И.И. Овчинников

Доктор юридических наук, профессор (Научно-исследовательский университет – «Высшая школа экономики»)

Функции местного самоуправления – пока один из недостаточно разработанных институтов муниципального права. В юридической литературе устоялся некий обобщенный и почти не изменяемый схематичный набор сведений о функциях местного самоуправления, что нашло свое отражение в некоторых учебниках и учебных пособиях по муниципальному праву. Во многих учебных изданиях таких сведений вовсе нет. Между тем, проблематика функций местного самоуправления выходит сейчас на первый план, прежде всего, в связи с задачами реформирования местного самоуправления и необходимостью осознания его целей и предназначения в современных условиях.

Понятие «функция» широко используется при характеристике правового явления, института, отрасли права, организации и деятельности различных органов. Данный термин относится к категориальному аппарату, использование которого позволяет создать систему понятий в любой науке. Термин «функция» происходит от латинского «function» – исполнение, осуществление. В социологии он служит для обозначения той роли, которую выполняет определенный социальный институт по отношению к целому.

В юриспруденции этот термин наиболее употребим в контексте характеристики направлений деятельности органов как субъектов властного воздействия. Определить функцию органа, значит обозначить цель его создания, установить роль и предназначение в системе органов, а также направления деятельности. И.Л. Бачило определяет функции органа управления как «комплекс взаимосвязанных, определенных в статусе органа и основанных на непрерывном обмене информацией организационно-правовых воздействий органа, его структурных подразделений, служащих, которые обеспечивают объекты управления политической, экономической, плановой, методической ориентацией, материальными, техническими, трудовыми и другими ресурсами, в конечном итоге организующих достижение целей, стоящих перед системой управления».

Применительно к деятельности органов власти на местах истоки функционального подхода стали складываться еще в советский период. В общетеоретическом плане проблематика функций исследовалась тогда в ряде монографических работ, освещалась в учебных и практических изданиях. Анализ функций в этих трудах основывался на действовавших законодательных и иных нормативных актах, конституционных установлениях и сложившейся практике работы местных Советов народных депутатов и органов управления. В значительной части работ проблема функций рассматривалась лишь косвенно, постольку, поскольку это имело отношение к раскрытию содержания избранной авторами темы исследования. Среди ученых весьма распространенным было понимание функций местных Советов как основных сторон их социально-исторического назначения, главных направлений деятельности по осуществлению принадлежащей народу государственной власти.

К числу основных функций, единых для всей системы Советов, относились: объединительная функция (объединение народа в государство, максимально полное представительство интересов всех граждан); обеспечение комплексного экономического и социального развития территории; руководство государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; участие в решении общегосударственных задач; объединение и направление деятельности нижестоящих органов; обеспечение законности и правопорядка. Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет считали, что к числу основных функций Советов могут быть отнесены лишь объединительная функция, функция выражения интересов и воли народа и функция осуществления руководства государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством.

В современных условиях именно в функциях местного самоуправления проявляются его природа и сущность как института публичной власти. Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность [304]См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 126.
. Механизмом реализации функций служит компетенция местного самоуправления, закрепляемая в федеральном и региональном законодательстве о местном самоуправлении и в уставах муниципальных образований.

В юридической литературе уже высказывались мнения о необходимости системного исследования содержания местного самоуправления в функциональном аспекте как важнейшей предпосылки познания его социальной роли, определения направлений и средств совершенствования российского местного самоуправления, его элементов, внутренней структуры, функциональных проявлений, взаимосвязи с органами государственной власти. Все более широкое применение функционального метода позволяет акцентировать внимание на специфике содержания местного самоуправления. Следует признать, что изучение функционального метода способствует обогащению теории местного самоуправления, а его применение – оптимизации практических задач.

Перестройка деятельности всех элементов системы местного самоуправления и, в частности, органов муниципальных образований, с точки зрения функционального подхода, возможно, по крайней мере, по трем составляющим: 1) степени целесообразности функций органов местного самоуправления, исходя из потребностей муниципального образования; 2) самостоятельности функций органа местного самоуправления; 3) унификации показателей работы органа и сопоставимости их с показателями работы своей и смежной систем.

