Особенности российских госкорпораций

Целями деятельности государственных корпораций являются:

— обеспечение функционирования системы страхования вкладов, ведение реестра банков-участников ССВ, выплаты вкладчикам страховых возмещений по вкладам, управление фондом обязательного страхования вкладов (ФОСВ), финансовое оздоровление банков;

— создание условий для стимулирования инвестиций, финансирование долгосрочных инвестиционных проектов, предоставление госгарантий по кредитам, развитие механизмов ГЧП, содействие привлечению иностранных инвестиций, реализация антикризисных мер государства;

— коммерциализация нанотехнологических разработок, создание на их основе работающего бизнеса, финансирование проектов, построение в России конкурентоспособной наноиндустрии;

— создание благоприятных условий проживания, стимулирование реформирования ЖКХ, финансирование капитального ремонта и переселения граждан из аварийного жилья;

— содействие в разработке, производстве и экспорте высокотехнологичной промышленной продукции гражданского и военного назначения;

— управление ядерными активами России, развитие атомной энергетики и предприятий ядерного топливного цикла, обеспечение ядерной безопасности, развитие науки.

В России уже созданы или находятся в процессе создания следующие ГК: 1) Агентство по страхованию вкладов (АСВ) (первая госкорпорация, преобразованная из Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) в 2004 г.); 2) «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» («ВЭБ») (создан на основе Внешэкономбанка СССР); 3) Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта («Олимпстрой») (образована до 2014 года); 4) «Российская корпорация нанотехнологий» («Роснанотех») (позже преобразована в ОАО «Роснано»); 5) «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (ФСР ЖКХ); 6) Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (создана за счет слияния Федерального агентства по атомной энергии и ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс»); 7) Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» (создана на основе «Рособоронэкспорта»).

Эти структуры получили широкий набор функций и значительные объемы государственного имущества. По оценкам И. Ваславской, ГК так или иначе контролируют около 40 % экономики страны [Ваславская, 2010]. По расчетам А.Г. Зельднера, на госкорпорации приходится примерно 22 % расходной части бюджета [там же].

Отметим некоторые существенные правовые особенности функционирования госкорпораций:

1. Госкорпорация образуется на основании специального федерального закона, в соответствии с которым осуществляет свою деятельность. В каждом законе предусмотрены цели, задачи и отдельные особенности ГК, то есть их регулирование осуществляется на индивидуальной основе и в ряде случаев может не согласовываться с нормами законодательства.

2. Цель ГК, зафиксированная в ст. 7.1 закона о некоммерческих организациях («осуществление социальных, управленческих или иных общественно полезных функций»), является весьма неопределенной, что закладывает основания для субъективного подхода при определении функций ГК и оценке результатов ее деятельности.

3. Прописанная в законе некоммерческая сущность ГК означает отсутствие получения прибыли в качестве основной цели деятельности. ГК вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых создана.

4. Госкорпорация — это не имеющая членства организация. Правительство учреждает, формирует органы управления и ликвидирует ГК.

5. ГК создается на основе имущественного взноса РФ в виде активов государственных предприятий, бюджетных средств и др.

6. Имущество, переданное ГК, перестает быть государственной собственностью, но и не является частным, становясь как бы госкорпоративным. Это повышает риски злоупотреблений.

7. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам РФ, а РФ не отвечает по обязательствам госкорпорации (ст. 7.1. Закона об НКО).

8. На ГК поначалу не распространялись положения о раскрытии информации, обязательные для публичных ОАО.

9. На ГК не распространяются положения ФЗ № 127 «О несостоятельности (банкротстве)».

10. Высшие органы управления ГК поначалу не были обязаны принимать долгосрочные планы развития. Требование появилось только спустя несколько лет после начала функционирования ГК.

11. На ГК не распространялись положения ФЗ № 94 о проведении госзакупок, что позволяло им проводить закупки в весьма произвольном порядке. Только с 01.01.2012 стал действовать специальный закон № 223—ФЗ, регулирующий деятельность в данной сфере [Тезисы выступления Министра…, 2012]. Однако его эффективность вызывает сомнения.

Как видно, для государственных корпораций созданы весьма привилегированные условия. При этом возможности контроля за их деятельностью и целевым характером расходования средств существенно ограничены. В учебнике по гражданскому праву СПбГУ отмечается, что «Появление государственных корпораций в ряду некоммерческих организаций — опасный симптом размывания всей системы некоммерческих юридических лиц…» [Гражданское право, 2008, c. 210]. Эксперты СФ РФ отмечают «осознанную архаизацию» российского государства, «разложение основ законодательства» и в связи с этим прогнозируют провал попытки повышения конкурентоспособности России на мировой арене [Доклад «Государственные корпорации…», 2008, с. 3, 18].

Контроль за деятельностью госкорпораций

Дискуссии по вопросу рациональности создания ГК обозначили целый ряд серьезных проблем, касающихся механизмов обратной связи и контроля за их деятельностью. Несмотря на привилегированное положение, контроль за деятельностью ГК установлен на низком уровне: 1) низкий уровень госконтроля за степенью и качеством выполнения возложенных на ГК функций и задач; 2) низкий уровень контроля за эффективностью распоряжения выделенными активами; 3) низкая эффективность работы наблюдательных советов; 4) отсутствие механизмов оценки результатов деятельности ГК и степени достижения ими установленных целей; 5) не предусмотрена ответственность управленцев ГК за невыполнение государственных программ; 6) нет механизмов оценки деятельности органов управления ГК, в частности топ-менеджмента, наблюдательных советов и высшего руководства [Доклад «Государственные корпорации…», 2008; Генеральная прокуратура… 2009; Делягин, 2008; Пиковская, 2008; Сулакшин, 2009; Устюжанина, 2009; Ваславская, 2010]. Несмотря на то, что госкорпорации были образованы за счет имущества государства, их деятельность была в значительной степени выведена из-под контроля государственных органов, а контроль со стороны общества был и вовсе сведен к нулю. Без согласия ГК государственные органы не могут запрашивать распорядительные документы, требовать информацию о деятельности ГК, направлять представителей для участия в проводимых ГК мероприятиях, проводить проверки деятельности ГК, выносить предупреждения и требовать устранения нарушений. Даже на депутатские запросы законодателей госкорпорация отвечать не обязана. Неоднократные попытки некоторых депутатов Госдумы внести поправки и заставить ГК отчитываться перед Думой постоянно отклонялись [А.В. Багаряков внес законопроект… 2011]. Фактически только высшие органы власти (Правительство РФ, Президент РФ) имеют определенную возможность контролировать деятельность ГК и влиять на нее, получая отчетность и данные проверок и назначая руководящие органы.

