14.1. Основные понятия и типология региональных политических процессов

Политические процессы, принятие решений и распределение общественных благ не может происходить в пространственном вакууме, они структурированы или ограничены пространством.

В науке длительное время присутствовал термин «провинция», как собирательный для территориальных сообществ. Но данный термин, с точки зрения И.М. Бусыгина, «страдал неким культурным комплексом неполноценности, отсталости».

И вот тогда появляется понятие «регион». Причем, первоначально этот термин использовался для определения пространственных общностей разных типов. В 1988 году «Хартия регионализма», принятая Европейским парламентом, определяет регион как пространство, имеющее:

 физико-географическую общность;

 этническую, языковую, конфессиональную или культурную общность населения;

 общее прошлое;

 общность хозяйственных структур.

В политической науке регион рассматривается как одна из единиц территориальной структуры национального государства, то есть субнационального уровня, ячейка сетки административно-территориального деления, где действуют региональные властные институты с определенными компетенциями и соответствующими финансовыми ресурсами для их реализации, происходит региональная политическая жизнь. В более общем виде регион можно рассматривать как институт или систему институтов и организаций, действующих на определенной территории, представляющие собой фрагмент территории государства.

Регионализация — это процесс перераспределения полномочий между центром и регионами в пользу последних и учет интересов и нужд регионов в политике, управлении, планировании.

Регионалистика — понятие, не имеющее общепринятого определения, применяемое при:

1) исследовании социальных процессов в различных регионах;

2) при решении тех или иных проблем с учетом условий и интересов какого-либо региона;

3) взаимосвязанная система наук, изучающая проблемы регионов во всем многообразии.

Проблема регионов существовала и в условиях царской России, и в условиях жестко централизованного советского государства. Не меньше проблем и в Российской Федерации. Наряду с государственной региональной федеральной политикой субъекты Федерации разрабатывают и реализуют свою региональную политику, направленную на мобилизацию ресурсов и обеспечение необходимых условий жизни населения всех городов и районов, расположенных на территории республики, края, области. Объектом изучения регионалистики является регион как самостоятельная, пространственно-географическая, административно-территориальная, институционально-политическая, экономическая, социальная, историко-культурная, этническая и демографическая величина.

Возникновение регионалистики в рамках западной научной мысли было связано с обоснованием комплексного подхода к изучению региона как пространственного феномена. В условиях централизованной системы управления регионалистика до начала 90-х гг. ХХ в. не имела четкого понятийного распространения. В большей степени понятие «региональная политика» ассоциировалась с глобальными задачами размещения производительных сил, такими, как ускоренное развитие восточных районов, освоение северных районов, выравнивание уровней экономического развития союзных республик и т. д. Ситуация принципиально изменилась после того, как Россия выделилась в самостоятельное государство и начала коренную реорганизацию политической системы. Под региональной политикой стало пониматься новое общественное явление, которое зарождается и развивается в результате экономического и политического реформирования. Прежде всего на региональном уровне, в форме самосознания региональной общности, имеющей возможность создавать собственные органы власти и управления и руководствоваться в своем социально-экономическом развитии интересами региона.

В развитых зарубежных странах длительный (многовековой) процесс формирования системы взаимоотношений между центральным правительством, региональными и муниципальными властями получил завершение в законодательных актах, четко регулирующих самые разнообразные политические, экономические и социальные процессы регионального характера. В СССР и советской России подобной законодательной работы, направленной на формирование партнерских отношений между центром и регионами, просто не могло быть. Естественно, ликвидировать этот пробел за 10–15 лет невозможно. Тем более, основным правовым документом, предметом которого непосредственно выступает политика в регионах, является подзаконный акт «Основные положения региональной политики в Российской Федерации», утвержденный в 1996 году Указом Президента РФ. Однако этот документ не мог служить правовым основанием для управленческой деятельности в регионах, тем более с 2000 перешли от политики «проглатывания суверенитета сколько захочется» до построения единой вертикали власти, формирования подотчетной иерархии снизу до верху.

