на более легкую работу (ст. 132 КЗоТ 1922 года в редакции от 10 мая 1937 года), то теперь данная норма распространялась и на матерей, имеющих детей в возрасте до полутора лет (ст. 70 Основ о труде; ст. 164 КЗоТ). В случае отсутствия на данном предприятии более легкой работы, на которую могла бы быть переведена беременная женщина, суду предоставлялось право обязать администрацию предприятия в соответствии с врачебным заключением облегчить труд женщины по выполняемой работе с сохранением прежнего заработка.

Согласно постановлению ВЦСПС от 2 апреля 1954 года «О дежурствах на предприятиях и в учреждениях» беременные женщины и матери, имеющие детей в возрасте до 12 лет, не могли привлекаться к дежурствам на предприятиях и в учреждениях после окончания рабочего дня и в ночное время, а также в выходные и праздничные дни. Женщины, имевшие детей в возрасте от 2 до 8 лет, могли привлекаться к сверхурочным работам и быть направленными в командировку только с их согласия (данная норма в редакции от 2 сентября 1987 года содержала запрет на привлечение женщин, имеющих детей в возрасте от 2 до 8 лет, к указанным видам работ).

Женщины, имевшие детей в возрасте до двух лет, а также беременные женщины не могли привлекаться к сверхурочным работам и направляться в командировки. Данная норма в редакции Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 сентября 1987 года и Закона РФ от 25 сентября 1992 года была изменена – возраст детей увеличивался до трех лет. На беременных женщин данная норма распространялась в течение всего периода беременности, то есть со времени установления беременности и представления соответствующей справки.

Женщинам, имевшим детей в возрасте до полутора лет, предоставлялись помимо общего перерыва для отдыха и питания, дополнительные перерывы для кормления ребенка, при этом не обязательно ребенок должен был находиться на грудном вскармливании (ст. 72 Основ о труде, ст. 169 КЗоТ РСФСР). Указанные перерывы предоставлялись не реже, чем через каждые 3 часа (по ранее действовавшему КЗоТ 1922 года – через 3 1/2 часа).

Помимо льгот, предоставляемых работающим женщинам-матерям в соответствии с КЗоТ, законодательством были предусмотрены и другие льготы, позволявшие женщинам сочетать труд с материнскими обязанностями.

Законодатель предоставлял женщине, имевшей детей, право на неполный рабочий день, что обеспечивало более благоприятные условия для сочетания функций материнства с профессиональной деятельностью и участием в общественной жизни. Порядок и условия применения труда женщин, имевших детей, по режиму неполного рабочего времени определялись Положением, утвержденным Госкомтруда СССР и Секретариатом ВЦСПС 29 апреля 1980 года. Данное Положение не только закрепляло уже имевшиеся трудовые льготы женщины-матери и беременных женщин, но и предусматривало ряд новых.

Так, ст. 25 Основ о труде устанавливала право беременной женщины, а также женщины, имевшей ребенка в возрасте до 8 лет или осуществлявшей уход за больным членом семьи в соответствии с медицинским заключением, на неполный рабочий день или неполную рабочую неделю.

Положение предписывало, что неполное рабочее время (неполный рабочий день или неполная рабочая неделя) могло устанавливаться по соглашению между администрацией и женщиной, имевшей детей в возрасте старше 8 лет, если в связи с необходимостью ухода за детьми она не может работать полное рабочее время (п. 2).

Советам Министров союзных республик, министерствам и ведомствам СССР постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 22 января 1981 года поручалось разработать и осуществить меры по широкому распространению практики работы женщин, имевших детей, по режиму неполного рабочего времени, скользящему (гибкому) графику, особенно на производствах с преимущественным использованием женского труда, на предприятиях торговли, общественного питания и других предприятиях сферы услуг, а также работы на дому.

В целях предоставления женщине-матери, имевшей детей в возрасте до 15 лет, большей возможности по воспитанию детей законодатель устанавливал порядок заключения трудового договора о работе на дому (Положение Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 29 сентября 1981 года).

Одновременно законодатель предусматривал применение в работе женщин, имевших детей, так называемого скользящего (гибкого) графика. Применение подобного графика должно было, по мнению законодателя, обеспечивать наилучшее сочетание экономических, социальных и личных интересов женщины. Работа по скользящему (гибкому) графику регламентировалась Положением, утвержденным постановлением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 6 июня 1984 года.

Работницы, пользовавшиеся правом на скользящий (гибкий) график работы, с учетом их личных интересов в определенный период времени могли работать и по общему графику.

Трудовое законодательство по-прежнему предусматривало для женщины различные виды отпусков, позволявшие сочетать общественную деятельность с материнством. Так, уже упоминаемая нами, ст. 71 Основ о труде и ст. 165 КЗоТ РСФСР закрепляли предоставление женщинам отпуска по беременности и родам продолжительностью 56 календарных дней до родов и 56 (в случае ненормальных родов или рождения двух и более детей – 70) календарных дней после родов с выплатой пособий по государственному социальному страхованию.

Отметим при этом, что данная норма впервые была введена Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 марта 1956 года, в котором предусматривалось увеличение отпуска по беременности и родам с 77 до 112 (устанавливалась продолжительность отпуска 56 дней до родов и 56 дней после родов), с выдачей пособий в установленном порядке.

Право на отпуск по беременности и родам согласно постановлению Совета Министров СССР от 6 декабря 1956 года «О порядке назначения женщинам-работницам и служащим пособий по беременности и родам и выплаты рабочим и служащим, заболевшим во время отпуска, пособий по временной нетрудоспособности», имели все женщины – работницы и служащие – независимо от продолжительности работы женщины перед отпуском по беременности. Данное положение сохранялось до начала 1990-х годов, когда продолжительность отпуска по беременности и родам была увеличена до 70 дней (в случае многоплодной беременности – 84) календарных дней до родов и 70 (в случае осложненных родов – 86, а при рождении двух и более детей – 110) календарных дней после родов (в ред. Закона РФ от 25.09.1992 года № 3543–1). Послеродовый отпуск предоставлялся не только для ухода за ребенком, но и для восстановления здоровья самой матери.

Согласно ст. 8 постановления Совета Министров СССР от 13 октября 1956 года «О дальнейших мерах помощи женщинам-матерям, работающим на предприятиях и в учреждениях» руководители предприятий и учреждений обязаны были предоставлять женщине по её просьбе после окончания отпуска по беременности и родам дополнительный отпуск на срок до трех месяцев без сохранения заработной платы. В соответствии с постановлением ВЦСПС от 2 ноября 1956 года указанный дополнительный отпуск засчитывался как в общий, так и непрерывный трудовой стаж работы; предоставление его в трудовой книжке не отмечалось.

22 января 1981 года было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по усилению государственной помощи семьям, имеющим детей», предусматривавшее введение для работающих женщин, имеющих общий трудовой стаж не менее одного года, а также для женщин, обучающихся с отрывом от производства, частично оплачиваемого отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста одного года с оплатой его в размере 50 рублей в месяц в районах Дальнего Востока, Сибири и северных районов страны и 35 рублей в месяц – в остальных районах.

С принятием постановления Совета Министров СССР и ВЦСПС 2 сентября 1981 года «О порядке введения частично оплачиваемого отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста одного года и других мероприятиях по усилению государственной помощи семьям, имеющим детей», в трудовое законодательство были внесены соответствующие изменения по увеличению срока отпуска по уходу за ребенком. По желанию женщины и при наличии общего трудового стажа не менее одного года ч. 1 ст. 71 Основ о труде предусматривала предоставление ей частично оплачиваемого отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста одного года с выплатой указанных пособий.

КЗоТ РСФСР предусматривал предоставление дополнительного отпуска без сохранения заработной платы матери, имеющей ребенка в возрасте до полутора лет (ст. 167). Данная статья воспроизводила ч. 2 ст. 71 Основ о труде со значительными дополнениями, в которых в отношении дополнительного отпуска без сохранения заработной платы предусматривались: а) сохранение за время отпуска места работы (должности); б) порядок использования отпуска; в) порядок зачета отпуска в стаж работы. При этом законодатель оставлял право женщине вернуться на работу и до истечения срока, на который оформлен отпуск без сохранения заработной платы. В соответствии с п. 6 постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 17 сентября 1975 года (в редакции постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 20 декабря 1983 года) в случае отказа ей в предоставлении прежней работы при возвращении до истечения срока, для защиты своих прав женщина имела право обратиться в суд.

Законодатель предусматривал право женщины на отпуск по уходу за ребенком при его усыновлении. Так, женщинам, усыновившим новорожденных детей непосредственно из родильного дома, предоставлялся отпуск за период со дня усыновления и до истечения 56 дней со дня рождения ребенка. По её заявлению ей также предоставлялся отпуск без сохранения заработной платы по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет.

Один из недостатков действовавшего в исследуемый период законодательства, на наш взгляд, заключался в отсутствии нормы, предоставлявшей женщине право на соответствующий отпуск при усыновлении не новорожденного, а более старшего ребенка (например, из дома ребенка. При этом права матери, усыновившей ребенка из родильного дома, не были уравновешены с ее обязанностями. Получалось, что усыновление, допускаемое не из родильного дома имело более ущербный характер, что несправедливо, как в отношении матери, так и в отношении усыновленного ребенка.

Значительные изменения в предоставлении женщине отпуска по уходу за ребенком произошли уже в постсоветский период. В соответствии с Федеральным законом РФ от 4 мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» женщине предоставлялся оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет. В редакции Федерального закона от 30 апреля 1999 года № 84-ФЗ данная статья предусматривала увеличение отпуска по уходу за ребенком до достижения последним трехлетнего возраста. При этом отпуск по уходу мог предоставляться не только матери, но и отцу ребенка. Очевидно, что более длительный оплачиваемый отпуск позволял родителям уделить больше внимания своему ребенку, нуждавшемуся в их заботе и ласке. Вместе с тем, следует учитывать конкретные условия социально-экономического характера данного периода, непосредственно влияющие на применение норм права. Высокий уровень инфляции, понижение эффективности социальных гарантий, появление безработицы явились негативными обстоятельствами влияющими на правовую охрану матери и ребенка. Причем данное положение неизбежно соседствовало с потерей работы одного из супругов в условиях общественного кризиса середины 1990-х годов.

Большим недостатком в порядке предоставления отпусков по уходу за ребенком, на наш взгляд, являлось отсутствие в законодательстве норм, предусматривавших предоставление отпуска по уходу за ребенком другим родственникам ребенка (отцу, бабушке и т. д.). Данное положение было изменено только в постсоветский период, когда право на отпуск по уходу за ребенком стало предоставляться не только матери, но и отцу, бабушке, деду или другими родственниками и опекунам, то есть лицам, осуществлявшим фактический уход за ребенком (ч. 2 ст. 167 КЗоТ РСФСР в редакции Федерального закона от 24 августа 1995 г.).

В интересах матери и ребенка, помимо вышеуказанных отпусков, предусмотренных ст. 165, 167 и 168 КЗоТ РСФСР, женщинам-матерям предоставлялись и другие отпуска, позволявшие сочетать общественную деятельность с материнством и воспитанием детей. Так, в соответствии с п. 3 постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 22 января 1981 года, женщинам, имевшим двух и более детей в возрасте до 12 лет, впервые был введен ежегодный трехдневный оплачиваемый отпуск независимо от места работы и отрасли народного хозяйства при условии, что общая продолжительность отпуска работниц, пользующихся указанным дополнительным отпуском, не будет превышать 28 календарных дней. Дополнительный трехдневный отпуск предоставлялся работающей женщине, имевшей двух и более детей в возрасте до 2 лет, как правило, одновременно с ежегодным (основным) отпуском. Однако, по желанию женщины, указанный отпуск мог предоставляться и в любое другое, удобное для нее время.

Одновременно законодатель предоставлял указанной категории женщин (то есть имевшим двух и более детей в возрасте до 12 лет) право на дополнительный отпуск по уходу за детьми без сохранения заработной платы продолжительностью до двух недель по согласованию с администрацией (если позволяли производственные условия). Порядок предоставления указанных отпусков определялся Разъяснением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 24 ноября 1981 года. Законодатель предоставлял работающей матери, имевшей двух и более детей в возрасте до 12 лет, первоочередное право на получение ежегодного отпуска в летнее или любое другое удобное для нее время (п. 3 постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 22 января 1981 года).

Справедливым дополнением явилось установленное вскоре право одиноких работающих отцов, имевших двух и более детей до 12-летнего возраста, на получение указанного трехдневного оплачиваемого отпуска, дополнительного двухнедельного неоплачиваемого отпуска и первоочередного права на получение ежегодного отпуска в летнее или любое другое удобное время.

Обеспечение предусмотренных законодательством трудовых прав и своевременное предоставление льготных условий труда женщине, в том числе беременной женщине и женщине-матери, гарантировалось, прежде всего, осуществлением всестороннего надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, через деятельность компетентных органов государства и профсоюзов, направленную на защиту трудовых прав рабочих и служащих, в процессе которой названные органы предупреждали и выявляли нарушения трудового законодательства (например, со стороны администрации предприятий), восстанавливали трудовые права рабочих и служащих и привлекали к ответственности виновных в нарушении этих прав должностных лиц. Такое положение строго соблюдалось, однако после значительных общественно-политических и социально-экономических трансформаций в середине 1990-х годов, надзор и контроль, деятельность профсоюзов не оказывались однозначно эффективными.

Так, общим Положением о министерствах СССР, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 10 июля 1967 года, устанавливалось, что одна из главных задач министерств состояла в создании безопасных условий труда на производстве. Выполняя указанную задачу министерства, государственные комитеты и ведомства осуществляли внутриведомственный контроль за соблюдением трудового законодательства в отношении подчиненных им предприятий, учреждений, организаций, что безусловно, распространялось на охрану трудовых прав женщин.

В связи с необходимостью повышения эффективности общественного контроля за соблюдением трудового законодательства была организована деятельность общественных юридических консультации («Положение об общественной юридической консультации предприятия, учреждения, организации колхоза»; утверждена Президиумом ВЦСПС 14 июля 1987 года). Основной задачей деятельности подобных консультаций было оказание бесплатной юридической помощи работающим и служащим. Общественная юридическая консультация явилась важной формой предоставления юридических услуг работающей женщине-матери. В дальнейшем, «юридические клиники», оказывающие бесплатную правовую помощь определенным категориям граждан, появились уже в постсоветский период.

Необходимо отдельно отметить важнейшую роль Генеральной Прокуратуры СССР, прокурорского надзора в вопросах защиты прав и законных интересов матери и ребенка. Высший надзор за точным и единым исполнением законов всеми министерствами, ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, а также гражданами возлагался на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров в соответствии с Конституцией СССР 1977 года (ст. 164) и Законом СССР о Прокуратуре СССР.

В системе органов, призванных осуществлять защиту трудовых прав женщин, особая роль принадлежала судам, которые не только рассматривали и разрешали по существу трудовые споры, но и проводили большую работу по предупреждению нарушения трудовых прав женщин.

Проявляя заботу о здоровье беременной женщины и её будущего ребенка, законодатель предусматривал предоставление женщинам бесплатных путевок в санатории. В результате своевременного лечения и отдыха снижалось количество профессиональных заболеваний среди работающих женщин.

В соответствии со ст. ст. 57, 58 Основ законодательства о труде и ст. 23 Основ законодательства о здравоохранении администрация предприятий была обязана создавать здоровые и удобные условия труда, обеспечивать необходимые условия для удовлетворения социально-бытовых нужд всех работников и, в первую очередь, женщин. Впервые указанная норма закреплялась постановлением Совета Министров СССР от 13 октября 1956 года, в котором директорам предприятий было рекомендовано выдавать материально нуждающимся беременным женщинам бесплатно путевки в санатории и дома отдыха за счет фонда предприятий (п. 10). Данное постановление предусматривало также расширение числа санаториев и домов отдыха для беременных женщин и женщин с детьми (п. 9). Согласно Инструкции о порядке планирования, выпуска, распределения, реализации, выдачи путевок в санатории, пансионаты с лечением, пансионаты, дома отдыха, специализированные санаторные пионерские лагеря круглогодичного действия и курсовок на амбулаторно-курортное лечение, утвержденной постановлением Президиума ВЦСПС от 6 августа 1980 г., кормящим матерям и одиноким матерям указанные путевки выдавались бесплатно.

Статья 171 КЗоТ РСФСР (в редакции Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 20 декабря 1983 года) закрепляла указанное положение и предусматривала возможность (не обязанность) выдачи беременным женщинам путевок в санатории и дома отдыха бесплатно или на льготных условиях, а также оказания им материальной помощи со стороны администрации предприятий, организаций по согласованию с профсоюзным комитетом предприятия, организации в случае необходимости. В целях расширения системы санаторно-курортного лечения был принят ряд нормативных актов.

Таким образом, правовая охрана трудовых прав женщины осуществлялась по нескольким направлениям:

– рациональное применение женского труда на различных участках производства и ограничение его использования на работах с тяжелыми и вредными условиями;

– оздоровление условий труда женщин, облегчение его за счет механизации трудоемких работ, совершенствование технологии и организации производства, усиления техники безопасности и производственной санитарии;

– научное применение режимов труда и отдыха женщины, сокращение рабочего дня, применение скользящего (гибкого) графика работы и режима неполного рабочего дня с учетом сохранения женщине обязанностей по воспитанию детей.

Устанавливая различные трудовые льготы работающей матери, создавая тем самым благоприятные условия для сочетания общественной деятельности с выполнением женщиной функции материнства и воспитанием детей, законодатель предусматривал оказание денежной помощи семьям, имевшим детей, а также некоторым категориям женщин (многодетным матерям и одиноким матерям). Государственная материальная помощь семье в содержании детей оказывалась по-прежнему в виде пенсий и пособий.

Введенная Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 июля 1944 года выплата государственного пособия многодетным матерям получила дальнейшее законодательное закрепление. Так, ч. 2 ст. 3 в первоначальной редакции предусматривала выплату государственного пособия одиноким матерям (не состоявших в браке) на детей в возрасте до 12 лет. Указом от 2 сентября 1981 года данная норма была изменена и возраст детей, на которых выплачивалось государственное пособие, увеличивался до 16 лет (18 лет, если ребенок учился и не получал стипендию).

Однако, если в первоначальной редакции указанное пособие выплачивалось дополнительно к пособию по многодетности матерям, имевшим трех и более детей, то после выхода Указа от 21 сентября 1981 года право на получение указанного пособия получали матери, имевшие четырех и более детей.

Принятое 6 декабря 1956 года постановление «О порядке назначения женщинам-работницам и служащим пособий по беременности и родам и выплаты рабочим и служащим, заболевшим во время отпуска, пособий по временной нетрудоспособности» устанавливало право женщины на пособие по беременности и родам из средств государственного социального страхования независимо от наличия у них трехмесячного непрерывного трудового стажа на данном предприятии или в учреждении (п. 1).

Утвержденное 12 августа 1970 года Положение «О порядке назначения и выплаты пособий беременным женщинам, многодетным и одиноким матерям» сохранило размер государственных пособий многодетным матерям, введенный Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 июля 1944 года. При рождении ребенка, согласно Положению, женщине выплачивалось единовременное пособие, а ежемесячное – со второго года после рождения ребенка до достижения им 5-летнего возраста. Указанные пособия назначались и выплачивались матери независимо от получения пособия на ранее рожденных ею детей (ч. 2 п. 3), а также независимо от получения на детей пенсии или алиментов (п. 7).

В случаях, когда мать по состоянию здоровья или другим причинам не могла оформить документы на получение государственного пособия на детей, Положение предусматривало назначение указанного пособия отцу или опекуну ребенка до устранения причин, не позволявших матери получать пособие (п. 6).

Указанное Положение закрепляло также право одинокой матери (не состоявшей в браке) на получение государственного пособия на содержание и воспитание ребенка, которое выплачивалось, если в свидетельстве о рождении отсутствовала запись об отце ребенка или она была произведена в установленном порядке по указанию матери.

Справедливой, на наш взгляд, являлась норма о сохранении права на получение государственного пособия на ребенка при вступлении одинокой матери в брак. Однако данное положение не распространялось на женщин, имевших детей от лица, с которым она не состояла в браке, но с которым совместно проживала, вела общее хозяйство и совместно воспитывала детей. При этом законодатель закреплял право женщины, состоявшей в зарегистрированном браке с лицом, от которого она имела ребенка, но прекратившей совместную жизнь с этим лицом, на получение государственного пособия, установленного для одиноких матерей, на ребенка, родившегося до вступления в брак, если это лицо не признано в установленном порядке отцом и мать не получает на ребенка алиментов.

Проблема алиментных правоотношений в настоящей работе, так или иначе связанная с охраной прав ребенка, не затрагивается. Но следует обратить внимание, что алиментные правоотношения, обеспечение с помощью соответствующих регулярных выплат материальной поддержки детей представляются весомыми факторами правового и государственного воздействия на отношения в этой области. Правовое регулирование алиментных отношений (родителей в отношении детей) сохраняло положительную устойчивость, по существу мало претерпело изменений в процессе эволюции законодательства, правовой политики в этой сфере. В литературе отмечалось: «Алименты присуждаются лишь на будущее время, при этом со дня предъявления иска, а не со дня вынесения судебного решения. По общему правилу алиментные платежи за прошлое время не взыскиваются, за исключением предусмотренных в законе случаев».

Однако законодательство на определенном этапе предоставило возможность родителям добровольной уплаты алиментов. «Впервые добровольная уплата алиментов была введена Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 июля 1967 г. «Об улучшении порядка уплаты и взыскания алиментов на содержание детей». Имелось в виду установить добровольную уплату алиментов по письменному заявлению плательщика только в отношении алиментов на содержание детей. Основы законодательства о браке и семье, введенные в действие с 1 октября 1968 г., распространили данный порядок на все без исключения виды алиментов».

Вместе с тем, в отличие от государственного пособия многодетным матерям, которое выплачивалось независимо от получения на детей пенсии или алиментов, государственное пособие, установленное для одиноких матерей, не назначалось и не выплачивалось на детей, на которых мать получала пенсию или алименты, а также, если лицо, от которого мать родила ребенка, признано в установленном порядке отцом ребенка или если ребенок не усыновлен. Пособие одиноким матерям также не выплачивалось, если ребенок помещался в детское учреждение на полное государственное обеспечение.

Выплата государственных пособий производилась органами социального обеспечения. Порядок выплаты многодетным и одиноким матерям устанавливался Министерством финансов СССР по согласованию с Министерством связи СССР и Советами Министров союзных республик.

В целях создания лучших условий для воспитания подрастающего поколения и увеличения материальной помощи малообеспеченным семьям, имевшим детей, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 сентября 1974 года были введены пособия на детей малообеспеченным семьям. Согласно Указу к малообеспеченным семьям относились те, в которых средний совокупный доход на члена семьи не превышал 50 рублей в месяц, а в районах Дальнего Востока и Сибири – 75 рублей. Размер указанного пособия составлял 12 рублей в месяц и выплачивалось оно до достижения ребенком 8-летнего возраста. Несмотря на то, что в двенадцатой пятилетке предусматривалось увеличение возраста детей, на которых выплачивалось пособие малообеспеченным семьям, с 8 до 12 лет, на наш взгляд (учитывая, что затраты на содержании ребенка с возрастом растут, а не уменьшаются), возраст ребенка следовало бы увеличить до 16 лет (18, если ребенок учился и не получал стипендию), по аналогии с начислением пособий одиноким матерям (многодетным) на содержание и воспитание ребенка, о которых говорилось выше.

Порядок назначения и выдачи указанных пособий в дальнейшем был закреплен в «Основных условиях обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию», утвержденных постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 23 февраля 1984 года № 191.

В юридическом закреплении защиты семьи государством (ст. 53 Конституции СССР 1977 года) нашла свое отражение государственная помощь по воспитанию детей, которая выражалась не только в оказании материальной помощи матерям и семьям, имевшим детей, а также путем дальнейшего увеличения сети детских дошкольных и школьных учреждений, увеличением числа баз летнего отдыха детей – пионерских лагерей, созданием школ и групп продленного дня, где наряду с воспитанием и обучением детей удовлетворялись необходимые потребности в присмотре, питании и уходе. Действительно, государство в соответствии с данной статьей проявляло заботу о семье, наряду с вышеуказанными, путем совершенствования службы быта и общественного питания.

Государственные меры освобождали женщину от значительных затрат труда по дому и расширяли возможности для участия в народном хозяйстве, позволяли в большей мере сочетать воспитание и образование детей с организацией рационального питания и общественно-организованного удовлетворения других материально-бытовых потребностей.

Другим важным направление явилось совершенствование и развитие школ и групп продленного дня, что оказывалось крайне актуальным в случае повышенной загруженностью родителей общественными делами и работой. Впервые группы и школы продленного дня были созданы на основании рассмотренного постановления Совета Министров СССР от 13 октября 1956 года, которое предусматривало создание в школах «специальных групп с пребыванием в школе сверх нормального учебного времени для учащихся 1–4 классов, родители которых в силу занятости на работе не имеют возможности обеспечить должный надзор за детьми после возвращения их из школы» (п. 1). Число детей, посещающих школы продленного дня, в последующие годы постоянно возрастало: с 7321 человек в 1975–1976 годах до 10 879 человек в 1987–1988 годах.

Свое развитие и широкое распространение получили интернаты при сельских общеобразовательных школах. Их целью являлось обеспечение нормальных условий учебы и жизни школьников из отдаленных населенных пунктов, когда по тем или иным причинам не могла осуществляться ежедневная доставка детей в школу.

Общеобразовательные школы-интернаты, предназначенные для детей и подростков, нуждавшихся в общественном воспитании по условиям жизни, труда или состоянию здоровья родителей, содержались в основном за государственный счет. Плата за содержание детей в школах-интернатах не превышала 8 % от фактических расходов государства на содержание этих учреждений. К числу детей, находившихся в таких учебных заведениях, относились, прежде всего, дети подростки, состоявшие под опекой и попечительством, из многодетных и малообеспеченных семей, а также дети одиноких матерей.

Следующим значительным направлением государственной политики в данной сфере явилось продолжение расширения сети пионерских лагерей и лагерей труда и отдыха. Лагеря труда и отдыха, действующие на основании Положения, утвержденного постановлением Секретариата ВЦСПС, коллегии Министерства просвещения СССР, коллегии Министерства сельского хозяйства СССР, Секретариата ЦК ВЛКСМ от 6 мая 1976 года, содержались за счет средств хозяйственных организаций, органов народного образования, социального страхования, профсоюзного бюджета, а также средств, заработанных школьниками в период их нахождения в лагере. Пионерские лагеря, действующие на основании Положения о загородном пионерском лагере, утвержденного постановлением Президиума ВЦСПС и Бюро ЦК ВЛКСМ от 16 марта 1976 года, являлись внешкольными учреждениями, организуемыми для пионеров и школьников на время летних и зимних каникул советами и комитетами профсоюзов совместно с предприятиями, учреждениями, организациями, колхозами. Для детей, нуждавшихся по состоянию здоровья в более длительном отдыхе, имелись пионерские лагеря санаторного типа, где дети находились под квалифицированным медицинским наблюдением, и отдых сочетался с восстановительным или профилактическим лечением.

Другим актуальным и подтвердившимся практикой направлением создания условий физического, культурного, нравственного развития детей стало увеличение числа детских учреждений, таких как дворцы пионеров и школьников (5171–1988 год, по сравнению с 4403–1975 год), станции юных техников(1714–1988 год, 1008–1975 год), станции юных натуралистов (1183–1988 год, 587—1975 год), станции юных туристов и самостоятельные туристические базы (379—1988 год, 202—1975 год), детские парки, детские школы искусств, художественные и хореографические школы (9210–1988 год, 7586–1975 год), детские библиотеки (9032–1988 год, 7586–1975 год).

Итак, система общественного воспитания, образования и социального обеспечения детей в исследуемый период представляла собой динамичную систему перераспределения бремени содержания подрастающего поколения между семьей и обществом. Доля расходов семьи в удовлетворении потребностей детей постепенно сокращалась, а доля общественных фондов потребления соответственно возрастала. Государственная и общественная помощь в содержании детей выражалась как в денежной форме в виде пособий (на рождение ребенка, пособия многодетным матерям, малообеспеченным семьям), так и в форме материальных услуг. Последние оказывались бесплатно или на льготных условиях детскими дошкольными учреждениями, школами-интернатами, школами и группами продленного дня, пионерскими лагерями и др.

На XXVI съезде КПСС указывалось на необходимость усиления заботы о работающей матери: «Каждому ясно, как нелегко порой сочетать обязанности матери с активным участием в производстве и общественной жизни… Нужны более широкие и действенные меры». Одновременно съездом намечалась широкая программа социальных мероприятий, включающая как органическую составную часть меры по улучшению положения женщин:

– проводить эффективную демографическую политику;

– способствовать упрочению семьи как важнейшей ячейки социалистического общества; созданию лучших условий для сочетания материнства с активным участием женщин в трудовой и общественной деятельности;

– улучшать содержание детей и нетрудоспособных за счет общества.

Помощь семьям в воспитании детей согласно постановлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 22 января 1981 года «О мерах по усилению государственной помощи семьям, имеющим детей» рассматривалась как важное направление социальной политики государства, для осуществления которой разрабатывались дополнительные меры по усилению государственной помощи семьям, имевшим детей, с тем, чтобы обеспечить рациональное сочетание общественного и семейного их воспитания, облегчить положение работающих матерей, уменьшить различия в уровне жизни семей в зависимости от наличия детей и создать благоприятные условия для жизни молодых семей.

Таким образом, в рассматриваемый период правовая охрана материнства и детства осуществлялась путем принятия специальных мер по созданию благоприятных условий для осуществления основной функции женщины – функции материнства. Правовая охрана труда женщины являлась одной из основных составляющих правовой охраны материнства и детства в целом. Законодатель предусматривал не только распространение на женщин общих норм и юридических гарантий прав рабочих и служащих, но и в целях особой охраны труда расширял и закреплял права беременной женщины и женщины-матери. Помимо трудовых льгот, государство оказывало женщине-матери материальную и моральную помощь путем расширения сети детских воспитательных учреждений, создавая тем самым благоприятные условия для совмещения материнства и воспитания детей с общественной и производственной деятельностью женщины.

Следует констатировать, что Советское государство впервые в истории развития отечественного социального законодательства, смогло сформировать в 1960–1980-е годы определенную систему обеспечения охраны интересов матери и ребенка. «С принятием Конституции 1977 г. укрепление семьи впервые стало конституционным принципом, что предусматривало материальную, идеологическую, правовую поддержку института семьи и брака, направленную на создание благоприятных условий для образования, развития и стабилизации семьи, охраны ее от негативных явлений и процессов. Для достижения этого предполагался комплекс правовых, нравственных мер, экономических и культурных мероприятий, проводимых государством и обществом. В процессе исторического развития советского государства правовая охрана материнства и детства обеспечивалась всё большим числом экономических, социальных, правовых гарантий, ее осуществление в полной мере соответствовало международным правовым стандартам». Действительно, реализации государственных стратегий в области охраны материнства и детства намеренно или нет, но приближало Советское государство к выполнению общепринятых стандартов. При этом государственные меры возможно и оказывались минимальными, но были общенаправленными, ориентированными на все общество. И все-таки, несмотря на то, что в исследуемый период существования советского государства был осуществлен комплекс социальных мер по усилению государственной помощи семьям с детьми: увеличивались размеры пособия одиноким матерям, создавались более благоприятные условия для участия в общественном производстве женщин, имевшим малолетних детей, многие правовые нормы требовали дальнейшего совершенствования.

Применительно к современному Российскому государству можно отметить следующее. Материнство представляет собой ключевой социальный институт, призванный решать основные задачи демографической политики государства, среди которых сокращение уровня смертности населения; сохранение и укрепление репродуктивного здоровья населения; повышение уровня рождаемости; укрепление института семьи.