Вместе с тем, было бы неправильным преувеличивать, а тем более абсолютизировать возможности функционального подхода при исследовании социальных явлений. Хотя смысл и значение предметов раскрывается лишь в их связи с другими предметами и явлениями, а раскрытие связи, отношения, взаимозависимости – одна из первостепенных задач научного познания, функциональные проявления все же еще не сами свойства предметов и явлений, а только внешние проявления этих свойств в соответствующей системе отношений. Функциональный подход – лишь одно из звеньев единой цепи общих и частных методов научного исследования такого явления социальной жизни, как местное самоуправление.

Исследование многообразных социальных проявлений местного самоуправления позволяет выделить две его важнейшие характеристики – функциональную и организационно-структурную, выявить их специфику, взаимосвязь и взаимообусловленность. Это тем более важно, что функциональные проявления местного самоуправления нередко понимаются как формы реализация функций различных его органов, как нечто производное от его организационной структуры. Подобное толкование бесспорно позволяет выявить характер и объем самоуправленческой деятельности, но при этом вне поля зрения остаются вопросы генезиса функций системы в целом и отдельных органов местного самоуправления, в частности, вопросы о взаимосвязи функций системы с потребностями муниципальных образований, о соотношении объективных и субъективных компонентов в содержании местного самоуправления и другие. Вот почему формальноюридический подход к данным вопросам целесообразно дополнять более глубоким анализам природы, сущности и социальной роли функций системы местного самоуправления. Задача в том, чтобы полнее выявить объективные компоненты содержания функций местного самоуправления и таким образом уменьшить субъективную составляющую при определении компетенции органов местного самоуправления.

В общем анализе проблемы функций превалирует суждение о том, что не следует отождествлять функции с компетенцией и конкретными полномочиями органа. Функции всегда первичны по отношению к компетенции и отдельным полномочиям. Именно в соответствии с функциями устанавливается компетенция представительных и исполнительных органов. Правовым выражением функций является компетенция органов. Функции более стабильны по сравнению с компетенцией, так как в их основе лежит исторически обусловленная природа органов власти. Отражая сущность деятельности органов местного самоуправления, их функции предопределяют формы организации работы, раскрывают тот круг вопросов, которыми призваны заниматься муниципальные органы. Основное различие между функциями и компетенцией состоит в том, что компетенция выражает меру должного и возможного в деятельности этих органов, в то время как функция – это определенная часть реального, фактического содержания работы органов.

Чаще всего в литературе справедливо акцентируется внимание на том, что функции – это части (или участки) содержания деятельности местного самоуправления (органов местной власти). Причем указываются их разные характеристики: объективная необходимость или обусловленность; относительная самостоятельность или обособленность; общность и типичность; специфичность и однородность; стабильность, повторяемость и универсальность; целенаправленность и зависимость от уровня муниципального образования, объема компетенции органов местного самоуправления; взаимосвязь функций местного самоуправления с функциями социального управления. При этом отмечается, что функции социального управления – это наиболее общие, типичные виды действий субъектов управления, характеризующие содержание управления как деятельность, направленную на установление согласованности и упорядоченности в поведении людей, решающих возникающие перед ними задачи. По сути дела функции есть единство должного (назначения) и сущего (фактической деятельности).

Из сказанного можно сделать ряд выводов. Во-первых, многообразие функциональных проявлений в деятельности органов и иных субъектов, осуществляющих местное самоуправление, допускает разностороннее исследование функций местного самоуправления. Это дает простор для анализа и формирования представлений о природе и сущности рассматриваемых функций. Во-вторых, наиболее изучены направления деятельности структурированных элементов системы местного самоуправления. В-третьих, рассмотрение содержания функций показывает их производность от какого-либо направления деятельности, включая и деятельность по реализации права. Целенаправленное воздействие на явления или упорядочение системообразующих связей и есть реализация определенной функции местного самоуправления.