Нельзя сказать, что законодательство по ГК не дорабатывается. Так, 5 января 2011 года был подписан закон о совершенствовании правового режима деятельности ГК. Их обязали утверждать стратегии деятельности, на работников ГК стали распространяться ограничения, установленные для госслужащих, определен порядок совершения крупных сделок, унифицирован порядок размещения временно свободных средств и т. д. Одновременно было разрешено включение в состав наблюдательных советов членов, не являющихся госслужащими, что, скорее, ослабило контроль.

Периодически проводятся проверки государственных и других корпораций Счетной палатой, Генеральной прокуратурой и другими структурами. Положительным фактом является то, что выявляются проблемы их функционирования, а за нарушения наказываются коррупционеры. Однако, по мнению автора, требуется значительное усиление механизмов ответственности и государственного воздействия и контроля за этими структурами.

В мае 2012 г. вышло неофициальное поручение В.В. Путина, согласно которому госкорпорации обязаны ежемесячно представлять в ФНС и Росфинмониторинг информацию о своих сделках, после чего проходит их проверка на предмет аффилированности с руководством и др. нарушения [Казьмин, 2013]. По сути это признание серьезных проблем с контролем над госкорпорациями, раз приходится использовать неформальные механизмы. Полноценный контроль возможен только в случае согласования решений и доступа к информации наибольшего числа заинтересованных сторон — в первую очередь общества, которое платит налоги в бюджет, за счет которого содержатся менеджеры госкорпораций, профсоюзов, парламента, государственных органов. Контроль необходимо усилить в рамках восстановления планово-рыночной системы и с помощью создания аналога комитета народного контроля, о чем будет сказано в заключении работы.

Итак, наблюдается низкий уровень контроля за деятельностью ГК и расходованием ими бюджетных средств. Это закладывает благоприятные основания для рентоориентированного поведения.

Схема управления госкорпорацией

Как уже отмечалось, правовые, организационные и иные особенности ГК устанавливаются отдельными законами. Поэтому, хотя у них несколько по-разному формируются управляющие органы, в целом именно Президент и Правительство имеют решающее влияние. По мнению экспертов СФ, это ставит экономическое поведение ГК в зависимость от политической конъюнктуры [Доклад «Государственные корпорации…», 2008, с. 11].

Высшим органом управления корпорации является наблюдательный совет (НС), состоящий из 14 членов и гендиректора. Формально именно этот орган наделен полномочиями по утверждению ключевых решений ГК и контролю за их исполнением, в частности НС утверждает финансовый план и отчетность, принимает решения о привлечении средств, отчуждении имущества, создании филиалов и целевых фондов, определяет размер окладов и бонусов руководства и т. д. Члены наблюдательного совета ГК назначаются Правительством по представлению Президента, Госдумы, Совета Федерации и себя. Первая проблема связана с тем, что данная структура комплектуется, как правило, широким спектром чиновников и бизнесменов, занятых в других областях и имеющих мало отношения к сфере деятельности ГК. Уже по профессиональным и техническим причинам (занятость на основном месте работе) члены НС неспособны эффективно контролировать деятельность ГК. Во-вторых, вряд ли у них есть в этом заинтересованность. В результатах проверки госкорпораций Генпрокуратурой РФ отмечается ненадлежащее и формальное отношение членов НС к участию в их работе. Так, больше половины членов наблюдательного совета ГК «Роснанотех» не принимали участие в 2/3 заседаний совета в 2007–2009 гг. [Генеральная прокуратура… 2009]. Отчеты о деятельности ГК слушались без предварительной проверки достоверности информации и оценки обоснованности расходов. Более 2/3 заседаний ГК проходили заочно, а отчеты о деятельности утверждались путем заочного голосования даже без присутствия членов НС [там же]. Иными словами, НС — это лишь формальный орган, задача которого — утвердить решения правления и гендиректора. Впрочем, в результате преобразования в ОАО упраздняется даже такая фиктивная структура контроля.

Таким образом, принятие решений в госкорпорациях и контроль за финансовыми потоками сосредоточены в руках правления, генерального директора и его заместителей.

На фоне низкого контроля за деятельностью госкорпораций мы наблюдаем широкие полномочия и возможности для злоупотреблений, которые предоставлены доминирующим в них группам. В первую очередь они связаны с необоснованным завышением окладов, бонусов, непрофильных расходов. Также стоит выделить: 1) возможность передачи денежных средств и другого имущества госкорпораций дочерним, зависимым и другим юридическим лицам (в т. ч. иностранным) в качестве учредителя. Так как соучредителями этих компаний могут быть частные предприятия (зарубежные, офшорные и т. д.), активы могут быть фактически выведены и приватизированы [Доклад «Государственные корпорации…», 2008]; 2) размещение в финансовых институтах временно свободных средств; 3) открытие банковских счетов в России и за рубежом; 4) инвестиции в иностранные организации; 5) создание новых некоммерческих организаций; 6) создание филиалов и представительств, в том числе за рубежом. Существуют и специфические возможности и риски злоупотреблений в рамках каждой отдельной госкорпорации. Деятельность «Роснано» связана с реализацией венчурных проектов, в которых высоки риски вывода средств под ширмой уникальности. «Олимпстрой» координирует проекты в строительстве, которое отличается повышенными коррупционными рисками [Хаймович, 2012, с. 367].

«Ростехнологии» являются посредниками в такой скрытной сфере, как экспорт и импорт вооружения. «Агентство по страхованию вкладов» занимается сбором взносов в фонд обязательного страхования и санацией банков, активы которых весьма соблазнительны для присвоения.

Как отмечают эксперты СФ, набор полномочий и экономических стимулов деятельности менеджмента в госкорпорациях способствует злоупотреблениям в большей степени, чем в любых других организациях [Доклад «Государственные корпорации…», 2008, с. 25]. У ГК находят немало общего с феодальными системами откупов и кормления [там же, с. 18].

Преимущества госкорпораций

Как уже отмечалось, создание госкорпораций было инициировано высшим руководством и преподносилось как «рецепт преодоления застоя». Так, С. Чемезов в своем интервью в 2007 году отметил: «уже найден рецепт преодоления застоя — это создание в наиболее важных секторах экономики государственных корпораций» [Госкорпорация экономического… 2007]. Впрочем, были более сдержанные оценки потенциала госкорпораций [там же; Еганян, 2007: Симачев и др., 2009; Паппэ и др., 2009; Савицкий и др., 2011; Путин, 2012]. В целом широких дискуссий по поводу целесообразности создания ГК не проводилось, как правило, все оценки высказывались постфактум. Не было единства мнений по этому вопросу и у государственных чиновников. Не наблюдалось единства и в научных кругах. Рассмотрим аргументы сторонников создания госкорпораций в обоснование преимуществ подобных структур, с учетом степени конъюнктурной и лоббистской заинтересованности.