Создание условий для роста рождаемости, охраны материнства и детства, укрепления института семьи, повышение ценностей «ответственного отцовства и материнства» возведено в ранг приоритетных социальных задам Российской Федерации. Безусловно, особую роль здесь играет законодательство, которое определяет концептуальные основы и стратегические направления государственной поддержки института материнства и детства.

«Мировой опыт свидетельствует: действенность управления демографическими процессами, создание нормальных условий для жизнедеятельности семей, воспитывающих детей, прямо зависит от наличия адекватных юридических рамок и нормативов». Базируясь на общепризнанных принципах и нормах международного права и национального законодательства, утвержден программный документ «Национальная стратегия действий в интересах детей», определивший основные направления и задачи государственной политики в интересах детей и ключевые механизмы ее реализации. Инструментом практического решения многих вопросов в сфере материнства и детства стала реализация приоритетных национальных проектов «Здоровье» и «Образование», федеральных целевых программ.

Государственные программы поддержки материнства и детства направлены на создание благоприятных условий для рождения и воспитания детей. что предполагает реализацию системы мер социально-экономического, финансового, управленческого воздействия, гарантирующего эффективное функционирование института родительства.

Таким образом, в современных условиях крайне актуальными остаются вопросы правовой охраны материнства и детства. Они по содержанию и по форме представляют стратегии правового развития России. Именно через реализацию таких стратегических направлений лежит путь к формированию социального государства.

 

Стратегии правовой политики российского государства претерпевали в своем развитии воздействие различных факторов общественной жизни. Немаловажную роль в формировании политико-правовых взглядов, убеждений, установок, определяющих характер и направленность действий в сфере государственного управления в нашей стране, сыграла идеология. Несомненно, движущую силу она получала в лице общественных деятелей и государственных правителей, лидеров общественных движений и объединений. Идеологические формы построения правового государства и гражданского общества интерполируются в сферу формирования чувства справедливости, естественно-правового порядка и устройства в общественном правосознании, а также способствуют выработке доктринальных оснований развития правовой системы государства в условиях российской действительности.

 

§ 1. консерватизм как идеологическая основа правовой политики Российского государства 70-х – 90-х гг. XIX в.

Специфичной чертой государственной идеологии можно назвать совокупность субъективного и объективного факторов, влияющих на ее развитие. Субъективный аспект обосновывается зависимостью государственной идеологии от убеждений власть предержащих лиц, а, следовательно, и тех факторов, которые оказывают влияние на формирование взглядов и определяют характер и направленность их действий.

Немаловажную роль играют в формировании государственной идеологии и общественные деятели, которые, несомненно, в силу своего высокого социального положения и авторитета, имеют возможность корректировать основные идеологические позиции государства в различные периоды его развития. Они обладают широким спектром средств, способов и приемов воздействия на общественное мнение, с одной стороны, и, на официальную политику государства, с другой.

Этот механизм влияния в те или иные периоды проявлялся различным образом. Посредством печатного слова – речь идет о влиятельных журналах: «Современник», «Отечественные записки», «Гражданин», «Русское богатство» и др.; газетах: «Неделя», «Ведомости», «Санкт-Петербургский листок» и др. Через публичные дискуссии, которые нередко разворачивались не только на страницах журналов, но и с трибун университетских кафедр, в кругу единомышленников, объединявшихся в различные общества. Их направленность варьировалась от промонархической до революционной.

К крайне правым относились идейные наставники монархистов – сторонники «Теории официальной народности»: «православие, самодержавие, народность» – славянофилы А.С. Хомяков, братья Аксаковы, братья Киреевские, Ю.Ф. Самарин.

Их последователи в начале XX в. в период образования политических партий в России создали целый ряд монархических организаций: «Русское собрание», «Союз русского народа», Русская монархическая партия, Русский народный союз им. М. Архангела, Всероссийский национальный союз, Всероссийский союз земельных собственников, Партия правового порядка.

Среди легальных организаций социальной направленности второй половины XIX в. можно выделить «Общество взаимного вспомоществования», организованного Н.К. Михайловским, С.Н. Кривенко, С.Н. Южаковым и др.

И, наконец, леворадикальной партией была «Земля и воля», которая впоследствии распалась на две организации. Наиболее революционное направление было представлено «Народной волей», лидерами которой стали: А.И. Желябов, А.Д. Михайлов, С.Л. Перовская, В.Н. Фигнер, Н.А. Морозов, С.Н. Халтурин, Н.И. Кибальчич и др. «Черный передел» – это общество, отказавшееся от террористических методов борьбы с самодержавием. В него входили: Г.В. Плеханов, П.Б. Аксельрод, В.И. Засулич, Я.В. Стефанович и др.

К объективной составляющей государственной идеологии следует считать устоявшиеся основы общественного, духовно-нравственного, государственного и правового развития. Поэтому субъективный аспект представляет собой переменную, а объективный фактор – относительно стабильную, константную составляющую государственной идеологии. Государственно-правовое развитие России XIX в. наглядно показывает поэтапное изменение государственной идеологии благодаря воздействию субъективного фактора (в зависимости от наличия либеральных или консервативных взглядов у лиц, занимавших руководящие посты в государстве) при неизменности самодержавной и имперской власти, православия как официальной государственной религии и иных основ, на которых базировалось Российское государство.

Невозможно не остановиться на рассмотрении важнейшей роли К.П. Победоносцева в развитии консервативной идеологии в качестве превалирующей в Российской империи в 70-е гг. XIX в. и становления ее официальной идеологией после 1 марта 1881 г. Именно обер-прокурор К.П. Победоносцев первым обосновал необходимость проведения охранительного внутриполитического курса. По этой причине следует в отдельности изучить личность этого выдающегося политика, занимавшего столь высокий государственный пост в России.

Исследователи-современники обер-прокурора Синода оценивали исключительно противоречиво как его государственную, так и общественную деятельность. Например, популярный писатель В.В. Розанов, признавая за министром юстиции огромное трудолюбие, несомненные умственные способности и огромное желание сделать все возможное в его силах для России, отмечал в своем труде, что «по уму, собственно, он выше, я думаю, Сперанского; но недоверие его к людям и вообще отсутствие молодой мощи наития отняло у него половину добродетелей». С резкой критикой обер-прокурора и министра юстиции выступала преобладающая часть либерально-творческой интеллигенции, представителем которой можно считать А.А. Блока. Он ярко и убедительно описывал К.П. Победоносцева в своей поэме «Возмездие»: «В сердцах царили сон и мгла: Победоносцев над Россией простёр совиные крыла, и не было ни дня, ни ночи, а только – тень огромных крыл…». В.Р. Щиглев определял личность К.П. Победоносцева как «вицмундирного монаха». При этом министр упоминался не только в контексте сравнения с «тёмными» силами «реакции». Наиболее отрицательной характеристикой стало карикатурное сравнение обер-прокурора Синода со странным фантомом, жутким кошмаром в истории России. Н.А. Бердяев в известном труде «Истоки и смысл русского коммунизма» высказывал мнение о схожести обер-прокурора с В.И. Лениным. Похожие черты в этих двух лицах он усматривал в их нигилистическом взгляде на мир. «Они, – пишет Н.А. Бердяев, – были нигилистами в отношении к человеку и миру, они абсолютно не верили в человека, считали человеческую природу безнадежно дурной и ничтожной». В заключение своих размышлений Н.А. Бердяев подчеркивал, что К.П. Победоносцев являлся не только консерватором, но также, несомненно, ему было свойственно стремление к установлении диктатуры.

Напротив, князь В.П. Мещерский, который познакомился с К.П. Победоносцевым в 1863 г., давал последнему крайне положительную характеристику: «Он произвел на меня очень симпатичное впечатление своим оригинальным костическим умом, постоянно сливавшимся с добродушием и веселостью, своею простотою и увлекательною речью и начитанностью…». Невозможно также не отметить того, что все исследователи сходились в одном: К.П. Победоносцеву была свойственна столь важная черта, оказывавшая подавляющее влияние даже на его друзей, как критический склад его ума. Упоминавшийся ранее князь В.П. Мещерский, 20 лет друживший с К.П. Победоносцевым, в своих мемуарах рассуждал следующим образом: «…как в течение 20-летних дружеских отношений с Победоносцевым мне ни разу не пришлось услыхать от него положительного указания в какой-либо области, что надо сделать взамен того, что он порицает, так не приходилось слышать прямо и просто сказанного хорошего отзыва о человеке». Более чем сходный отзыв можно найти в дневнике государственного секретаря А.А. Половцова: «По своему обыкновению Победоносцев хнычет и сетует обо всем».

Широкий спектр деятельности К.П. Победоносцева наглядно иллюстрируется и в том, что основы его политико-правовой доктрины в работах одних и тех же людей представлены как полярно противоположные. Граф С.Ю. Витте в своих воспоминаниях писал следующее: «Этот человек был самый образованный и культурный русский государственный деятель». Но, тем не менее, изучая сделанное им на государственных должностях в конце XIX века, отмечал также: «Во-первых, было решено, что обер-прокурор Победоносцев оставаться на своем посту не может, так как он представляет определенное прошедшее, при котором участие его в моем министерстве отнимало у меня всякую надежду на водворение в России новых порядков, требуемых временем».

Исключительно противоречивой была оценка жизни и государственной деятельности К.П. Победоносцева Начальником Главного управления по делам печати Е.М. Феоктистовым. Изучая личность министра юстиции, он указывал, что «несомненно, что он обладал умом недюжинным, живым и отзывчивым, все его интересовало, ни к чему не относился он безучастно; образование его было многостороннее и основательное, не говоря уже об юридических и церковных вопросах, занимавших его издавна, и в литературе, и в науке и даже в искусстве обнаруживал он солидные сведения. Он все мог понять и о многом судил верно». В той части своих мемуаров, которая была посвящена государственной деятельности К.П. Победоносцева, Е.М. Феоктистов отмечал: «От К.П. Победоносцева можно было досыта наслышаться самых горьких иеремиад по поводу прискорбного положения России, никто не умел так ярко изобразить все политические и общественные наши неудачи, но стоило лишь заикнуться, что нельзя же сидеть сложа руки, необходимо принимать меры, которые бы вывели нас из мрака к свету, и он тотчас же приходил в ужас, его невыразимо устрашала мысль о чем-либо подобном… Не такого руководителя было нужно императору Александру Александровичу, у которого никогда не проявлялось ни малейшей инициативы». В свою очередь, в дневнике Государственного секретаря Е.А. Перетца можно встретить следующие строки: «Доводы Победоносцева, не приводившие, как и всегда, ни к какому положительному заключению, кроме желательности строгости и бдительности со стороны правительства и необходимости водворения честности и правды, не произвели ни на кого серьезного впечатления…». Приведенные точки зрения ряда известных представителей российского общества и государства конца XIX – начала XX вв. создают для нас представление о том, что большая их часть однозначно отзывалась об обер-прокуроре как об умнейшем человеке и выдающемся деятеле науки XIX в. Но, тем не менее, его деятельностью как политика и высокопоставленного государственного чиновника (по причине консервативности) была крайне недовольна как широкая общественность, так и творческая интеллигенция.

Любопытным является тот факт, что мнение о К.П. Победоносцеве научных деятелей советского периода было практически аналогично взглядам его современников, недовольных как конкретно его консервативной политикой, так и консерваторами и соответствующими общественными течениями конца XIX – начала XX века в целом. К изучению взглядов К.П. Победоносцева обращались такие советские историки, как П.А. Зайончковский, Е.Н. Кузнецова, В.А. Шувалова, И.В. Оржеховский и другие. Необходимо также отметить, что политика К.П. Победоносцева изучалась преимущественно в как составляющая часть внутриполитического курса Александра III, что не могло не сказаться на выводах об основах доктрины К.П. Победоносцева. В результате, приближенные императора считались ближним кругом закоренелых и убежденных «черных» консерваторов.

В начале 90-х годов XX века, с наступлением либерализации всех сфер общественной и государственной жизни, доктрина обер-прокурора Синода воспринималась в контексте с негативными взглядами К.П. Победоносцева на демократию, представительные органы власти и другие либеральные реформы. И, наконец, в постсоветские годы политику К.П. Победоносцева активно изучали и, как следствие, оценивали популярные публицисты и журналисты. Указанный момент подчеркивался также А.И. Пешковым, отмечавшим, что: «Изучение философской и общественной мысли в России в XIX – начале XX в. включает в себя как неотъемлемую составную часть исследование русского консервативного национализма, который и в настоящее время редко когда рассматривается с точки зрения анализа его собственных идей, идеалов и тенденций интеллектуального развития».

Первые попытки оформления новых взглядов на жизнь и политическую доктрину К.П. Победоносцева наблюдались в связи с переоценкой реформ 90-х гг. XX в., и выводами о серьезных ошибках. Тем не менее, новые подходы к анализу теорий К.П. Победоносцева характеризуются сохранившимися и тщательно укоренившимися шаблонами. Следовательно, необходимо выйти за рамки многолетних стандартов и заложить основы для абсолютно новых постулатов. Поэтому мы сделаем попытку преодолеть установившиеся штампы, переосмысливая идеологию сильного самодержавного государства К.П. Победоносцева, претворенную во внутренней политике Александра III.

Известный ученый нашего времени профессор В.А. Томсинов указывает на несколько описаний К.П. Победоносцева как личности, а также его государственно-политической деятельности в конце XIX в. – начале XX в. Его точка зрения однозначна: министр юстиции был незаурядного ума, уникальной образованности и уровня культуры государственный деятель-идеолог, направлявший действия императора не деспотией, а силой своей личной убежденности в справедливости предпринимаемых мер и искренней веры в благо для России.

К.П. Победоносцев следующим образом относился к современному ему обществу в целом: «всем неравнодушным к правде людям очень тяжело и темно, ибо, сравнивая настоящее с давно прошедшим, чувствуем, что живем в каком-то ином мире, где все идет вспять к первобытному хаосу – и мы посреди всего этого брожения, чувствуем себя бессильными… Положение наше особенное. В Западной Европе повсюду заговоры социалистов и взрывы адских снарядов – чуть не ежедневные явления. В Германии готовы были взорвать императора со всей семьей и свитой при открытии памятника, но не удалось случайно. Про это там немного и говорили. Там это стало обычным явлением. Оттуда все это пришло к нам по грехам нашим; но всякое этого рода явление у нас подхватывается нашими врагами, как явление, свойственное одной России…».

Очевидным является тот факт, что неоднозначность в оценках личности К.П. Победоносцева и его участия в историческом развитии России напрямую зависит от противоречий во мнениях о внутриполитическом курсе Александра III в целом. Следовательно, по нашему мнению, могут сложиться и гиперболизированные взгляды, о чем говорят и слова самого К.П. Победоносцева: «С давнего времени люди, и европейские, и русские, не знающие, чем и как движутся наши административные пружины, воображают, что все, что исходит в России от правительства, движется волею или прихотью кого-нибудь одного, кто в ту или другую минуту считается влиятельною силою. И вот, к несчастью утвердилось всюду фантастическое представление о том, что я – такое лицо, и делали меня козлом отпущения за все, чем те или другие недовольны в России, и на что те или другие негодуют. Так, навалили на меня и жидов, и печать, и Финляндию – и вот еще духоборов – дела, в коих я не принимал никакого участия, и всякие распоряжения власти, в коих я не повинен».

Помимо К.П. Победоносцева, сторонниками, основателями и вдохновителями нового курса правительства по борьбе с преимущественно террористическим революционным движением за сохранение самодержавия, строгое соблюдения законов государства и установленного правопорядка в указанное время являлись Н.Х. Бунге, В.П. Мещерский, М.Н. Катков и др. иные деятели российской национально-патриотической консервативной направленности.

Государственная деятельность министра финансов Н.Х. Бунге, его личность и разработанная им политико-правовая концепция вплоть до наших дней находятся в поле изучения деятелей науки. Следует подчеркнуть, что труды Николая Христиановича преимущественно исследуются учеными-историками и экономистами. В свою очередь, юридические взгляды Н.Х. Бунге до настоящего времени не стали достоянием широкой общественности и не были тщательно изучены. Более того, характеристика его государственной деятельности на посту министра финансов и его мировоззрения, как в трудах исследователей XIX в., так и позднейшего периода, являются противоречивыми или даже полярно противоположными, что свидетельствует о насущной потребности досконального ознакомления с политико-правовыми работами Николая Христиановича.

Можно условно подразделить историографию изучения жизни и государственной деятельности Н.Х. Бунге на три этапа:

Дореволюционный этап отличается преимущественно положительными отзывами о его участии в формировании Российского государства. Невозможно обойти вниманием тот факт, что во второй половине XIX века тщательному исследованию его деятельности, а также детальному штудированию политико-правовых суждений министра финансов уделяли внимание как деятели науки, в поле зрения которых находилась финансовая система Российской империи конца XIX – начала XX вв., так и некоторые власть имущие лица и представители общественности указанного периода.

К ученым-современникам Н.Х. Бунге можно отнести В.Т. Судейкина, по мнению которого финансовые реформы, осуществляемые под началом министра финансов, можно считать выдающимися и новаторскими. С его точки зрения, модификации системы финансов, которые были осуществлены Николаем Христиановичем «представляют самую замечательную эпоху в истории русских финансов». Сходным мнением обладал К.А. Скальковский в своем труде «Наши государственные и общественные деятели». Крайне положительно отзывался о финансовых реформах Н.Х. Бунге и П.П. Мигулин. «Этому даровитому и знающему министру, – писал П.П. Мигулин, – Россия обязана целым рядом полезных финансовых реформ». П.Л. Кованько, высказывая свою точку зрения о вкладе министра финансов в урегулировании финансовой ситуации в России, отмечал следующее: «…только со времени реформаторской деятельности Н.Х. Бунге финансовая система России была приведена в соответствие с направлением того периода русской истории, начало которому было положено освобождением крестьян и другими реформами императора Александра II».

Исключительно хвалебно отзывались о деятельности Николая Христиановича в области укрепления финансовой и налоговой систем России как император Александр III, так и император Николай II, а также ряд лиц, занимавших высокие посты в государстве в указанный период. Например, в мемуарах чиновника Канцелярии Комитета Н.И. Покровского было замечено, что Н.Х. Бунге высоко ценил Александр III, видел в нем несомненные личностные способности, необходимые руководителю министерства финансов, а также отмечал выдающиеся результаты его деятельности на этом посту – формирование устойчивой, стабильной финансовой российской системы. При этом «взгляды его (Н.Х. Бунге) существенно расходились с правительственными воззрениями того времени». Современник Н.Х. Бунге В.Н. Ламздорф рассуждал в своих мемуарах следующим образом: «…государь благоволит к г. Бунге потому, что тот дает уроки наследнику и, считая необходимым удалить его во имя удовлетворения Катковых – Победоносцевых, он желает, с другой стороны, дать ему повышение». Николай II 1 января 1895 г. удостаивает Николая Христиановича ордена Святого Владимира первой степени. Высочайший рескрипт, который был опубликован в «Правительственном Вестнике», официально крайне высоко определял ценность деятельности Н.Х. Бунге в вопросе стабилизации финансовой и налоговой систем России. По мнению Н.И. Покровского «все обратили внимание на адресованные Бунге крайне лестные выражения».

В позитивном ключе высказывался в своих мемуарах в отношении министра финансов и государственный секретарь А.А. Половцев: «Бунге – известен как даровитый… профессор, как безукоризненный человек, как великий государственный деятель, финансовая реформа которого принесла значительную пользу России». Граф С.Ю. Витте, отмечая преемственность финансового курса руководимого им правительства по отношению к реформам, проведенным предшествующими деятелями – Н.Х. Бунге и И.А. Вышнеградским – считал, что инициативность Николая Христиановича «положила основу для формирования крепкой финансовой системы».

Успехи в укреплении финансовой системы Н.Х. Бунге получили широкий резонанс в обществе. Например, М.И. Туган-Барановский утверждал, что главной чертой в позиции Н.Х. Бунге по сравнению с концепциями чиновников-либералов из правительства Александра II являлась обоснованность его теорий с сугубо научной точки зрения. Таким образом, «Вклад Бунге в российскую финансово-экономическую политику состоит в том, что он был теоретиком и пришел на пост министра финансов как добросовестный ученый, который был хорошо знаком с экономической и финансовой политикой Запада». По мнению председателя Комитета министров И.М. Картавцова, еще одного современника Н.Х. Бунге, Николай Христианович «…был убежденный и бескорыстный монархист; он считал, что при относительно большей культурности западной половины империи, где в руководящих классах преобладают центробежные стремления, целость и сохранность государства может быть ограждена лишь единством власти; он полагал, что русский народ, по свойствам своего характера мало способный к систематической постоянной мелкой повседневной борьбе и усилиям, может в минуты подъема духа делать под руководством единой твердой власти такие шаги и успехи, которые граничат с чудесами».

Второй этап историографии изучения деятельного участия Н.Х. Бунге на посту министра финансов – советский. Этот период характеризуется тем, что ученые явно обходили молчанием авторитет и значение Николая Христиановича в вопросе проведения новой финансовой и налоговой политики России во времена царствования Александра III. Преимущественно советские деятели науки только вскользь писали о Н.Х. Бунге как о главе министерства финансов или проводили краткий обзор его работы как составляющей части целого спектра учений представителей российских консерваторов второй половины XIX века. Например, П.А. Зайончковский, Л.Г. Захарова, Р.Г. Эймонтова видели необходимость изучения в своих трудах научных работ Н.Х. Бунге лишь в контексте проблематики крестьянской реформы, и, несомненно, в ходе обсуждения путей выхода из политического кризиса, произошедшего на рубеже 1870–1880-х годов. По мнению А.И. Пешкова: «Изучение философской и общественной мысли в России в XIX – начале XX в. включает в себя как неотъемлемую составную часть исследование русского консервативного национализма, который и в настоящее время редко когда рассматривается с точки зрения анализа его собственных идей, идеалов и тенденций интеллектуального развития».

Третьим этапом историографии изучения государственной деятельности Н.Х. Бунге можно считать постсоветское время, т. е. временной период, который можно подразделить на два этапа: 1) 90-е годы XX века; 2) начало XXI века.

Первый этап отличается следующим: в работах ученых наблюдается в основном позитивная характеристика работы Н.Х. Бунге на посту министра финансов, а также его научных теорий. Указанный момент можно объяснить тем, что во времена всеобъемлющей либерализации, которые начались в России в начале 90-х гг. XX века была проведена неизбежная автоматически напрашивавшаяся параллель с либеральными реформами Александра II, и как следствие, с теориями министра финансов.

В дальнейшем, в конце XX – начале XXI веков внимание к научным трудам и к реализации разработанных постулатов Н.Х. Бунге на практике существенно возросло. В 1999 году была опубликована монография Л.В. Степанова «Н.Х. Бунге: судьба реформатора». В приведенной научной работе автором был проведен подробный академический анализ роли Н.Х. Бунге в финансовой и налоговой политике России. В результате своих размышлений Л.В. Степанов делает заключение о выдающейся миссии министра финансов не только в подконтрольной ему финансовой области управления, также и – в реорганизации иных сфер жизни общества. Тем не менее, признавая несомненные успехи Л.В. Степанова в вопросе исследования творчества Николая Христиановича, невозможно не отметить, что политико-правовые теории министра финансов в приведенной монографии работе не подвергались изучению.

При этом, установив наличие преимущественно позитивных отзывов деятельности Н.Х. Бунге в формировании финансовой системы Российской империи большей частью ученых нашего времени, необходимо упомянуть и о наличии диаметрально противоположных точек зрения. Например, исследователь В. Кизилов, проводя детальный анализ активного участия профессора в реформировании финансовой системы страны, делает вывод: «Разрушительная политика Бунге и Витте не представляла собой ничего необычного. Она находилась в контексте общемирового упадка экономической мысли, характерного для конца XIX – начала XX века».

Следовательно, в трудах ученых можно наблюдать противоречивое отношение к политико-правовым теориям Н.Х. Бунге. Большая часть научных исследований, в которых освящена государственная деятельность инициатора финансовых реформ, увидели свет еще во времена Н.Х. Бунге. Этот факт убедительно подтверждает повышенный интерес, как к его личности, так и к новаторским идеям, которые были заимствованы правительством в ходе реформ из концепций, созданных в Киевском университете. Идеи Николая Христиановича были поддержаны значительной частью как либералов, так и консерваторов Российской империи второй половины XIX века. В дальнейшем, советскими мыслителями, Н.Х. Бунге был незаслуженно забыт и отодвинут в тень истории. Позднее, в постсоветские времена творчество министра финансов вновь привлекло внимание ученых, что объясняется, прежде всего, либеральными государственными реформами, которые начали претворяться в жизнь в России в 90-е гг. XX века и разработкой новых концепций будущих направлений развития Российского государства. В начале XXI века издаются первые работы, в которых анализируется деятельность Н.Х. Бунге, и претворяются в жизнь результаты экспериментальных попыток подробного анализа его творчества. При этом, даже с учетом повышения внимания к личности Николая Христиановича, его государственно-правовые теории до настоящего момента по-прежнему не полностью освящены. Это свидетельствует о том, что нам необходимо тщательно изучить политико-правовые идеи министра финансов, проиллюстрировав их на примере крестьянской реформы, как основного действия и события внутриполитического государственного курса России второй половины XIX века.

При доскональном исследовании теорий Н.Х. Бунге можно сделать вывод о том, что либеральные реформы Александра II вызывали у Николая Христиановича положительную оценку. Однако при этом министр финансов относился критически к методам проведения реформ. Например, рассматривая вопрос «эманципации» крестьянства, руководитель министерства финансов утверждал, что крестьянскую реформу нельзя проводить в Российской империи по остзейскому образцу. При изучении остзейского варианта крестьянской реформы Н.Х. Бунге сделал следующий вывод: «Нет! Это мера общественной безопасности, которая спасает государство от возможности появления Пугачевых». Цель крестьянской реформы министр финансов устанавливал в виде «нарушении права, не к насильственной экспроприации прежнего владельца, но к восстановлению собственности труда».

Таким образом, особенности проведения крестьянской реформы вызывали интерес у главы министерства финансов не только как у государственного деятеля, но и как у профессора-экономиста. Н.Х. Бунге полагал, что крестьянская реформа, помимо освобождения большинства крестьян от крепостной зависимости, приведет в итоге к решению первоочередной задачи в масштабах развития экономики России – станет мощным импульсом к ее стимуляции, и в результате Российское государство приблизится по уровню развития к государствам Европы. С этой целью следует детально установить особенности опыта в проведении реформ в европейских государствах – Пруссии и Австрии, а также воспользоваться наглядными результатами этих реформ для заимствования в условиях российской экономики.

Министр финансов не уставал повторять, что особенности механизма осуществления крестьянской реформы должны были быть адаптированы к социальной среде общества, то есть должны были находиться в русле интересов большинства – сословия крестьян-землевладельцев, которые были «консервативным оплотом современной цивилизации». Как следствие, максимально целесообразным было создание прочных мелких и средних землевладельческих хозяйств, так как, как утверждал Н.Х. Бунге, «собственность пробуждает необыкновенную энергию в производительных силах, развивает в земледельце деятельность воли и ума, заставляет желать образования и делает образование плодотворным, пробуждает в человеке дух бережливости, предусмотрительности».

Наибольшее внимание привлекает монография Н.Х. Бунге «Загробные заметки», в ней автором был проведен тщательный анализ либеральных реформ Александра II, в результате чего ученый по-новому переосмыслил как указанные реформы, так и последующий период правления Александра III. В приведенном исследовании Н.Х. Бунге освятил проблематику итогов реформ и высказал мнение о необходимости их постепенного замедления. Как утверждал министр финансов, начало политического кризиса на рубеже 70–80-х гг. XIX века относится еще к эпохе царствования Николая I. При этом существенную роль в нарастании этого переломного события сыграла политика правительства Александра II. Либеральные реформы проводились ускоренными темпами, при отсутствии существенной подготовительной базы и адаптации к особенностям политических и социально-экономических условий России. В ходе правительственных реформ появились несвойственные, «чуждые» российской государственной системе земские и иные органы самоуправления, которые не вписывались в систему государственно-управленческих органов в целом. Населению было дано гораздо больше свободы, чем ему требовалось. При этом, позитивно отзываясь о внутриполитическом курсе в период правления Александра III. Н.Х. Бунге утверждал, что: «славные дела Александра II не только не сопровождались сочувственным увлечением молодых поколений, но, напротив, как бы служили поводом к появлению из среды всех сословий анархистов, террористов, врагов династии и общественного порядка». Однако Н.Х. Бунге признавал, что «нельзя не согласиться о необходимости усиления правительственной власти. Усиление это, по моему мнению, может быть достигнуто только укреплением законного порядка, т. е. подчинением закону многого из того, что доселе зависит от личных воззрений министров». Продолжение реформаторской политики, как он полагал, в условиях политического коллапса и крайне нестабильной ситуации в обществе было нереальным.

Как следствие, главной проблемой для Российской империи в столь тяжелых условиях на рубеже 70–80-х гг. XIX века было реформирование налоговой и финансовой систем в целях стабилизации ситуации в обществе. «Главное внимание и забота Бунге, – по мнению В.И. Ковалевского, – были сосредоточены на облегчении сельского населения, и большие его заслуги в этом деле до сих пор еще недостаточно освещены и оценены историей социально-экономической эволюции на Руси». Как утверждал Н.Х. Бунге, важной ступенью была ликвидация подушной подати, что позволило «облегчить» налоговое бремя для крестьян, и, в результате, снизить остроту социальных проблем. «Постепенное понижение всех вообще крестьянских налогов приведет незаметно к осуществлению давно желаемой реформы, – считал Николай Христианович. Для начала же лучше всего остановиться на выкупных платежах, как самых значительных и наиболее обусловливающих тяжесть существующих обложений в значительной части сельского населения». Являясь инициатором отмены подушной подати, Н.Х. Бунге выполнил возложенную на него крайне трудную обязанность пополнения государственной казны посредством повышения косвенных налогов. Возрастание таможенных пошлин, акцизов на спиртные напитки, табак и сахар было продиктовано как острой фискальной необходимостью, так и соответствующими настроениями в серьезных консервативных кругах.

Следует отметить, что при сохранении общей тенденции к увеличению косвенных налогов Н.Х. Бунге смог провести отмену соляного акциза. По мнению этого государственного деятеля, отмена соляного акциза приведет к позитивным переменам в российской налоговой системе. «Принятие данного указа, – писал Бунге, – свидетельствует о том, что в государственное дело вносится настоящая государственная мысль».

Заботясь о сбалансировании государственного бюджета, наряду с решением задачи об увеличении доходной его части, в т. ч. в виде налоговых поступлений в казну, Н.Х. Бунге ведет борьбу за уменьшение государственных расходов, что было крайне трудной проблемой после отмены подушной подати. «Все требуют денег и денег из государственного казначейства, – пишет Н.Х. Бунге К.П. Победоносцеву, – требуют их и для государственных нужд, и для промышленных предприятий, и для собственного благополучия, не справляясь с тем, во что обходятся деньги, поступающие в казну». Итогом проведенных мероприятий стала стабилизация промышленности и оживление «внутреннеэкономической» ситуации.

Еще одним важным моментом внутриполитического курса Александра III, который Н.Х. Бунге считал необходимым пристально изучить, являлась дискриминация правительством в виде ограничения прав (в частности, свободы передвижения, проживания) подданных еврейской национальности. Глава министерства финансов подчеркивал крайне невыгодный экономический результат, к которому приводили эти ущемляющие факторы, т. к. в итоге государству пришлось бы обеспечивать продуктами и жильем огромную массу еврейского населения, которое было переселено с места своего коренного жительства.