Для раскрытия сущности функций местного самоуправления представляется целесообразным определить некоторые исходные методологические позиции. Во-первых, при исследовании функций целесообразно учитывать сложность функциональных проявлений субъектов местного самоуправления, что не позволяет давать однозначные определения. Во-вторых, основной методологической посылкой в понимании функций самоуправления должно быть содержание самого понятия местного самоуправления. В-третьих, при анализе функций самоуправления необходимо учитывать специфику взаимодействия субъектов и объектов самоуправления, взаимосвязь их структур, элементов и особенности формирующих их объективных и субъективных компонентов, генезис их содержания.

Первой методологической посылкой в раскрытии сущности функций местного самоуправления может быть понимание самоуправления как постоянного, целенаправленного воздействия населения непосредственно и (или) через определенную систему выборных и иных органов на общественные отношения и процессы жизнедеятельности в муниципальном образовании. Второй методологической посылкой является понимание местного самоуправления как сложного организационного образования. На территории муниципального образования взаимодействует целая система структурно и компетенционно разнообразных органов и должностных лиц местного самоуправления, различных предприятий, учреждений, организаций, оказывающих влияние на процесс решения вопросов местного значения.

Функции местного самоуправления можно рассматривать как наиболее характерные, специфические по содержанию управляющие воздействия, осуществляемые населением, органами и должностными лицами местного самоуправления на муниципальные общественные отношения и связи. Важно иметь в виду, что функции местного самоуправления не носят характер неких раз и навсегда заданных постулатов, на которые не оказывают влияния особенности исторического периода в жизни государства, материальные и финансовые возможности обеспечения реализации функций, изменение целей и задач, стоящих перед местным самоуправлением и другие факторы. Так, на первом этапе реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в литературе распространенным было выделение функции обеспечения комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Однако при современном материальном и финансовом обеспечении местного самоуправления решение задачи комплексного развития территорий, особенно на низовом уровне, не представляется возможным. Поэтому, несмотря на то, что за органами местного самоуправления указанным Законом по-прежнему закреплены полномочия по принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования (статья 17), в научном определении функция претерпела изменения и теперь это функция планирования социально-экономического развития муниципального образования, его территории и инфраструктуры.

Есть основания все функции разделить на функции системы местного самоуправления в целом и функции отдельных органов и иных субъектов этой системы. Такое разграничение носит, конечно, условный характер, поскольку эти функции тесно взаимосвязаны: функции системы проявляются не иначе как через функции ее органов. Разграничение все-таки важно, поскольку оно позволяет выявить различную природу, внутреннюю структуру и различное предназначение функций системы местного самоуправления как определенной социальной целостности и функций его органов.

Следует отметить, что функции системы местного самоуправления характеризуют ее способность оказывать определенное воздействие на жизнедеятельность муниципальных образований, вызывать в них те или иные преобразования в соответствии с поставленной целью или программой развития общественных отношений. В своей совокупности они показывают возможности и эффективность системы, выражают ту часть взаимодействия субъектов и объектов местного самоуправления, которая связана с проявлением социальной активности населения. Естественно, что содержание данных функций, их характер обусловлены спецификой муниципальных образований, основными свойствами элементов самоуправления и особенностями взаимодействия населения и органов местного самоуправления. Функции системы отражают объективные закономерности взаимодействия социально активного населения и органов местного самоуправления.

По мнению А.Р. Еремина местное самоуправление выполняет три основные функции: децентрализации, демократизации, выражения и защиты прав населения муниципальных образований. Данная функциональная характеристика местного самоуправления не исключает, а предполагает наличие у него функций по осуществлению публичной власти, которые присущи ему имманентно и находят проявления в полномочиях органов, иных структуризованных формирований системы местного самоуправления и просто в формах прямого народовластия.