1. Приводится опыт западных стран, в частности успешный опыт кейнсианской политики. Однако, во-первых, образование этих структур на Западе носило не спонтанный и келейный характер, как в России. В-вторых, эти структуры находятся под гораздо более жестким контролем. В-третьих, кейнсианство на Западе было ответом на успехи роста советской плановой экономики. Встает вопрос: а не разумнее ли сразу обратиться к богатому отечественному опыту планирования экономики?

2. Госкорпорации способны осуществлять важные для общества функции на бесприбыльной основе и в большей мере способны сдерживать рыночную стихию и погоню за сверхприбылями [Госкорпорация экономического… 2007]. Б. Кагарлицкий настаивает, что развитие сектора госкорпораций — неизбежная стратегия для страны, которая пытается совершить рывок в модернизацию [Зыкова, 2011]. Создание ГК позволит ввести контроль над важными отраслями экономики, создаст инструменты модернизации, оптимизирует государственную собственность, ускорит реализацию государственных решений, устранит негибкость организаций бюджетного сектора и т. д. [Степанов, 2010, с. 8; Фадеев и др., 2010, с. 153]. Поддерживая тезисы о необходимости активной роли государства в организации развития, автор тем не менее сомневается, что с этим способны справиться госкорпорации в том виде и в рамках той бесплановой и рентоориентированной системы управления, которая сложилась.

3. Госкорпорации — единственная форма, которая привязана к национальным интересам [Зыкова, 2011; Савицкий и др., 2011; Путин, 2012]. Другие инструменты и организационно-правовые формы, существующие в России, вряд ли способны справиться с имеющимися проблемами. Механизмы косвенного регулирования экономики являются слабыми и недостаточными. ФГУПы часто критикуются за излишний бюрократизм. Акционерное общество ориентировано в первую очередь на прибыль, нежели решение важных задач. По замыслу, ГК должна вобрать в себя лучшие качества от каждой из имеющихся ОПФ. Однако возможен прямо противоположный сценарий, когда будут переняты как раз самые негативные черты (бюрократизм и коррупция, с одной стороны, и доминирование частного интереса наживы — с другой).

4. Концентрация капиталов в рамках госкорпораций в большей мере позволяет реализовывать долгосрочные инвестиционные проекты. Однако не всегда консолидация разрозненно действующих на рынке предприятий ведет к снижению транзакционных издержек [Устюжанина и др., 2008, с. 610]. Еще К. Маркс отмечал стремление капитала к расширению и захвату власти на рынке ради сверхприбылей. В связи с этим бюрократия госкорпораций, которые образовывались для одних целей, при отсутствии полноценного контроля может начать преследовать свои собственные интересы. Например, пользуясь своим влиянием, захватывать непрофильные, но прибыльные активы и бросать на произвол судьбы те, которые госкорпорация обязана развивать.

5. Главная конкуренция происходит в глобальном масштабе, но небольшие разрозненные предприятия вряд ли способны успешно конкурировать с мировыми гигантами в авиации, судостроении, военном машиностроении и др. отраслях. Концентрация капитала в рамках ГК позволит решить эту проблему [Путин, 2012; Госкорпорация экономического будущего, 2007]. Отмеченный аргумент справедлив, однако для успешной конкуренции на мировой арене стране необходимо проводить в целом национально ориентированную экономическую политику. Россию же на протяжении более 20 лет встраивают в мировую экономику в роли новой периферии, а в таких условиях и госкорпорации могут начать обслуживать интересы транснационального капитала, а не соревноваться с ним.

Недостатки госкорпораций

Однако целый ряд условий реального функционирования ГК свел на нет декларируемые преимущества. С самого начала эти структуры стали вызывать массу разнообразной критики в свой адрес со стороны ученых и специалистов [Доклад «Государственные корпорации…», 2008; Делягин, 2008; Пиковская, 2008; Сулакшин, 2009; Устюжанина, 2009; Ваславская, 2010]. Высшее руководство страны уже в 2009 г. отмечало бесперспективность ГК, а спустя еще три года было вынуждено констатировать недостаточную прибыльность, капитализацию и глобальную конкурентоспособность большинства госкорпораций и других интегрированных структур [Послание Федеральному Собранию, 2009; Путин, 2012]. Отметим недостатки и проблемы, связанные с функционированием госкорпораций.

1. Госкорпорации в России во многом выведены даже из-под полноценного государственного контроля. Неформальные взаимоотношения с высшими чиновниками, а также практика назначения по принципу личной лояльности еще больше способствует коррупции. Контроль общества за ГК и вовсе сведен к нулю. В то же время в западноевропейских корпорациях контроль гораздо более жесткий, а деятельность осуществляется на основе согласования интересов разных сторон (государства, профсоюзов и т. д.).

2. Бюджетные средства для госкорпораций — бесплатный ресурс, который в условиях отсутствия жесткого контроля обречен расходоваться неэффективно и выводиться в виде ренты. Имущество, полученное госкорпорацией, становится ее собственностью. Это ведет, по мнению А. Кудрина, к «безвозмездной приватизации» (курсив мой. — А.С.) государственного имущества [Киселева, 2008]. Форма ГК является радикальным переводом госсобственности в негосударственный сектор при минимальных выгодах для государства и при повышенном риске бесконтрольного использования и вывода активов [Доклад «Государственные корпорации…», 2008, с. 14].

3. Так как у российского правительства нет единой системы целеполагания, стратегии и плана развития, то это создает дополнительные условия бесцельной растраты ресурсов. Модернизацию вряд ли возможно организовать без механизмов государственного планирования экономики. В условиях бесконтрольности, отсутствия четко поставленных целей и задач, а также механизмов оценки их достижений, доминирующие в ГК рентоориентированные группы могут использовать общественные интересы лишь как ширму для прикрытия реализации своих алчных интересов.

4. Образование госкорпораций оказалось весьма спонтанным и келейным процессом. Не проводилось широкой научной, правовой и организационной подготовки и обоснования [Колобова, 2012]. В результате стали появляться правовые коллизии, несогласованность действий органов власти, неуверенность в правильности принятых решений, что повышало недоверие к этим институтам. Модернизация невозможна без широкого и открытого вовлечения в этот процесс всего общества.