В ситуации развивающегося в 90-е гг. ХХ в. экономического кризиса региональная элита в значительной мере тоже была заинтересована в дистанциировании от Центра. Нередко руководители регионов сами возглавляли колонны трудящихся (в дни Всероссийских акций протеста) против социально-экономической политики президента и правительства. Начиная с 2000 осуществляется федеративная реформа, которая поэтапно формирует юридическую базу для ограничения политической самостоятельности региональных лидеров. Федеративная реформа — это название стало общим для пакета мер по упорядочиванию отношений Центра и периферии. Ключевыми в реформе являются: восстановление «единой вертикали власти» (получение Центром рычагов административного воздействия на губернаторов вплоть до смещение их с должности); воссоздание единого правового поля страны (кампания по приведению региональных законодательств в соответствие с федеральным) силами Генеральной прокуратуры и Администрации президента; разграничение полномочий и предметов ведения между Центром и регионами. Восстановление единого экономического пространства страны, увеличение доли региональных бюджетов в консолидированном бюджете страны.

Для решения данных задач принят ряд законов, произведена нарезка страны на семь федеральных округов, создан принципиально новый государственный институт — корпус полномочных представлений президента в федеральных округах — и реформирована система представительства региональных элит в федеральном Центре. Губернаторы постепенно начали удаляться из Совета Федерации, переходя в сугубо консультативный орган — Государственный Совет при президенте.

В решении реформы федеративного устройства Центр вступил в политический торг с губернаторами, обставляя свою поддержку на выборах или невмешательство в них рядом выгодных ему условий. А там, где переговоры затруднены, Кремль вполне отчетливо намекает на возможность подключения федерального административного ресурса. В итоге губернатор получает вожделенное переизбрание, а Центр — дополнительные рычаги воздействия на него. Таким образом, осознавая силу губернаторских режимов и не желая ввязываться в войну без четких гарантий успеха, Центр избрал договорную модель отношений с регионами. Наконец, одним из аспектов федеральной реформы является смена системы представительства в Совете Федерации. Руководители исполнительной и законодательной ветвей власти уступили кресла в Совете Федерации своим назначенцам. Ими стали представители второго-третьего эшелона федеральной элиты.

Неизбежна политизация и расширение поля деятельности различных лоббистских групп. Незначительный политический вес новых сенаторов и отсутствие ответственности перед избирателями резко повышают «договороспособность» Совета Федерации. В этой связи возможна большая или меньшая автономия новых членов Совета Федерации от их региональных руководителей. Несмотря на прописанную процедуру отзыва назначенцев, губернаторы ею не пользуются. В то же время Государственный Совет РФ, являющийся своеобразной заменой Совета Федерации для губернаторов, пока не имеет ясных властных перспектив. Главная причина этого — отсутствие положений о нем в российской Конституции.

В Федеративной реформе заложена законодательная база для перераспределения важнейших властных полномочий в пользу федерального Центра. В первую очередь, губернаторы оказались «встроены» в единую вертикаль власти, став подотчетным президенту. Верховная власть получила возможность снимать глав администрации (губернаторов). Центром была инициирована массовая кампания по приведению регионального законодательства в соответствии с федеральным. Противоречившее федеральному местное законодательство служило базой политической и экономической независимости: «суверенитета» отдельных субъектов Российской Федерации и «автономии» их руководителей.

Серьезные расхождения с общероссийскими нормами по-прежнему наблюдаются не только в законодательствах традиционно самостоятельных национальных республик, но и в сводах законов ряда областей. Для нормального функционирования федеративного государства нужна как взаимосвязанная и согласованная система законодательства, так и гармоничные отношения между федеральным Центром и регионами.

Поскольку до сих пор на повестке дня стоит очень важная проблема — преодоление чрезмерного экономического неравенства регионов.

Подавляющее большинство субъектов Федерации являются дотационными. Иными словами, они не в состоянии обеспечить нормальное функционирование региональных структур, выполнить свои обязательства перед населением за счет внутренних источников финансирования и полностью зависят от финансовых вливаний Центра, осуществляемых, в значительной степени, из средств регионов-доноров. Реформа федеральных отношений, проведенная в 2000–2001 гг., при всей ее объективной необходимости на первом этапе включала в себя лишь образование семи округов, в которые были сгруппированы субъекты Федерации. Деятельность возглавивших данные округа представителей Президента свелась к нейтрализации наиболее явных сепаратистских устремлений, к координации управленческих решений. Причем позитивные последствия такой деятельности в ряде случаев были перекрыты дополнительной бюрократизацией властной вертикали. К тому же неполный учет объективно существующего уже три десятка лет экономического районирования РФ по 12 районам не было востребовано, не легло в основу перспективного преобразования Федерации. Законодательно неоформленные, крупные экономические районы: Северный, Северо-Западный (включая Калининградскую область), Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный были уже неофициальным образом структурированы. Выступая в 2003 г. в журнале «Полис», М.Г. Миронюк дает стратификацию экономических районов по ряду показателей (см. таблицу 11).