Итак, финансовые реформы и научная деятельность Н.Х. Бунге изучались как его современниками, так и исследователями творчества Николая Христиановича советского и постсоветского времени. Период реформирования финансовой системы, инициатором которой был Н.Х. Бунге, приходился на эпоху царствования императора Александра III. Не взирая на тот факт, что Н.Х. Бунге далеко не полностью одобрял политический курс, которого придерживалось правительство Александра III, этот министр провел ряд важнейших реформ, в результате чего внес огромный вклад в развитие Российской империи второй половины XIX века. Охранительные мероприятия правительства, являвшиеся средством стабилизации социально-экономической и политической ситуации в России, привели к серьезным финансовым расходам. Такие моменты, как реформирование и консолидация финансовой и налоговой систем Российской империи являлись главной задачей правительства в качестве базы для удачного претворения в жизнь консервативного курса.

Н.Х. Бунге в качестве главы министерства финансов выполнил крайне сложную задачу – заложил начальные финансовые основания для дальнейшей реализации запланированного внутриправительственного курса. Тогда как К.П. Победоносцев бесспорно является общепризнанным идеологом-основателем российского консерватизма, несомненны и заслуги Н.Х. Бунге в вопросе инициатора финансового обеспечения и ассекурации внутриполитического курса.

Изучая период правления Александра III невозможно обойти вниманием популярного русского публициста, издателя и литературного критика М.Н. Каткова. По меткому выражению Е.В. Сергеевой, «русская политическая мысль, насколько она сделала тогда (во второй половине XIX века) успехов в национальном духе – всем обязана публицистике, среди представителей которой особенно много сделали славянофилы вообще, славянофил И.А. Аксаков, в частности, и особо от них стоящий М.Н. Катков». Этот общественный деятель никогда не занимал официальных государственных постов, однако его современники рассматривали М.Н. Каткова не как общественного, а преимущественного государственного деятеля, отмечая, что «…не покидая тихого уединения своего редакционного кабинета, он принял непосредственное участие в судьбах России». Подчеркивалась важность воздействия его консервативных концепций на политику правительства при решении столь значительных вопросов, как возможность предоставления автономии Польше после польского восстания, а также, движение России к парламентаризму в конце 70-х гг. XIX в. «под давлением анархического террора и либерально-славянофильских бредней о земском соборе». Сам М.Н. Катков в одном из писем к императору Александру III писал: «…Никаких назначений я не ищу и не желаю. В этом свидетельствует за меня вся моя жизнь, которая теперь уже на склоне… Были моменты в моем прошлом, когда тщеславие не могло бы не разыграться во мне, если бы я сколько-нибудь был тщеславен. Ни разу не поколебался я, ни разу даже в мыслях не поддался я на соблазн честолюбия… Я был ничто, но вниманием и доверием Государя из ничего было создано нечто… Министры советовались со мною, генерал-губернаторы на важных постах поверяли мне свои предложения и затруднения, иностранные политики принуждены были считаться со мною. Мое имя стало равносильно политической программе… Моя газета была не просто газетой, а случайным органом государственной деятельности».

Необходимо отметить, что отзывы о деятельности М.В. Каткова на ниве политики и публицистики являются противоречивыми. Словарь Брокгауза и Ефрона давал следующую характеристику его взглядов на политику: «В отличие от других известных русских публицистов, всю свою жизнь остававшихся верными своим взглядам на общественные и государственные вопросы (И.С. Аксаков, К.Д. Кавелин, Б.Н. Чичерин и др.), М.Н. Катков много раз изменял своим мнениям. В общем, он постепенно, на протяжении с лишком 30-летней публицистической деятельности, из умеренного либерала превратился в крайнего консерватора, но и тут последовательности у него не наблюдается». Б.Н. Чичерин также подчеркивал изменчивость мировоззрения М.Н. Каткова: «Постоянно ратуя во имя тех или других принципов, он никогда не касался применения, а сели что предлагал, то предлагал невпопад. Самые принципы у него менялись по воле ветра».

Представитель цензуры Е.М. Феоктистов с достаточной степенью прохладности характеризовал значительность работы М.Н. Каткова в области публицистики, при этом не игнорируя его деятельность полностью: «Своими великими заслугами в польском вопросе он завоевал себе положение государственного деятеля без государственной должности; недостаточно было бы сказать, что он являлся выразителем общественного мнения; нет, он создавал общественное мнение, которому приходилось следовать за ним… даже государственные люди, встречавшие опору со стороны Каткова, крайне тяготились ею… Обладал он натурою деспотическою и в высшей степени страстною, не допускал никаких компромиссов и уступок в ущерб делу, которое близко принимал к сердцу». Дипломат В.Н. Ламздорф, советник министерства иностранных дел в указанный период, также выражал достаточно критичное мнение в отношении М.Н. Каткова: «Катков не из тех людей, с которыми можно что-либо обсуждать; это узкий фанатик, буйный помешанный, преисполненный тщеславия и опьяненный влиянием, которое ему предоставлено».

Еще более негативно отзывался о нем А.В. Станкевич, близкий друг юности: «Он был самолюбив и прочно мог терпеть вокруг себя только людей, вполне признавших его авторитет, делавшихся безответными его орудиями и покорными его слугами. Целью его стремлений было удовлетворение его себялюбия и властолюбия».

В.И. Ленин как представитель сторонников реакционного курса осуждал М.Н. Каткова: «Либеральный, сочувствующий английской буржуазии и английской конституции, помещик Катков во время первого демократического подъема в России (начало 60-х годов XIX века) повернул к национализму, шовинизму и бешеному черносотенству… Катков – Суворин – «веховцы», это все исторические этапы поворота русской либеральной буржуазии от демократии к защите реакции, к шовинизму и антисемитизму».

Друзья и соратники М.Н. Каткова (К.П. Победоносцев, князь В.П. Мещерский, В. Грингмут) подчеркивали исключительную важность его деятельности на общественно-политическом поприще Российской империи второй половины XIX века: «Кто исчислит выражения благодарности, сочувствия, восторга с которыми со всех сторон обращались к издателям «Московских ведомостей». Вдруг как-то все просветлело. Камень спал с русского сердца. Голос «Московских ведомостей», гудевший сначала, как тревожный, всех будящий набат скоро стал разливаться величаво и властно как радостный благовест, указывающий верный путь спасения».

Обер-прокурор Синода К.П. Победоносцев покровительствовал М.Н. Каткову, о чем нам говорят факты, которые можно найти в его переписке. Например, прецедент с меморией помощника виленского генерал-губернатора М.С. Каханова в 1884 г. В этом акте содержался проект перечня мер по ликвидации в указанной местности литовско-польского воздействия на способы государственного управления, в т. ч. и на ограничения прав населения (запрет для поляков права собственности и владения землей). После передачи мемории Великому князю Михаилу как председателю Правительствующего Сената, она была жестко отвергнута последним по причине предполагаемых крайне невыгодных последствий для экономики не только в отношении Виленского генерал-губернаторства, но и для империи в целом, и сдана в архив. Получив это известие, губернатор М.С. Каханов переслал копию мемории М.Н. Каткову, который опубликовал ее в газете «Московские ведомости» с комментариями, содержащими обвинение Сената во взятках, полученных от поляков и в государственной измене. Князь Михаил, ознакомившись с этой публикацией, обратился к императору Александру III с решительным требованием принять суровые меры в отношении М.Н. Каткова за совершенные им порочащие честь государства действия. Император дал обещание «приструнить» публициста, отметив, что действия Сената им лично одобрены. Но впоследствии, по окончании продолжительного разговора с К.П. Победоносцевым государь изменил свою точку зрения на полярно противоположную и убрал предполагаемую аудиенцию князю Михаилу из своего «рабочего списка» на следующий день, отослав ему уведомление: «строгий выговор делаю Сенату за нерассмотрение мемории и за неслушание соответственным порядком».

Невозможно переоценить важнейшие достижения и инициативность М.Н. Каткова в области российского народного образования. «Невежество – вот злейший враг России» – неоднократно говорил М.Н. Катков. В 60-х гг. XIX в., заручившись поддержкой Александра II, М.Н. Катков и П.М. Леонтьев сделали первый серьезный шаг в указанной сфере. Ими была открыта в России школа, созданная с учетом наиболее прогрессивных концепций европейского просвещения, – Лицей Цесаревича Николая. После смерти П.М. Леонтьева 1875 г., лицей возглавил новый директор – М.Н. Катков. Впоследствии публицист с пристальным вниманием относился и лично участвовал в формировании большого количества серьезных технических школ подготовительного звена в виде реальных и промышленных училищ, считая, что «…мы тогда только станем на собственные ноги и займем назначенное нам в Европе место, когда не только в высшей науке, но и в технике мы не будем более нуждаться в чужом руководстве и из робких учеников превратимся в авторитетных учителей».

По отзывам ряда известных лиц той эпохи, министр народного просвещения граф Д.А. Толстой «благоговел перед «Московскими ведомостями», и «не обинуясь, высказывал перед ними род сыновней почтительности и готовности сыновней почтительности и готовности во всяком случае руководствоваться их авторитетом; не вдаваясь в дальнейшие рассуждения, он говорил: учитель так сказал». Однако существуют и совершенно другие, полярно противоположные точки зрения деятельности М.Н. Каткова в реформе образования среднего звена 60–70-х гг. XIX в. Так, например, В.Г. Короленко выражает мнение негативным образом, он подчеркивает «несообразность» школьной реформы Д.А. Толстого, в ходе которой была создана реальная противоположность классической гимназии – реальные училища. Эти учебные заведения имели своей целью обучение знаниям и навыкам на практике, что де-факто создавало жесткий барьер для поступления в высшие учебные заведения для детей чиновников средней руки, которые становились выпускниками реальных училищ.

Таким образом, выбор варианта последующего образовательного учреждения и дальнейшей стези в жизни стал регулироваться, в первую очередь, второстепенными для образования факторами: не «умственными склонностями детей, а случайностями служебных переводов» их отцов. В среде разночинной интеллигенции зачастую звучали следующие упреки: «И все это Катков… Много этот человек сделал зла России…». Тем не менее, любопытен тот факт, что сам М.Н. Катков в печати, наоборот, указывал на недостатки толстовской системы реальных училищ, подчеркивая: «реальные гимназии устава 1864 года представляют собою несколько поновленный и прикрашенный тип наших прежних гимназий, от которых преобразование должно было нас избавить».

Современники отмечали в своих высказываниях весомое воздействие общественно-политических идей М.Н Каткова на императора Александра III: «Он чувствовал в себе достаточно самоотверженной любви к России, достаточно знания ея, веры в нее и вместе с тем достаточно нравственных сил и гражданской твердости, чтоб обратить на свою речь внимание самого Государя». При этом необходимо отметить, что поддержка правительственного курса М.Н. Катковым в целом не приводила к автоматическому невыходу в свет его критических публикаций в отношении государственных учреждений. Концепции, которые были одобряемы М.Н. Катковым, являлись крайне необходимыми для России в сложные для нее времена. Точно и кратко эти постулаты были выражены Ю.Б. Соловьевым: «Власти нужно только одно – снова стать грозной, и тогда конец всем обуревавшим самодержавие трудностям. Но, пока само правительство не освободилось от либералов, положение не улучшится, ибо вся революция идет от них, от вводимых ими послаблений, какими бы незначительными они ни были. Будут послабления – будет и революция, которую они порождают из ничего, а не будет послаблений – не будет и революции – такова собственно логика и основа всей деятельности Каткова». М.Н. Катков негативно относился к основным теориям либерализма: «Катехизис нашего либерализма не лишен своеобразного интереса. Вот его сущность какие бы злоупотребления ни замечались в деятельности земских дельцов и городских думцев; какими бы результатами наподобие Скопинского, они ни завершались, что бы ни творилось в судах, какою бы насмешкой над правосудием и здравым смыслом ни являлись иные приговоры и действия судебного персонала; что бы ни происходило в школах, как бы ни развращалось там юношество, в каких бы грубых нарушениях дисциплины ни проявлялось это развращение; как бы ни вела себя печать, открыто отдающая в служение наглым публичным обманам и крамоле, с каким бы нахальством ни предавалась она поруганию честных людей, как бы ни подкапывалась она подо все, на чем зиждется государственный строй, начиная от семьи и кончая самым началом государственного самодержавия: во всем этом власть должна не только видеть или простые случайности, или печальные исключения, молчать и бездействовать. Ее вмешательство для пресечения всем очевидного зла было якобы «полным убиванием самобытия, саморазвития, самоусовершенствования и оживления».

Наивысшая похвала ярким инициативным действиям М.Н. Каткова на пути служения обществу, по нашему мнению, была высказана в его адрес императором Александром III в некрологе, который был адресован вдове публициста: «Вместе со всеми истинно русскими людьми глубоко скорблю о вашей и Нашей утрате. Сильное слово покойного мужа вашего, одушевленное горячею любовью к отечеству, возбуждало русское чувство и укрепляло здравую мысль в смутные времена. Россия не забудет его заслуги, и все соединяются в единодушной молитве об упокоении души его».

Одним из наиболее известных представителей официальной государственной охранительной доктрины являлся князь В.П. Мещерский. Широкий общественный резонанс, вызванный его трудами, позволяет отметить серьезную роль князя в жизни российского общества конца XIX века. Интересен тот факт, что при этом В.П. Мещерский никогда не находился ни на одном из государственных постов. Однако он имел большой вес в общественной жизни страны. Л.Д. Троцкий, подчеркивая существенную роль князя в политической жизни конца XIX века, именовал салон князя В.П. Мещерского «реакционной трущобой», при этом подчеркивая, что именно в этом салоне «делается история». По мнению Ф.Г. Тернера – чиновника министерства финансов, князь В.П. Мещерский оказывал огромное влияние на императора Александра III: «Мещерский, тесно сблизившийся… с государем наследником… имел на него сильное влияние». Как отмечал сам князь, Александр III видел в нем человека «…хорошего и честного, могущего помочь ему взвалить на плечи тяжелую ношу управления государством». Именно поэтому влияние князя на императора стало причиной негативной реакции общества на труды В.П. Мещерского. Один из современников князя В.П. Мещерского, начальник Главного управления по делам печати Е.М. Феоктистов также дает ему отрицательную характеристику: «Негодяй, наглец, человек без совести и убеждений, он прикидывался ревностным патриотом, – хлесткие фразы о преданности церкви и престолу не сходили у него с языка, но всех порядочных людей тошнило от его разглагольствований, искренности коих никто не хотел и не мог верить. По-видимому, только государь, еще раз вдавшись в обман, принимал их за чистую монету».

Необходимо подчеркнуть, что в политико-правовой доктрине князя В.П. Мещерского можно выделить два аспекта. Так, во-первых, она в полном объеме базировалась на идеологии российского национального консерватизма конца XIX века, и, во-вторых, характеризовалась тем, что, как ни парадоксально, В.П. Мещерский положительно отзывался о либеральных реформах, проведенных Александра II.

По нашему мнению, вся политическая деятельность князя с некоторой условностью подразделяется на два периода. Первый (с 60-х гг. XIX века до середины 70-х гг. XIX века) – это этап жизни князя, в течение которого его взгляды можно считать умеренно либеральными. Второй период (с середины 70-х гг. XIX века до 1914 г.) – это время переоценки реформ второй половины XIX века, признание неправильности некоторых моментов. Указанное деление всей деятельности и взглядов В.П. Мещерского на два этапа соответствует эволюции консервативной мысли второй половины XIX века.

В.П. Мещерский дал позитивную оценку либеральных реформ, проведенным правительством императора Александра II, в монографии «Очерки нынешней общественной жизни в России». Князь в этой работе сделал попытку осмысления начальных итогов реформ. Необходимо также подчеркнуть, В.П. Мещерский высказал положительное мнение. Он при этом отдельно выделил специфичность и своеобразность земской реформы, благодаря которой, как он полагал, появилась возможность «…изменить жизнь глубинки в лучшую сторону…». В.М. Мещерский одобрительно относился к курсу либеральных реформ в течение всего правления Александра II. Из его письма К.П. Победоносцеву, датированного концом марта 1881 года, автор является приверженцем продолжения реформ и последующего принятия конституции: «Манифест – первый луч во тьме, первое веяние царской власти в кошмаре, нас давящем. Ваше имя на всех устах, но для меня тут не Вы, а исполнение того, во что я верую: действие Божьего Промысла, за эти месяцы страшно очевидного и страшно близкого к нам…».

Разделяя точку зрения К.П. Победоносцева, В.П. Мещерский критично относился не непосредственно к реформам, а к способам их проведения, он не одобрял профанацию важнейших исторических русских ценностей, таких, как патриотизм, «дворянский дух», стремление служить отечеству. Не отметая потребность государства в реформах, князь полагал, что: «Либерализм должен иметь свое место в нашей жизни, и большое место, но не менее большое место должен иметь и консерватизм». Под термином «консерватизм» В.П. Мещерский понимал не отрицание «либерализма» как течения, а неприятие сложившихся за многие годы устоев российского общества и, самое главное, духовно-религиозных и морально-этических норм. Важную роль консервативного государственного курса он стремился разъяснить посредством толкования изречения «николаевщина», которое использовалось либералами для краткого названия периода царствования императора Николая I. «Николаевщина, – писал князь, – будучи олицетворением мысли, воли и власти, – твердых и ясных, с одной стороны держала в порядке и приневоливала к порядку, а с другой стороны рождала всегда твердые преграды и препятствия своеволию, своемыслию, и вызывала, следовательно, всякий ум к подчинению с одной стороны, и к борьбе с препятствиями – с другой стороны… я прямо говорю: верните нам дух николаевской эпохи – и в России родятся гении… Дайте власть над судами, дайте губернаторам сильнейшую власть, дайте власть над земством, дайте всему, что есть кесарево – власть, воздадите Богу – Божие, и – Россия спасена… А спасти может только крепкое духом и телом самодержавие».

Князь считал для себя крайне важным авторитетом народный или национальный дух в вопросах претворения в жизнь различных новаторских мероприятий. Напротив, умаление народного духа, как полагал князь, приводит к появлению «атеизма» не в одной лишь сфере религии, но и к отрицательным моментам в более широком смысле, т. е. атеизму в обществе в целом как отмиранию таких важных авторитетов, как почитание основ государственного и общественного строя. В.П. Мещерский утверждал в своих широко известных «Речах консерватора», что патриот, приверженный идее дворянского духа «…сделавшийся главою семьи, не дозволит ни себе, ни школе, обучать своих детей атеизму, ибо он сознает весь нравственный вред, который от такого учения может произойти для государства». Отступление либеральных реформ от чтимых веками основ и принципов российского общества привело к зарождению общественного «атеизма», профанации понятия «народный дух», и созданию «духа чиновничества». Наиболее отрицательным явлением вследствие появления духа чиновничества, как считал В.П. Мещерский, был тот факт, что только лишь дворянский дух можно считать духом патриотизма, тогда как дух чиновничества заложил базу для зарождения атеизма в обществе – «семья не уважает школу, школа не уважает семью, чиновник не уважает церковь, дворянство плюет на дворянство; крестьянам прежде дают самоуправление, какого по своей свободе не имеют и граждане Америки… духовные семинарии должны воспитывать священников, а поставляют (В.П. Мещерский) нигилистов…, – везде и все вверх дном». «Патриотизм же этот, – пишет князь, – в обыкновенное время производил то, например, что государственное дело, вообще, то есть то, что римляне называли res publica, входило в частную или семейную жизнь каждого и сливалось с нею…». Ведомое духом дворянства правительство видело в реформах пути решения проблем в жизни общества. «Первою характерною чертою этого дворянского духа, – продолжает князь, – было, то что он был русский, то есть народный, и, следовательно, в проявлении своих отношений к русской жизни не представлял фальши». Таким образом, В.П. Мещерский стремился обосновать важность соответствия западноевропейских реформ российской действительности, их приближение к особенностям национальных традиций, уровню жизненных условий и к религиозным догмам. Князь был сторонником точки зрения, согласно которой русский человек всегда был, есть и будет «исконно консервативен».

Крайне негативной была оценка князем методов осуществления крестьянской реформы. В.П. Мещерский полагал: «Извращение заключалось во внезапном воцарении одновременно с крестьянским вопросом принципа нивелирования, принципа уравнения всех общественных неровностей, принципа отрицательных отношений ко всем без разбора порядкам старой жизни». Крестьянская реформа, которая была так нужна обществу, как утверждал В.П. Мещерский, сломала основные начала российской жизни, нарушила прочные связи, которые сложились между крестьянским и дворянским сословиями. Помимо этого, была утрачена крайне важная и нужная патриархальная защита помещиков в отношении крестьян, которая до реформы была довлеющей. В этом случае имеются в виду как различные сугубо хозяйственные моменты, так и соблюдение морально-этических принципов, и как следствие, религиозных норм. Иными словами, после 19 февраля 1861 года у крестьян не было помещика в качестве патриарха их духовной жизни. В итоге произошел распад общины, начала формироваться маргинальная среда «из неприкаянных крестьянских элементов». Подобное явление стало зачатком для дальнейших революционных катаклизмов, которые неизбежно стали зарождаться и вырастать в столь благоприятных условиях. Первыми столь нездоровые перспективы увидели консерваторы, в т. ч. князь Мещерский, неоднократно подчеркивавший в своих трудах крайне разлагающее воздействие таких явлений.

Подытоживая, взгляды князя В.П. Мещерского можно охарактеризовать как двойственные. Во-первых, он не являлся противником либеральных реформ правительства Александра II, но, во-вторых, он не был и однозначным сторонником всех положений реформ в целом. В своих высказываниях он устанавливает как их позитивные, так и негативные моменты, при этом говоря о существенных различиях между правовыми традициями, существовавшими в Европе, и российской политико-правовой действительностью. Основным последствием реформ, вызывавшим резкую критику князя, являлось зарождение атеизма как явления в обществе, нигилизма по отношению к основам государственного строя, русским национальным традициям, этическим, моральным и религиозным нормам. Под термином «консерватизм» он подразумевал не антитезис либерализму и полную неприемлемость последнего, но видел возможность сбережения связей между различными сословиями, обществом и церковью, государством и обществом, и, в результате, также возможное сохранение моральных и нравственных основ существования в этом государстве и обществе. Как полагал князь, только российский национальный консерватизм, как общественно-политическое мировоззрение обладал достаточными данными для спасения России от жизненных революционных катаклизмов, которые стали развиваться по нарастающей после убийства террористами Александра II.

Никита Петрович Гиляров-Платонов, редактор популярной газеты «Современные Известия», еще один широко известный общественный деятель исследуемого периода, изучая масштабный процесс преобразования социально-экономической и политико-правовой действительности в Российской империи 60-х – 70-х гг. XIX в., отмечал следующее: «Обратим внимание, что мы употребляем выражение «либералистический», а не либеральный. Движение личного освобождения благодетельно, пока оно имеет в виду устранить несправедливое стеснение в естественных правах; тогда оно «либерально». Но когда оно, во имя прав личности превращает целое общество в рабов перед мироедами, перед концессионерами, перед банкирами, оно не заслуживает называться либеральным, в старом, благородном смысле этого слова, оно есть либералистическое».

Следует отметить, что в этой цитате можно проследить пророческое изречение автора о желании «расхищать государственное добро» с болезненной жадностью, тех чиновников, которые, прикрываясь маской либерализма (которую Н.П. Гиляров-Платонов именовал «либералистичностью»), используя свое положение в правящих кругах и нахождение рядом с императором, шли на продуманное ослабление воздействия государства на экономику, ставя перед собой целью извлечь максимальную материальную выгоду для себя лично, невзирая на ущерб, наносимый этими действиями государственным интересам.

В сочинениях Н.П. Гилярова-Платонова можно выделить его концепцию «духа общественности»: «Общественный дух, есть единственная защитительная сила. Где его нет, там общество рассыпается в олью стаю, которая пожирает сама себя. Не личной выгоды, не материальная корысть связуют единицы в органическое целое, а духовное единство, воспитываемое историей, хранимое преданиями, верой, обычаями, языком, тысячелетними основаниями политического и экономического устройства. Но дух есть свобода. Отсюда всевозможный личный простор в духовной области, со сдерживающей уздой, против материального своекорыстия в экономической; сохранение и поощрение коллективных экономических единиц и воздержание от созидания новых по отвлеченной теории каких бы то ни было доктрин; и всегдашняя поддержка общественным желаниям, против личных возмущений внутри, против личного натиска снаружи».

«Современные Известия», издаваемые Н.П. Гиляровым-Платоновым не раз становились объектом придирчивого внимания со стороны Московского Цензурного Комитета, при этом действия цензуры доходили даже до такой крайности, как наложение запрета на продажу издания в розницу широкому потребителю. Однако Н.П. Гиляров-Платонов при этом обрел заступника в лице К.П. Победоносцева. Тем не менее, в конечном счете, издательство было закрыто.

Н.П. Гиляров-Платонов являлся из наиболее прозорливых деятелей общественности своей эпохи, он еще при проведении реформ Александра II предвидел квинтэссенцию социально-экономических процессов, которые только начинали свое движение. Он предугадал целый спектр крайне отрицательных событий и явлений, к которым относились: поголовное обнищание крестьянства, появление в их среде пролетариата, развал общины, крайнее расслоение общества, огромный разрыв между богатыми и бедными слоями населения, развитие по нарастающей революционных действий, активная деятельность террористических движений и т. д.

Исходя из вышесказанного, можно отнести Н.П. Гилярова-Платонова к группе наиболее ярких и выдающихся общественных и государственных деятелей, которые являлись представителями российских консервативных идей. Налицо тот факт, что наиболее сознательная часть российской патриотической верхушки общества, к которой относились: К.П. Победоносцев, В.П. Мещерский, Н.Х. Бунге, И.А. Вышнеградский, Д.И. Менделеев, М.Е. Салтыков-Щедрин, Н.П. Гиляров-Платонов сформировала идеологическую базу для дальнейшего проведения коррекционного курса реформ Александра II в России. Целью этих «корректировочных» действий была максимально возможная нейтрализация отрицательных результатов преобразований 60–70-х гг. XIX в., однако без стремления повернуть их в обратном направлении.

Подытоживая, следует заключить, что охранительный внутриполитический курс, который был взят на вооружение в России в 70-е – 90-е гг. XIX в., отличался государственной идеологией в ключе патриотического консерватизма, инициаторами которой являлись К.П. Победоносцев, император Александр III, М.Н. Катков и др. Все эти знаковые государственные и общественные деятели символизировали мощную патриотически настроенную охранительную власть, которая отличалась безграничной ответственностью перед своим народом.

 

§ 2. Чувство справедливости в нравственном и правовом измерениях

В научной литературе по этике, психологии и юриспруденции довольно часто употребляются понятия: «чувство долга», «чувство ответственности», «чувство законности», «чувство справедливости». При этом последнему понятию уделяется явно недостаточно внимания как в плане познания его содержания и значения, так и рассмотрения его соотношения с другими близкими по смыслу терминами. Замечено также, что чувство справедливости как и несправедливости рассматривается в качестве социально-психологической предпосылки, предтечи формирования рационального образа представлений людей о справедливом. Это подчеркивает его дорассудочный, преимущественно эмоциональный характер, который подлежит осознанию и рациональному обоснованию о процессе рассудочной деятельности. Безусловно, что определенная часть общества может довольствоваться сугубо эмоциональными психологическими представлениями о справедливом и несправедливом не прибегая к теоретическому анализу данных явлений и познанию закономерностей обменно-распределительной и карательной практики. Это, так называемый, интуитивный образ представлений о справедливости, основанный на субъективном жизненном опыте людей. В большинстве же ситуаций чувство справедливости не только сигнализирует и первично оценивает явления общественной жизни, но и приобретает у личности значение установочного компонента психической структуры, рационально аргументированного и входящего в систему её взглядов и убеждений. Это означает, что оно может содержать в себе первичную программу восстановления нарушенной справедливости, в чем и заключается его практическое значение.

Чувство справедливости – одно из всеобъемлющих и наиболее глубоких человеческих чувств нормативно-оценочного характера сопровождающих деятельность людей практически во всех сферах общественной жизни. Экономика и политика, право и мораль, межличностные отношения во всем их многообразии, семья и сфера досуга – таков далеко не полный перечень областей генерирующих его и оцениваемых с позиций чувства справедливости. Отсюда возникает необходимость обратиться к теории чувств. Психологическая наука исходит из того, что чувства представляют собой исключительно глубокие интимные продукты жизнедеятельности личности, характеризующие её отношение к различным сторонам окружающей действительности. «Чувство как свойство личности представляет собой эмоциональное отношение к действительности, по своему содержанию и социальной значимости – положительное или отрицательное». Бытие чувств проявляется в форме процессов, переживаний и состояний. Основной путь формирования чувств состоит в их возбуждении, обобщении и систематизации разнообразных эмоций в процессе формирования убеждений человека. В литературе иногда наблюдается отождествление чувств с эмоциями. Однако, при всей близости и взаимосвязанности данных явлений их на понятийном уровне следует всё же различать. Чувства, по нашему мнению, выглядят как более широкие и емкие явления человеческой психики, выражающие личный и социальный опыт реагирования человека на жизненные ситуации и выступающие специфической формой и способом бытия эмоций. В свою очередь, эмоции характеризуют пристрастное, заинтересованное отношение личности к чему-либо в виде радости, гнева, страха, неудовольствия и т. д. Они эмоционально окрашивают человеческие чувства, сообщают им социальную направленность. Следовательно, существование чувств раскрывается и опредмечивается в форме разнообразных эмоциональных переживаний. Например, чувство любви может сопровождаться такими эмоциями как: радость, переживание, удовольствие, разочарование и т. д. В литературе отмечается, что: «Если эмоции регулируют отношения человека со средой как организма, то чувства отражают среду в форме переживания, душевного волнения и оценочного отношения к тому, с чем человек имеет дело». В целом же можно констатировать, что эмоции раскрывают богатство содержания и оттенки чувств в виде пристрастного и заинтересованного отношения личности к жизненной ситуации, а чувства дают жизнь эмоциям, обобщают их проявления и возводят в ранг закономерных явлений опыта психологической жизни личности.

Этот экскурс в психологию чувств позволяет более конкретно подойти к природе чувства справедливости. Не лишним будет определиться с общим понятием справедливости. На наш взгляд, при всей сложности и дискуссионности этого понятия, справедливость есть чувство, идея, принцип и режим жизнедеятельности в виде создания и распределения материальных и духовных благ посредством уравнивания положения субъектов в системе общественных отношений и воздаяния им пропорционально их позитивному и негативному вкладу в общественную жизнь. Это означает, что чувство справедливости способствует возникновению и формированию идеи, принципа и режима создания и распределения материальных и духовных благ, прав и обязанностей граждан и их организаций и сопровождает, обслуживает действие нормативно-ценностной системы распределения и воздаяния благ и тягот пропорционально личному вкладу всех субъектов в общественную жизнь.

1. Характеризуя основные черты, признаки чувства справедливости следует в первую очередь выделить комплексное, собирательное или всепроникающее значение данного явления. Имея изначально нравственный характер, в виде моральной оценки человеческого выбора варианта поведения в границах соотношения добра и зла, чувство справедливости проникает и вплетается в сферы политики, права, науки, искусства, межличностные и семейные отношения, оценивая и квалифицируя самые разнообразные области жизни людей. Но при этом наиболее ярко оно проявляет себя в сферах морали, права и политики. И это позволяет выделять особо нравственно-политический и правовой характер чувства справедливости как наиболее типичные и распространенные области его бытия. При этом следует отметить взаимосвязанное, а порою и нерасчленяемое, значение чувственного образа справедливости в этих сферах общественной жизни. Так, напри мер, принятие в Государственной Думе РФ очередных поправок к законодательству, ужесточающих ответственность водителей за нарушение правил дорожного движения будоражит общественное мнение и ставит под сомнение справедливость государственной политики в этой сфере. Действительно, многократное увеличение денежных штрафов за мелкие нарушения, типа непристегивание водителя ремнем, вызывает к жизни и подпитывается чувством несправедливости. И наоборот, чувство справедливости в общественном сознании настоятельно «зовет», «побуждает» и осуждает российского законодателя за отказ от приме нения высшей меры наказания за терроризм, бандитизм, педофилию и т. д.. Казалось бы эти и другие возможные примеры активизации чувства справедливости имеют правовой характер, но в условиях проведения выборов в органы государственной власти, несогласие населения страны с подобной практикой может приобрести политическое значение в виде недоверия к правящей партии. Следовательно, нормы справедливости, на основе которых возникают и формируются чувственные переживания и представления людей о справедливости, являются продуктами синтеза различных форм общественного сознания: нравственного, политического, правового и т. д. и это сообщает комплексную природу результатом оценочно-познавательной деятельности.