5. Система планирования даже внутри самих госкорпораций является весьма неполноценной. В этом мы сможем убедиться, проанализировав неудовлетворительные результаты выполнения ими государственных программ. Мало того, программы развития, по мнению некоторых экспертов декларативные, у ГК появились по требованию Президента лишь спустя 4 года после образования. В связи с этим появился термин «принуждение к инновациям», показывающий отсутствие у этих структур заинтересованности в развитии [Принуждение к инновациям, 2009; Товкайло и др., 2012; Рейтинг программ инновационного… 2012].

6. Для сферы новейших технологий и инновационных проектов, не имеющих аналогов, весьма сложно оценить эффективность и добросовестность управления. В случае, когда контроль почти вовсе отсутствует, добросовестно неудачные результаты становятся неотличимы от злоупотреблений. Механизмы ответственности за результат и оценки эффективности работы управленцев ГК недостаточно разработаны, поэтому общество и государство становится не способным ни поощрить честных руководителей госкорпорации, ни предотвратить оппортунизм. В результате в госкорпорациях образуется система отрицательных стимулов, которая способствуют злоупотреблениям и неэффективному управлению [Доклад «Государственные корпорации…», 2008, с. 30–32].

7. Консолидация официально контролируемых государством активов в рамках мегаструктур означает концентрацию влияния в руках одних кланов бюрократии в ущерб власти других. Для некоторых ГК, по мнению экономистов, не определены конкретные конечные результаты, которых они должны добиться, что позволяет использовать ресурсы как для достижения скрытых целей, так и для обогащения и укрепления влияния представителей своего клана [там же; Делягин, 2008; Сулакшин, 2009].

Все это неизбежно способствует сокращению временного горизонта ориентирования в госкорпорациях и закладывает благоприятную основу для рентоориентированного поведения.

Система инсайдерского контроля в госкорпорациях

Как отмечалось выше, под термином инсайдеры понимаются такие заинтересованные в деятельности корпорации стороны, которые с помощью экономического и внеэкономического принуждения, своего формального и преимущественно неформального положения имеют возможность влиять на корпоративное управление, полностью или частично контролировать финансовые потоки, и стремятся изымать их часть в виде ренты. Согласно принятой нами ранее классификации нарисуем портрет инсайдера госкорпораций. «Крупный» инсайдер может занимать пост главы ГК или его заместителя, место в правлении либо руководящую должность в подконтрольной ГК компании (аффилированный с ГК инсайдер), либо вовсе не занимать формальных постов в ГК (неаффилированный инсайдер). Он обладает широкими связями с государственными чиновниками, силовиками и крупными бизнесменами, а также развитой сетью офшорных и фиктивных фирм. «Средние» и «мелкие» инсайдеры, которых гораздо больше, могут полностью или частично контролировать финансовые потоки на проектных и зависимых предприятиях ГК, являясь директорами, менеджерами, крупными акционерами и т. д., и сосредотачивают свои усилия по изъятию ренты именно на этом уровне. В рамках ставшей популярной темы борьбы с коррупцией руководство госкорпораций активно демонстрирует борьбу с особенно неосмотрительными «мелкими» и «средними» инсайдерами. Однако обычно у «крупных» инсайдеров достаточно власти, чтобы избежать преследования.

В типичных российских корпорациях укрепление инфраструктуры инсайдерского контроля позволяет инсайдерам защититься от внешних посягательств и тем самым укрепить стабильность, увеличить временной горизонт ориентирования и начать осуществлять более масштабные инвестиции [Дзарасов, Новоженов, 2009]. В госкорпорациях картина складываться иная. Государство заложило в законах и программах долгосрочный характер деятельности ГК. Однако при этом оставило на предельно низком уровне контроль и ответственность за расходованием бюджетных средств. Функции менеджмента ГК фактически сводятся к распределению выделенного объема «бесплатных» бюджетных ресурсов. В таких условиях возрастают риски более интенсивного вывода средств, т. е. краткосрочной временной ориентации. Долгосрочное развитие при этом может лишь имитироваться. Экономические потери в ГК поэтому могут оказаться значительно выше, чем в тех типичных российских корпорациях, которые обладают дефицитом ресурсов. Рента инсайдеров госкорпораций сочетает в себе признаки феодального дохода и дохода от оппортунистической деятельности. Как подчеркивает глава комитета по промышленной политике СФ В. Завадников, образование госкорпораций по сути означает «создание новой бюрократии, зарабатывающей на эксплуатации властных полномочий» (курсив мой. — А.С.) [Завадников, 2008].

Неформальная власть крупных инсайдеров госкорпораций над активами опирается на инфраструктуру контроля — систему взаимосвязанных формальных и неформальных институтов. Помимо тех элементов ИИК, которые были выделены Р.С. Дзарасовым для ТРК и рассмотрены нами в первой главе, целесообразно дополнить схему и другими важными звеньями. К основным внутренним элементам инфраструктуры инсайдерского контроля в государственных корпорациях целесообразно отнести также опору на «свою» команду управленцев, семейственность и клановость, подконтрольные профсоюзы. Продвижение «своих» людей или родственников на ключевые посты в какой-то мере гарантирует, что финансы не будут уводиться без ведома доминирующих контролеров.

Внутренние элементы могут быть направлены на противостояние оппортунизму «мелких» и «средних» инсайдеров. При этом возможны следующие ситуации. Если руководство страны назначило на должность руководителя ГК добросовестного руководителя, он может начать искоренять рентоориентированное поведение. Однако созданная институциональная среда (привилегированное положение, масштабные финансовые потоки, низкий уровень общественного и государственного контроля, слабость механизмов ответственности) будут стимулировать рентоориентированное поведение, не его, так его подчиненных. В таких условиях борьба с инсайдерами может оказаться неэффективной или фрагментарной. Если же ГК возглавляет изначально группа «крупных» инсайдеров, то чем сильнее у них жажда наживы, тем выше будут стимулы выводить финансовые потоки и у нижестоящих инсайдеров, тем больше средств придется затратить «крупным» инсайдерам на поддержание внутренней инфраструктуры контроля и борьбу с «мелкими» и «средними» инсайдерами, или хотя бы демонстрацию этого.

Может также начать выстраиваться система потоков ренты. Суть ее заключается в том, что «крупный» инсайдер не борется с оппортунизмом «средних» и «мелких» инсайдеров, а наоборот позволяет и даже поощряет их изымать ренту из финансовых потоков. Однако при строгом соблюдении правила и порядка перечисления доли ренты вышестоящему инсайдеру. Нижним звеньям оппортунистов это выгодно, поскольку не требуется усилий по преодолению систем безопасности и контроля, а в случае разоблачения им может быть обеспечена защита, как мы убедимся на примерах далее. «Крупные» инсайдеры могут тем самым обезопасить себя и вывести из-под удара инфраструктуру инсайдерского контроля в случае налоговых и прочих проверок, свалив всю вину на «плохих» подчиненных.