Таблица 11

Крупные экономические районы Российской Федерации (в %)

Как видно из таблицы, различия между экономическими регионами тоже значительны, но они уже не имеют столь гипертрофированного характера, как между ныне существующими субъектами Федерации. Тем не мене создание федеральных округов — это промежуточный управленческий уровень для размещения федеральных структур, обеспечивающих контроль за регионами. Схема представлена в таблице 12

Таблица 12

 

14.2. Федеративные отношения в современной России: основные характеристики и тенденции развития

Каждая эпоха предъявляет свои требования к сущности, формам и функциям государственной машины. Нынешняя эпоха, характеризующаяся практически всеобщим переходом к демократии, требует, чтобы государство, независимо от типа и формы государственного устройства, служило обществу, а не наоборот, чтобы его деятельность была подконтрольной, понятной и открытой для граждан. И унитарное, и федеративное государство должны в равной мере быть сегодня демократичными и эффективными.

Среди упомянутых форм государственного устройства федеративная форма, пожалуй, наиболее сложная. Это объясняется тем, что именно в федерации приходится согласовывать и приводить к общему знаменателю разновекторные и нередко противоречивые интересы различных народов, конфессий, культур, традиций, территориальных образований, обладающих своеобразными природными, климатическими и иными особенностями.

Особенно трудно это делать в полиэтнической федерации, которая строится по национально-территориальному принципу. К их числу относится, как известно, и Российская Федерация. Интересы народов в такой федерации (особенно, если они стоят на различных ступенях социально-экономического развития и принадлежат к различным конфессиям) весьма сложно привести к общему знаменателю, подчинить единой воле центральной власти. Поэтому в таких федерациях всегда сильны центробежные тенденции, нередко приводящие к глубоким кризисам и даже распаду.

Принятие Конституции Российской Федерации стало, по сути, публичным соглашением проживать единой семьей 140 народов, 21 республики, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономной области и 10 автономных округов, которые различаются величиной территории, численностью и плотностью населения, его национальным составом. Например, Калининградская область занимает 15,1 тыс. кв. км., Республика Адыгея — 7,6 тыс. кв. км., а Республика Саха (Якутия) — 3 млн. 102 тыс кв. км.

Самые крупные по численности населения субъекты Российской Федерации — города федерального значения Москва, (более 9 млн. человек) и Санкт-Петербург (более 5 млн. человек), а также Московская область (почти 7 млн. человек) и Краснодарский край (более 5 млн. человек) — входят в состав Российской Федерации наряду с такими относительно малочисленными субъектами, как Республика Тыва — 307 тыс. человек, Республика Калмыкия, Хальмг Тангч, — 328 тыс. человек, Камчатская область — 473 тыс. человек.

Как показывает опыт, сам по себе федерализм может нести и положительный эффект. В этнически неоднородном государстве, где этнические группы к тому же территориально не определены, федерализм защищает права меньшинств, таким образом, сдерживая конфликт; федерализм является источником стабильности, но только в экономически развитых странах; федерации с малым числом участников; только симметричные федерации могут быть стабильными; централизованные федерации более жизнеспособны, чем децентрализированные.

Мировой опыт выявил следующие разновидности федерализма, которые проявляют себя в определенных моделях. Некоторые из них положены в основу государственного строительства. Так, суть модели «дуалистического федерализма» усматривается в существовании двух уровней власти, каждая из которых в пределах своих полномочий независима от другой. Считается, что такой федерализм не предусматривает обязательное объединение субъектов федерации в единое союзное государство. Однако, очевидно, что без объединения разных государственных и подобных им образований в единое союзное государство не может быть федеративного государства. Федерализм в любой стране имеет разные уровни власти, существующие в системе единого государства. Поэтому трудно представить в нем «дуалистический федерализм», который не может состоять из высшего, низшего, горизонтального, вертикального или иных уровней власти. Такие уровни власти, безусловно, существуют, но в едином федеративном государстве.