2. Чувство справедливости по своей изначальной природе имеет нравственный характер. Его комплексность есть лишь результат наложения на нравственную оценку нормативов политического и правового характера при безусловном доминировании императива морального закона. Основное требование нравственной справедливости исторически выросло из потребности прогрессивного развития общества путем непременного и решительного приоритета идеала добра над злом в ситуации выбора того или иного варианте поведения. Как отмечает А.А. Гусейнов: «…само сознание выглядит как система оценок со знаками плюс или минус, отражая действительность сквозь призму одобрения и осуждения, через противоположность добра и зла».

Добро в науке понимается как «поведение отдельных людей или социальных групп (и конечно, нормы поведения, его мотивы, цели, качества людей), содействующие общественному прогрессу, а также росту человечности в отношениях между людьми». Естественно, что всё, что противоречит идее социального прогресса и развитию гуманизма в обществе называется злом. В практике межличностного общения в широком смысле этого слова, идеал добра кристаллизовался и получил своё воплощение в, так называемом, «золотом правиле» воздающей, а затем и распределяющей справедливости: (не) поступай по отношению к другим так, как ты (не) хотел бы чтобы они поступали по отношению к тебе». Данная максима нравственного сознания, будучи результатом воспитания и интериоризации личностью морального сознания и опыта, служит нравственным критерием в оценке справедливого и несправедливого на уровне обыденных представлений о моральности и аморальности поведения людей. Разумеется, что чувство справедливости может иметь и профессиональный характер, что, например, наблюдается в деятельности судей, прокуроров, адвокатов, при их первичном ознакомлении с материалами юридических дел. В этой ситуации обыденные оценки жизненных обстоятельств дополняются, и корректируются профессиональными знаниями и выработанными на основе юридической практики стандартами должного и объективно сложившегося опыта рассмотрения и разрешения юридических дел. В подобных случаях профессиональное правосознание юриста «отягощено» грузом выработанных в процессе предшествующей юридической деятельности как позитивных, так и негативных психологических чувств, эмоций, установок и ориентаций, предопределяющих оценки и отношение к соответствующим правовым ситуациям. Особо опасны здесь явления профессиональной деформации в виде правового нигилизма, инфантилизма, радикализма, популизма и конформизма. Они могут вести к ошибкам в правотворческой, экспертной и правоприменительной деятельности, служить психологическим фоном к предвзятому отношению по юридическому делу и злоупотреблению властными полномочиями. В основной же массе эмоциональные переживания людей по поводу справедливости выглядят как их повседневные реакции на действие нормативно-оценочной системы, осуществляемые с позиций здравого смысла и личного опыта, нравственно положительные или отрицательные по отношению к объектам оценки.

3. Внутреннее содержание чувства справедливости можно представить состоящим из двух основных элементов: интуитивного или естественно-правового и позитивного или нормативно-оценочного, основанного на официально действующих в обществе социальных нормах и оценках человеческого поведения. Данная идея, высказанная ещё Л.И. Петражицким, развита в диссертационной работе А.В. Смоленцева, посвященной теории правовых чувств. Под правовыми чувствами автор понимает «самоорганизующуюся систему правовых (обязательно-притязательных) установок, основанную на общепринятом идеале добра и справедливости». С подобным пониманием правовых чувств вряд ли можно безоговорочно согласиться. Дело в том, что автор категорически приписывает всем правовым чувствам установочный характер. В научной литературе под правовой установкой принято понимать «готовность личности проявить свою активность в сфере познания, реализации, применения права, а также в правотворчестве, это своеобразная «настройка» всех структурных элементов правосознания таким образом, чтобы можно было действовать в соответствии с требованиями правовой нормы». Между тем, с точки зрения психологии чувство – это переживание человеком своего отношения к действительности и это переживание может характеризоваться состоянием сомнения, неуверенности, поиска аргументов и прочих волнений души. Тем более это состояние эмоциональной неустойчивости наблюдается у людей не имеющих юридического образования и ситуативно реагирующих на правовую действительность. Поэтому приписывать всем чувствам в сфере права установочный характер вряд ли обосновано. Установочный характер могут приобретать только наиболее глубокие, стабильные и основанные на рассудочной деятельности чувства, выражающие настрой готовности личности к поведению в типичной ситуации. Таковыми могут быть чувства законности, справедливости, долга, ответственности и т. д., отличительной чертой которых является не столько эмоциональный, сколько рассудочный характер. Это наводит на мысль о существовании двух видов чувства справедливости, различающихся степенью своей сформированности: а) не вполне сложившиеся и находящиеся в стадии оценочно-познавательной деятельности идеи и представления субъектов и б) вполне сформировавшиеся устойчивые нравственно-правовые оценки жизненных ситуаций, выражающие устойчивое отношение людей к действительности.

Естественно-правовой элемент чувства справедливости выглядит в виде человеческих представлений о свободе, равенстве, добре и справедливости, выработанных в процессе многовековой истории общественного развития. Это нравственно-правовые и политические идеи справедливого устройства государства и общества, обеспечивающие мир, согласие и гармонию в общественной жизни. Здесь же возможны и религиозные идеи божественной справедливости которыми подпитываются познавательные и поведенческие чувства верующих. Главное же, что отличает естественно-правовой подход к познанию идей на основе которых можно руководствоваться чувством справедливости – это субъективизм в оценках справедливого и несправедливого, основанный на индивидуально неповторимом личном опыте человека. Это позволяет рассматривать данный элемент в структуре чувства справедливости в качестве своеобразного интуитивного права в духе идей Л.И. Петражицкого. Субъективно осознанные и усвоенные индивидом чувство долга, ответственности, а также объема и меры возможных притязаний по отношению к другим людям, государству и обществу зачастую определяют практическое поведение людей в нравственно-правовых и политических ситуациях. Формализовать интуитивные средства и критерии определения справедливого и несправедливого в их повседневном проявлении не представляется возможным в виду их субъективности и индивидуально неповторимого опыта каждого человека. Очевидно, что управление этим процессом закладывается средствами и формами индивидуального и коллективного воспитания а также процессами социализации.

Позитивный или нормативно-оценочный элемент чувства справедливости представлен системой официально установленных и поддерживаемых специальным аппаратом государства и общества норм и оценок (право, мораль, политика), призванных регулировать поведение субъектов в границах необходимого общественного порядка. В отличие от интуитивного пласта, это внешний официально институционализированный регулятор человеческого поведения. Он нормативно задает параметры, то есть рамки и критерии определения справедливого и несправедливого, но постоянно переоценивается, ревизуется средствами интуитивного понимания правильности действия нормативно-оценочной системы. «Червь сомнения» заложенный в интуитивном чувствовании справедливости официальных норм и оценок позволяет критически воспринимать государственно-правовую и общественную практику, высказывать сомнения в её идеальности. На этом в частности основывается социальная активность правозащитного движения. Поэтому чувства как справедливости, так и несправедливости зачастую вырастают из закономерного противоречия между официальными и интуитивными уровнями оценок социального регулирования.

Ведущую роль в системе средств официального уровня чувства справедливости играют принципы морали, права, политики, а также контрольно-надзорные и правоприменительные акты в которых выражены государственно-правовые оценки социального регулирования. Это нормативная основа общественной жизни призванная обеспечить законность и официальный уровень социальной справедливости. В этой системе особое значение имеют принципы морали, права и политики как основополагающие начала социального регулирования, наиболее известные населению страны, определяющие и высвечивающие актуальные проблемы законности и справедливости. Как известно, мораль живет преимущественно в системе своих основных принципов; позитивное право определяется системой принципов, но раскрывается в разветвленной иерархии отраслевых требований, знание которых не под силу обычному человеку; политика выражается в лозунгах, призывах, принципах, составляющих содержание политических идеалов и дополняемых нравственным и правовым регулированием самой политической деятельности. И, таким образом, принципы – наиболее удобный нормативно-оценочный материал для познания и практической оценки результатов социального регулирования. Чувство справедливости чаще всего возникает и актуализируется на основе анализа практики реализации принципов морали, права и политики. Моральные проступки, ошибки и злоупотребления должностных лиц наиболее познавательно доступны на уровне соблюдения принципов социального регулирования. К тому же по своей природе принципы тесно связаны с идеей естественного права и в значительной мере являются продуктами нормативного закрепления важнейших человеческих ценностей. Это делает их наиболее социально-чувствительным регулятором общественных отношений, позволяющим учитывать нюансы воздающей и распределяющей справедливости.

Важным объектом оценки и поводом к актуализации чувства справедливости выступают акты официальной социальной и юридической практики в виде получивших известность моральных проступков, политических решений, результатов контрольно-надзорной деятельности, судебных решений и приговоров по юридическим делам. Будучи «на слуху» у населения, они обсуждаются общественностью и способствуют формированию общественного мнения, которое постоянно подпитывается чувствами и эмоциями, мнениями по поводу справедливости. Это вечный и неиссякаемый источник нравственно-правовых и политических коллизий актуализирующий проблему законности и справедливости социального регулирования.

4. Чувство справедливости имеет свой особый внутренний контрольно-психологический механизм формирования и осуществления. Он основывается на взаимосвязанном действии таких элементов нравственно-психологической структуры личности как долг, ответственность, совесть, честь, достоинство, интуиция и т. д. Именно явления нравственно-психологической структуры личности позволяют ей «вчувствоваться», схватывать в нравственном измерении ситуацию и оценивать её на «весах» справедливого и несправедливого. Не малую роль здесь играют и такие явления нравственного мира личности как: нравственные знания, взгляды, идеалы и убеждения составляющие ориентиры волевой активности человека в качестве синтезированных результатов чувственно-рефлексивной деятельности. Как отмечает А.И. Титаренко: «Волны чувств доносят до сознания человека, делают предметом моральной рефлексии самые отдалённые побуждения, самые скрытые движения души. Они же уносят в подсознание устойчивые, ставшие непреложным для индивида нравственные правила поведения. Этот механизм взаимопереливов сознательного и бессознательного чрезвычайно важен для понимания нравственного формирования личности…».

Чувство справедливости в сознании человека познается и формируется на основе интериоризированных представлений о долге, ответственности, чести, достоинстве при неустанной корректирующей работе индивидуальной совести и помощи субъективно настроенной, точнее, выработанной интуиции. С точки зрения нравственности долг – есть осознание личностью своих обязанностей и внутреннее понимание необходимости их исполнения. На основе долга формируется понимание ответственности как нравственной необходимости и готовности дать отчет перед обществом за результаты своего поведения. Это необходимость соизмерять свои действия с грядущими последствиями их осуществления. Отсюда принято говорить об ответственном отношении человека к порученному делу, добросовестном и инициативном выполнении служебных и общественных обязанностей. Именно такое поведение индивида удовлетворяет требованиям воздающей и распределяющей справедливости, ибо оценивается в общественном мнении в качестве нравственно безупречного. Это позволяет рассматривать соблюдение требований долга и ответственности в качестве первичного критерия и уровня оценки собственного поведения и действий других лиц через призму представлений о справедливости. И таким образом, чувство долга и ответственности входят в набор основных нравственных качеств, определяющих содержание чувства справедливости. Вторым уровнем формирующегося чувства справедливости выступают нормативные представления о чести и достоинстве. Они выглядят как теснейшим образом взаимосвязанные нравственные понятия выражающие совокупность высоких моральных качеств личности их признание и уважение этих свойств у других людей. При этом если понятие чести имеет более субъективно личное значение, то достоинство рассматривается как более широкое и обобщенное представление о ценности и защищенности «морального здоровья» личности. Если в чести, в первую очередь, видят моральную чистоту и непорочность личности, то в достоинстве акцент делается на совокупности неотчуждаемых личностных прав и свобод. Соображения о чести и достоинстве выступают преимущественно внешними институционально закрепленными критериями в оценках справедливости актов человеческого поведения. Они поставляют формируемому чувству справедливости дополнительную информацию о возможных нарушениях нравственного, правового или политического статуса личности институционально выраженного в понятиях чести и достоинстве (ст. 21, 23 Конституции РФ).

Сердцевину контрольно-психологического механизма чувства справедливости составляет нравственно-правовая совесть. Нравственный элемент совести является ведущим, определяющим моральную ответственность субъекта, самооценку собственного поведения и действий других лиц с точки зрения нравственного закона, а правовой элемент определяется исторически выработанной идеей связи справедливости с правосудием, поиском истины и беспристрастным рассмотрением жизненных конфликтов. По Канту, совесть – это практический разум, напоминающий человеку в каждом случае применения закона о его долге оправдать или осудить. Нравственно-правовая совесть опредмечивает свое содержание в трёх основных уровнях: чувственном, рациональном и волевом. Они служат последовательно включаемыми этапами реализации совести. На чувственном уровне формируется эмоционально окрашенное отношение субъекта к жизненной ситуации в виде: одобрения или осуждения, стыда, раскаяния, угрызения и мук совести и т. д. Именно в этой связи принято говорить о совести как внутреннем судье собственных мыслей и поступков и страже, охраняющем нравственную чистоту и моральное здоровье личности. Рациональный уровень нравственно-правовой совести выражается в рассудочном осознании моральной значимости человеческих поступков их ценности или ущербности для прогрессивного развития общества. Результатом этого является вынесение рассудочных суждений и оценок, определяющих жизненную позицию индивидов и их отношение к нравственным ситуациям. Это своеобразный нравственно-правовой результат чувственного и рассудочного осознанного отношения к окружающей действительности, позволяющий говорить, что «совесть зовет, требует, свидетельствует, обвиняет или оправдывает». Волевой уровень нравственно-правовой совести определяется тем, что она есть практически – преобразовательный инструмент реагирования личности на моральную ситуацию. «Всякое чувство приобретает свою нравственную ценность лишь тогда, когда оно претворяется в соответствующее ему действие». В этой связи можно говорить о настойчивости, решительности, целеустремленности совести. Она на уровне волевого отношения обеспечивает конкретные результаты нравственно-правовой деятельности личности.

В структуре нравственно-правовой совести важное значение имеют такие элементы контрольно-психологического механизма как стыд и интуиция. Стыд в литературе по этике понимается как состояние эмоциональной напряженности личности основанное на понимании предосудительности и упречности собственного поведения, самоосуждения и раскаяния. Это, по словам К. Маркса «… своего рода гнев, только обращенный во внутрь». Значение стыда состоит в том, что он актуализирует для личности проблему справедливого и несправедливого варианта поведения, делает её субъективно «жгучей» и побуждающей к действию на основе нравственного закона. Он порождает муки и угрызения совести зовущие к исправлению сложившейся ситуации. Стыд возникает, как правило, по поводу уже высказанных или совершенных действий. Это означает, что он стимулирует возникновение норм и отношений, так называемой, исправляющей справедливости.

Чувство справедливости в значительной мере, особенно в профессиональной деятельности может основываться на интуиции. Она есть чутье, догадка, проницательность, основанная на предшествующем опыте. Её можно рассматривать как способ ускоренной непосредственной ориентации в мире социальных ценностей. В литературе подчеркивается, что «… моральная интуиция может в помощь индивиду увидеть фальшь применения какой-либо нормы в той или иной конкретной ситуации, причем тогда, когда «факты» ситуации и норма, казалось бы, прямо соотносимы, т. е. она позволяет почувствовать скрытую ограниченность нормы и перейти в этом случае к более широким и морально более верным нормативным оценкам ситуации». Очевидно, что чувство справедливости профессионала и особенно «мудреца» отличается от нравственных поисков обычного человека прежде всего широким и плодотворным использованием интуиции как средства ориентации в сфере социального регулирования.

Нравственно-правовая совесть выступает своеобразным «мотором», приводящим в действие все элементы контрольно-психологического механизма в процессе формирования и реализации чувства справедливости. Она как бы подпитывается чувствами долга, ответственности, а иногда и стыда, ориентируется на соображения о чести, достоинстве, принимает во внимание прогнозы интуиции и таким образом создает чувственно-рассудочный образ справедливого или утверждается в его несправедливости.

Верно по этому поводу заметила З.А. Бербешкина: «Справедливость непосредственным образом отражает нравственную необходимость, её объективное содержание и выступает как общественная мера. Совесть же превращает требование справедливости в личную меру». К этому можно добавить, что нравственно-правовая совесть создает нормативный образ справедливости, ориентирует его, в том числе, на чувство законности.

5. Чувство справедливости тесно связанно с чувством законности и включает его в свое содержание в качестве составной части. Ещё Г.Ф. Шершеневич писал, что: «Чувству совести в области нравственности соответствует чувство законности в области права». Ему же принадлежит и специальная работа «О чувстве законности», в которой автор определяет исследуемое заявление как побуждение соблюдать установленные законы в силу усвоенной привычки. Чувство законности, следовательно, это разновидность правовых чувств ориентированных на законность и связанных с пониманием её наличия или отсутствия в конкретной ситуации а также проблемой обеспечения правомерного поведения. Как отмечает В.П. Малахов, «…правовое чувство и есть чувство права, ощущение, переживание, предвосхищение и т. п. его наличности, несомненности, очевидности. Чувствование права есть непосредственное свидетельство последнего». Здесь можно извинить автора за его «либертарно-юридический» уклон в понимании права как непременно совершенного, истинного и справедливого. Жизнь опровергает этот методологический оптимизм. Поэтому и актуальна проблема чувства законности, позволяющего в правовом тексте или правовых действиях и их результатах видеть как элементы правомерного так и неправомерного. Главное же состоит в том, что чувство законности на интуитивном и рационально-нормативном уровнях своего бытия позволяет ощущать, переживать, схватывать и предвосхищать образ справедливого в сфере права. Верно по этому поводу замечено, что: «С нравственных позиций, законность – это юридическая форма выражения идей справедливости, порядка, свободы». Содержательно чувство законности включает в себя субъективную нравственно-правовую совесть в виде интуитивных представлений личности о морально-юридических границах дозволенного, а также рационально обоснованной ориентации на законопослушный вариант поведения. В сформированном и развитом у личности чувстве законности интуиция подсказывает, а рационально аргументированная привычка управляет в ситуации выбора и оценки варианта поведения. Чувство законности «зовёт» и побуждает личность рассматривать право как высшую ценность, оно выполняет своеобразную функцию «внутреннего голоса, который человек слышит независимо от своего желания».

Результатом действия актуализированного чувства законности является формирование в сознании субъекта образа юридической (правовой) справедливости. Это своеобразная правосознанческая форма отражения и освоения юридической действительности на чувственном и рациональном уровнях в виде чувств, эмоций, представлений, суждений и умозаключений, основанная на субъективно сложившемся понимании меры или степени нравственности, правомерности (законности) и легитимности конкретной жизненной ситуации. По нашей концепции, юридическая справедливость есть совпадение, совмещение и непротиворечивое единство в оценке правовых норм, действий и актов, влекущих правовые последствия, таких свойств социального регулирования как: нравственность, законность и легитимность. Именно на основе субъективного «взвешивания» и понимания данного триединства формируется положительное чувство законности в виде согласия и одобрения правовой ситуации. Противоречивый же характер оценок жизненной ситуации с точки зрения морали, права и общественного мнения, влечет формирование неспокойного, неуверенного и чаще всего отрицательного чувства законности. Таким образом, чувственные оценки по поводу правовой справедливости могут быть как положительными так отрицательными, ибо само чувство законности есть состояние эмоциональной напряженности познания и оценивания правового регулирования с помощью критериев правомерного и неправомерного, морального и аморального, одобряемого и осуждаемого общественным мнением. Оно может выполнять функцию привычки, о которой писал Г.Ф. Шершеневич, но результат его действия по отношению к объекту оценки выглядит в виде согласия или несогласия с требованиями права.

Чувство законности в качестве индивидуальной и социально-психологической оценки права и результатов его действия составляет важную часть, составной элемент чувства справедливости. Последнее выглядит гораздо шире по охвату сфер общественной жизни, богаче по своему содержанию и более социально-чувствительным в оценках жизненных ситуаций. Правовая жизнь свидетельствует, что не всё, что квалифицируется юридической практикой в качестве законного, оценивается справедливым в общественном мнении и суждениях отдельных граждан. Чувство справедливости более тонко, избирательно и требовательнее в своих оценках. В нем заложены значительные резервы совершенствования и гармонизации социального и правового, в частности, регулирования.

6. Поистине величайшая ценность чувства социальной справедливости состоит в его исключительной остроте реагирования на факты несправедливости. Большинству людей свойственно верить в социальный и нравственный прогресс, и они болезненно и нетерпимо относятся к обнаруживающимся фактам несправедливости, требуя при этом восстановления порядка, основанного на соблюдении норм морали и права, а также наказании виновных. Особое негодование на чувственном и рациональном уровнях общественного сознания вызывают злоупотребления властью и должностным положением государственными служащими, коррупция, нарушение основных прав и свобод граждан, несправедливое обогащение олигархов, слабая защищенность неимущих слоев населения и прочие проблемные ситуации современной России. Чувство справедливости в этой связи характеризуется достаточно высоким уровнем чувствительности реагирования на подобные явления и выражается: а) в нетерпимости к частым, массовым правонарушениям; б) интенсивности злости по поводу фактов несправедливости; в) навязчивости мыслей о несправедливости; г) желании наказать нарушителя.

Острота чувствительности к несправедливости в этом перечне описывается в терминах обыденной психологии. В общем виде чувство нетерпимости к несправедливости выглядит как составная часть чувства справедливости, характеризующегося категорическим непринятием и осуждением несправедливого поведения. При этом острота реагирования граждан на факты несправедливого поведения выражается в социально активных ориентациях на устранение нравственного и правового зла из общественной практики.

Подходя к вопросу об определении общего понятия чувства справедливости следует, на наш взгляд, отказаться от попыток его отождествления с понятием социально-психологической установки. «Центр тяжести» в определении данного явления, думается, находится в механизме его формирования и реализации. В этой связи, чувство справедливости – есть выраженная в форме психического переживания и основанная на идеях чести, достоинства, ответственности, законности и совести нравственно-правовая оценка жизненной ситуации. Другими словами, это нравственно-чувственная и рассудочная форма реагирования личности не социальное регулирование через действие контрольно-психологического механизма нравственной структуры личности.

Чувство справедливости в социальной жизни выполняет достаточно важные и разнообразные функции. Среди них особо следует выделить: ценностно-ориентационную, регулятивную и воспитательную. Оно ориентирует индивидов и социальные общности на важнейшие нравственно-правовые политические и прочие ценности, ставит перед людьми социально значимые цели и указывает средства их достижения. Регулятивная функция выражается в способности чувства справедливости выполнять роль мотива в распределении материальных и духовных благ а также в воздаянии наград и наказания пропорционально вкладу личности в общественную жизнь. Здесь оно служит средством нравственно-правовой и психологической аргументации принимаемых решений по конкретным делам. Воспитательная функция проявляется в стимулировании и управляющем воздействии на элементы контрольно-психологической системы личности (привычки, установки, убеждения, ценности), способствуя тем самым формированию и развитию социально полезных качеств человеческого сознания, а также нейтрализации и подавлению негативных качеств в психике индивида. В этом смысле чувство справедливости служит важнейшим средством воспитания гражданского долга и ответственности личности, её совестливого отношения к собственным поступкам и поведению других лиц.

Научная мысль последнего времени, признавая исключительную важность для общественной жизни идеи и чувства справедливости, пытается определить истоки данного явления, связывая его со строением человеческого мозга и его функционированием. Высказывается, в частности, мнение о врожденном характере чувства справедливости, которым обладает каждый человек с момента рождения. Аргументируется это ссылками на примеры из раннего детства людей, когда ребенок требует от окружающих справедливого к себе отношения. Однако, думается, такой взгляд излишне категоричен, ибо здесь не учитывается процесс непрерывной социализации личности от рождения до первичных заявлений или требований о справедливом к нему отношении. Задатки различать добро и зло, как и владеть речью, «человеку разумному» даются от природы, но их развитие зависит от социальной среды и накопления жизненного опыта. Поэтому чувство справедливости это результат индивидуального опыта приобретаемого в процессе становления человеческой личности.

Скептически, на наш взгляд, следует относиться и к появившимся в последнее время сообщениям в печати об обнаружении в человеческом мозгу зон, ответственных за справедливость, юмор, агрессию, дружбу, любовь к жизни и т. д. Американские и японские ученые утверждают, что зона справедливости располагается в мозжечковой миндалине и благородные люди обладают врожденным чувством, генами справедливости. Интересно, но вместе с тем и примитивно выглядит процесс обнаружения чувства справедливости в виде игры в которой участникам эксперимента предлагается распределить деньги между нуждающимися. При этом стремление разделить денежные средства поровну объявляется справедливым. Как можно заметить нюансы воздающей, распределяющей, процедурной и исправляющей справедливости здесь вряд ли учитываются. Но главный недостаток подобных «сенсационных» выводов состоит в том, что как замечает директор Института мозга человека РАН С. Медведев, мы до сих пор не знаем как работает мозг. Полифункциональность нейронов из которых состоит человеческий мозг, этот «биолого-психологический бульон» как его называют медики, не позволяет ответить на вопросы о врожденном или приобретенном характере способностей личности и механизме их психической реализации. Следует также иметь в виду, что человеческие чувства вообще и чувство справедливости в особенности – это результат синтеза природно-биологических и социально воспитуемых потребностей закрепленных в человеческой психике. Как отмечал ещё Николай Амосов, человек по своей природе прежде всего эгоист, но альтруизм ему присущ и воспитуем примерно на 40–50 %. Эгоизм человека в десятки раз сильнее альтруизма. Его потребности противоречивы: жадность-доброта, лидерство-подчиненность. Эти выводы делались на заре перестройки советской политической системы и воочию подтверждаются падением нравственности и разгулом рыночного эгоизма современной России. Поэтому надежды на идеологически целенаправленное воспитание чувства справедливости у российских граждан весьма сомнительны, особенно если учесть то обстоятельство, что государственная власть не всегда заинтересована в развитии и актуализации данного чувства. Очевидно, наиболее заинтересованными в воспитании и культивировании чувства справедливости является гражданское общество и его традиционные институты, такие как семья, религиозные объединения, творческие союзы, политические партии, профсоюзные организации и т. д. Они в своем существовании просто не могут находиться без идей, чувств и режима справедливого функционирования социальной системы.

 

§ 3. Право и власть в современном Российском государстве

Больше 20-ти лет российское общество находится в поиске новых форм существования. Суть предшествующего состояния более или менее понятна. Это тоталитаризм со всеми вытекающими отсюда последствиями. Основной нормативной системой советского тоталитаризма была идеология. Она выполняла функции в иных обществах свойственные религии и праву. Идеология обеспечивала социальную солидарность и мобилизацию масс, регулировала поведение граждан, легитимировала власть и т. д. Право имело по отношению к идеологии субсидиарное значение. Оно не рассматривалось как явление, представляющее самостоятельную ценность. В соответствии с марксизмом-ленинизмом существование права вообще являлось как бы показателем «недоразвитости» общества. Ведь коммунистическое общество, как цель всемирного развития, не нуждается в государстве и праве. Ибо и то и другое явления классовые и исчезают одновременно с классами. В этом смысле общенародное государство и право, о которых шла речь в 70–80 годы с точки зрения «истинного» марксизма абсолютный нонсенс. Однако с точки зрения социальной практики сложившейся в Советском Союзе данный тезис был обоснован. Любая идеология недостаточно формализована, общество же требует норм формализованных и достаточно определенных. Особенно это стало очевидно к концу 30-х годов. Именно тогда было собрано «Совещание по вопросам науки советского государства и права», на котором А.Я. Вышинский сформулировал знаменитое определение советского права: «Советское право есть совокупность правил поведения, установленных в законодательном порядке властью трудящихся, выражающих их волю, и применение которых обеспечивается всей принудительной силой социалистического государства, в целях защиты, закрепления и развития отношений и порядков, выгодных и угодных трудящимся, полного и окончательного уничтожения капитализма и его пережитков в экономике, быту и сознании людей, построения коммунистического общества».

Надо сказать, что в извращенном виде в этом определении нашли отражения многие в разное время весьма популярные концепции права: этатистская, нормативистская, инструментальная, волевая, классовая и целевая. Либеральному взгляду на право места в этом определение не нашлось. И это не удивительно. Либерализм был сущностно чужд коммунизму, как, впрочем, любой утопии. Хотя чисто внешне и либеральная и коммунистическая идеологии оперировали тождественными понятиями, что многих, особенно в 30—40-е годы, вводило в заблуждение. Действительно и либерально-индивидуалистическая и коммуно-коллективистская концепция оперируют понятиями свободы, равенства и человеческого достоинства.

Однако вкладывают в них разный смысл. Коллективисты-коммунисты определяют свободу через подчинение «правильной» воле (отсюда симпатии к волевой концепции права), через управление людьми в их «объективно» правильных интересах (отсюда априорное убеждение в объективной правильности и справедливости социалистического права). Исходя из этого, получает оправдание руссоистская идея о благотворности принуждения: человека, неправильно понимающего свои собственные интересы, не только можно, но и должно ради его собственного счастья принудить быть свободным. Таким образом, свободе имманентно принуждение. Сама же свобода реализуется лишь коллективными усилиями.

Со своей стороны сторонники либерально-индивидуалистической концепции полагают, что свобода во всех своих проявлениях строго индивидуализирована. Они подчеркивают важность и взаимообусловленность негативной свободы, как свободы от вмешательства в частную жизнь индивида, и свободы позитивной имеющей отношение к участию индивида в принятии тех политических решений, которые сказываются отрицательно или положительно на его частных интересах. Либерально-индивидуалистическое понимание свободы можно сформулировать следующим образом: «Я свободен, ибо сам, без вмешательства со стороны кого-либо, решаю свои частные дела и наравне с другими принимаю участие в решении общих дел». Теория такой свободы и практика ее реализации, во-первых, предполагают индивидуальную ответственность (моральную, правовую, политическую и т. д.); идея коллективной свободы индивидуальной ответственности не предусматривает (я был как все). Кроме того, без негативной свободы не возможна жизнь частного права, а без позитивной – публичного. Причем позитивная свобода следует за негативной, она призвана обеспечить ее беспрепятственную реализацию. В этом смысле публичное право производно от частного.

Обе концепции отстаивают принцип равенства. Однако коммунистический идеал – состояние фактического равенства, достижение которого исключает смысл существования права. Теоретически это совершенно правильно: общество равных, точнее одинаковых людей, в праве не нуждается. Ведь право, об этом писал и Маркс (он все же был неплохо образованным юристом) предназначено, кроме всего прочего, для формального уравнивания неравных, неодинаковых людей. Для права «нет ни эллина, ни иудея», хотя фактически их существование не отрицается. Вопрос, однако, заключается в том, нужно ли эллинов превращать в иудеев, или, наоборот, ради достижения фактического равенства и отмирания права.

Либерализм на этот вопрос отвечает однозначно – нет. Динамично развивающееся общество предполагает разнообразие интересов и как следствие неодинаковость людей, что и требует наличие права как равного масштаба для них.

А что касается человеческого достоинства, то в коллективистской традиции оно зависит от принадлежности к группе, исключение из которой (остракизм, лишение гражданства и т. д.) означает отказ в уважении со стороны коллектива и соответственно утрату достоинства. В либеральной традиции человеческое достоинство проистекает из уважения автономности индивида, его права на самостоятельный выбор. Уважение достоинства человека означает то, что с ним обращаются как со свободным и равным с другими индивидом, как с субъектом права, принимающим самостоятельные решения и самостоятельно несущим ответственность за них. Либерализм не терпит патернализма, опеки над людьми во всех ее проявлениях.