Функции системы местного самоуправления закрепляются и реализуются через функции его органов. Здесь как бы происходит их распределение по иерархии структуры субъектов местного самоуправления. Этот переход в методологическом и практическом отношениях весьма сложен и требует знания процессов взаимосвязи объективного и субъективного, тем более что структура функций органов и иных субъектов местного самоуправления значительно сложнее, чем структура функций системы как целостного образования. Первые призваны обеспечивать не только реализацию функций системы по отношению к другой системе или среде, но и функционирование самой системы. В связи с этим в системе выделяются определенные руководящие центры (элементы или звенья), которые осуществляют воздействие как на управляемые объекты, так и на нижестоящие органы и иные субъекты, способствуя тем самым сохранению единства в функционировании всей системы и ее отдельных элементов. Представляется поэтому возможным разделить функции органов местного самоуправления в зависимости от их содержания, назначения и сферы применения (осуществления) на две группы:

1. Функции органов местного самоуправления, которые отражают и определяют собственно процесс властного воздействия субъектов местного самоуправления на процессы жизнедеятельности в муниципальном образовании. Эти функции самым непосредственным образом связаны с функциями системы местного самоуправления, служат их конкретизацией и практической реализацией. В них смысл и содержание местного самоуправления.

Есть основания полагать, что функции органов местного самоуправления этой группы представляют собой части функций системы, содержание которых зависит от особенностей вертикальной и горизонтальной организации структуры системы. Чем сложнее система органов местного самоуправления, тем более мелкими, более детальными являются функции соответствующих органов, и наоборот. Такое же значение имеет и горизонтальное строение системы органов местного самоуправления.

В данной группе функций органов местного самоуправления можно обнаружить функции, которые присущи всей группе, а также функции, различающиеся в зависимости от сферы деятельности органов местного самоуправления. Властное воздействие на экономические, социальные и иные отношения отражается как однотипными функциями органов местного самоуправления, так и специфическими, определяемыми особенностями сфер деятельности органов.

2. Функции органов местного самоуправления, которые характеризуют процесс самоуправления внутри системы. Выделение таких функций обусловлено особенностями внутреннего строения органов местного самоуправления, необходимостью управления его составными подсистемами и элементами. Эти функции не выходят за пределы системы и выполняют одну задачу: обеспечить надлежащее функционирование каждого ее элемента, привести всю систему в такое движение, при котором бы она эффективно воздействовала на развитие общественных отношений и связей в муниципальном образовании. Объем подобных функций у различных органов местного самоуправления неодинаков.

В целом же граница между ними довольно условна и подвижна. В зависимости от конкретных условий, задач, целей каждая из этих функций может выдвигаться на первый план. Проблема и состоит как раз в том, чтобы правильно определить для каждого органа местного самоуправления наиболее целесообразное, действительно объективно необходимое соотношение между функциями.

Функции органов местного самоуправления отражают и характеризуют различные стороны единой сущности местного самоуправления. Каждая группа функций является необходимой для существования другой, служит обязательной предпосылкой и условием ее реализации. Вместе с тем нельзя не заметить, что подобное вычленение функций имеет существенный научный и практический смысл, позволяет ближе подойти к анализу их содержания и значимости, лучше исследовать конкретные направления их совершенствования.

Функции системы и функции органов местного самоуправления подразделяют также в зависимости от содержания, уровня и, соответственно, объема сфер проявления. Анализ мнений по данному вопросу позволяет прийти к выводу о том, что высказанные в литературе взгляды обнаруживают:

а) преимущественное выделение трех групп функций – основных (общих), специализированных и вспомогательных; б) существенные различия в определении содержания каждой из указанных групп функций; в) расхождения при решении вопроса о том, какова природа специализированных функций. Выделение первой группы функций, называемых основными (общими), вполне оправданно. К ней обычно относят функции, которые отражают сущность местного самоуправления, они присущи всем муниципальным образованиям, всем органам местного самоуправления, характерны для всех звеньев местного самоуправления. Это функции: 1) обеспечения участия населения в решении вопросов местного значения;

2) управления муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; 3) обеспечения планирования социально-экономического развития территории муниципального образования; 4) обеспечения удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; 5) охраны общественного порядка, обеспечения режима законности на данной территории; 6) защиты интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. По нашему мнению, в современных условиях этот перечень должен включать и функции обеспечения реализации муниципальной публичной власти; борьбы с проявлениями коррупции в органах местного самоуправления; общественного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Общие функции присущи органам местного самоуправления, которые проявляют себя как органы социального управления, органы муниципальной публичной власти. Применительно к ним можно выделить функции:

а) организации, понимаемую как формирование и совершенствование структур, подсистем и звеньев местного самоуправления и как приведение в действие всего механизма местного самоуправления муниципального образования;

б) планирования, состоящей в выработке целей, средств и направлений развития институтов местного самоуправления, всего муниципального образования, обеспечения жизнедеятельности населения;

в) осуществления муниципальной кадровой политики;

г) регулирования, то есть формирования правил, норм и методов поведения и деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц, юридических и физических лиц на территории муниципального образования;

д) координации – согласование деятельности различных участников муниципальных общественных отношений с целью обеспечения реализации задач местного самоуправления;

е) контроля, как обратной связи в муниципальной деятельности, процесса анализа результатов деятельности органов местного самоуправления, способа влияния на общественные процессы в муниципальном образовании.

ж) кадрового обеспечения.

Наряду с основными функциями системы и функциями органов местного самоуправления выделяются такие их функции, которые реализуются только в отдельных сферах, отраслях или участках муниципальной деятельности. Это специализированные, особенные, специальные функции. Их главным классификационным признаком считается отражение специфики проявления местного самоуправления в различных сферах общественной жизни, муниципальном хозяйстве, социально-культурной сфере и др. Если основные функции обладают содержанием, позволяющим им участвовать в любом процессе местного самоуправления, то специальные функции более локальны. Их содержание отражает не общие закономерности местного самоуправления, а специфику взаимодействия конкретных участников муниципальных отношений. В силу многообразия отражаемых функциональных проявлений местного самоуправления эта группа функций самая большая.

К вспомогательным функциям традиционно относят функции по выполнению действий, связанных с созданием таких организационных, материально-финансовых, технических условий, которые способствуют нормальному осуществлению основных и специализированных функций. Указанные суждения, несмотря на то, что они рассматривают несколько различные аспекты социального управления, основываются фактически на одной посылке – выделению тех направлений деятельности, которые связаны с подготовкой и осуществлением управленческого воздействия в рамках компетенции местного самоуправления.

Функции органов местного самоуправления можно подразделить на обязательные и факультативные. К обязательным целесообразно отнести функции, которым придается наиболее важное значение, они должны исполниться в обязательном порядке под угрозой применения соответствующих санкций (роспуск органов, выражение недоверия должностным лицам и др.). Такие функции связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения на территории муниципального образования, решением вопросов водоснабжения, транспорта, общественной безопасности, здравоохранения, энергообеспечения и др. Их количество может соотноситься с численностью населения муниципального образования. Факультативные функции реализуются органами местного самоуправления по своему усмотрению, в зависимости от финансовых и иных возможностей: функции в социальной сфере, проведение культурных мероприятий и некоторые другие.

Реализация названных функций осуществляется преимущественно через полномочия органов местного самоуправления. По сути, это задачи, которые стоят перед органами местного самоуправления и которые они решают при непосредственном участии жителей муниципального образования. Однако полномочия органов нельзя отождествлять с содержанием функций, которые эти органы осуществляют и которые, как отмечалось, обусловлены целями, стоящими перед местным самоуправлением. По своим видам полномочия разделяются на нормативно-регулирующие, конкретно-регулирующие, обеспечивающие, контрольные, систематически совершаемые правомерные действия. Выделение подобных разновидностей облегчает федеральным органам осуществление полномочий. Для этого используются разные средства – издание правовых актов, контрольные и иные действия.

В определенной степени возможно сравнение функций с предметами ведения местного самоуправления. Согласно ст.6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ведении муниципальных образований находились вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могли наделяться органы местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ отдельные государственные полномочия теперь передаются лишь органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Однако полного совпадения предметов ведения и функций тоже не наблюдается. Поэтому определение функций местного самоуправления как основных направлений деятельности населения, органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а в установленных законом случаях и иных полномочий, является наиболее полным отражением содержания этого понятия.