Таким образом, указанная доктрина рассматривает в качестве оптимальной формы политического взаимодействия в рамках государства договорные отношения. Она признает существование целей, ради достижения которых участники договора готовы ограничить свой суверенитет. В то же время ее главным принципом является сохранение суверенитета и федерального центра, и субъектов федерации в пределах той компетенции, которая устанавливается для них конституцией. Из этого вытекает тезис, согласно которому для оптимального функционирования федеративного государства необходимо разделение уровней управления (так называемый «слоеный пирог»). Федеральный и региональный уровни власти в федерации должны, как утверждается, существовать отдельно и независимо друг от друга.

Следует заметить, что модель, ориентируемая на строгую фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами, в прошлом и в настоящем в чистом виде не действовала и не действует ни в одной стране, так как не соответствует политическим реалиям. Только два способа размежевания власти когда права поделены между федерацией и ее субъектами в виде фиксированного перечня либо в виде закрепления определенного круга вопросов за одной из сторон и предоставлены другой всех остаточных полномочий, оказались недостаточными. Обнаружилось, что имеются сферы, в которых требуется кооперация, сотрудничество и солидарная ответственность центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций. Федерализм, основанный на использовании системы таких отношений, получил наименование кооперативного федерализма.

Концептуально в основе модели «кооперативного федерализма» лежит идея объединения усилий центра и мест для выполнения общих задач. Считается, что федеративное государство — это не только разграничение компетенции и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел. В этих целях создаются ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как «общие органы», так как они в одинаковой мере обслуживают как федерацию, так и ее субъекты.

Совершенно очевидно, что федеральные органы, обеспечивающие вопросы обороны, правопорядка, охраны окружающей среды и др. выполняют функции, делегированные им субъектами федерации. Поэтому понятие федерализма как отражение государственного единства не может быть сведено к «кооперации и интеграции» его органов по выполнению лишь определенных функций.

Модели кооперативного федерализма интенсивно развиваются в США, Германии, Австрии, Швейцарии и других зарубежных федеративных государствах и в каждой стране имеют свои особенности. Кооперативный федерализм имеет особое значение в современную эпоху, так как позволяет в цивилизованных формах предупреждать и снимать политико-правовые и другие конфликты. Таким образом, в отличие от концепций дуалистического федерализма доктрина кооперативного федерализма опирается не только на конституционные нормы, но и на политические реалии.

Особое место в политико-правовых учениях занимает доктрина договорного федерализма. Здесь федерация предстает в виде объединения государств, которые передали на основе договора некоторые права новообразованному центральному правительству. В договорной федерации все нормы подпадают под совместное регулирование. Федеративное правительство не может приобрести новых прав, прежде всего в области экономики, без предварительного согласия членов федерации, поскольку оно сформировано ими.

Заключение договоров (соглашений) достаточно распространенное явление в мировой практике. Сюда можно отнести США, Швейцарию и другие государства.

Разновидностью договорной федерации является такой тип федерации, когда центральный и региональный уровни власти действуют независимо друг от друга в установленных Конституцией пределах. Это так называемый координированный федерализм. Его идея опирается на конституционные нормы о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами. На практике в чистом виде координированный федерализм не действует, т. к. не соответствует политическим реалиям. Эта концепция учитывает по существу только один способ разграничения компетенции: если она поделена между федерацией и ее субъектами в виде закрепления определенного круга вопросов за одним из участников федеративных отношений и предоставления другому всех остальных полномочий. Однако практика конституционного развития все чаще идет по пути установления совместной компетенции федерации и ее субъектов. В этой сфере действует принцип верховенства федерального закона.

Критерием «республиканской» модели федерализма считается республиканская форма правления в субъектах федерации. Суть федеральных отношений характеризуется как отношения между республиками. Если следовать такой логике, то разновидностями моделей федерализма могут считаться «штатный», «кантонный», «земельный» и т. п. В итоге содержание федерализма как формы государственного устройства полностью сводится к форме правления субъектов федерации. При этом следует иметь в виду, что как республиканская, так и иные формы правления существуют и в унитарном государственном устройстве. Если определять модель федерации по наименованиям субъектов федерации, то Российская Федерация, имея в своем составе республики, края, области, автономную область, не попадает ни под одну формулировку.