Внешние элементы ИИК в государственных корпорациях не менее значимы для «крупных» инсайдеров, так как обеспечивают долгосрочные основы благополучия. Согласимся, что такие элементы, как 1) связи с государственными чиновниками; 2) цепочки офшоров и 3) внешняя защита прав собственности, которые выделяет Р.С. Дзарасов, являются типичными и для государственных корпораций. Однако автор считает целесообразным выделить и некоторые другие элементы, а именно: 4) мощный «административный ресурс»; 5) связи с внешними «крупными» инсайдерами (в частности олигархами), 6) цепочки фиктивных и подставных фирм; 7) аффилированные лица; 8) создание благоприятного общественного мнения (PR в СМИ); 9) внешние аудиторы и оценщики бизнеса; 10) финансовые институты. Рассмотрим подробнее некоторые отмеченные выше элементы.

* * *

Централизация принятия решений. Госкорпорации наглядно демонстрируют пример сращивания функций собственности и управления. Централизация принятия решений у доминирующих групп позволяет сохранить контроль, снизить оппортунизм на более низких уровнях, обеспечить устойчивость положения. С другой стороны увеличивается бюрократизм и транзакционные издержки. Инсайдеров, в первую очередь, интересует централизация власти по вопросу распоряжения финансовыми потоками как внутри госкорпорации, так и в ее дочерних и зависимых фирмах и фондах. Как отмечает экономист М. Делягин, неограниченный административный ресурс управленцев ГК позволяет распространить свое влияние и занять все возможные ниши, которые кажутся привлекательными [Семейная империя…, 2011]. Однако централизация принятия решений является необходимым признаком инсайдерского контроля, но не достаточным.

Внутренний контроль и аудит и служба безопасности. Рентоориентированное поведение в высших звеньях управления объектом распространяется и на другие уровни. У «крупных» инсайдеров появляются конкуренты по извлечению ренты — «средние» и «мелкие» инсайдеры. Для борьбы с ними приходится усиливать внутренние системы контроля и безопасности. Это ведет к увеличению непроизводительных расходов и сокращает инвестиционный потенциал корпорации. Борьбу с инсайдерами могут вести и добросовестные руководители, поэтому данный элемент в отдельности также не является достаточным.

«Своя» команда управленцев. Генеральные директора госкорпораций, как правило, назначают на должности своих заместителей коллег по предыдущей высокой должности. С одной стороны, это может говорить о стремлении повысить исполняемость поручений и естественном желании опираться на проверенных людей. С другой стороны, это может свидетельствовать об отборе команды по принципу личной лояльности. Профессиональные качества в этом случае отходят на второй план, а неформальные отношения — выходят на первый, в результате чего возрастает риск инсайдерского контроля, отрицательного отбора сотрудников, некомпетентности и ошибок управления. Также очень часто госкорпорации стремятся продвинуть своих ставленников в руководящие органы зависимых компаний, что также имеет двоякие последствия: повышает исполнимость решений центрального офиса, но и увеличивает риски управленческих ошибок.

Семейственность и клановость. «Крупные» инсайдеры могут продвигать своих близких, друзей, знакомых или членов клана на важные должности в самой ГК или подконтрольных ей предприятиях, а также задействовать в схемах по откачке инсайдерской ренты. Как отмечает Е. Ясин, «если нет общественного контроля, то это явление неизбежно» (курсив мой. — А.С.) [Шлейнов; 2011].

Неформальные связи с высшими чиновниками. Неформальные связи с различными представителями власти для инсайдеров госкорпораций крайне важны. Они позволяют им решать сразу несколько важных задач: а) защита и покровительство; б) лоббирование необходимых решений и законов; в) помощь в борьбе с конкурентами; г) политическая, информационная и силовая поддержка. Разумеется, этот элемент инфраструктуры контроля является высокорасходным.

Цепочки фиктивных и офшорных фирм. «Крупные» инсайдеры госкорпораций предпочитают скрывать свое доминирующее положение за цепочками офшорных и фиктивных фирм, которые контролируют через своих людей. Офшорные фирмы могут создаваться инсайдерами госкорпораций для участия в различных схемах контроля над активами, причем вполне официально и открыто, а могут быть предназначены для разовых операций вывода ренты, например, при закупке оборудования и технологий, продаже активов и т. д.

Внешняя защита прав собственности. Если в типичных российских корпорациях внешняя защита осуществляется за счет правоохранителей, ЧОПов и криминалитета, то в госкорпорациях основную роль играют именно силовые структуры.

Административный ресурс. Инсайдеры госкорпораций благодаря своим связям и положению («административному ресурсу») могут позволить себе оказывать воздействие на органы власти: силовые, правоохранительные, прокурорские, судебные, налоговые, проверяющие и т. д. Задачами могут быть как защита от враждебных поползновений, так и захват активов. Распространена практика «внезапных» налоговых проверок или заведения уголовных дел в качестве инструмента давления на конкурентов.

Связи с олигархами. Связи с неаффилированными с ГК инсайдерами, в частности, с олигархами, также укрепляют неформальный контроль. Возможности инсайдеров могут быть объединены для цели борьбы с конкурентами или в рамках масштабного проекта, который сулит большие возможности по выводу ресурсов. Риски подобного поведения прослеживаются по следующим примерам. Во время финансового кризиса ГК «ВЭБ» оказывал поддержку компаниям олигархов («Русал», «Альфа-групп», «Мечел», X5 и др.) за счет средств Резервного фонда и в соответствии с 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» [Киселева и др., 2008]. По состоянию на 01.09.2013 ГК «АСВ» было выделено 532 млрд руб. пяти банкам на предотвращение банкротства, большая часть из которых досталась Банку Москвы после смены собственника [Сводная информация… 2013].

Аффилированные лица. Сделки между двумя аффилированными лицами, контролируемыми инсайдером, осуществляются исходя из интересов не каждой стороны, а контролера. В 2011 г. из 352 руководителей государственных энергокомпаний (в т. ч. у ГК «Росатом») у 169 была выявлена аффилированность с 385 коммерческими организациями [Дзагуто, 2012].