В современных условиях на развитие функций и компетенции местного самоуправления оказывают влияние следующие тенденции:

а) постепенное развитие системы местного самоуправления на территориях муниципальных образований; укрепление позиций органов местного самоуправления как органов муниципальной власти, действующих в соответствии с волей населения и в рамках действующего законодательства;

б) развитие рыночных отношений, диктующих все большую вовлеченность органов местного самоуправления в развитие местного хозяйства, малого предпринимательства, сферы услуг на территории муниципального образования и соответствующее расширение функций и компетенции органов местного самоуправления в указанных сферах;

в) укрепление самостоятельности органов местного самоуправления при реализации своих полномочий; повышение роли правового фактора во взаимоотношениях органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, расширение практики заключения двухсторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий;

г) усиление координирующих и контрольных функций органов местного самоуправления на своей территории в реализации задач развития территории муниципального образования;

д) повышение инициативы и ответственности органов местного самоуправления в деятельности по укреплению материально-финансовой основы развития муниципального образования, изыскании дополнительных источников и ресурсов наполнения местных бюджетов;

е) законодательно регламентированное участие органов местного самоуправления в решении вопросов государственного значения как федерального, так и регионального уровней на основе использования ресурсов, выделяемых органами государственной власти;

ж) усиление роли органов местного самоуправления в обеспечении законности и правопорядка на территории муниципального образования, охраны прав и свобод граждан, защите интересов населения.

Важное влияние на развитие функций местного самоуправления оказывает взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в разработке и принятии региональных программ развития местного самоуправления. В настоящее время расширяется практика подготовки таких программ. Определенным образцом (моделью) для создания таких программ является Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, с учетом региональных особенностей. В структуре таких региональных программ должны находить отражение цели и задачи региональной политики в сфере местного самоуправления; основные направления региональной политики по развитию местного самоуправления: формирование правовой базы местного самоуправления; обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления; организационно-методическая поддержка местного самоуправления; информационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления; создание системы подготовки и переподготовки кадров для системы местного самоуправления; формирование в соответствии с законодательством системы и механизма контроля в системе местного самоуправления, а также основные этапы осуществления региональной политики в сфере местного самоуправления и финансирование программы.

Следует отметить, что в ходе разработки таких программ необходимо активное подключение к этому процессу органов и должностных лиц местного самоуправления, а также иных заинтересованных организаций и общественных объединений. Целесообразно по возможности предусматривать проведение соответствующих экспериментов по отработке отдельных моделей местного самоуправления, апробации некоторых законодательных актов и т. п.

Среди основных задач, которые решает региональная политика в сфере местного самоуправления, – дальнейшее совершенствование разграничения компетенций органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Полезным может быть использование муниципальной практики в других странах, где накоплен достаточно большой опыт развития местного самоуправления.

Закрепление в Конституции РФ местного самоуправления в качестве самостоятельного уровня осуществления власти, не вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти усложнило ответственность местного самоуправления за состояние дел на подведомственной территории, позволило сформировать многообразие его функций и расширить компетенцию муниципальных образований по реализации этих функций.

Вместе с тем, самостоятельность местного самоуправления в осуществлении своих полномочий не предполагает оторванность органов местного самоуправления от реализации задач и функций государства, что составляет сердцевину взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. Можно обнаружить определенное сходство задач и функций, только на уровне местного самоуправления они осуществляются органами, формируемыми самим населением, юрисдикция которых распространяется исключительно на территорию муниципального образования, действующими в пределах полномочий, установленных законами, иными нормативными правовыми актами, включая уставы муниципальных образований, и принимающими для реализации своих полномочий акты, обладающие властным воздействием, обязательными для исполнения всеми предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их организационных форм и форм собственности, расположенными на территории муниципального образования, а также должностными лицами, гражданами, органами местного самоуправления.

Функции местного самоуправления поэтому можно представить в качестве социального отражения и практического преломления определенного, организующе-регулирующего проявления муниципальной публичной власти, выражающейся в преимущественно правовом по форме воздействии на те или иные сферы местной жизни. Закрепленные правом муниципально-властные воздействия создают функциональную основу местного самоуправления, в которой заключено систематизированное и юридически выраженное содержание этого вида социального управления и которая является определяющим выражением сущности местного самоуправления.