Нетрудно заметить, что коллективисты превращают принципы свободы, равенства и человеческого достоинства в принципы не правовые. Коллективизм обеспечивает солидарность общества на началах долга и обязанности. Для коллективистов реальный человек представляет гораздо меньшую ценность, чем человек родовой, а справедливость (и право) носит некий трансцендентальный характер и выражается в общей воле (коллектива, нации, государства).

В коммуно-коллективисткой идеологии, которая господствовала в Советском Союзе, все негативные моменты многократно усиливались, так как отрицалась не просто частная собственность, отрицалась частная сфера жизни вообще, негативная свобода отсутствовала. В связи с этим частное право не могло получить должного развития, соответственно не развивалось публичное право. Таким образом, тоталитарные (не либеральные) политические системы, по сути, не правовые. Поэтому все попытки внедрения права, которые постоянно повторялись со времен хрущевской оттепели, терпели неудачи. Это касается кодификаций 60-х годов, партийных решениях «о правовой основе общественной и государственной жизни» и Конституции 70-х годов, призывов к построению правового государства в 80-х годах.

Ситуация принципиально изменилась после официального крушения тоталитарной политической системы, в начале 90-х годов. Тогда вопрос о пути развития России перестал быть спекулятивным и приобрел практическое значение. Ответов на него не прибавилось: либо Россия идет по своему особому пути, как страна совершенно уникальная и тогда либерализм, право, демократия и т. д. как явления сугубо западные могут представлять лишь теоретический интерес; либо Россия идет по «западному» пути и тогда либерализм, демократия право – ее будущее. Дискуссию по этому поводу можно вести бесконечно, ибо аргументов в пользу той или иной точки зрения нашими предшественниками накоплено немало.

Я не буду анализировать попытки реформирования российского общества, и оценивать их результаты, отмечу лишь несколько моментов. Власть в 90-е годы потеряла контроль над многими сферами жизни общества, причем часто именно над теми, которые должны подлежать такому контролю. Некоторые политики и даже ученые решили, что это следствие восприятия либеральных ценностей. Это совершеннейшая неправда. Либеральное государство (и в классическом варианте, и в варианте неолиберализма) это государство эффективно исполняющее свои функции. Прежде всего, такое государство обеспечивает общественный порядок и незыблемость жизни, свободы и имущества граждан, т. е. их, так называемых, естественных прав.

Распад государственной власти, ее импотенция с одной стороны привели к небывалой криминализации общества и иным негативным последствиям, но с другой, как не парадоксально это звучит, благотворно сказалась на российском обществе – чуть ли не впервые в российской истории государство оставило общество в покое. Оно, оказавшись «бесхозным», вынуждено было самоорганизовываться. На этом пути общество все более и более либерализируется и, соответственно, все более и более становится заметной тенденция к росту права.

Это заявление сегодня может быть встречено с усмешкой. Для этого есть основания. Становление правовой системы в России идет сложно и даже, подчас, извращенно. Сталкиваются два пути право-генеза.

Первый путь, когда право порождается самими общественными отношениями, которые объективно требуют правовой формы и вне ее не существуют. Второй, когда право создается государственной волей. В первом случае складывается спонтанный, естественный правопорядок; во втором – правопорядок искусственно установленный посредством государственного закона (искусственный правопорядок). Спонтанный правопорядок, прежде всего, касается сферы частного права, искусственный правопорядок – публичного права. В идеале правовая система содержит обе эти гармонично взаимодействующие сферы. Однако в реальной жизни закон, как порождение ограниченного и часто ошибающегося человеческого разума, нередко представляет опасность для спонтанно складывающегося права.

Применительно к России данная проблема в 90-е годы приобрела особо острый характер, ибо одновременно шел процесс разрушения старой нормативной системы и создание новой. В этом процессе «разрушения-созидания», который, впрочем, не закончился и сегодня, возможности закона как регулятора общественных отношений существенно ограничены. Можно выделить три коллизионных уровня объективно проявляющих себя:

1. Право теряет свойство системности, делается алогичным, внутренне противоречивым. Коллизия закона становится обычным явлением, «свойством» изменяющегося права.

2. Проявляется несоответствие между требованиями закона и состоянием правоприменительных и правозащитных органов. Сказанное касается и структуры этих органов и правосознания должностных лиц. Иными словами, право не получает институциональной защиты.

3. Часто обнаруживается несоответствие между содержанием закона и конкретной экономической и политической ситуацией, ибо в этот период она чрезвычайно подвижна. Закон же, как мы знаем, предназначен для регулирования повторяющихся, стандартных ситуаций.

Следует упомянуть еще о трех негативно действующих факторах. Во-первых, легитимность закона во многом производна от авторитетности его создателя, а она в России низка. Во-вторых, российская политическая культура по многим критериям продолжает оставаться патерналистской, т. е. такой, в рамках которой с одной стороны, право и мораль противопоставляются, поэтому нарушение закона получает моральное оправдание, а, с другой, власть выводится из под действия закона. Наконец, в-третьих, в российском сознании правовой нигилизм своеобразно сочетается с правовым идеализмом. Многим, в том числе и законодателям, кажется, что сам факт принятия закона означает решение проблемы, но часто это приводит не к решению, а к усложнению проблемы. (Надо отметить, что смесь правового нигилизма и правового идеализма всегда была свойственна российскому сознанию. Об этом писал еще Р. Иеринг. Его удивил отчет российской комиссии по составлению свода законов, которая, собрав 35 000 тысяч законов, изданных с 1649 по 1832 г., пришла к заключению о том, что причина несовершенного состояния права состоит в недостаточности числа законов. С точки зрения Р. Иеринга большую часть этих законов следовало бы сжечь. И даже более того, «количественное богатство правовых положений есть признак слабости (права – И.К)».

Поэтому законы множатся в геометрической прогрессии, они изменяются, дополняются, наконец, отменяются, прежде чем адресаты успеют их прочитать и понять. Короче, законов много, но они не исполняются.

Иногда, особенно в публицистике, высказывается мнение о том, что российские законы столь плохи, что страну от полного хаоса спасает их массовое неисполнение. Это не просто ошибочное мнение, льющее воду на мельницу русского правового нигилизма, но и практически вредное. Причем вред такого положения дел замечен давно и затем отмечался неоднократно. Аристотель писал о том, что стабильность основное качество закона. «Если исправление закона является незначительным улучшением, а приобретаемая таким путем привычка с легким сердцем изменять закон дурна, то ясно что лучше те или иные погрешности как законодателей, так и должностных лиц: не будет пользы от изменения закона столько сколько вреда, если появится привычка не повиноваться существующему порядку… Ведь закон бессилен принудить к повиновению вопреки существующим обычаям: это осуществляется лишь с течением времени. Таким образом, легкомысленно менять существующие законы на другие, новые – значит ослаблять селу закона». Через столетия Ш. Монтескье повторил ту же мысль: «подобно тому, как бесполезные законы ослабляют действие необходимых законов, законы, от исполнения которых можно уклониться, ослабляют действие законодательства». А. Гамильтон и Дж. Мэдисон высказались по этому поводу более эмоционально. Для них это была не столько теоретическая, сколько практическая проблема. «Какая польза американцам, что законы для них издаются теми, кого они сами выбрали (речь идет о легислатурах штатов – И.К.), что законов этих столько, что их не перечтешь, и они столь нескладны, что в них не разберешься, а отменяют их и пересматривают прежде, чем они вступят в силу, или же подвергают такому числу изменений, что даже тот, кто знает, какой закон действует сегодня, не может догадаться, какой будет действовать завтра. Закон, согласно определению этого слова, должен быть правилом для поведения, но как может быть правилом то, что мало кому известно и еще менее постоянно». А в середине XIX века в статье с характерным названием «Чрезмерность законодательства» Г. Спенсер пишет: «К громадному положительному вреду, причиняемому слишком ревностным стремлением законодательствовать, нужно присоединить еще не менее значительный отрицательный вред, который, несмотря на свои размеры, ускользнул от внимания даже наиболее дальновидных людей. В то время как государство занимается тем, чем оно не должно было заниматься, оно оставляет, как неизбежное следствие, несделанным то, что должно было сделать. Так как время и деятельность человеческая в своих размерах ограничены, то отсюда естественно следует, что, греша чрезмерным деланием, законодатели грешат в то же самое время и неделанием». Мы же долго и упорно повторяли старые ошибки. Но, кажется, что ситуация начинает меняться в лучшую сторону.

Действительно, события 90-х годов во многом уникальны. Советский Союз, а затем Россия и многие бывшие советские республики продемонстрировали особенности «естественного» распада тоталитарной системы. Ни одно другое общество этим «похвастаться» не может, как, впрочем, и тем, что оно прошло все стадии тоталитаризма «от расцвета до заката». Последствий тоталитаризма можно выделить немало. Главное же из них в том, что оскудели творческие потенции народа. Тоталитаризм, особенно в советской форме, не терпит ничего выдающегося из ряда, он стремится к единообразию, причем на максимально возможном примитивном уровне. Что из этого следует? Прежде всего, то, что не удовлетворялась объективная нужда в общенациональном лидере. Трюизмом, на наш взгляд, является утверждение о том, что выход из кризиса (в буквальном смысле переход из одного состояния в другое) возможен только с помощью авторитарной власти. На протяжении ХХ века это продемонстрировали многие страны с легалистской правовой культурой и развитыми демократическими традициями, что собственно обеспечивало возврат к демократии, после выполнения авторитарной властью своей задачи. Россия, разумеется, таковых традиций не имеет и в этом заключается некоторая опасность авторитаризма. Конечно, не хочется связывать будущее России с консервацией авторитаризма на латиноамериканский манер. Но нужно иметь в виду, что сегодня авторитаризм для России единственно возможная политическая система. Кроме переживаемого обществом кризиса это связано также и с неразвитостью его институтов, и сохраняющейся патерналистской политической культурой, хотя и подвергающейся сегодня заметным изменениям. Противостоят ли друг другу авторитаризм и либерализм? И да, и нет. Авторитарные режимы весьма разнообразны, в особенности по целям, которые ставят перед собой правящие элиты. Одной из таких целей (и весьма популярных в современном мире) является либерализация и экономическая и политическая, что, так или иначе, предполагает становление соответствующей правовой системы. Бесспорно так же и то, что авторитарные режимы не приемлют разделения властей, по крайней мере, в классическом виде.

Исполнительная власть доминирует над законодательной. Критично ли такое положение? Ведь еще Монтескье учил, что, «известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела». Как положить предел, казалось бы, понятно: провести разделение властей. Последнее время по этому поводу у нас сказано много восторженных слов. Их суть можно свести к простому утверждению: есть разделение властей – есть свобода, нет разделения властей – нет свободы. Но, если обратиться к реальному положению дел, то разделение властей в «чистом» виде существует только в президентских республиках. Лучшим и наиболее эффективным ограничителем власти является само общество. Власть ведет себя так как ей позволяет вести общество. Поэтому заявление, что реализация принципа разделения властей – основной признак правового государства – большое преувеличение. Кроме того, разделение властей «в чистом виде» свойственно только президентским республикам. Да и сам Монтескье, признанный теоретик разделения властей, был не столь категоричен, как кажется. Во-первых, сюжет о разделении властей занимает лишь десять из почти семисот страниц «Духа законов». Во-вторых, глава, в которой рассматривается эта проблема, называется «О государственном строе Англии», но к государственному строю Англии имеет лишь отдаленное отношение. К моменту выхода в свет труда Монтескье в этой стране уже укоренился обычай формировать правительство из числа парламентариев. Значит, если строго следовать теории разделения властей, в Англии нет свободы. Монтескье понимает эту неувязку и поэтому пишет: «не мое дело судить о том, пользуются в действительности англичане этой свободой или нет». И вообще, он отмечает, что в современной ему Европе законодательная и исполнительная власть соединяется в руках монарха, и ничего страшного в этом не видит. Для установления «умеренного образа правления» достаточно обеспечить независимость суда, полагает он.

И. Кант, обращаясь к той же проблеме разделение властей, превращает ее в проблему философскую. Все три власти можно представить в качестве силлогизма, – полагает он. Само разделение, по Канту, это некий механизм, с помощью которого государство «само себя поддерживает в соответствии с законом свободы», в чем и заключается благо государства. А под «благом государства подразумевается не благополучие граждан или их счастье – ведь счастье (как утверждает Руссо) может оказаться гораздо более приятным и желанным в естественном состоянии или даже при деспотическом правлении; под благом государства подразумевается высшая степень согласованности государственного устройства с правовыми принципами, стремиться к которым обязывает нас разум через некий категорический императив». Сам же законодательный орган в практическом плане инструмент обеспечения свободы. Ведь человек свободен только тогда, когда он сам творит для себя и других моральные и юридические законы. Но, что касается последних, то непосредственное участие каждого в их создании совсем не обязательно. Во-первых, Кант сторонник цензового избирательного права, что, впрочем, простительно для ХVIII в. Во-вторых, Кант высказывает очень верную и точную мысли по поводу сути законодательного процесса: законодатели не спрашивают и могут спрашивать согласия каждого гражданина относительно каждого закона, но в каждом случае законодатели должны задаться вопросом о том, а дали бы согласие граждане на этот закон или? Кстати говоря, это очень неплохой критерий оценки законов.

Что касается Гегеля, то он противник «ходячего представления о разделении властей». Не к разделению, ведущему к вражде, следует стремиться, а к единству. Поэтому в законотворчестве участвуют три элемента монархический, правительственный и сословный. Причем каждый играет свою особую роль. Гегель против избрания депутатов, как бы сегодня, сказали демократически путем, они не избираются, а делегируются сословиями. Само по себе участие представители сословий (народа) не улучшает и не может улучшить качество законов. Если стремиться именно к этому, то их вообще лучше исключит из процесса законотворчества, поскольку чиновники более образованы, более профессиональны, и поэтому лучше справляются с созданием законов. Представительство выполняет, так сказать, культурную функцию: оно формирует общественное мнение. В целом же «государством управляет мир чиновников, а над всем стоит личное решение монарха».

По прошествии почти ста лет М. Вебер шире посмотрел на задачи парламента. Развитие парламентаризма он непосредственно связывал с установлением всеобщего избирательного права и партийной системы. Кроме законотворчества он считал чрезвычайно важными такие функции парламента как контроль над бюрократией, обеспечение гласности в управлении, утверждение бюджета, достижение межпартийных компромиссов, т. е. политические функции.

А уже после второй мировой войны Ф. Хаейк основной порок современного демократического парламентаризма увидел в смешении в одном органе двух взаимоисключающих функций – законодательной и политической. Первая должна привести к созданию «кодекса справедливости», т. е. системы законов как общих и абстрактных правил; вторая – характеризуется столкновением сиюминутных, часто эгоистических политических интересов. В практической деятельности парламентов вторая функция подавляет первую, и это отрицательно сказывается на законодательстве. Говоря словами Аристотеля, страсти подавляют разум, т. е. политика – право. Ф. Хайек предлагает для исправления создавшегося положения оригинальное, но вряд ли когда-либо примененное средство – создать два органа, один предназначенный для законотворчества, другой – для контроля за правительством.

Какое отношение сказанное имеет к современному российскому парламенту? Думается следующее. Парламент 90 гг. прошлого века подтвердил опасения Хайека и продемонстрировал миру борьбу «эгоистических интересов» со всеми вытекающими отсюда последствиями. Главным из них оказалась чрезмерная политизация законодательства. Далее, Российский парламент и в ХХI веке не выполняет те функции (кроме законотворческой), которые казались чрезвычайно важными Веберу, главное, что он совершенно не контролирует бюрократию. Не используют законодатели и предложенный Кантом критерий оценки создаваемых законов. Складывается впечатление, что сегодня российский парламент и вообще система разделения властей приближается к гегелевскому варианту. Поэтому, некоторые, в особенности это касается публицистов, считающих себя либералами, полагают, что в последние годы наметился отход от либерализма и демократизации, которые являлись основным достижением 90-х годов. Убежден, что они ошибаются.

В 90-е гг. Россия была гораздо дальше от либерализма и демократии, чем сегодня. Нельзя путать демократию и свободу с всеобщей распущенностью, «лицензией» в терминологии Н. Макиавелли. Это было время распада не только государства, но и социальности вообще, Россия переживала глубокий кризис во всех областях. Выход из такого кризиса возможен только с помощью авторитарной власти. Это аксиома подтверждается не только теорией, но и многовековым опытом человечества. А авторитарная власть требует единения исполнительной и законодательной власти ради достижения общей цели, причем при доминировании власти исполнительной. Об этом писал еще в «Двух трактатах о правлении» в главе «О прерогативе исполнительной власти», а в ХХ веке сказанное блестяще продемонстрировали Ф.Д. Рузвельт и Ш. де Голь, выводя свои страны из кризиса. При этом совершенно очевидно, что Россия находилась в гораздо более сложном положении, чем США в 30-е гг. или Франция в 50-е. Короче говоря, в политической системе России проходят вполне закономерные процессы. А, если попытаться «привить» «демократический» парламент к авторитарной политической системе, то мы рискуем вернуться к началу 90-х годов, т. е. «парламентскому своеволию». В то же время, по нашему мнению, очевидно, что власть, в первую очередь, исполнительная, не ощущает себя связанной законом, или точнее связанной настолько, насколько считает это нужным. В проведении государственной политики чрезмерно субъективное усмотрение. Это, конечно, плохо, но неизбежно в переходный период.

Вообще, несмотря на всю уникальность России, она испытывает на себе действие совершенно объективных тенденций, в том числе и касающихся правового развития.

Право возникает тогда, когда появляется потребность в нем. Потребность в праве как в особой нормативной системе возникает в обществах либерально-индивидуалистических, т. е. таких, в которых признаются автономность и самоценность каждого отдельного человека.

Становление современной правовой системы начинается одновременно с обособлением общества от государства, эмансипацией человека и соответственно с развитием гражданского общества, которое объективно порождает нормы частного права, являющиеся единственно возможной формой его существования. Поэтому принципы частного права и судопроизводства, а затем и права человека объявляются нормами естественного права, а государству вменяется в обязанность обеспечить их действие. Впоследствии появляется идея конституции, как основного закона, и начинается быстрый рост публичного права. Причем, если частное право складывается спонтанно, получает затем соответствующую фиксацию, т. е. развитие идет от отношения к норме, то публичное право «придумывается» как система норм, порождающих новые институты, процедуры, отношения, т. е. развитие публичного права идет в обратном порядке – от нормы к отношению. В связи с этим частное право более «интернационально», публичное же более «национально». Частное и публичное право взаимообусловливают друг друга, а стабильная правовая система предполагает их равновеликую роль.

В сегодняшней России наблюдается движение в том же направлении. В обществе осознается потребность в частном праве и несомненен его рост. Однако он еще не достаточен для превращения российского общества в правовое, гражданское общество, а только оно может стать реальной силой заставляющей государственную власть следовать праву, независимо от конкретных персон ее представляющих.

 

В главе анализируются проблемы правового регулирования новых общественных отношений, возникающих в связи с развитием процессов информатизации. Формирование правовых основ развития единого информационного пространства России должно стать оптимальной платформой для интенсивного развития информационного общества. В связи с этим особое внимание уделяется проблеме формирования обоснованной правовой политики в коммуникационном пространстве, являющейся самостоятельным видом правовой политики в информационной сфере. Нормы информационного права существенно влияют на качество регулирования отношений субъектов во всех сферах жизнедеятельности, что показано на примере развития правового регулирования цифровой медицины в заключительном параграфе данной главы. Несмотря на то, что информационное законодательство сформировалось в самостоятельную отрасль законодательства, следует учитывать то, что сегодня особенно актуально его развитие и дальнейшее совершенствование.

 

§ 1. Особенности информационных правоотношений при построении информационного общества

Информационное общество в своей основе формирует особого рода информационные отношения, которые представляют интерес для научных исследований. В условиях развития информационного общества в Российской Федерации информационные правоотношения определяются объективными экономическими отношениями, основанными на многообразии форм собственности, в том числе и на информационные технологии, и представляют собой общественные отношения свободных граждан, СМИ, предприятий, фирм, иных субъектов права; они являются средством решения задач в области формирования единого информационно-правового пространства страны, защиты конституционных прав на информацию, информационного обмена, обеспечения информационной безопасности и многих других.

Определяя правоотношения как возникающие на основе норм права общественные связи, участники которых приобретают субъективные права и обязанности, обеспеченные государством, мы рассматриваем информационные правоотношения как однородную группу общественных отношений в информационной сфере. Определение информационной сферы как сферы деятельности, связанной с созданием, распространением, преобразованием и потреблением информации, содержалось в ст. 2 Федерального закона от 04.07.1996 № 85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене», который в 2006 г. признан утратившим силу.

В последнее время информационная сфера рассматривается как среда, в которой создается, хранится, обрабатывается и распространяется информация и осуществляются все формы информационного взаимодействия в обществе, обеспечивающие его существование и функционирование как единого социального организма.

Представляется, что такое определение информационной сферы (среды) подчеркивает глобальный, всеобъемлющий характер общественных отношений и предмета правового регулирования в указанной сфере. На основе изложенного, однако, нельзя делать вывод, что информационное право, предметом которого являются информационные правоотношения, является какой-то «суперотраслью» в системе российского права.

Каждая отрасль права является необходимым компонентом правовой системы. По своей роли в регулировании общественных отношений, по своему социальному значению каждая из них занимает определенное место в указанной системе. Вопросам соотношения отраслей права и их генетическим, а также функциональным связям посвящено множество монографических исследований. Критерии выделения отрасли права и определения ее места в системе права нуждаются в дальнейшем изучении.

Информационное право является комплексной отраслью права. Такой вывод подтверждается сегодня жизнью, развитием информационных правоотношений и информационного общества, огромным массивом информационно-правовых норм. Это уже стало объективной действительностью нашего времени. Рассматривая информационные правоотношения как предмет правового регулирования информационного права, включая и общественные отношения, связанные с обеспечением в том числе информационной безопасности, можно сделать вывод, что большая часть общественных отношений в информационной сфере, являющаяся предметом информационного права, не совпадает с предметом какой-либо другой отрасли права.

Системообразующий фактор, концентрирующийся главным образом в предмете правового регулирования, в информационном праве заключается (отражается) в особенностях общественных отношений в информационной сфере (своеобразие условий сбора, обработки, хранения, распространения, использования, гражданско-правового оборота информации, включая персональные данные, доступ к информации, оказание государственных и муниципальных услуг, связанных с обеспечением информационной безопасности и иными процессами, применения информационно-телекоммуникационных технологий, электронного взаимодействия и т. д.).

Следует согласиться с точкой зрения одного из крупнейших теоретиков права С.С. Алексеева, что наличие «нерастворимого остатка» нормативного материала, составляющего в данном случае содержание информационного права как комплексной отрасли права, в других, традиционных отраслях права дает основание говорить об особенностях правового регулирования общественных отношений. Это касается и информационной сферы.

Информационное право состоит не только из норм и институтов ряда основных ветвей права, но и большого количества информационных норм, поскольку в период построения информационного общества в правовое поле включаются объекты, которые имеют не только экономическую ценность, но и нематериальные блага (например, право на информацию), направленные на свободное и полное развитие личности.

Объединяющими элементами общественных отношений в информационной сфере как предмета информационного права являются, в первую очередь, информация и информационные объекты, обладающие спецификой при осуществлении прав, исполнении обязанностей и установлении ответственности по их поводу в информационной сфере. Однородность и особенности информационных отношений определяются особенностями и юридическими свойствами этих объектов. К таким объектам, помимо информации и информационных объектов, относятся также информационные технологии, средства их обеспечения, средства связи и телекоммуникаций, элементы информационной безопасности.

Анализ особенностей поведения субъектов в информационной сфере по поводу информации, информационных и иных объектов дает возможность классифицировать информационные отношения по отдельным видам деятельности, рассмотреть структуру и состав информационных правоотношений, провести классификацию по субъектам и объектам.

Важно отметить особенности информационных отношений, которые сводятся к тому, что они:

– опосредствуют государственную политику признания, соблюдения и защиты информационных прав и свобод человека и гражданина;

– возникают, развиваются и прекращаются в информационной сфере при самостоятельном обороте или обращении обособленной информации, при создании и применении автоматизированных информационных технологий, средств и механизмов создания информационных ресурсов;

– отражают особенности применения публично-правовых и гражданско-правовых методов регулирования при осуществлении прав и свобод с учетом специфических особенностей и юридических свойств информации, информационных и иных объектов информационной среды;

– возникают, развиваются и прекращаются по поводу неблагоприятных информационных воздействий и угроз интересам личности, общества, государства в информационной сфере в связи с защитой информации от несанкционированного доступа, обеспечением состояния защищенности информационных и телекоммуникационных систем, как уже развернутых, так и создаваемых в Российской Федерации.

Как показывает анализ правоотношений в информационной сфере, они выделяются по следующим объектам: информация или информационные ресурсы; права личности; национальные интересы при использовании информационно-телекоммуникационных систем и сетей; устойчивое функционирование информационно-телекоммуникационных систем и сетей; международное сотрудничество в области безопасного функционирования глобальных информационных систем и сетей.

К объектам информационных правоотношений, возникающих при создании и применении средств и механизмов информатизации, относятся: интересы гражданина, общества, государства в информационной сфере; конституционный строй, суверенитет; документированная информация; машинные носители с информацией; базы данных в составе автоматизированных информационных систем; программные средства в составе ЭВМ, их сетей.

Гражданско-правовой аспект информационных правоотношений обусловливается особенностями реализации информационных прав и свобод, в первую очередь имущественных и неимущественных прав, а также прав собственности на информационные ресурсы, другие объекты в информационной сфере, осуществление которых определяется особенностями информации как объекта гражданских прав.

Публично-правовой аспект определяется, главным образом, необходимостью формирования и реализации государственной политики, гарантирующей свободу массовой информации в Российской Федерации, управления информационными процессами, формирования и использования государственных информационных ресурсов, создания и применения государственных автоматизированных информационных систем и средств их обеспечения, в том числе информационной безопасности, для достижения главной цели – обеспечения гарантий осуществления информационных прав и свобод.

Как отмечал еще В.А. Копылов, для информационных отношений характерно то, что они возникают, развиваются и прекращаются именно при обращении обособленной информации в ее самостоятельном обороте в результате осуществления информационных процессов с учетом особенностей и свойств информации, проявляющихся в правовой системе. Таким образом, несмотря на кажущийся всеобъемлющий характер информационных отношений, в законодательстве и юридической литературе обозначается та сфера, в которой эти общественные отношения возникают.

Принято считать, что информационное общество отличается от общества, в котором доминируют традиционная промышленность и сфера услуг, тем, что информация, знания, информационные услуги и все отрасли, связанные с их производством (телекоммуникационная, компьютерная, телевизионная), растут более быстрыми темпами, являются источником новых рабочих мест, становятся доминирующими в экономическом развитии. На пути к информационному обществу меняется функция специалистов, участвующих в формировании и организации использования информации о ситуации и событиях в политике, экономике, законотворчестве, науке, культуре, образовании и других сферах общественной деятельности. Это происходит под действием резкого увеличения роли информации в экономически развитых странах и числа людей, основным занятием которых является создание, сбор, обработка, распространение, хранение информации, продажа информационных продуктов и оказание информационных услуг с использованием современных информационных технологий.

Автоматизация информационных технологий приводит к постепенному вытеснению бумажных носителей, доводящему их роль до разумных (удобных человеку) пределов. Так, создание системы расчетов в режиме реального времени (национальная платежная система, создание которой наконец-то стало насущной необходимостью) предполагает отказ в ближайшем будущем от применения в работе банковской системы государства бумажных носителей первичной информации и переход к работе с электронными документами. Инновационность таких технологий, естественно, порождает и сложные общественные отношения, требующие специального правового регулирования. Особенность этих отношений заключается в том, что непосредственным их объектом становится информация в электронно-цифровой форме. Таким образом, основным предметом правового регулирования необходимо признать социальные (общественные) отношения, возникающие в процессе создания, преобразования и потребления информации на базе применения современных информационных технологий. Эти отношения составляют особую разновидность информационных отношений, некоторые авторы называли их еще информационно-компьютерными, а указанную деятельность относили к сфере компьютерной информации.

Отсюда следует, что специфика названных отношений обусловлена особенностями самой природы информации на машинных носителях и непосредственной технологии ее обработки. Теперь информация, как полагает Л.К. Терещенко (и это «общепризнанная позиция»), объект права. Более того, в 2006 году законодательно установлено, что информация может являться объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений (ст. 5 Закона об информации), хотя дискуссии продолжаются.

Наличие и эффективное функционирование этих отношений в значительной мере характеризует уровень компьютеризации общества в целом, т. е. достигнутую в нем степень реального использования новейших достижений научно-технического прогресса. Наряду с этим в современных условиях они требуют адекватного правового регулирования, что определяет ряд новых важных правовых проблем. Среди них вопрос о том, в какой мере действующее законодательство отвечает современному состоянию дел в этой области и способствует развитию и упорядочению этой новой сферы общественных отношений, а также о том, какое влияние развитие информационных технологий может оказать на правовое регулирование и правоприменительную деятельность в информационном обществе.

Процесс широкого применения информационных технологий позволяет выявить основные общественные отношения, которые при этом возникают и нуждаются в правовом урегулировании. К ним можно отнести отношения, связанные:

– с обеспечением конституционных прав на информацию, обрабатываемую с помощью автоматизированных информационных технологий;

– разработкой, внедрением и эксплуатацией информационно-телекоммуникационных сетей;

– созданием, распространением, передачей, куплей-продажей программного обеспечения для ЭВМ и других средств обеспечения автоматизированных информационных систем;

– формированием и использованием информационных ресурсов, включающих электронные базы данных;

– установлением и соблюдением режима доступа к компьютерной информации и проведением иных мер информационной безопасности;

– международным информационным обменом.

Общественные отношения – это многообразные связи между социальными группами, нациями, религиозными общинами, а также внутри их в процессе экономической, социальной, политической, культурной и другой деятельности. Таким образом, информационные отношения и особенности их регулирования определяются таким видом деятельности, как информационная.

Часть этих отношений нашла свое отражение в российском законодательстве. Следует отметить, что базовый для информационной сферы Закон об информации регулирует три группы отношений:

1. Отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации:

– права и обязанности обладателя информации (ст. 6, 7, 10; п. 3 ст. 13);

– право на доступ к информации граждан (физических лиц) и организаций (юридических лиц) – осуществление права на поиск и получение информации (ст. 8);

– обязанность государственных органов и органов местного самоуправления обеспечить доступ к информации о своей деятельности (ст. 8).

Первая область отношений, регулируемых данным Законом в информационной сфере, определена ч. 4 ст. 29 Конституции, где закреплено право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

2. Отношения, возникающие при создании, использовании информационных систем, информационно-телекоммуникационных сетей и применении информационных технологий:

– права и обязанности по созданию и эксплуатации государственных и муниципальных информационных систем (ст. 12–15);

– права и обязанности по созданию и эксплуатации иных информационных систем, информационно-телекоммуникационных сетей, определяемые их операторами и владельцами таких сетей (ст. 13, 15).

Вторая область отношений связана прежде всего с применением информационных технологий. Исходя из ст. 2 указанного Закона, где под информационными технологиями понимаются процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов, и ст. 12, определяющей границы государственного регулирования в сфере применения информационных технологий, указанная область включает отношения по вопросам поиска, сбора, хранения, обработки, распространения, передачи и получения информации. Кроме того, здесь рассматриваются отношения, связанные с развитием информационных систем (совокупности информации в базах данных и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств) для обеспечения информацией, в том числе с созданием, вводом в эксплуатацию информационных систем, их эксплуатацией и обеспечением взаимодействия, созданием условий для эффективного использования информационно-телекоммуникационных сетей.