Создание благоприятного общественного мнения (PR в СМИ). Учитывая политические мотивы образования ГК и бюджетный источник их финансирования, у «крупных» инсайдеров существует репутационная чувствительность к общественному мнению. Ведь в случае, если негативные оценки достигнут критического объема, это может заставить высшее руководство принять меры по отставкам, проверкам и т. д. Значительные объемы средств тратятся на искусственное создание благоприятного общественного мнения, демонстрацию небывалых успехов и высокого профессионализма топ-менеджеров (примеры из кейс-стади: планшет от «Роснано», телефон и биотопливо от «Ростеха», представленные президенту, но которых так и нет в продаже). Одновременно принимаются меры по недопущению критики. Как мы убедимся в кейс-стади по ОАО «Роснано», за искусственно созданной картиной благополучия скрывается некомпетентность и безответственность руководства, махинации инсайдеров, неэффективная растрата бюджетных средств и невыполненные задачи развития.

Внешние аудиторы и оценщики. Отчетность корпорации является одним из основных механизмов обратной связи с государством и другими заинтересованными сторонами. Именно поэтому она под воздействием инсайдеров может быть искажена настолько, что уже не будет отражать реальную картину. «Опытный бухгалтер всегда может представить данные так, как это удобно инсайдерам» [Долгопятова, 2004]. В качестве примера можно привести результаты проверки Счетной палатой ОАО «Роснано», согласно которым отчетность целенаправленно искажалась с целью создания картины процветания (см. кейс-стади № 1). В условиях сращивания прав собственности и функций управления независимость аудита ставится под сомнение. Контролеры ГК могут покупать «положительное» заключение авторитетных аудиторских компаний. Аналогичная ситуация и с оценщиками бизнеса, консультантами и др. Экономисты отмечают, что их независимость также является иллюзией, поскольку эти субъекты капиталистической экономики стремятся удовлетворить спрос тех, кто их нанял и оплатил услуги по предоставлению нужной оценки [Устюжанина и др., 2008, 635].

Финансовые институты и «отмывание» рентных доходов. Все связанные с инсайдерами финансовые институты являются составной частью инфраструктуры контроля и имеют непосредственное отношение к присвоению ренты. Следует подчеркнуть, что изъятие ренты — это только часть задачи инсайдеров. Не менее важным является сохранение, выгодное распоряжение и приумножение богатств. Для этого на помощь могут прийти банки, инвестиционные, трастовые и страховые фонды (в т. ч. зарубежные и офшорные), финансовые консультанты и пр.

Механизмы изъятия инсайдерской ренты

Уже в момент образования госкорпораций выражались опасения по поводу вывода средств, в т. ч. на высшем уровне. Так как имущество, передаваемое госкорпорации, становилось как бы госкорпоративным, то это повышало риски вывода активов. По мнению бывшего министра финансов А. Кудрина, с созданием госкорпораций произойдет «скрытая приватизация» и увод государственной собственности в частную сферу [Киселева, 2008]. Схожие опасения были высказаны и экспертами комитета по промышленной политике Совета Федерации: «устройство государственных корпораций отличается отсутствием действенных механизмов контроля над их руководителями, которые получат широчайшие возможности для расхищения государственных средств […] и превращения государственной собственности в свою личную» (курсив мой. — А.С.) [Доклад «Государственные…», 2008, с. 26–29]. В 2009 г. Генеральному прокурору было поручено провести проверку финансовой деятельности госкорпораций, которая выявила многочисленные нарушения [Генеральная прокуратура… 2009]. Среди них: 1) использование выделенных из бюджета средств не по целевому назначению (отмечено в «Роснано», «ФСР ЖКХ», «Олимпстрое», «Ростехнологиях»), в частности их размещение на банковских депозитах как временно свободных средств или в дочерних фондах; 2) несоответствие деятельности целям, сформулированным в законах («Ростехнологии»); 3) неэффективное расходование выделенных финансовых ресурсов («Роснанотех», «ВЭБ», «АСВ», «Олимпстрой»); 4) незаконное отчуждение и распоряжение переданным имуществом, преднамеренное банкротство («Ростехнологии» 22 уголовных дела); 5) принятие решений в интересах служащих ГК либо аффилированных с ними структур («Роснанотех»); 6) Непрозрачность размещения заказов и злоупотребления в сфере проведения торгов («Олимпстрой», «Роснанотех», «АСВ», «Ростехнологий»; 7) Оплата значительных расходов сторонних юридических и физических лиц по выполнению работ и услуг, входящих в обязанности сотрудников ГК («Роснанотех», «Ростехнологии», «АСВ»); 8) Установление органами управления необоснованно высоких окладов, бонусов и др. поощрений менеджмента («Роснанотех», ФСР ЖКХ, «Олимпстрой», ВЭБ); 9) ненадлежащая работа органов управления ГК (наблюдательных советов) [Генеральная… 2009].

Рассмотрим подробнее некоторые механизмы изъятия инсайдерской ренты, риски использования которых в госкорпорациях достаточно высоки.

A) Злоупотребления с распоряжением переданным имуществом. Вариантов может быть большое количество ввиду низкого уровня контроля за ГК. Некоторые госкорпорации имеют право осуществлять безвозмездное финансирование и льготное кредитование. Деньги могут быть переданы аффилированной с инсайдерами фирме. ГК также могут вносить полученные из бюджета средства в уставные капиталы своих дочерних и зависимых компаний как в России, так и за рубежом. Соучредителями этих компаний могут быть частные фирмы, в том числе офшорные и принадлежащие, в конечном счете, инсайдерам ГК. Недвижимость, переданная госкорпорациям, как вариант, может быть перепрофилирована, сдаваться в аренду по символическим ставкам связанным с инсайдерами предприятиям, а далее — в субаренду — уже по реальным рыночным ставкам.

Б) Манипуляции с временно свободными средствами. Как только госкорпорациям были выделены бюджетные средства, значительная их часть была размещена в финансовых институтах, причем на не очень выгодных условиях и в ущерб инвестициям и развитию. По данным Счетной палаты, отсутствие порядка использования временно свободных средств ГК создает условия для их неэффективного вложения [Счетная палата проверила госкорпорации… 2011].

B) Необоснованно высокие зарплаты и бонусы менеджмента ГК. В законах строго не регулируются вопросы оплаты труда сотрудников ГК и их правового статуса, поэтому органы управления действуют в этой части во многом бесконтрольно. ГК, имеющая в своем основном штате меньше тысячи сотрудников, выступает своеобразным коллективным инсайдером, наживаясь за счет привилегированного положения.

Пример: Госкорпорация «ВЭБ», во главе наблюдательного совета которой стоит премьер-министр, лидирует по размерам доходов своего руководства. Доход председателя ВЭБа В. Дмитриева в 2011 г. составил 87,5 млн руб. [Дмитриев, 2012]. Средний годовой доход топ-менеджеров «ВЭБа» составляет 42 млн руб., что более чем в 2 раза больше, чем у коллег в инвестбанках [там же; Зарплаты руководителей… 2011].