Нынешняя переходная модель в Российской Федерации представляет собой модель государственного устройства компромиссного характера. Ее цель заключается в сохранении союза и стабилизации российского общества и государства. Эта модель Российской Федерации может быть охарактеризована следующими параметрами:

 национально-территориальный принцип формирования федеративного устройства России;

 несмотря на заявленную «симметричность» фактическая «ассиметричность» находит свое выражение даже в статьях Конституции Российской Федерации 1993 г., закрепляющих привилегированное положение республик относительно других субъектов Российской Федерации;

 неясность в разграничении предметов ведения и полномочий, позволяющая как субъектам Российской Федерации, так и федеральному Центру трактовать в необходимых случаях те или иные полномочия в свою пользу;

 договорная практика регулирования федеративных отношений;

 чрезмерная, по понятиям управляемости, количество субъектов Российской Федерации, затрудняющих правовое регулирование и управление в Российской Федерации.

Своеобразие российской модели федерации выражается, таким образом, в преобладании — на основе устоявшихся традиций российской государственности, все более утверждавшихся на каждом этапе ее истории, — централистской направленности федеративного развития.

В целом же проведенный анализ основных теоретических направлений, моделей и доктрин федерализма позволяет сделать следующие основные выводы. Во-первых, подавляющее большинство перечисленных концептуальных разработок относится не к федерализму, как к таковому, а к общей теории государственного устройства. Как правило, они применимы как к федеративным, так и к унитарным государствам. Выводы, сделанные в их рамках, обычно лишь иллюстрируются на примерах федеративных стран; аналогичные примеры во многих случаях могут быть приведены и из опыта развития государств с унитарным устройством.

Во-вторых, обычно ни одна из рассмотренных доктрин не применяется на практике в «чистом виде». Федеративные государства в большинстве случаев (если не всегда) совмещают в своем развитии элементы различных концепций и направлений федерализма, хотя официально могут провозглашать какую-либо концепцию в качестве главенствующей.

В-третьих, упомянутые доктрины в основном описывают уже сложившееся положение вещей и служат обоснованием фактически действующих «законов» во внутригосударственных отношениях. Можно сказать, что в этой области практика значительно опережает теорию, а немногочисленные попытки ликвидировать этот разрыв оказались не слишком успешными.

Проведенный анализ особенностей организации федеративных отношений, отдельных элементов и типов связей в системе разделения государственной власти говорит о многообразии типов федерализма. Их анализ с точки зрения эффективности, свидетельствует о важности ориентации на развитие моделей федерализма более высокого уровня. В этом смысле предпочтение должно отдаваться моделям нецентрализованного, кооперативного, симметричного федерализма, допускающего лишь объективно заданные элементы ассиметрии; федерализма, основанного на территориальном принципе организации государственной власти по вертикали и использующего национальный принцип территориальной организации лишь в случаях, если это обусловлено объективными факторами, и если при этом не нарушаются права и свободы человека и гражданина, принципы равноправия субъектов федерации, равноправия и самоопределения народов.

Литература:

1. Бусыгина И.М. Политическая регионалистика/ И.М. Бусыгина — М.: РОССПЭН, 2006.

2. Климанов В.В. Региональные системы и региональное развитие в России/ В.В. Климанов. — М.: Альфа — М., 2003.

3. Медведев Н.П. Политическая регионалистика/ Н.П. Медведев. — М.: Альфа — М., 2005.

4. Селютин В.И. Политическая регионалистика/ В.И. Селютин — Воронеж, типогр. Им. Болховитинова, 2003.

5. Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика/ Р.Ф. Туровский. — М.: Изд. Дом ГУВШЭ, 2007.

6. Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений/ Р.Ф. Туровский — М.: Изд. Дом ГУВШЭ, 2007.

7. Глухова А.В. Регион в системе «управляемого федерализма» (на примере Воронежской области)/ А.В. Глухова // Конфликтология. — 2005. — № 4. — С. 32–40.

8. Будущее Центрально-Черноземного региона в контексте общероссийских политических процессов / Под. ред. А.В. Глуховой. — Воронеж: Ворон. Обл. тип. им. В.А. Болховитинова, 2008.