3. Отношения, связанные с обеспечением информационной безопасности Российской Федерации.

Эта область отношений связана прежде всего с обеспечением защиты информации, что, согласно ст. 16 названного выше Закона, включает принятие правовых, организационных и технических мер, направленных:

– на обеспечение защиты информации от неправомерного доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения, а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации;

– соблюдение конфиденциальности информации ограниченного доступа;

– реализацию права на доступ к информации.

По нашему мнению, было бы несправедливо эту группу информационных правоотношений сводить только к правоотношениям по защите информации, исходя из названия рассматриваемого Закона и наличия в нем ст. 16 «Защита информации», как это определяется Н. Н. Ковалевой и Е. В. Холодной.

Впервые законодательно установлены принципы правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации (ст. 3): обеспечение безопасности Российской Федерации при создании информационных систем, их эксплуатации и защите содержащейся в них информации; достоверность информации и своевременность ее предоставления; неприкосновенность частной жизни, недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия. Объектами информационных правоотношений по обеспечению информационной безопасности выступает не только информация (ее защита). Как вышеперечисленные принципы, так и другие, указанные в ст. 3, являются основой государственного регулирования отношений в области обеспечения информационной безопасности.

Так, ограничение доступа к информации (ст. 9) устанавливается в целях обеспечения информационной безопасности России – человека, общества, государства. Пункт 1 ст. 9 конкретно раскрывает эти цели: защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства.

В структуру предмета правового регулирования в теории права принято включать следующие элементы: субъекты и объекты регулируемых общественных отношений; юридические факты, способствующие возникновению соответствующих правоотношений; практическую деятельность людей.

В связи с этим предметом правового регулирования в области обеспечения информационной безопасности являются общественные отношения, возникающие в сфере деятельности субъектов информационных отношений по поводу обеспечения защищенности информационной среды, ее формирования, использования и развития, а также защищенности жизненно важных интересов этих субъектов в информационной сфере от внутренних и внешних угроз.

Мировая практика свидетельствует о том, что на уровне законов указанные отношения регулируются по трем главным направлениям:

1) защита прав граждан на доступ к информации;

2) защита информации (информационная безопасность);

3) охрана авторских прав на программы для ЭВМ и базы данных.

В теории права принято считать, что для возникновения новой отрасли права необходимы, как минимум, четыре условия:

1) наличие государственного интереса в создании конкретной отрасли права;

2) четкое выражение специфики регулируемых общественных отношений, составляющих предмет самостоятельного правового регулирования;

3) потребность в особом методе правового регулирования;

4) наличие специальных правовых норм либо потребность в них.

Всем этим условиям, несомненно, полностью отвечает информационное право как новая самостоятельная отрасль российского права, которая фактически давно объективно существует и активно развивается. По вопросу дифференциации права на отрасли до сих пор нет единого мнения. Очевидно, что в настоящее время в качестве системообразующих факторов при образовании отраслей права, кроме предмета и метода правового регулирования, следует выделить и такие, как принципы и функции отрасли права, юридический режим, а применительно к отрасли законодательства также функции государства.

Национальный интерес в формировании информационного права, бесспорно, находит свое отражение в проведении государственной политики в области внедрения информационных технологий и построении в России информационного общества, основные положения которой изложены в Стратегии развития информационного общества, законах об информации, о безопасности, о персональных данных и целом ряде других.

Основным вопросом при определении любой отрасли права является выявление круга общественных отношений, составляющих предмет ее регулирования.

Эти отношения отличаются от других общественных отношений своим специфическим объектом, по поводу которого они возникают. Таким объектом становится прежде всего компьютерная информация. Главное и наиболее существенное отличие ее от других видов информации заключается в том, что она содержится на носителе, непосредственно не воспринимаемом органами чувств человека. Она может быть воспринята только в результате специальной обработки на особом устройстве – компьютере (для обывателя это что-то вроде «черного ящика»).

Другая важная особенность связана с тем, что компьютерная информация подвержена опасности мгновенного бесследного уничтожения ее больших массивов, как в результате действий людей, так и по чисто техническим причинам. И восстановить ее крайне сложно, а иногда просто невозможно. Следующей отличительной чертой компьютерной информации является возможность ее заражения так называемыми компьютерными вирусами, что может привести к вредным последствиям. Особенностью является также и то, что она циркулирует в компьютерных сетях и к ней одновременно может иметь доступ большое количество пользователей, территориально находящихся в различных точках нашей планеты.

Taким образом, существенным отличием компьютерной информации от других видов является то, что она может собираться, передаваться, регистрироваться, храниться и обрабатываться только на специальных устройствах – компьютерах. И это определяет особенность механизма правового регулирования общественных отношений, возникающих в данных информационных процессах.

Информационные правоотношения регулируются информационно-правовыми нормами. Они отражают все основные признаки правового отношения. Для таких правоотношений характерна первичность информационно-правовых норм, поскольку информационное правоотношение – результат регулирующего воздействия соответствующей нормы права на общественное отношение. Именно поэтому такое правоотношение приобретает юридическую форму, т. е. становится правовым. При этом информационно-правовая норма регламентирует поведение сторон общественного отношения. Она же обеспечивает корреспонденцию взаимных обязанностей и прав субъектов – участников данного отношения, а также их юридическую ответственность за поведение, не соответствующее установлениям правовой нормы.

Информационное правоотношение является средством перевода общих установлений информационных правовых норм в конкретные (субъективные) права и обязанности участников отношений в информационной сфере. Информационное право в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, определяющих содержание прав и обязанностей неопределенного круга субъектов в информационной сфере. В этих нормах содержатся предписания, относящиеся ко множеству субъектов, находящихся в сфере действия информационно-правовой нормы. Информационное право в субъективном смысле – индивидуализированное право. В нем общие юридические права и обязанности становятся принадлежностью конкретных субъектов правоотношений, и таким образом возникают конкретные информационные правоотношения. Специфика этих правоотношений определяется таким видом деятельности, как информационная деятельность. Наиболее разработан вопрос о понятии и содержании информационно-правовой деятельности в монографических исследованиях И.Л. Бачило, И.М. Рассолова, Р.В. Шагиевой.

Информационная деятельность, по мнению И.Л. Бачило, это профессиональная деятельность в области создания, сбора, поиска, накопления, обработки, хранения, предоставления, распространения, охраны и защиты информационных ресурсов и технологий, использования средств связи, осуществляемая в рамках правового статуса организации (юридического лица, органа государственной власти и местного самоуправления), персонала этих субъектов в соответствии с их правами и обязанностями, а также действия физических лиц по удовлетворению потребностей в информации и средствах информатизации при соблюдении законодательства.

В определении информационно-правовой деятельности И.М. Рассолова содержится указание на то, что в процессе данной деятельности решаются цели и задачи правового регулирования и в случае нарушения законодательства принимаются определенные меры в судебном порядке.

Кроме того, «информационно-правовая деятельность направлена на обеспечение реальных условий для развития и защиты всех сфер собственности на информационные ресурсы, создание и совершенствование федеральных и региональных информационных систем и сетей, обеспечение их совместимости и взаимодействия в едином мировом виртуальном пространстве; создание условий для эффективного информационного обеспечения граждан и других потребителей на основе государственных информационных ресурсов, обеспечение национальной безопасности в области информации и информатизации и многое другое».

В приведенных определениях основными субъектами информационной деятельности являются все-таки не физические лица, поскольку в силу специфики этой деятельности и необходимости развития правового регулирования отношений в информационной сфере правотворческую деятельность в указанной сфере также можно считать информационно-правовой. Однако Конституция устанавливает: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» (ст. 29), т. е. закрепляет равные права всех субъектов информационных правоотношений. Ограничения касаются видов информации, определенных федеральным законодательством по доступу к ней.

Отношения субъектов информационно-правовой деятельности по обеспечению информационной безопасности касаются:

– формирования и развития информационной инфраструктуры страны;

– реализации права на информацию;

– защиты личности, общества, государства от недоброкачественной, ложной информации и дезинформации;

– защиты интеллектуальной собственности в информационных системах;

– защиты информации, в том числе персональных данных, в информационных системах;

– применения возможностей информационных технологий для развития новых форм трудовой деятельности, образования и воспитания;

– защиты прав потребителей и развития конкуренции в информационной сфере;

– реализации ответственности за правонарушения в информационной сфере;

– стандартизации как средства обеспечения совместимости в коммуникационных сетях;

– международного сотрудничества по проблемам создания глобального информационного общества;

– координации работ по реализации программы вхождения России в информационное общество.

В ходе исследования предмета правового регулирования выявлена главная особенность информационно-правовой деятельности, заключающаяся в том, что она носит комплексный характер, так как пронизывает все срезы российской правовой системы: право частное и публичное, материальное и процессуальное, внутригосударственное и международное. Это позволяет сделать вывод, что этим, прежде всего, определяются особенности методов правового регулирования в информационной сфере.

Традиционно отрасли права выделяют по единству предмета и метода правового регулирования. Но это единство характерно не для всех отраслей права. Возникают новые отрасли права (экологическое, космическое и др.), которые обособляются пока что больше по своему предмету, а метод регулирования для этих отношений может еще вырабатываться, может быть смешанным или вообще не иметь четкого содержания. Это в полной мере можно отнести и к информационному праву как новой отрасли российского права.

Особенности информационных правоотношений заключаются также в правовом режиме информации. Правовой режим, как отмечалось выше, несмотря на неоднозначность понимания этой категории права, является системообразующим фактором выделения информационного права как комплексной самостоятельной отрасли российской правовой системы. Правовые режимы вводятся законодательством для учета специфики и особого характера групп общественных отношений. Анализ только одного федерального закона показывает особенности режима правового регулирования информационных отношений.

Закон об информации ввел понятия «информация» (это сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления), а также «документированная информация» (информация, зафиксированная на материальном носителе путем документирования, информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством РФ случаях ее материальный носитель). В принципе действующий Закон обобщил и конкретизировал лишь понятия, содержащиеся в утративших силу законах от 04.07.1996 № 85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене» и от 20.02.1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», придав им значение, соответствующее современной динамике развития информационных отношений.

Согласно ст. 5 Закона об информации информация может являться объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений. Иначе говоря, законодатель указал на публично-правовой и частноправовой характер информационных норм и тем самым отразил их комплексный характер. Так, определено, что информация может свободно использоваться любым лицом и передаваться одним лицом другому лицу, если федеральными законами не установлены ограничения доступа к информации либо иные требования к порядку ее предоставления или распространения.

Таким образом, законодатель ввел понятие категории доступа информации, а именно: общедоступная информация, а также информация, доступ к которой ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа). Помимо этого, в ст. 5 перечислены режимы доступа к информации в зависимости от порядка ее предоставления или распространения, а именно: информация, свободно распространяемая; информация, предоставляемая по соглашению лиц, участвующих в соответствующих отношениях; информация, которая в соответствии с федеральными законами подлежит предоставлению или распространению; информация, распространение которой в Российской Федерации ограничивается или запрещается.

Анализ правовых отношений по обеспечению информационной безопасности позволяет сделать вывод, что структура указанных отношений во многом определяется основными направлениями защиты объектов информационной сферы и информационного законодательства: защита информационных прав и свобод; защита информации, информационных ресурсов и информационных систем от неправомерного воздействия посторонних лиц; защита интересов личности, общества и государства от воздействия вредной, опасной, недоброкачественной информации.

Безусловно, что развитие информационного общества имеет глобальный характер, особенно с учетом всепроникающего в нашу жизнь такого явления как Интернет. Роль информационных технологий в жизни общества, широкое использование Интернета во всех сферах жизнедеятельности – это реалии нашего времени, и неслучайно 30 сентября отмечается в России как день Интернета. Однако, несмотря на то что Интернету уже почти пол века, еще десять лет назад российскими специалистами в сфере информационного права Интернет не рассматривался как поле правовых проблем. Даже сегодня на различных международных площадках продолжаются активные дискуссии специалистов различных отраслей права и зачастую высказываются абсолютно полярные точки зрения относительно необходимости правового регулирования общественных отношений, связанных с Интернетом, его правового статуса, правовой природы. Хотя этот термин используется в огромном количестве правовых и политических актов, его правовое понятие не отличается определенностью.

Интернет – явление сложное. Это и хранилище огромных объемов информации, и средство коммуникации, и электронные СМИ. В общем, безусловно, Интернет – феномен, который требует глубокого научного анализа, изучения особенностей связанных с ним отношений при построении как информационного общества в России, так и глобального информационного общества в условиях трансграничности, поскольку без этого невозможно обеспечение национальной безопасности в информационной сфере, а именно это должно стать одним из основных принципов при построении в России информационного общества. Эти принципы определены в Стратегии развития информационного общества, а также пронизывают Стратегию национальной безопасности до 2020 г. Нормативно-правовая база обеспечения информационной безопасности в российском сегменте сети Интернет должна составлять правовую основу развития единого информационного пространства России и являться фундаментом для построения информационного общества в Российской Федерации.

Роль конфликтов и их урегулирования в современном обществе оказалась столь велика, что еще во второй половине XX в. была выделена специальная область знания – конфликтология. Большой вклад в ее развитие внесли социологи, философы, политологи и психологи. Но конфликты возникают практически во всех сферах человеческой жизни. Неизбежны они и в информационной сфере (обществе), особенно в период глобализации при переходе к информационному обществу.

Процессы, происходящие в современном мире, все с большей очевидностью демонстрируют взаимосвязь и взаимозависимость глобализации и роста информационно-коммуникационных технологий. Информационные инновации, наряду с техническими и управленческими, не только значительно расширяют возможности управления государством, развития информационного обмена, электронного взаимодействия, оказания государственных и муниципальных услуг, но и существенно повышают ценность информации как стратегического ресурса.

Возрастающая роль информации и развитие информационных технологий, их значение в современной жизни общества являются несомненными достижениями в этой области, и неслучайно ХХI век называют информационным, чему, конечно, способствует развитие глобальных информационных систем, и в первую очередь Интернета. Человечество вступило в стадию построения и развития информационного общества, и вопросы правового урегулирования уже имеющихся, а также вновь возникающих общественных отношений в информационной сфере, включая и урегулирование имеющихся противоречий, занимают важное место, поскольку возникают конфликты, в основе которых лежат противоречия, принимающие форму разногласий как внутреннего, так и внешнего, международного характера.

Представляется, что блестяще, многогранно и точно охарактеризовал Интернет и вопросы регулирования общественных отношений, связанных с ним, Б.Н. Мирошников: «…бедный Интернет ни в чем не виноват. Он таков, каково Общество. Общество отражается в Интернете, как в зеркале. Или как в луже. Это человек делает его оружием в информационных войнах, инструментом для совершения преступлений, рупором террористов и экстремистов, превращает в липкую паутину для клеветников, сплетников, растлителей и извращенцев. Вот кого на самом деле нужно регулировать. Впрочем, нет, не регулировать. А учитывать. Урегулирует их Закон. В интересах Общества».

Именно по вопросу необходимости и возможности правового регулирования в Интернете в настоящее время существуют различные, даже конфликтные точки зрения, даются разные количественные оценки функционирования интернет-сайтов, пропагандирующих терроризм и экстремизм. Делаются выводы об отсутствии необходимого правового регулирования отношений, связанных с использованием Интернета в связи с его трансграничностью, невозможности ответственности провайдеров, управления Интернетом и т. д. Одно при этом представляется бесспорным и признается большинством: глобализация в информационной сфере – это угроза не только национальной, но и международной безопасности, которой нужно искать противодействие.

Да, всемирная информационно-телекоммуникационная сеть Интернет наряду с объективными благами восприняла, к сожалению, и многие пороки общества, из которых возникают и новые формы (виды) преступной деятельности, и создает новые реальные угрозы, не совместимые с задачами поддержания мировой стабильности, безопасности и доверия.

К ним относятся распространение информации об изготовлении наркотиков, отравляющих и взрывчатых веществ, незаконная торговля оружием, осуществление связи посредством этой информационно-телекоммуникационной сети между преступными формированиями. Интернет также является мощным средством идеологической поддержки и информационных воздействий деструктивных экстремистских организаций, например международных террористов и бандитских формирований экстремистской направленности.

Как уже отмечалось, Интернет используется для создания баз разведывательных данных, перехвата информации правоохранительных органов, пропаганды террористических и экстремистских взглядов, вербовки сообщников, сбора пожертвований, размещения руководств по организации терактов, психологического терроризма, сбора информации о предполагаемых целях и объектах шантажа, подготовки террористов, пропаганды расовой, религиозной и других форм нетерпимости. Получил распространение так называемый кибертерроризм, единое правовое определение которому пока не дано, но этот термин нашел уже достаточно широкое применение во всем мире.

Сложность урегулирования вопросов ответственности и осуществления противодействия распространению противоправной информации в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе Интернете, определяется такими их свойствами, как анонимность, экстерриториальность и саморегулирование, что позволяет радикальным организациям регистрировать доменные имена сайта в одной стране, размещая при этом информацию в другой. В то же время сегодня существует и проблема определения признаков сайтов, пропагандирующих терроризм и экстремизм.

Следует отметить, что принципы распространения информации в глобальных сетях и свободы выражения мнений регулируются ныне в таких документах, как Декларация Комитета министров СЕ о свободе выражения мнений и информации СМИ в контексте борьбы с терроризмом от 2 марта 2005 г., Декларация о свободе общения в Интернете от 28 мая 2003 г., Рекомендации Парламентской Ассамблеи СЕ № 1706 2005 г. «Средства массовой информации и терроризм»; Рекомендация № R (2001) Комитета министров СЕ «О вопросах регулирования виртуального содержания (саморегулирование и охрана пользователей от противоправного или причиняющего вред содержания новых информационных и коммуникационных услуг)» (2001 г.), Дополнительный протокол к Конвенции о киберпреступности относительно введения уголовной ответственности за правонарушения, связанные с проявлением расизма и ксенофобии, совершенные посредством компьютерных систем (2003 г.). С 2009 г. в европейских государствах действует Директива Европейского парламента и Совета ЕС 2009/24/EC «О правовой охране компьютерных программ», предписывающая интернет-провайдерам, в том числе в целях противодействия терроризму, сохранять в течение года данные о сетевой активности своих клиентов.

Важным политическим документом, которому необходимо уделить внимание в рамках данного исследования, является Довильская декларация, принятая 27 мая 2011 г., содержащая раздел об Интернете, в котором закреплен ряд таких ключевых принципов его функционирования, как свобода, уважение частной жизни и интеллектуальной собственности, участие в процессе управления широкого круга заинтересованных сторон, кибербезопасность и защита от преступности. Также в данной Декларации отмечается, что для граждан Интернет является уникальным информационным и образовательным инструментом, содействующим защите свободы, демократии и прав человека, благодаря Интернету появляются новые формы предпринимательства, он способствует повышению эффективности, конкурентоспособности и темпов экономического роста. Правительства, частный сектор, пользователи, а также другие заинтересованные стороны – все призваны сыграть свою роль в создании условий, благоприятствующих сбалансированному развитию Интернета и во всем мире.

Соблюдение этих принципов должно осуществляться в более широком контексте уважения верховенства закона, прав человека и основных свобод, защиты прав на интеллектуальную собственность, т. е. всего того, что составляет суть любого демократического общества и служит на благо всех его граждан. В документе содержится убежденность в необходимости стремиться одновременно к достижению свободы и безопасности, соблюдению транспарентности и конфиденциальности в той же неразрывной связи, как между соблюдением прав человека и исполнением им своих обязанностей. Защита этих базовых механизмов и принципов, а также предоставление соответствующих гарантий должны осуществляться как в Интернете, так и в любой другой сфере нашей жизни.

В Декларации отмечается, что соблюдение свободы слова, выражения мнений, информации, собраний и ассоциаций должно быть гарантировано в отношении Интернета в той же степени, что и в любой другой сфере общества. Наличие произвольной или неизбирательной цензуры и ограничение доступа в Интернет идут вразрез с международными обязательствами государств и абсолютно неприемлемы, выражается решительная нацеленность на стимулирование использования Интернета в качестве инструмента продвижения прав человека и демократии во всем мире. Для того чтобы страны могли получить максимальную отдачу от цифровой экономики, нужно использовать открывающиеся возможности, связанные в том числе с технологиями «облачных» вычислений, социальными сетями и публикацией информации гражданами, которые способствуют инновациям и социальному росту. Отмечена также необходимость обеспечения совместимости и конвергенции политики государств по таким вопросам, как защита личных данных, нейтральность сетей, трансграничное перемещение данных, безопасность ИКТ и интеллектуальная собственность.

В рассматриваемой Декларации также подтверждается приверженность обеспечению эффективных действий по борьбе с нарушениями прав на интеллектуальную собственность в сфере цифровых технологий, в частности авторского права, торговых марок, профессиональных секретов и патентов, признается необходимость национальных законов и механизмов, которые позволили бы более эффективно осуществлять такую защиту, в то же время стимулируя развитие интернет-торговли товарами и контентом, не нарушающими прав на интеллектуальную собственность. Признается, что эффективное внедрение правил, регулирующих сферу интеллектуальной собственности, требует соответствующих усилий со стороны заинтересованных сторон в рамках международного сотрудничества, в том числе с частным сектором. Мы решительно нацелены на определение путей, способствующих большему доступу и открытости в отношении знаний, образования и культуры, включая поощрение постоянных инноваций в осуществлении законной интернет-торговли товарами и контентом при уважении к правам интеллектуальной собственности.

Декларация содержит призыв на основе соблюдения основных прав, которые защищали бы персональные данные, с учетом национальных законодательств и в то же время с использованием механизмов, позволяющих осуществлять законную передачу данных (поскольку эффективная защита личных данных и неприкосновенности частной жизни в Интернете является важнейшим условием доверия пользователей и касается всех заинтересованных сторон: пользователей, которые должны быть лучше осведомлены о своей ответственности при размещении в Интернете личных данных; поставщиков услуг, которые хранят и обрабатывают эти данные; правительств и регулирующих органов, которые должны обеспечивать эффективную защиту этих данных), разработать общие подходы к решению данных проблем.

Особо отмечается, что безопасность сетей и услуг в Интернете – это вопрос, касающийся многих заинтересованных сторон, требующий скоординированных усилий со стороны правительств, региональных и международных организаций, частного сектора, гражданского общества, а также самой «Большой восьмерки» по линии Римско-Лионской группы, с тем чтобы предотвращать, сдерживать и пресекать использование ИКТ в террористических и криминальных целях. Необходимо уделять внимание всем видам атак, направленных против инфраструктуры, сетей и сервисов, в том числе распространению через Интернет вредоносного программного обеспечения и действию «зомби-сетей» (ботнетов). В этой связи признается, что чрезвычайно важно повышать осведомленность пользователей, интенсифицировать международное сотрудничество для защиты критически важных ресурсов, ИКТ и других объектов инфраструктуры.

Предметом озабоченности остается потенциальная возможность использования Интернета в целях, противоречащих задачам поддержания международного мира и безопасности или же способных оказать негативное воздействие на целостность критически важных систем. Правительства в контакте со всеми другими заинтересованными сторонами должны заниматься разработкой норм поведения в киберпространстве и общих подходов к его использованию.

Все заинтересованные стороны должны вести борьбу с использованием Интернета для торговли детьми и их сексуальной эксплуатации, работать над созданием среды, в которой дети могут безопасно пользоваться Интернетом, путем повышения их осведомленности о рисках и стимулирования достаточного контроля со стороны родителей, не нарушающего при этом свободы выражения мнений. Признается важность облегчения доступа к Интернету для развивающихся стран. Также поддерживается модель управления Интернетом с участием широкого круга заинтересованных сторон, содержится призыв активизировать сотрудничество в рамках всех международных форумов. В этой связи необходимо проявлять гибкость и открытость, чтобы адаптироваться к высоким темпам развития и расширения области применения технологий и методов ведения бизнеса, и в этой модели правительства должны играть ключевую роль.

Необходимы гармонизация международных правовых норм и унификация национальных законодательств государств, определяющих составы правонарушений в сфере Интернета, выработка единого подхода к установлению юрисдикции и развитие соответствующих положений Будапештской конвенции о киберпреступности, а также заключение соответствующих межгосударственных соглашений.

Представляется важным также решение проблемы наделения правоохранительных органов полномочиями по осуществлению общего мониторинга сетей передачи данных, включая Интернет.

В названных выше Правилах не предусмотрены:

– возможность прекращения права администрирования, если по решению суда сайт признан террористическим (экстремистским) либо к организации предъявлен иск о ликвидации по мотивам экстремистской деятельности, блокировку доменного имени при наличии возбужденного уголовного дела по факту террористической или экстремистской деятельности по мотивированному постановлению правоохранительных органов;

– запрет на совершение сделок с доменным именем по этим основаниям;

– обязанность регистратора сообщать информацию о доменном имени и администраторе по запросу правоохранительных органов и обеспечивать конфиденциальность сведений о факте запроса и о передаче сведений.

Вопросы правового регулирования пресечения распространения противоправной информации посредством использования информационных технологий и предоставления информационных услуг нуждаются также в дополнительном обсуждении с привлечением представителей международного сообщества и общественности.

Как уже говорилось ранее, в Российской Федерации в настоящее время правовой базой для противодействия терроризму и экстремизму, в том числе в информационной сфере, являются законы о противодействии терроризму (ст. 3, 11, 24) и об информации. В п. 6 ст. 10 последнего из указанных законов установлен запрет распространения информации, направленной на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды, а также иной информации, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность. Кроме того, федеральными законами может быть предусмотрена обязательная идентификация личности, организаций, использующих информационно-телекоммуникационную сеть при осуществлении предпринимательской деятельности. При этом получатель электронного сообщения, находящийся на территории РФ, вправе провести проверку, позволяющую установить отправителя электронного сообщения, а в установленных федеральными законами или соглашением сторон случаях обязан провести такую проверку (п. 4 ст. 15).

Правовые нормы, направленные на противодействие распространению экстремистской и террористической информации и устанавливающие ответственность за осуществление такой деятельности, содержатся также в законах о противодействии экстремистской деятельности (ст. 1, 8, 11–13, 15, 17), о связи (ст. 13, 29–40), КоАП (ст. 20.3, ч. 1 ст. 20.27, ст. 20.28), УК (ст. 205, 205.1, 205.2, 280, 282, 282.2) и т. д.

Длительное время в законотворческой деятельности велись дискуссии о необходимости законодательного закрепления понятийного аппарата, связанного с Интернетом, разрабатывались различные проекты, поскольку от этого зависит и вопрос об ответственности за совершение противоправных деяний с использованием информационно-телекоммуникационных технологий. Но для того, чтобы действовали указанные правовые нормы, необходимо было законодательно закрепить ключевые дефиниции, и такие изменения в 2012 г. были внесены. Так, Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон “О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с внесением изменений в Закон о защите детей от информации, причиняющей вред, в ст. 2 базового Закона об информации были определены следующие понятия:

– «сайт в сети Интернет» – совокупность программ для электронных вычислительных машин и иной информации, содержащейся в информационной системе, доступ к которой обеспечивается через сеть Интернет по доменным именам и (или) по сетевым адресам, позволяющим идентифицировать сайты в сети Интернет;

– «страница сайта в сети Интернет» (также «интернет-страница») – часть сайта в сети Интернет, доступ к которой осуществляется по указателю, состоящему из доменного имени и символов, определенных владельцем сайта в сети Интернет;

– «доменное имя» – обозначение символами, предназначенное для адресации сайтов в сети Интернет в целях обеспечения доступа к информации, размещенной в сети Интернет;

– «сетевой адрес» – идентификатор в сети передачи данных, определяющий при оказании телематических услуг связи абонентский терминал или иные средства связи, входящие в информационную систему;

– «владелец сайта в сети Интернет» – лицо, самостоятельно и по своему усмотрению определяющее порядок использования сайта в сети Интернет, в том числе порядок размещения информации на таком сайте;

– «провайдер хостинга» – лицо, оказывающее услуги по предоставлению вычислительной мощности для размещения информации в информационной системе, постоянно подключенной к сети Интернет.

Однако понятие «Интернет» так и не нашло пока своего емкого, правового определения.

Существенной проблемой является Интернет как средство коммуникации в социальных сетях, где аккумулируются огромнейшие массивы персональных данных, активно используемой спецслужбами различных государств.

Следует отметить, что социальные сети (social networking service) появились в США почти 20 лет назад (в 1995 г.) и по своей сути являются платформой онлайн-сервиса для построения, отражения и организации социальных взаимоотношений. Они действительно выполняют различные социальные функции коммуникации, но не так безобидны. Как аналог впоследствии появился достаточно популярный наш отечественный портал «Одноклассники».

Специалисты отмечают, что в первое десятилетие XXI века был пик социальных сетей, используемых человеком для установления и поддержания контактов, для самовыражения, а именно это и признается его высшей потребностью. Неслучайно в таких сетях существует, как уже говорилось, уже более 2 млрд. аккаунтов.

Представляется важным вопрос о наделении правоохранительных органов полномочиями по осуществлению общего мониторинга сетей передачи данных, включая Интернет. Такие предложения вызывают разногласия и носят зачастую конфликтный характер из-за опасности установления цензуры и ущемления свободы использования глобальных систем.

По нашему мнению, заслуживает внимания и вопрос о функционировании системы учета и рассмотрения жалоб на содержание интернет-сайтов в России, в частности горячих линий. Учитывая зарубежный опыт, было бы целесообразным налаживание соответствующих международных связей. Такие горячие линии играют важную роль в превращении сети Интернет в безопасное место, поскольку при их помощи любой пользователь может сообщить о том, что в сети Интернет присутствует противоправная информация. Если контент предварительно признается незаконным, сотрудники горячей линии передают заявление в правоохранительные органы, а также направляют соответствующее предупреждение сервис-провайдеру. Сегодня подобные горячие линии более 20 государств объединяются в международную организацию INHOPE.

Правовое урегулирование проблем противодействия использованию Интернета в террористических и экстремистских, а также в иных противоправных целях необходимо для обеспечения информационной безопасности личности, общества и государства, а также является важной составляющей обеспечения международной информационной безопасности, в связи с чем в настоящее время активно обсуждаются проблемы интернационализации управления Интернетом, которые встречают и активное противодействие. Вопросы установления ответственности за содержание интернет-сайтов и интернационализации управления Интернетом носят международный характер, нуждаются в дополнительном изучении для выработки взаимосогласованных предложений о создании такого органа при ООН и дальнейшем развитии международного информационного права.

Одной из ключевых проблем, имеющей важное социальное значение, является проблема обеспечения доступа населения к информационным технологиям, преодоления цифрового неравенства. Как и социальное, цифровое неравенство способно существенно дестабилизировать нормальное функционирование общественного процесса и государственного управления и влияет на состояние обеспечения информационной безопасности. Эта проблема также носит конфликтный характер и нуждается в решении.

Очевидно, что XXI век может стать веком информационных конфликтов, причиной которых могут явиться и противоречия, возникающие в связи с использованием Интернета, однако киберпространство не сможет существовать без правового регулирования, которое позволит разрешать эти конфликты и противоречия, а также обеспечить информационную безопасность.

 

§ 2. коммуникационная правовая политика России

Современное коммуникационное пространство – сложный и многомерный феномен. Порожденное информационными революциями, оно подчинено не только логике технологического развития, но и закономерностям развития социального. Формирование научно обоснованной правовой политики в коммуникационном пространстве особенно актуально в условиях информационного общества, однако во многом оно является скорее делом будущего, чем настоящего. Сегодня в юридической науке заметен устойчивый интерес к этой проблеме, но ее артикуляция далека от единых оснований. В отечественной научной литературе сложилась традиция определять правовую политику в коммуникационной сфере через информацию, раскрывая соотношение информационной политики государства и правовой политики в информационной сфере.