Пример: Среднемесячный размер оплаты труда 1100 работников ГК «Олимпстрой» за 2010 год составил 141,4 тыс. руб. [Отчет Государственной корпорации по строительству… 2011; ЕМИСС, 2013] в 2,3 раза выше средней зарплаты специалистов в сфере строительства в Москве.

Г) Офшорные схемы. Инсайдеры госкорпораций часто используют офшорные схемы, причем порой практически в открытую. Схемы могут быть связаны с офшорным контролем над активами, а также с разовыми схемами изъятия ренты, например, при приобретении технологий, оборудования и т. д.

Пример: 1 марта 2012 года по факту мошенничества было заведено уголовное дело против заместителя председателя ГК «Внешэкономбанк» А. Балло за хищение $14 млн [Трифонов, 2012]. Изъятые средства были частью кредита, выданного в 2008 году ГК «ВЭБ» своей дочерней компании ОАО «Евразийский» на модернизацию системы водоснабжения в Ростове-на-Дону («Югводоканал»). При этом А. Балло входил в список лиц, аффилированных с ОАО «Евразийский», 71,55 % акций которого были распределены среди 5 кипрских офшоров. Связанное с А. Балло лицо через офшорную фирму «Лоана инвестментс Лтд.» (Кипр) приобрело «Югводоканал» у другой оффшорной структуры за $61 млн [там же].

A. Балло как представитель ВЭБ одобрил выделение «Евразийскому» уже $75 млн на приобретение «Югводоканала». Таким образом, $14 млн были похищены. Примечательно, что официальное согласие на кредит давал председатель «ВЭБа» B. Дмитриев, наблюдательный совет и кредитный комитет. А. Балло после внесения залога в размере 5 млн руб. был освобожден из-под стражи и даже спокойно продолжил работать в «ВЭБе». Лояльное отношение к махинациям «крупного» инсайдера ГК, а также факт одобрения сделки руководством еще раз подчеркивает значимость связей с высшими чиновниками для поддержания инфраструктуры контроля, а также их заинтересованность.

Д) Взяточничество и выстраивание коррупционных связей. При реализации инвестиционных проектов ГК взятки могут быть связаны со следующими операциями. Во-первых, проектная компания может предоставить взятку за то, чтобы получить финансирование, подрядная фирма — за то, чтобы выиграть тендер, компания-поставщик оборудования — за использование именно своей технологии, предоставляющие различные услуги фирмы — за аккредитацию и передачу работ на аутсорсинг и т. д.

Пример: сотрудник ГК «АСВ» Е. Мерзлякова была задержана за взятку в 24 тыс. евро. За эти деньги она обещала двум бизнесменам достать 224 тыс. евро из их ячейки ликвидируемого банка [Николаев, 2012]. Ячейку пытались варварски взломать ломом, однако афера не удалась. За инсайдера вступились, причем не только руководство «АСВ», но и два вице-спикера Госдумы (Л. Слиска и С. Журова). В результате виновной удалось избежать ответственности [там же]. Как и в примере с А. Балло, здесь также видны широкие связи инсайдеров с властными лицами и покровительство начальства.

Широкое распространение получил особый вид взятки — «откаты». Суть в том, что «крупные» инсайдеры, имея возможность влиять на выбор подрядчика или поставщика, в качестве благодарности получают от последних вознаграждение в виде доли («отката») от суммы сделки. Особенно широко практика «откатов» при капитализме распространена в госструктурах, в частности ГК, где тратятся не свои, а чужие деньги [Хаймович, 2012, с. 367]. Высоки риски применения «откатных» схем при реализации госкорпорациями уникальных проектов, когда оценка обоснованности затрат затруднительна. Распространены закупки технологий, оборудования, сырья и др. по завышенным ценам, завышение стоимости строительства, услуг и др. Совокупный экономический ущерб от извлечения ренты с помощью «откатов» значительно превышает размеры самой ренты, поскольку используется устаревшее оборудование, некачественные материалы и т. д. Как отмечают эксперты СФ, в ГК «существует стимул растратить заведомо чрезмерные суммы, используя карманных подрядчиков или сговорившись с ними» [Доклад «Государственные…», 2008, с.28].

Пример: По данным сотрудника компании, поставлявшей оборудование для ГК, «откаты» в госкорпорациях и госкомпаниях достигают 50 % от суммы контракта в результате значительного завышения стоимости оборудования и услуг [Логвинов, 2011].

Если рассматривать более надежные источники, помимо тех, что приводились в первой главе, то, согласно результатам исследования «Природа и структура коррупции в России», проведенного Институтом общественного проектирования при участии Института сравнительных социальных исследований на основании опроса 36 экспертов, размер откатов и взяток в российских госмонополиях составляет 20 % за получение госзаказа и 30–40 % за участие в национальных проектах [Иванова и др., 2008]. По данным главы Росфиннадзора С. Павленко, взяточничество распространено при продвижении нужных коррупционерам экспертиз госзаказов и ведет к значительным потерям. В частности, перерасход по строительным проектам госкорпорации «Олимпстрой» составляет, по словам чиновника, более 67 % [Зыкова, 2011].

Е) Фиктивные конкурсы при госзакупках. Существует несколько схем, позволяющих инсайдерам ГК отдать контракт на тендере аффилированной компании. Чаще всего поставщик знает о закупаемом товаре заранее и заказывает его еще до размещения тендера. Другие претенденты либо отсекаются с помощью субъективных критериев и заведомо невыполнимых условий, либо являются подставными. Фактические цены контрактов могут также изменяться «по соглашению сторон» [Логвинов, 2011]. Проблема вывода инсайдерской ренты при госзакупках была признана на самом высоком уровне. По словам Д. Медведева, по коррупционным госзакупкам государство теряет до 1 трлн руб. ежегодно. В 2011 году не состоялись 64,1 % всех аукционов и 57 % конкурсов, а 59 % закупочного бюджета составили закупки у единственного поставщика, то есть без проведения торгов [Тезисы выступления… 2012]. Если регулирование госзакупок по закону 94-ФЗ было несовершенным, то для закупок госкорпораций оно отсутствовало вовсе. Специальный закон № 223-ФЗ вступил в силу только с 1 января 2012 года [там же].

Ж) Сделки с аффилированными лицами и расходная схема. Инсайдеры ГК богатеют на завышении расходов, заключая сделки с подконтрольными фирмами с целью вывода средств в центры формирования прибылей. Аффилированные лица могут поставлять по более высокой цене материалы и оборудование, предоставлять займы по завышенным ставкам процента, осуществлять услуги по завышенным ценам и т. д. Разница между нормальной рыночной ценой и ценой сделки будет составлять ренту инсайдера.