Информационная политика государства рассматривается в узком и широком смыслах. А.В. Шевченко считает, что в широком смысле «государственная информационная политика» – это система идей, целей, установок, методов и средств, с помощью которых государство осуществляет регулирование отношений между гражданским обществом и информационной системой государства. В узком, утилитарном смысле информационную политику интерпретируют как то, чего и как хочет добиться власть, используя СМИ как связующее звено между целями субъекта политики и линией поведения, выбранных для их достижения. В целом информационную политику можно рассматривать и как управление информационными ресурсами страны, и как обеспечение удовлетворения информационных потребностей граждан, и деятельность по оптимизации взаимодействия государства и граждан. Значимость этой сферы для государственного развития детерминирует применение правового регулирования к складывающимся в ее рамках общественным отношениям, следовательно, формирование специфической правовой политики – правовой политики в информационной сфере.

Это обстоятельство зафиксировано в научных работах, посвященных правовому регулированию информационной сферы современного общества. В них отмечается стратегическое планирование правового развития инфосферы, а также прямо используется термин «правовая политика». Однако такое применение может быть охарактеризовано с разными семантическими и, шире, методологическими значениями.

Первое направление исходит из того, что информация – это особый объект правооборота, имеющий принципиальное значение для современной экономики, конституционного строя и институтов демократии. Например, И.Е. Марцоха использует понятие «новой информационной правовой политики», не предлагая его дефиниции, но контекстуально связывая его с процессом формирования институтов общественного и государственного контроля за деятельностью СМИ, призванного ограничивать и полностью элиминировать демонстрацию насилия, пропаганду (явную и скрытую) преступного образа жизни, дискредитацию отечественной истории, порнографию, информационные войны в медиа-контенте СМИ независимо от их жанра. Определение такой позиции в качестве методологической предполагает, что информационная правовая политика является производной от информационных прав граждан, центральным среди которых являются конституционно закрепленные право на свободу слова и право на доступ к информации. Защита и обеспечение конституционных прав информационной группы и составляет в этом случае содержание информационной правовой политики.

Второй подход акцентирует правовые аспекты технологического развития инструментов информационного взаимодействия (каналов коммуникации) между гражданином и государством. В.А. Копылов, рассматривая правовое обеспечение государственной политики в области формирования информационного общества, акцентирует не только совершенствование правотворчества и правоприменения в информационной сфере, но и определяет первоочередные мероприятия государственной информационной политики в области информационного права. К ним он относит «анализ процессов развития информационной сферы, выявление пробелов и дублей в законодательстве; разработка концепции формирования и развития информационного права и его источника – информационного законодательства; анализ причин низкой эффективности существующего информационного законодательства и определение необходимого комплекса мер по исправлению этого положения; повышение информационно-правовой культуры общества». Очевидно, что выделены данные мероприятия на основе тенденций в формировании новых общественных отношений, связанных с развитием информационного общества. Данный подход был конкретизирован в последнее десятилетие.

Так, А.С. Деева, анализируя правовую политику российского государства по формированию информационного общества, отмечает, что «…информационные технологии, включая электронную коммерцию, электронное правительство, а также применяемые в области науки и образования, а также здравоохранения, рассматриваются сегодня как интегрированные составляющие всей информационно-телекоммуникационной сферы. Они образуют инструментальный фундамент для перехода к информационному обществу», и должны быть объектом специализированной правовой политики. И.В. Андронова и В.Н. Выводцев, рассматривая правовые основы российской информационной правовой политики, связывают предмет своего исследования именно со становлением инфраструктуры информационного взаимодействия государства и общества с использованием информационно-коммуникационных технологий.

В.М. Боер полагает, что государство, регламентируя информационные отношения, реализует особое направление в государственной политике в области информационных процессов, происходящих в информационной сфере, которые некоторые авторы называют информационно-правовой политикой. Важнейшей составляющей информационно-правовой политики является информационная безопасность. По его мнению, теория информационной политики представляет собой высшую, самую развитую форму организации научного знания, дающего целостное представление о закономерностях, существенных связях в области правовой действительности, обеспечивающей жизнеспособность общества на пути прогрессивного развития.

Дальнейшие исследования рассматриваемого понятия формируются в русле теории правовой политики. Так, А.И. Рожкова полагает, что правовая информационная политика есть форма современной российской правовой политики. Ее специфику исследователь связывает с координацией посредством права информационных процессов, в правовом обеспечении всех сфер информатизациии, в подготовке программ по направленному, устойчивому, беспрепятственному развитию информационной сферы.

Вслед за ней О.Л. Солдаткина определяет информационную правовую политику как подвид правовой политики, наследующий ее основные черты, но имеющий свою собственную специфику: объект, субъектов и сферу применения. Объектом данного вида правовой политики, по ее мнению, является именно информатизация, что позволяет определить информационно-правовую политику как деятельность специфических субъектов (государства, индивидов, их объединений, включая все общество) по созданию эффективного механизма правового регулирования процесса информатизации в целях создания информационного общества.

Максимально концентрированное выражение второй подход нашел в диссертационном исследовании Н.А. Шустова, по мнение которого «в современной юридической науке должны быть: сформулирована и обоснована концепция государственно-правового воздействия на информационно-коммуникационную сферу, выработаны наиболее эффективные правовые формы, средства и методы такого воздействия». Там же предложено определение информационно-коммуникационной политики России: «информационно-коммуникационная политика государства представляет собой предметно обусловленную, устойчивую систему организационно-правовых форм и средств воздействия (стимулирования, ограничения и контроля) на функционирование информационно-коммуникационной сферы».

Два указанных подхода не исключают друг друга. Они отражают назревающую потребность в систематизации категориальных рядов рассматриваемой сферы, в более четком категориальном анализе предметной области в связи с накоплением больших массивов эмпирических данных. Усложнение коммуникационного пространства, экспоненциальный рост технологического развития приводит к тому, что синкретичная правовая политика в сфере информации усложняется в соответствии с усложенением своего объекта.

Попытка дифференцировать два рассмотренных направления правовой политики осуществлена А.В. Карягиной, которая определяет информационную правовую политику как комплекс политических, правовых, экономических, социально-культурных и организационных мероприятий государства, направленных на обеспечение конституционного права граждан на доступ и распространение информации в соответствии с п. 4 ст. 29 Конституции РФ. Она различает два аспекта государственной информационной политики: технологический (регулирование процессов развития компонентов информационной среды) и содержательный (приоритеты коммуникационной деятельности участников общественно-политического процесса). К объектам государственной информационной политики автор относит печатные СМИ, рекламную деятельность, электронные СМИ, средства связи, информационное право, информационную безопасность, а к ее долгосрочной цели – построение информационного общества. Таким образом, информационная правовая политика трактуется как уровень информационной политики государства, на котором осуществляется политическое и правовое воздействие на общество.

Как справедливо отмечают Е.Е. Рябцева и Т.А. Тризно, основными направлениями государственной информационной политики современных государств выступают государственное регулирование деятельности СМИ (в том числе электронных), развитие Интернета как социально-политического ресурса, нормативно-правовое регулирование информационных общественных отношений и процессов, создание единого информационного пространства, создание электронного правительства (перевод большинства государственных услуг в электронный вариант), реализация концепции «Новый государственный менеджмент».Часть этих направлений связана с регулированием определенного содержания, часть носит инфраструктурный характер, связанный с изменением характера транзакций.

Ю.А. Белевская, А.П. Фисун формулируют следующие направления деятельности государства в информационной сфере:

– выявление и прогнозирование угроз жизненно важным интересам личности, общества, государства и осуществление комплекса мероприятий по их предупреждению и устранению;

– реализация конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации,

– обеспечение информационной безопасности личности, общества, государства;

– анализ и моделирование развития информационной сферы и на их основе разработка концепция дальнейшего развития информационного законодательства и права как основного инструментария правового регулирования прав личности, общества и государства в информационной сфере [1118] .

Полагаем, что решение проблем, связанных с безопасностью, имманентно любой сфере государственной деятельности. Соответственно, в качестве ключевых позиций можно рассматривать реализацию прав на доступ к информации и управление развитием информационной сферы.

Исходя из того, что право на информацию является основой реализации многих конституционных прав и свобод (свободы слова, свобода массовой информации, свобода мировоззренческого выбора, избирательное право и т. д.), потенциально реализуемых в условиях любого (по техническим характеристикам) коммуникационного пространства, а построение информационного общества связанно с конкретным уровнем научно-технического прогресса и цивилизационного развития, мы считаем, что в современных условиях можно выделить два самостоятельных направления правовой политики – информационную правовую политику и коммуникационную правовую политику. Обе они является видовыми понятиями по отношению к родовому – правовой политике в информационной сфере. Информационная правовая политика решает вопросы селекции информации в коммуникационном пространстве (например, институт цензуры). Коммуникационная правовая политика направлена на создание правовых основ построения информационного общества, т. е. развития коммуникационного пространства, управление его встраиванием в социальный ландшафт и, таким образом, контроля социального прогресса.

Дифференцированное рассмотрение этих направлений позволит структурировать имеющееся знание и конкретизировать цели и задачи правовой политики. Оно не требует жесткой демаркации исследовательских областей в силу их тесной связи, но предполагает известную автономию в их рассмотрении.

Центральными проблемами информационной правовой политики являются:

1) проблема усложнения права на информацию;

2) проблема правового статуса цензуры;

3) проблемы правового регулирования новых видов коммуникационной деятельности. Рассмотрим их подробнее.

Усложнение коммуникационного пространства инициирует эволюцию структуры права на информацию. Так, в 1992 г. Т.Л. Кичигина право на информацию рассматривает в неразрывной связи со свободой печати, поскольку пресса является основным источником правовой информации для населения. В 2010 году в диссертационном исследовании М.А. Погореловой конституционное право на информацию рассмотрено как сложносоставное право, представляющее собой систему фундаментальных прав, комплексов прав на информацию и производных от них прав и свобод человека и гражданина. Группируя их по различным основаниям, М.А. Погорелова выделяет в структуре конституционного права на информацию:

1) комплекс прав на доступ к информации;

2) комплекс прав быть информированным;

3) комплекс прав на использование информации;

4) комплекс прав на направление информации определенным адресатам;

5) комплекс прав на распространение (включая дупликатирование и передачу) информации;

6) комплекс прав на производство информации;

7) комплекс прав на защиту от информации;

8) комплекс прав на отказ от предоставления информации;

9) комплекс прав на отказ от получения информации или (и) от ее потребления (ознакомления с информацией);

10) комплекс прав на игнорирование информации;

11) комплекс прав на использование и оборот информации в рамках межличностных коммуникаций;

12) комплекс прав на охрану и защиту информации;

13) комплекс прав на сбор, накопление и хранение информации;

14) комплекс прав на уничтожение информации или ее носителей;

15) комплекс прав на изменение персональных сведений о себе;

16) комплекс интеллектуальных прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (комплекс прав интеллектуальной собственности);

17) комплекс прав в отношении электронной документированной информации;

18) комплекс прав собственности и других вещных прав на информацию;

19) комплекс прав на доступ к информации и на информированность на определенном языке;

20) комплекс прав на получение информации в определенный срок [1120] .

Хотя осуществленная исследователем систематизация не является однозначно удачной (п. 3, например, включает в себя п. 11), но сама попытка свидетельствует о том, что возрастание объемов оперирования информацией наделяет правовым значением каждый возможный этап самого процесса информационного оперирования, что получает отражение в конституционных и прямо вытекающих из последних нормах.

Впрочем, теснейшая связь права на информацию и свободы массовой информации не теряет своей значимости. Свободные средства массовой информации (СМИ) выступают той сферой, в которой объективируется многообразие человеческих мнений и убеждений, учет которых является атрибутом формирования гражданского общества и правового государства.

Свобода массовой информации базируется на принципе невмешательства государства в процесс распространения информации для массовой аудитории. Многообразие информационных процессов неизбежно порождает деструктивные формы информационного воздействия и злоупотребления свободой массовой информации. А.А. Малиновский указывает, что свобода массовой информации претерпела длительную эволюцию своего становления и развития, причем ее первоначальной формой была борьба за свободу печати (производную от свободы слова) от цензуры. Под цензурой исследователь понимает обязанность редакции средства массовой информации предварительно (перед опубликованием или обнародованием) согласовывать материалы или сообщения со специально созданными государственными органами или должностными лицами. Действительно, представление о том, что свобода массовой информации предполагает отсутствие цензурных институтов, а злоупотребления этой свободы должны сдерживаться через систему правовых ограничений, является общепринятым.

Однако сам термин «цензура» сегодня является весьма расплывчатым. Во-первых, выделяют разные формы цензуры (по способам контроля) – предварительную (произведение цензурируется до выхода в свет) и карательную (цензурные санкции применяются после опубликования произведения). Во-вторых, родовое понятие цензуры четко не определено. В.И. Зеленов считает, что цензура – это термин, применяемый для отражения 1) части общественных отношений, 2) основанных на каких-либо ценностных представлениях и идее «ограничения текста», 3) организованных в форме общественных, государственных и иных институтов, 4) имеющих цель обеспечения безопасности и влияющих прежде всего на культуру.

Цензура может исходить от государства, которое может создать специальные орган предварительной цензуры или практиковать карательную (последующую) цензуру, она может исходить от общественности, реализовываться в рамках конкретного социального института (например, школы) или организации (политической партии), принимать форму самоцензуры, элиминировать сведения о каких-либо объектах, процессах, явлениях или сообщения, обладающие специфическими эстетическими или этическими характеристиками.

Современный российский конституционный запрет цензуры, безусловно, связан с конкретными формами цензуры, развитыми в СССР. Исследователи цензуры все чаще констатируют неизбежность институтов цензуры при любом политическом режиме. Т.М. Горяева отмечает: «В цивилизованном правовом государстве цензура как важнейший инструмент власти реализует ключевые задачи внутренней и внешней политики…в условиях правового государства, политического плюрализма, контроля власти и управления с помощью охранительно-профилактических и иных функций цензуры обеспечиваются внутренняя и внешняя безопасность, стабильность государства и политического строя при максимальной гарантии прав и свобод человека…в этой ситуации реализация функций цензуры не противоречит гласности, которая создает условие выражения мнений членов общества относительно мер и действий власти в целом и конкретного правительства, в частности». И.Е. Марцоха полагает, что цензура является необходимым атрибутом любого государства, хотя содержание института цензуры и его формы детерминированы историческим типом государства. По его мнению, наличие в российском праве правовых режимов государственной, семейной тайны и т. п. демонстрирует неизбежность выполнения государством цензурных функций. Отказ от политической цензуры, вызванный опытом тоталитаризма, не означает отказа от цензуры, например, культурной или лингвистической.

С.А. Куликова подчеркивает, что современное правовое содержание понятия «цензура» в сфере массовой информации включает в себя два основных значения. Во-первых, это незаконное ограничение право редакций СМИ воспроизводить полученные законным способом документы, излагать свои мнения и оценки, распространять подготовленные сообщения и материалы. Во-вторых, это ограничение беспрепятственного доступа ко всем находящимся в фондах государственных, муниципальных и иных общедоступных библиотек печатным изданиям и аудиовизуальной продукции, а также находящимся в фондах государственных и иных музеев музейным предметам и музейным коллекциям. Исследователь подчеркивает, что узкому легальному содержанию понятия «цензура» противоречит широкое содержание данного термина, характерное для народного правосознания, апеллирующего к необходимости цензуры во имя нравственности общества, духовного развития детей. Отсутствие прямо установленной ответственности за нарушение запрета цензуры в российском административном и уголовном праве, сведение понятия цензуры к деятельности СМИ свидетельствуют о слабой правовой разработанности содержания запрета на цензуру.

Эта, на первый взгляд, парадоксальная ситуация, вполне объяснима с точки зрения историко-культурного контекста. Цензурные институты отечественного государства в дореволюционный и советский период были ориентированы на политические цели, что мешало теоретической рефлексии освоить саму категорию «цензура» и конкретизировать сущность, структуру и содержание соответствующего феномена. При этом устойчивое социальное воспроизводство предполагает селекцию информации в коммуникационном пространстве. Закономерности такой селекции на сегодняшний день остаются слабо изученными, однако очевидно, что свободное обращение информации, опасной для общества, личности и государства, вряд ли возможно при самых либеральных режимах. Особую актуальность для современных обществ приобретает поиск путей сочетания принципа открытости информации с ограничением сведений, расцениваемых как «вредные» по тем или иным основаниям (детская порнография, экстремистские призывы, пропаганда фашизма, национальной, социальной, религиозной розни и т. д.)

В отечественном праве в последнее десятилетие довольно интенсивно развивается система ограничений доступа к информации в целях «защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»), а также механизмы защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию (Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»). Очевидно, что эффективность этих ограничений зависит не только от их концептуальной юридической проработки, но и от учета архитектуры современной системы массовых коммуникаций, интегрированных в сеть Интернет, специально созданной таким образом, чтобы избежать потерь информации. Более того, система массовых коммуникаций не является статичной, бурное развитие стало ее атрибутом в последние столетия. А значит, информационная правовая политика, скорее всего, будет перманентно носить догоняющий, а не упреждающий характер.

Весьма показательным в этом отношении является проблема развития технологий управления информацией, имеющих когнитивный, а не технический характер. В первую очередь речь идет о технологиях связей с общественностью (public relation). В широком смысле под ними можно понимать создание положительного отношения общественности к PR-объекту благодаря управлению потоками коммуникации. Для того, чтобы создать положительный имидж индивида, организации, товара или услуги у конкретных социальных групп, PR-специалист отбирает соответствующие каналы коммуникации, и инициирует распространение по ним специально разработанных сообщений о нужном объекте. В нашей стране PR-деятельность выделилась в относительно самостоятельную сферу в медиасфере в постсоветский период. Правовое регулирование PR-деятельности в нашей стране не специализировано и осуществляется отраслевыми нормами, регулирующими те или иные аспекты правоотношений, связанными с личной и массовой коммуникацией.

Как справедливо отмечает А.В. Минбалеев, современная доктрина информационного права нуждается в разработке общего понятия связей с общественностью как разновидности массовых коммуникаций. Под ними он предлагает понимать деятельность коммуникаторов по распространению созданной информации, направленной на привлечение к ним или их деятельности внимания общественности (целевых групп) с целью достижения непротиворечащего законодательству определенного результата, в том числе формирования определенного мнения о коммуникаторе, повышения или поддержания интереса к нему, совершения определенных действий и др.. Данное определение требует конкретизации «определенного результата» PR-деятельности, уточнение ее субъектного состава (по аналогии с законодательством в сфере рекламы) и, одновременно, демонстрирует степень запаздывания формирования доктрины информационной правовой политики. Цитируемая работа является одной из пионерских по проблематике правового регулирования связей с общественностью, в то время как специалисты по связям с общественностью два десятилетия отмечают необходимость правового регулирования общественных отношений, связанных с рассматриваемой профессией. Вместе с тем, необходимо подчеркнуть, что правовому теоретическому отражению связей с общественностью объективно препятствуют низкие темпы институализации PR-профессии, медленное складывание внутрипрофессиональных представлений о ее сущности, целях и задачах: в настоящее время насчитывают около тысячи определений связей с общественностью. Инновационный, креативный характер PR-деятельности, свойственный и многим другим формам современной коммуникации, инициирует перманентное появление новых PR-практик, получающих со временем теоретическое закрепление.

Центральная проблема коммуникационной правовой политики является правовое обеспечение построения информационного общества. Несмотря на свой современный характер, эта проблема уже имеет собственную историю. А.Н. Прокопенко и А.А. Кривоухов считают, состоит из нескольких этапов. Первый этап приходится на период с 1992 г. по 1995 г., когда на государственном уровне была осуществлена постановка задачи формирования правовой политики в информационной сфере в общих чертах, без конкретизации по отдельным направлениям. В период с 1995 г. по 2000 г. реализовывались заложенные в ФЗ «Об Информации, информатизации и защите информации» № 24-ФЗ от 25 января 1995 г. направления, выдвигались и формулировались основные положения и принципы, вошедшие затем в Доктрину информационной безопасности РФ, с принятием которой профильная правовая политика вышла на качественно новый уровень. С Доктрины информационной безопасности РФ и принятия Хартии глобального информационного общества начинается третий этап, в ходе которого устанавливаются принципы создания информационного общества и вхождения в него государств, определяются основные положения в данной области. Как видим, авторы используют правовой критерий в качестве основы периодизации, связывая основные этапы развития правовой политики с принятием профильных политико-правовых документов и нормативно-правовых актов. На данном этапе развития коммуникационной правовой политики этот поход обоснован, однако по мере ее совершенствования через нормотворчество различного уровня потребуется более сложный критерий, позволяющий фиксировать содержательную трансформацию правовой политики. На сегодняшний день ее теоретическим фундаментом являются понятия «информационное общество» и «электронное государство».

В политико-правовой сфере концепция «информационного общества» начала свое формирование в середине 1990-х гг. Ю. Хохлов отмечает, что в это время была в США командой Б. Клинтона и А. Гора была сформулирована идея создания сначала национальной, а затем глобальной информационной инфраструктуры, позволяющей использовать преимущества телекоммуникаций с целью сокращения расстояний и передачи огромных объемов данных в кратчайшее время в любую точку планеты (в докладе «Agenda for Action»). Этой идее был противопоставлен европейский подход (М. Бангеманн), предполагающий развитие не только телекоммуникаций, но и информационных технологий и контента; все три компонента рассматривались как единое целое, под которым и понималось «информационное общество» (в докладе «Europe’s Way to Information Society. An Action Plan»).

В государственной политике различных стран в области телекоммуникаций и связи началось формирование соответствующих концепций, фиксирующих в качестве стратегических целей той или иной версии «информационного общества». Как отмечает Е.В. Шигонцева, основные цели национальных программ развития информационного общества в западных европейских странах были связаны с достижением лидирующих позиций в экономическом и социальном развитии; социально-экономическая направленность этих программ имеет антропологическую направленность и ориентирована на человеческие ценности; важным их элементом является повышение доверия людей к информационно-коммуникационным технологиям. Азиатский подход к построению информационного общества отличался от западного: при сохранении традиционных ценностей информационные технологии используются как основа связи государства и рынка.

В нашей стране процесс построения информационного общества шел на понятийной основе, близкой к европейскому подходу. Начался он с разработки и принятия Доктрины информационной безопасности РФ от 9 сентября 2000 г. В ней был закреплен тезис о том, что в современном общественном развитии возрастает роль информационной сферы, представляющей собой «совокупность информации, информационной инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование информации, а также системы регулирования возникающих при этом общественных отношений».

Таким образом, было зафиксировано важное значение информационной сферы для государственных интересов, более того, государственные интересы в информационной сфере были прямо определены: «интересы государства в информационной сфере заключаются в создании условий для гармоничного развития российской информационной инфраструктуры, для реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в области получения информации и пользования ею в целях обеспечения незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, политической, экономической и социальной стабильности, в безусловном обеспечении законности и правопорядка, развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества». Кроме того, среди проблемных зон информационной безопасности было отмечено отсутствие четкой государственной политики в области формирования российского информационного пространства.

Поскольку информационно-коммуникационная инфраструктура не может развиваться в изоляции, а ее развитие изначально носило характер фактора глобализации, популяризация идей информационного общества привела к тому, что 22 июля 2000 г. в Окинаве восемь ведущих мировых держав подписали Хартию глобального информационного общества. В этом документе на международно-правовом уровне были определены меры правового, политического и технологического характера, которые мировое сообщество должно осуществить в целях формирования глобального информационного общества. Окинавская Хартия не содержит определения информационного общества, но перечисляет его основные черты, связанные с новыми возможностями, открываемыми информационными технологиями людям. Хартия призывает к ликвидации международного разрыва в области информации знаний и рассматривает политику в информационной сфере как основу изменения о взаимодействия по продвижению социального и экономического прогресса во всем мире.

Задачи, выдвигаемые хартией, требуют эффективного политического и правового сотрудничества стран-участниц. Для их решения Хартия предписывает «изыскивать пути к принятию конкретных мер» в том числе в области формирование политического, нормативного и сетевого обеспечения, причем нормативное обеспечение рассматривается как требующее поддержки политического консультирования и укрепления местного потенциала (ст. 19).

На реализацию положений Окинавской Хартии глобального информационного общества направлена Стратегия развития информационного общества в России от 25 июля 2007 г. В ней информационное общество характеризуется «высоким уровнем развития информационных и телекоммуникационных технологий и их интенсивным использованием гражданами, бизнесом и органами государственной власти», а сама Стратегия – как основа для подготовки и уточнения доктринальных, концептуальных, программных и иных документов, определяющих способы построения информационного обществ в стране.

Отечественные ученые-правоведы отмечают отсутствие четкого понятия «информационного общества». Так, Т.А. Полякова справедливо указывает на то обстоятельство, что в международных правовых документах содержатся лишь признаки этого понятия, на основании которых и разрабатываются различные национальные стратегии построения информационного общества. Правовые подходы к разработке понятия информационного общества в целом отражают эту ситуацию, ограничиваясь перечислением признаков и задач информационного общества. Юридическое понятие «информационное общество», вытекающее из теории права и информационного права, пока находится в стадии концептуализации. Т.А. Полякова, например, предлагает такой вариант его дефиниции: «информационное общество сложное социальное образование индивидов, юридических лиц, государства и его органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и политических партий, объединенных в условиях защищенности их сбалансированных интересов в едином информационно-правовом пространстве совокупностью многочисленных и многообразных общественных отношений, возникающих в связи с созданием, использованием, сбором, обработкой и хранением информации с применением информационно-коммуникационных технологий во всех сферах жизнедеятельности, направленных на обеспечение каждому универсального доступа к любой общедоступной информации на основе верховенства права». При этом исследователь считает, что «главной целью создания информационного общества можно считать предоставление обществу возможности обеспечения эффективного решения своих задач, но новыми способами».

Закладывание и развитие этих новых способов в Российской Федерации связано с реализацией федерально-целевой программы «Электронная Россия» (2002–2010), государственной программы «Информационное общество» (2011–2020).

Переход к информационному обществу невозможен без построения его фундамента – интегрированной совокупности информационно-коммуникационной инфраструктуры, обслуживающей функционирование электронной коммерции, электронного государства, образования, науки, здравоохранения и т. д. Для этого необходимо: формирование единого информационного пространства страны и его интеграция в мировое информационное пространство; переход к инновационной экономике знания; повышение эффективности государственного управления посредством внедрения информационно-коммуникационных технологий в государственное строительство; повышение доступности информационно-коммуникационных технологий и преодоление цифрового разрыва; повышение качества работы социальной сферы (здравоохранения, обслуживания, транспорта и т. п.) на основе применения информационно-коммуникационных технологий; развитие науки и системы образования; обеспечение правопорядка и противодействие преступности.

Решение этих задач носит преимущественно коммуникационный характер, поскольку предполагает установление и поддержку связей между отдельными сегментами общества, при обязательном наличии обратной связи. Обеспечение их эффективного правового регулирования и составляет содержание коммуникационной правовой политики – самостоятельного вида современной правовой политики в информационной сфере.

 

§ 3. Правовая политика в сфере цифровой медицины

Институт медицины в информационном обществе претерпевает качественные трансформации. Прежде всего, это связано с внедрением информационных технологий в пространство медицины, под воздействием которых принципиально меняются наука, образование и практика в этой сфере общественных отношений. Влияние «информационного века» на медицину также отражается в экспоненциальном росте медицинских веб-страниц, увеличении числа онлайновых баз данных, а также расширении количества медицинских услуг и публикаций, доступных в Интернете. Рост медицинской информации в глобальном цифровом пространстве обусловливает расширение каналов и связей для ее потоков. Все это позволяет говорить о развитии цифровой медицины.

J. Goldsmith в своей книге «Цифровая медицина: применение в здравоохранении» определяет цифровую медицину как медицину, основанную на компьютерной конвергенции молекулярной и клеточной диагностики, использовании информационных технологий как платформы для принятия клинических решений, развитии беспроводных и мобильных приложений, телемедицины, Интернета. В 2012 году E.Topol в книге «Творческая гибель медицины: как цифровая революция создает лучшую систему здравоохранения» говорит о том, что конвергенция беспроводных технологий, геномики, мобильных приложений, Интернета, социальных сетей и облачных технологий приводит к разрушению «старой медицины» и формированию новой парадигмы медицины. В отличие от старой медицины формируется персонализированная медицина, где диагностика, лечение и профилактика болезней основываются на индивидуальных характеристиках пациента. Обобщая определения, мы можем сказать, что цифровая медицина – это форма развития медицины в информационном обществе, основанием которой является внедрение цифровых технологий в практику здравоохранения. В настоящее время качественное преобразование претерпевает медицина как наука, бурное развитие которой определяется использованием конвергентных технологий. Система медицинского знания получает новые способы формирования и развития: цифровые технологии создают уникальные возможности для сбора, верификации и анализа медицинских фактов, их обобщения, ведения медицинской статистики. Медицинская практика получает уникальные возможности для предоставления качественных медицинских услуг в большем объеме максимальному количеству пациентов благодаря распространению технологий дистанционной медицины, цифровым методам хранения, обработки и передачи информации.

Современное цифровое пространство представляет много возможностей для развития медицины. Вот некоторые примеры: доноры и реципиенты в российском цифровом пространстве могут искать и находить друг друга, используя ресурс «DonorSearch.ru»; директоры стоматологических клиник и администраторы, используя ресурс «ClinicIQ», могут управлять финансовыми и информационными потоками, то есть повысить эффективность деятельности клиники; российские врачи могут повышать свой профессиональный уровень в процессе коммуникации с коллегами благодаря ресурсу «Доктор на работе», социальной сети врачей, при регистрации в которой необходимо прислать диплом, сообщить место работы и пройти верификацию. Создаются справочные базы по медицине и фармацевтике под контролем экспертов (например, российский ВитаПортал – vitaportal.ru), существуют возможности изучения ДНК и получения информации о предрасположенностях, патологиях, наследственных болезнях и других генетических особенностях, а с помощью, например, такого американского сайта как «Zocdoc», американские граждане могут бесплатно найти ближайшего для них врача, ознакомиться с отзывами о нем и рейтингом, записаться на прием. Кроме того, цифровая медицина сегодня позволяет получать бесплатные он-лайн консультации врачей, получать экспертное заключение и описание диагностических данных.

На сегодняшний день можно выделить следующие направления развития цифровой медицины в современном обществе:

1. Интернет-медицина;

2. Электронное здравоохранение;

3. Мобильное здравоохранение.

В нашей стране понятие цифровой медицины в правовом пространстве представлено концептом электронная медицина, которое было определено в проекте закона «Об электронной медицине» в 2005 г. В соответствии с этим документом электронная медицина определяется как комплекс информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) и средств для организации и предоставления услуг по обмену информацией в интересах всех участников процесса оказания услуг в области медицины. В данном законопроекте были определены такие понятия как электронная медицина, услуги электронной медицины, технологии электронной медицины, система оказания услуг электронной медицины, поставщик услуг электронной медицины, потребитель услуг электронной медицины, телемедицина, телемедицинские технологии, дистанционные (телемедицинские) консультации и консилиумы, дистанционный мониторинг, домашняя телемедицина, дистанционное обучение, Интернет-медицина. В июне 2011 года данный законопроект был отклонен Государственной Думой. В обосновывающем заключении было указано, что законопроект не содержит самостоятельного предмета правового регулирования, авторами не определяется специфика электронной медицины, отличающая ее от всех иных видов и способов передачи информации; большинство положений законопроекта носит декларативный, информационный или отсылочный характер и дублирует нормы действующего законодательства (например, Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи»). Ряд норм было рекомендовано инкорпорировать в разрабатываемый на тот момент проект федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».

Такая формулировка заставляет задуматься о специфике электронной медицины и о содержании предмета регулирования данных отношений. Так, правовое управление при Государственной Думе дало заключение по данному законопроекту, перечислив основные недостатки законопроекта. В нем указано следующее: «Из определений, данных проектом электронной медицине, услугам электронной медицины, телемедицине, домашней медицине не следует однозначного определения возникающих отношений. Например, телемедицина определяется как метод предоставления специальных информационных услуг, что согласуется с понятием «электронная медицина», определяемом как комплекс информационно-коммуникационных технологий и средств для предоставления услуг по обмену информацией. Можно было бы сделать вывод об информационном характере услуг, предоставляемых в рамках электронной медицины. Но согласно определению «услуги электронной медицины» – это «и дистанционное оказание медицинских услуг», к которым относятся оказание доврачебной, скорой, поликлинической помощи, проведение профилактических, диагностических и лечебных мероприятий и т. д. При этом, допуская предоставление медицинских услуг «на расстоянии», проект не предусматривает каких-либо особых требований к поставщикам таких услуг и гарантий их потребителям (лишь упоминается о лицензии «на осуществление соответствующего вида деятельности», причем неясно, имеется в виду медицинская деятельность или деятельность, связанная с «адресным распространением специальной медицинской информации» (статьи 2 и 8 проекта). Нет ясности и в отношении ответственности поставщика услуг электронной медицины (статья 26 проекта) и ответственности «за нарушение настоящего Федерального закона», поскольку не предусмотрено дополнение соответствующего законодательства». Таким образом, авторам законопроекта не удалось сформулировать понятие электронной медицины, отразив ее специфический характер.

В статье 4 законопроекта «Об электронной медицине» также сформулированы основные приоритеты государственной политики в области электронной медицины и указано, что государственная политика в области электронной медицины направлена на выработку эффективных механизмов создания и функционирования систем электронной медицины, развития связанных с этим направлений и правовое обеспечение системы оказания услуг электронной медицины в РФ. Несмотря на печальную судьбу законопроекта, происходящие изменения требуют проведения целенаправленной правовой политики, направленной на оптимизацию процессов развития электронной медицины в нашей стране. Представляется, что выработка таких механизмов обусловлена более глубокой проработкой данной проблемы на доктринальном уровне, а также должна проводиться в совокупности с реализацией политики, преодолевающей факторы, негативно влияющие на уровень развития информационного общества в России.

В России принята и действует государственная программа «Информационное общество (2011–2020 годы)», которая ставит задачу «создания и развития электронных сервисов в области здравоохранения». Среди факторов, тормозящих развитие информационного общества в России, были упомянуты следующие: недостаточно высокий уровень социально-экономического развития многих субъектов Российской Федерации; недостаточный уровень распространения в обществе базовых навыков использования информационных технологий как среди населения в целом, так и государственных и муниципальных служащих, что требует корректировки системы воспроизводства кадров в сфере информационных технологий; высокий уровень зависимости российского рынка от зарубежной продукции в сфере информационных технологий, в частности использование зарубежных разработок в большинстве создаваемых информационных систем в России; низкий уровень правовой защиты интеллектуальной собственности; отсутствие массового интерактивного взаимодействия граждан и организаций с государственными органами власти при оказании последними государственных услуг. В связи с вышеизложенным было закреплено, что государственная и правовая политика должна выработать механизмы для решения задач в сфере информационных технологий в совокупности с принятием конкретных мер и в других отраслях экономики, науке и технике, социальной сфере и государственном управлении.

Помимо вышеуказанного законопроекта сфера услуг электронной медицины регулируется следующими нормативно-правовыми актами: Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О защите прав потребителей», Федеральным законом «Об электронной цифровой подписи», Федеральным законом «О связи», Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и защите информации», Основами законодательства РФ «Об охране здоровья граждан», а также другими федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации. Основные приоритетные направления развития электронной медицины были отражены в Федеральном законе от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», который содержит описание порядка организации документооборота в электронном виде в сфере охраны здоровья, определяет обязанность медицинских организаций создавать и вести информационные ресурсы в сети Интернет, Федеральном законе от 29.11.2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании», который определяет возможность предоставления документов в электронном виде, подписанные электронной подписью, модельном законе от 28.10.2010 г. «О телемедицинских услугах», где определен порядок организации телемедицинских услуг, права и обязанности участников процесса оказания телемедицинских услуг.

Несмотря на попытки законодательного регулирования процесса развития цифровой медицины, можно констатировать, что на сегодняшний день он осуществляется стихийно, при отсутствии единых, четких принципов и концепций, доктринальных и фундаментальных положений, еще не разработанных наукой информационного права. Целенаправленное регулирование данного процесса осуществляется в ходе формирования системы электронного здравоохранения.

В 2005 г. ВОЗ была принята Концепция электронного здравоохранения (eHealth), согласно которой мы можем определить электронное здравоохранение как систему, направленную на решение всего спектра задач охраны здоровья населения, реализуемую на основе всеобъемлющего электронного документооборота (обязательно включающего персональные медицинские данные), обеспечивающего оперативный доступ ко всей информации, возможность ее совместного дистанционного анализа врачами и контактов врачей с пациентами на основе телемедицинских технологий. В Концепции отмечено, что многие виды применения системы электронного здравоохранения, в отличие от других аспектов медико-санитарных систем, в настоящее время выпадают из сферы нормативного регулирования. Для передачи информации как внутри страны, так и за ее пределы необходимо разработать законодательство, регламентирующее вопросы конфиденциальности, неприкосновенности частной жизни, доступа и ответственности.

В 2010 году Правительством Российской Федерации была принята государственная программа «Информационное общество (2011–2020 годы)», одной из ключевых задач которой является создание единой информационной системы в здравоохранении, обеспечивающей персонифицированный учет оказания медицинской помощи гражданам Российской Федерации. Минздравсоцразвития 28 апреля 2011 года утвердило «Концепцию создания единой информационной системы в сфере здравоохранения», направленную на создание информационной поддержки методического и организационного обеспечения деятельности участников системы здравоохранения. Согласно приказу Минздрава от 28 апреля 2011 года № 364 «Об утверждении концепции создания единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения» (в редакции приказа Минздравсоцразвития от 12 апреля 2012 года № 348), единая государственная информационная система в сфере здравоохранения (ЕГИСЗ) «представляет собой совокупность информационно-технологических и технических средств, обеспечивающих информационную поддержку методического и организационного обеспечения деятельности участников системы здравоохранения».

Концепция раскрывает существующие проблемы применения в здравоохранении информационных технологий и технических средств. В частности, указывается на необходимость защиты персональных данных в ЕГИСЗ в соответствии с требованиями законодательства РФ. В связи с этим возникает проблема осуществления единого режима обработки и защиты персональных данных и сведений, составляющих медицинскую тайну в рамках единой государственной информационной системы. Учитывая то, что правовые институты персональных данных и медицинской тайны предполагают разные режимы правового регулирования и требований к обработке и защите сведений, в процессе функционирования системы будут возникать противоречия. Необходимо опережающее развитие нормативной базы, регулирующей интенсивно развивающуюся область информационных технологий, а также разрешение проблем нормативно-правового регулирования в сфере информационной безопасности.

Развитие электронного здравоохранения сопровождается двумя противоположными тенденциями. С одной стороны, увеличивается уровень открытости процессов, взаимодействий в сфере здравоохранения на организационном, лечебно-терапевтическом и иных уровнях. С другой стороны, для защиты интересов пациентов необходимо прибегать к созданию механизмов информационной безопасности, направленных на ограничение распространения и использования информации о здоровье. Можно сказать, что в цифровую эпоху регулирование информационной открытости и регулирование информационной безопасности – два различных вектора правового регулирования. Правовое регулирование заключается в принятии нормативных правовых актов, устанавливающих правовой режим информации, пределы и способы ее обработки, а также способы защиты информации и информационных систем. Посредством нормативно-правового регулирования можно достичь баланса между информационной открытостью и информационной безопасностью. Если обратиться к «Концепции создания единой информационной системы в сфере здравоохранения», то в пункте 10 «Основные этапы создания ЕГИСЗ» отсутствует этап выявления существующей проблематики нормативного регулирования отношений в рамках создаваемой системы и поиска решения выявленных проблем путем совершенствования нормативной базы. Как отмечает Алексей Мунтян, юрист компании «ИнфоТехноПроект», это скорее всего приведет к увеличению сроков разработки и внедрения ЕГИСЗ, противоречивости правового режима функционирования системы и, как следствие, увеличению стоимости работ.

Основными направлениями, определяющими понятие электронного здравоохранения, можно считать следующие:

– оперативный доступ ко всей информации пациентов, включая медицинские изображения;

– возможность совместного анализа данных врачами на основе любой необходимой информации;

– формирование регистров по заболеваниям, социальным группам и т. д.;

– оперативное получение любых статистических данных в необходимых разрезах;

– дистанционные контакты (включая видеоконференции) врачей между собой и с пациентами в целях проведения консультаций;

– домашний мониторинг здоровья;

– запись на прием к врачам через Интернет.

В основе построения ЕГИСЗ должна лежать единая нормативная база, на основании которой медицинские информационные системы ЛПУ будут интегрироваться на региональном, а затем и на федеральном уровне. Создание данной системы является одним из необходимых элементов системы электронного здравоохранения. В широком смысле мы можем определить электронное здравоохранение как систему общественных связей и отношений медицинского, правового, экономического, научного и т. д. характера, формирующуюся в результате использования новых информационных технологий в медицине, направленную на организацию и обеспечение доступного медицинского обслуживания населения, профилактику, лечение и восстановление здоровья.

Формирование системы электронного здравоохранения на уровне страны выступает основой для централизации системы здравоохранения, формирования связей и отношений независимо от расстояний между субъектами здравоохранения, унифицирует и интенсифицирует деятельность системы, делает все процессы, происходящие в ней прозрачными и общедоступными. Парадоксально, что достигается это путем децентрализации основных взаимосвязей и отношений в сфере здравоохранения, ориентацией на пациента как основного субъекта медицины.

Основной целью информатизации системы здравоохранения является – создание новых информационных технологий на всех уровнях управления здравоохранением и новых медицинских компьютерных технологий, повышающих качество лечебно-профилактической помощи и способствующих реализации основной функции охраны здоровья населения – увеличению продолжительности активной жизни.

Важнейшей социальной задачей здравоохранения нашей страны является обеспечение права граждан на качественно доступную высококвалифицированную медицинскую помощь, независимо от их социального положения и территориального местонахождения. Одна из приоритетных целей в сфере здравоохранения – сделать дорогостоящую помощь доступной как можно большему числу граждан. Одним из наиболее действенных инструментов достижения данной цели является качественное улучшение информационной обеспеченности отрасли путем формирования единого медицинского информационного пространства.

В 2012 году была принята Концепция развития здравоохранения в РФ до 2020 года, в параграфе 2.7 («Информатизация здравоохранения») которой отмечено, что в целом в учреждениях системы здравоохранения не формируется единого информационного пространства, поэтому электронный обмен данными между ними затруднен. К настоящему времени, не сформирован единый подход к организации разработки, внедрения и использования информационно-коммуникационных технологий в медицинских учреждениях и организациях. В результате возможность интеграции существующих программных решений весьма ограничена. Как отмечается в Концепции, единственный вид программного обеспечения, установленный практически повсеместно в учреждениях здравоохранения, это разработанные программы учета реестров оказанных услуг системы обязательного медицинского страхования, а также компоненты информационных систем обеспечения льготными лекарственными средствами. Таким образом, существующий уровень информатизации системы здравоохранения не позволяет оперативно решать вопросы планирования и управления отраслью для достижения существующих целевых показателей.

Исследования в Германии дают оценку экономии расходов при переходе на электронное здравоохранение в размере до 30 % от имеющихся затрат. В частности, внедрение технологии электронного рецепта дает экономию порядка #€ 200 млн в год, снижение расходов, связанных с выбором неправильного метода лечения, избыточных процедур и медикаментов позволит экономить около #€ 500 млн ежегодно, выявление и предотвращение страховых махинаций составят около #€ 1 млрд в год при численности населения около 83 млн. человек.

Формирующиеся в результате развития системы электронного здравоохранения новые медико-социальные связи и отношения в отличие от традиционных обладают совершенно новыми свойствами, связанными со спецификой используемых информационных технологий. Можно выделить следующие характерные черты формирующейся системы электронного здравоохранения:

– эффективность (электронное здравоохранение повышает эффективность медицинского обслуживания, снижая временные и денежные затраты);

– качественность (рост эффективности медицинского обслуживания в системе электронного здравоохранения связан с повышением качества медицинской помощи);

– система электронного здравоохранения предоставляет пациенту большую свободу выбора, позволяя на основе полученной информации принимать ответственные решения;

– в новых условиях формируется и новая модель взаимоотношений врача и пациента, основанная на принципах партнерства, коллегиальности;

– прозрачность (создание в рамках системы электронного здравоохранения единого информационного и коммуникационного пространства позволяет сделать работу медицинских учреждений более согласованной и более прозрачной для внешнего и внутреннего контроля).

Электронное здравоохранение представляет собой совершенно новое информационно-коммуникационное пространство, взаимодействия в котором осуществляются по трем основным направлениям: 1) медицинское учреждение (медицинский работник) – пациент; 2) медицинское учреждение (медицинский работник) – медицинское учреждение (медицинский работник); 3) пациент – пациент.

Важным преимуществом системы электронного здравоохранения является возможность интенсификации научно-исследовательской деятельности посредством обеспечения быстрого доступа к научной информации и качественному анализу экспериментальных данных.

Внедрение первых автоматизированных информационных систем в сферу здравоохранения в нашей стране относится к середине 90-х годов. Более чем за 15 лет наша страна так и не смогла в этой области встать на информационные рельсы, в отличие от сферы образования, экономики и т. д. Одной из основных причин этого было отсутствие государственного регулирования. В 2008 году при Министерстве здравоохранения и социального развития был создан Департамент по информатизации здравоохранения, разработана государственная программа мероприятий направленных на реализацию указанных выше целей. На уровне государства приоритетными направлениями внедрения электронного здравоохранения в нашей стране на сегодняшний момент являются электронная история болезни, электронная выписка лекарств, а также система медицинского страхования. Электронное здравоохранение рассматривается как средство для сокращения государственных расходов на оказание медицинских услуг и улучшения их качества, включая уменьшение числа ошибок, допускаемых лечебным персоналом.

Однако этот процесс ставит перед организаторами здравоохранения новые задачи, так как в любой отрасли при переходе на электронную документацию неизбежно возникает проблема сопоставимости и защиты информации. В отечественной медицинской литературе единичные научные исследования посвящены проблеме защиты информации при переходе на электронную медицинскую документацию. Перевод медицинских данных в электронный вид не только облегчает их сбор и анализ, но и увеличивает их уязвимость. Этот фактор необходимо учитывать при решении проблемы формирования единого информационного пространства здравоохранения в рамках создания модели защиты прав пациента с законодательно определенными полномочиями обмена информацией между субъектами такой системы.

Формирование системы электронного здравоохранения предполагает создание двух качественно разных, но взаимосвязанных между собой видов информационного пространства – единого информационного пространства и общедоступного информационного пространства. Создание единого информационного пространства предполагает разработку единых принципов и механизмов функционирования системы электронного здравоохранения: переход на электронную документацию, внедрение электронных медицинских карт, электронной подписи, электронного паспорта здоровья, электронного рецепта. Единая государственная информационная система здравоохранения (ЕГИСЗ) является той основой, на которой возможно функционирование общедоступного информационного медицинского пространства, то есть системы электронного здравоохранения как системы связей и отношений между субъектами здравоохранения.

На сегодняшний день сложилось неразрешимое противоречие между реальным и формальным процессами развития единого информационного пространства в медицине. Отсутствуют единые принципы информатизации системы здравоохранения и нормативная база, что существенно затрудняет любые действия в данном направлении. Несмотря на декларирование необходимости перехода к электронному ведению медицинской документации, нет нормативных документов, определяющих и регламентирующих возможность ее использования. Несмотря на существующие доказательства экономии финансовых и трудовых затрат в связи с использованием информационных технологий в опыте европейских стран, США, Японии и т. д., в нашей стране указанное обстоятельство приводит к тому, что трудозатраты медицинского персонала увеличиваются в связи с дублированием деятельности по учету информации.

Как отмечает М.А. Шифрин, руководитель медико-математической лаборатории НИИ нейрохирургии им. академика Н.Н. Бурденко одной из серьезных проблем формирования системы электронного здравоохранения в нашей стране является рассогласование задач разных уровней системы здравоохранения, начиная от Министерства и заканчивая ЛПУ. Согласование задач, с его точки зрения – залог успеха информатизации данной отрасли.

В большинстве российских регионов уже работают системы электронной записи к врачу, электронная медицинская документация и другие элементы информатизации здравоохранения. В ноябре 2013 года Минздравсоцразвития РФ утвердил форму единой электронной медицинской карты пациента. Электронная медицинская карта (ЭМК) используется для ведения медицинской документации и оперативного обмена данными между участниками лечебно-диагностического процесса.

На этапе создания общедоступного информационного пространства здравоохранения необходимо урегулировать механизмы взаимодействия различных субъектов здравоохранения и выработать принципы доступа и функционирования в нем. Отсюда вытекает проблема взаимодействия государственной и частной медицины в системе электронного здравоохранения. С одной стороны, единое информационное пространство будет способствовать эффективности лечебных, организационных и управленческих практик. С другой стороны, прозрачность данной системы позволит осуществлять качественный контроль в системе здравоохранения.

Электронная система здравоохранения способна оказать воздействие на систему здравоохранения путем повышения эффективности медицинского обслуживания и улучшения доступа к медико-социальной помощи, особенно в отдаленных районах, для инвалидов и лиц пожилого возраста. Она может принести пользу провайдерам медико-социальных услуг, специалистам и конечным потребителям за счет повышения качества обслуживания и укрепления здоровья. Она должна также положительно сказаться на стоимости медицинской помощи в результате сокращения числа излишних обследований и их дублирования и обеспечения возможности экономии средств за счет эффекта масштаба. Электронное здравоохранение является также решением в создании специальной услуги – медицина на дому – для лиц пожилого возраста, страдающих хроническими заболеваниями.

Перспективным направлением развития электронного здравоохранения является телемедицина. Как отмечено в «Концепции развития телемедицинских технологий в Российской Федерации», утвержденной приказом Минздрава России и РАМН от 27.08.2001 № 344/76, телемедицинские технологии – это лечебно-диагностические консультации, управленческие, образовательные, научные и просветительские мероприятия в области здравоохранения, реализуемые с применением телекоммуникационных технологий («медицина на расстоянии»). Телемедицинские технологии составляют ресурсосберегающий комплекс, применяемый для оказания медицинских услуг населению, обучения и повышения квалификации врачей, решения задач управления здравоохранением, пропаганды здоровья и обучения населения основам медицинских знаний, для оказания первичной помощи, профилактики заболеваний, оздоровления, лечения и реабилитации. Широкое использование телемедицины вызывает ряд проблем ее правового регулирования. Во-первых, так как использование телемедицинских технологий порождает связи и отношения, которые государство не может регулировать, но которые находятся в пределах его границ или же влияют на внутригосударственные связи и отношения, это требует формирования наднациональных правовых норм, регулирующих эту сферу, то есть возникает проблема юрисдикции.

Во-вторых, правовое регулирование применения телемедицинских технологий отстает от темпов развития самих технологий. Отсутствие международного законодательства, регулирующего проблемы лицензирования и ответственности субъектов телемедицины является серьезным препятствием для ее дальнейшего развития. А соответственно барьером на пути улучшения здравоохранения. Возникают риски медицинской ответственности специалистов, предоставляющих услуги телемедицины.

В-третьих, использование телемедицинских технологий не регулируется традиционным законодательством в случаях причинения вреда пациенту. При использовании телемедицинских технологий, в условиях отсутствия о конкретизации обязанностей сторон, некоего стандарта, закрепленного законодательно и регулирующего дистанционное взаимодействие врача и пациента, проблематичным становится установление причинной связи между вредом, нанесенным пациенту и действиями врача, находящегося на расстоянии от пациента.

В-четвертых, защита персональных данных в системе телемедицины требует внесения в законодательство вопросов о получении согласия пациента на услуги в сфере телемедицины, возможности передачи информации о его здоровье для использования в лечебных, научных или образовательных целях. Таким образом, возникает проблема отсутствия правовой политики в области защиты частной жизни пациентов и конфиденциальности при передаче, хранении и обмене данными между медицинскими работниками, находящимися в различных юрисдикциях.

В нашей стране функционирование телемедицинских технологий осуществляется в рамках действующего законодательства Российской Федерации (в том числе, законодательства об охране здоровья, об информации, информатизации и защите информации, о связи) при обязательном наличии у телемедицинского центра сертификата (лицензии) Минздрава России. При этом приказ Минздрава России № 344 и РАМН № 76 от 27.08.2001 «Об утверждении концепции развития телемедицинских технологий в Российской Федерации и плана ее реализации» – единственный нормативный документ, действующий на сегодняшний день в области телемедицины.

Телемедицина является интенсивно развивающейся областью электронной медицины, обеспечивающей более широкий доступ населения к медицинским услугам, повышение эффективности и качества медицинской помощи. Внедрение телемедицинских технологий в практику здравоохранения требует решения многочисленных правовых вопросов для разработки адекватных механизмов реализации прав пациента и урегулирования процедуры привлечения к юридической ответственности в случае их нарушения.

Несмотря на то, что система электронного здравоохранения только начинает формироваться в нашей стране, Интернет-медицина в свою очередь стала вполне привычным явлением для большей части активных пользователей Интернет. Как показывает Интернет-статистика большинство запросов в поисковых системах Интернета – это запросы по поводу здоровья (связанные с лечением, диагностикой, профилактикой болезней). Все большее количество людей активно ищет информацию о здоровом образе жизни и своих заболеваниях, используя Интернет-ресурсы, в частности медицинские сайты, онлайновые консультации врачей и т. д. В результате возникает новое пространство связей и отношений, к сожалению, зачастую автономное от системы здравоохранения, связанное с удовлетворением потребности населения в профилактике, лечении и восстановлении здоровья. Представляя собой уникальный и достаточно эффективный ресурс для системы здравоохранения, сфера Интернет-медицины для своего развития требует разработки адекватной правовой политики.

Являясь на сегодняшний день наиболее простым способом доступа к медицинской информации, Интернет-медицина предоставляет не только медицинскую информацию о здоровом образе жизни, заболеваниях, методах их лечения, но и возможности первичной диагностики посредством он-лайн консультаций врачей, консультаций на различных форумах и т. д. Растущей популярностью в последнее время пользуются социальные сети (чаты) для врачей и пациентов, в которых они в реальном времени могут обмениваться информацией. Каждый может обсудить свои проблемы, касающиеся здоровья, получить необходимую поддержку и даже консультацию ведущего специалиста, а также получить оперативную информацию по поводу того или иного заболевания и т. д. Интернет-медицина – это возможность для многих людей избежать психологического барьера при общении с врачом, который в отдельных случаях может стать причиной необращения за медицинской помощью в обычную поликлинику. Это залог сохранения анонимности в процессе поиска информации о своем здоровье, а также получения социальной поддержки у пользователей Интернет с аналогичными проблемами.

Поставщиками медицинской информации в Интернете являются в основном частные компании, предлагающие медицинскую продукцию или информацию, некоторые пациенты и медицинские работники, профессиональные медицинские ассоциации, общественные организации, университеты, исследовательские институты и государственные учреждения. Возникает вопрос о критериях качества и доступности подобного рода информации, а также юридической ответственности за последствия данных консультаций.

Современные пациенты очень часто сталкиваются с необходимостью выбора наиболее оптимального метода лечения. Если раньше его осуществлял врач, то сегодня, в рамках пациентоцентрированной медицины это право пациента. Интернет предоставляет обширную информацию о современных методах лечения различных заболеваний, их преимуществах и недостатках. Это способствует повышению уверенности в себе пациентов и активизирует на ответственный выбор. Кроме того, Интернет-медицина предоставляет возможность он-лайн консультации со специалистом из другого региона, страны. На форумах пациенты могут обменяться информацией, связанной с личным опытом заболевания, лечения, посещения специалистов. Услуги он-лайн консультаций предоставляются не только пациентам, но и врачам, в ситуациях, например, когда специалист сталкивается с трудным случаем. Врач онлайн может воспользоваться помощью коллег. Кроме того, врач может получить мгновенный диагноз, воспользовавшись, например услугами он-лайн кардиологии при интерпретации электрокардиограммы.

Развитие Интернет-медицины несет в себе не только расширение возможностей для врачей и пациентов в пространстве медицины, но и различные риски. Так, например, ситуация «правовой туманности» в вопросах информатизации системы электронного здравоохранения и развития Интернет-медицины приводит к подмене основных целей и задач медицины коммерческими интересами. Многочисленные медицинские Интернет-сайты создаются не только с целью информирования и осуществления консультаций пациентов, но и с целью рекламы, продвижения фармацевтической продукции. Пациентам зачастую трудно разобраться, с каким вариантом Интернет-сайта они столкнулись, а поэтому легко стать инструментом реализации чьих-то далеких от медицины интересов.

В настоящее время достаточно распространены Интернет-сайты, которые непосредственно продают лекарственные препараты без рецепта врача. В лучшем случае, чтобы снять с себя ответственность за возможные негативные последствия от приема данных препаратов, создатели сайта предупреждают о том, что перед использованием препарата необходимо проконсультироваться с врачом. Как правило же, ответственность за самолечение в данном случае лежит только на пациенте. Кроме того, Интернет-сайты не отвечают за условия транспортировки лекарственного препарата, что является немаловажным условием сохранения его качества.

В Интернете достаточно распространенным явлением стала реклама лекарственных препаратов. Медицинские сайты, являющиеся очень популярными, эффективно используют возможности рекламы лекарственных препаратов. Несмотря на то, что в некоторых странах, например Франции, данная практика является незаконной, все же возможности Интернета способны обходить эти национальные ограничения. Пациенты, приобретающие лекарства через Интернет зачастую могут не знать фирму производителя лекарства и быть лишены возможности правовой помощи в случае негативных последствий для здоровья. Развитие Интернет-медицины во взаимодействии с системой электронного здравоохранения снимет многие проблемы, и в частности проблему контроля взаимодействий в пространстве Интернет-медицины. Наличие у пациента рецепта, пусть даже в электронной форме, уже определяет ответственного за возможные негативные последствия.

Для осуществления перечисленных функций необходимо чтобы Интернет-медицина была составной частью системы здравоохранения, то есть чтобы каждый субъект здравоохранения имел доступ к Интернет. Во-вторых, необходима развитая система электронной коммуникации в самих субъектах здравоохранения. В-третьих, должен осуществляться обмен медицинскими знаниями между больницами и поликлиниками через Интернет. В самом Интернете должны существовать базы данных с высококачественной информацией. И, наконец, что немаловажно должна быть обеспечена безопасность.

Решение обозначенных вопросов требует проведения целенаправленной правовой политики, направленной на оптимизацию процессов интеграции Интернет-медицины в систему электронного здравоохранения. Современная теория правовой политики предполагает консолидацию аксиологического уровня целеполагания развития системы права и правовых средств. В рамках данной работы мы воспользуемся определением «правовая политика», под которой понимается совокупность представлений о том, какими путями и средствами можно воздействовать на правовую ситуацию в обществе в целях приближения к правовому идеалу.

Исследователи отмечают, что значение права в современном обществе, правовых способов регулирования усложняющихся общественных отношений обусловливает потребность в системном подходе к созданию и реализации правовых норм. Слаженность действий правотворческих, правоприменительных органов, выработки доктрины юридического развития, подготовки кадров юристов высшей квалификации достигается за счет реализации единой правовой политики. Однако современная правовая политика не может быть универсальной, она должна дифференцироваться в зависимости от области применения. Соответственно, развитие законодательной базы в сфере Интернет-медицины и электронного здравоохранения требует системной правовой политики в этой области.

Первым шагом к ее созданию должна стать конкретизация доктринальных основ, легальное закрепление базовых биоэтических принципов в качестве основы правовых статусов субъектов медицинских правоотношений в Интернет-медицине. Полагаем, что наиболее перспективным в этом отношении является принцип автономии воли пациента как принцип медицинского права. Он вытекает из правового принципа автономии и свободы личности, доктринальным источником которого являются правовые идеи свободы личности, уважения человеческого достоинства, гуманизма, созревшие на почве возведения жизни, здоровья, свободы человека в ранг высших человеческих ценностей. Действительно, человек, его права и свободы не могут не быть высшей ценностью и при оценке перспектив технологического развития. Но вопрос о том, как поставить технологии на службу этой ценности, может быть решен только на уровне определения форм правовой политики и ее правовых средств. Сможет ли современная юридическая наука ответить на этот вызов – покажет время.

В современном обществе новой плоскостью развития цифровой медицины являются мобильные приложения, на базе которых распространяется различное обеспечение для индивидуального мониторинга состояния своего здоровья. Так, например, Департамент здравоохранения Англии протестировал новую форму медицинской помощи населению «IDoctor». Пациентам рекомендовалось использовать мобильные приложения, позволяющие отслеживать некоторые клинические данные, такие как, к примеру, артериальное давление либо температуру тела. Таким образом, пациентам предлагается следить за своим здоровьем в домашних условиях вместо того, чтобы идти на прием к врачу или медсестре. Данный вид использования технологий в медицине демонстрирует не только экономию материальных ресурсов, но и выполняет сопутствующую профилактическую задачу, так как ориентирует пациентов на отслеживание изменений своего здоровья и в случае выявления патологии позволяет напрямую передать сведения в лечебное учреждение или же врачу.

Мобильное здравоохранение или ‘mHealth’ было определено ВОЗ как врачебная практика и практика общественного здравоохранения, поддерживаемые устройствами мобильной связи, такими как мобильные телефоны, устройства для наблюдения за состоянием здоровья больных, карманные персональные компьютеры (КПК) и другие устройства беспроводной связи.

Использование мобильных приложений в области медицины в настоящее время возможно в различных направлениях:

– для определения подлинности медицинского препарата;

– ведение статистики, учета медицинских показателей состояния здоровья пациента (например, кровяного давления, или при диабете). Это помогает самому пациенту отслеживать состояние своего здоровья и передавать информацию врачу;

– осуществление диагностики, например, для снятия кардиограммы путем приложения технического устройства к сердцу и возможность отправки данных своему врачу;

– возможность проводить первичные анализы в домашних условиях (в т. ч. анализ крови) и отправлять результаты врачу;

– онлайн-посещение врача.

В процессе разработки государственной концепции цифровой медицины должны быть учтены прежде всего правовые проблемы. Нормативно-правовые аспекты технологий цифровой медицины предполагают решение вопросов ответственности медицинского и технического персонала за организацию, проведение и конфиденциальность предоставляемых услуг, включая:

– показания к проведению теле-консультаций и медицинской помощи через систему электронной медицины;

– добровольное информированное согласие пациента (родственника, уполномоченного лица) на проведение консультации с учетом ограничений, существующих при использовании интернет-технологий;

– ответственность консультанта за сделанное заключение при условии предоставления ему всего комплекса необходимой информации о состоянии больного и правильной трактовке (выполнении) лечащим врачом полученных при Интернет-консультации рекомендаций; аутентичность обсуждаемых медицинских документов (процедура подтверждения одинакового качества передаваемых/получаемых материалов);

– авторизацию материалов, получаемых при использовании телемедицины;

– конфиденциальность консультации и последующую защиту персональных данных пациентов; протоколизацию (документирование) консультации (сеанса) и последующее архивирование данных;

– аутентификацию врача-консультанта и его подписи;

– ответственность за достоверность информации, публикуемой на Web-серверах.

Таким образом, цифровая медицина на современном этапе является способом реализации конституционного права человека на охрану здоровья. В связи с этим возникает необходимость разработки адекватной правовой политики, создания условий, обеспеченных государством и правом для реализации права на охрану здоровья. В медицинском плане цифровая медицина, как один из аспектов информационного общества, – это обеспечение информационной поддержки всего спектра задач охраны здоровья населения.