Принятие решений в интересах инсайдеров ГК либо аффилированных с ними структур происходит в результате отсутствия в законодательстве ограничений для служащих ГК и механизма урегулирования конфликта интересов. Некоторые ограничения появились лишь в 2011 г.

Пример: в 2009 году «ВЭБ» в рамках процедуры санации купил 99 % акций банка «Глобэкс», а затем по инициативе А. Балло профинансировал приобретение своей компанией «ВЭБ-инвест» принадлежавшей «Глобэксу» недвижимости по цене втрое дороже рыночной [Трифонов, 2012]. С 2009 года Балло был членом совета директоров «Глобэкса», то есть аффилированным лицом.

З) Фиктивные сделки. При реализации фиктивного контракта инсайдеры ГК выписывают платежное поручение в пользу другого контролируемого лица. Оно предоставляет фиктивный акт о проделанной работе. Распространены те услуги, цены и сам факт оказания которых трудно проверить. В сделке могут быть сознательно предусмотрены заведомо невыполнимые условия и высокие штрафы. Средства могут также выводиться при закупках на условиях авансирования части стоимости или при выдаче кредитов, возврат которых не предполагается, и т. д. [Дзарасов, Новоженов, 2009, с. 202–204].

И) Внутрифирменное (трансфертное) ценообразование. Товары или услуги могут реализовываться между взаимозависимыми сторонами, например, между дочерней и материнской компанией или отдельным производственным подразделением госкорпорации по внутрифирменным ценам, отличным от рыночных. Такую практику называют трансфертным ценообразованием, и она позволяет «оптимизировать» налоги и перераспределять прибыль в пользу центров ее аккумуляции, находящихся в юрисдикции с низкими налогами и высоким уровнем финансовой скрытности, например офшорах [Дзарасов, Новоженов, 2009, с. 204]. Предприятия-доноры становятся «планово убыточными». Особенно актуально ТЦО и связанные с ним риски злоупотреблений для крупных корпораций, в частности ГК [Катасонов, 2013, с. 727].

Пример: ГК «Росатом» в 2012 году заказала на сумму в 27,14 млн руб. услуги по внедрению в своих подконтрольных организациях трансфертного ценообразования для целей налогообложения [Соколов, 2012].

Стоит также сказать, что в России с 2012 года были приняты поправки в Налоговый кодекс и ужесточен контроль за сделками по ТЦО. Однако эти меры вряд ли способны коренным образом изменить ситуацию и, по мнению специалистов, скорее, будут направляться против неугодных налогоплательщиков [Трансфертное ценообразование, 2011, с. 7].

К) Необоснованный аутсорсинг. При нормальной экономической деятельности использование аутсорсинга, то есть передача отдельных бизнес-процессов сторонней компании, бывает вполне обоснованным. В условиях инсайдерского контроля аутсорсинг становится инструментом вывода ренты. Связанные с инсайдером аутсорсеры могут завысить цены на работы и услуги и при этом выполнить их некачественно. В результате корпорация не только несет необоснованные расходы, но и утрачивает ключевые компетенции.

Пример: вокруг ГК «АСВ» образовался целый пул из более 80 юридических, консалтинговых, аудиторских, маркетинговых и пр. компаний, наживающихся на санации и ликвидации банков. На сайте госкорпорации приведены списки данных компаний. По мнению экспертов, на аутсорсинговые компании приходится больше половины всех расходов [Николаев, 2012]. В «Роснано» и «Ростехнологиях» Генпрокуратура зафиксировала аналогичную практику.

Л) Приватизация и реструктуризация активов. В России продолжается активная реструктуризация государственных активов. Официальной целью провозглашается «освобождение компаний от непрофильных видов деятельности» и «мобилизация финансовых ресурсов» [Устюжанина и др., 2010]. Госкорпорации с помощью различных механизмов, в т. ч. административного ресурса, приобретают контроль над ценными активами. В дальнейшем они могут быть переориентированы на совершенно иной вид деятельности либо закрыты, а площади сданы в аренду. В таких случаях изъятие ренты сопровождается особенно негативным экономическим и социальным ущербом.

М) Схемы с преднамеренным банкротством. Доведение до банкротства предприятий госкорпораций может быть связано с несколькими целями инсайдеров. Во-первых, оно может осуществляться, чтобы заполучить акции предприятия по заниженной цене. Во-вторых, доминирующая группа может, наоборот, стремиться избавиться от актива и поэтому выводит из него оставшиеся ресурсы. В-третьих, крупный инсайдер может захотеть нажиться на имуществе ликвидируемого предприятия.

Пример: В 2012 году сотрудник ГК «АСВ» подозревался в причастности к банкротству сотового оператора, в ходе которого были похищены средства УК «Лидер» [Киселева, 2012]. Усматриваются признаки преднамеренного банкротства и в деле о банке «Московский капитал» (см. ниже), а также на «Ижмаше» (см. кейс-стади по ГК «Ростехнологии).

Н) Комбинация схем. Часто используются многоходовые комбинации вывода ренты.

Пример: громкое уголовное дело было возбуждено в 2012 г. по обстоятельствам банкротства банка «Московский капитал». К делу с ущербом 10 млрд руб. оказался причастен топ-менеджер ГК «АСВ», который вместе с подельниками пытался провести отчуждение более 50 объектов историко-культурного наследия в центре Москвы [Киселева, 2012]. Объекты были закреплены за ФГУПами, а суть схемы состояла в их неправомерном обременении через выдачу «Московским капиталом» кредитов подставным предприятиям-«пустышкам» под фиктивные поручительства этих ФГУПов. В апреле 2009 года банк был признан банкротом, и АСВ начало взыскивать долги. Не обнаруживая у предприятий имущества, АСВ выставляло права требования к ФГУПам на торги. К декабрю 2011 г. новым кредитором по долгам ФГУПов стал офшор. В итоге объекты недвижимости попадали в руки организаторов схемы. Ущерб от деятельности преступной группы мог составить более 10 млрд руб. [там же].

Налицо комбинация более четырех механизмов вывода ренты.

Последствия инсайдерского контроля

Выделим некоторые последствия инсайдерского контроля и изъятия ренты в государственных корпорациях.

A) Неэффективное использование средств. Неэффективное расходование бюджетных средств связано как с непосредственным выводом ренты, так и снижением качества управления и ростом бесхозяйственности.

Пример: в 2011 году Счетная палата выявила в ГК «ФСР ЖКХ» нарушения на 33,3 млрд руб. по неэффективному и необоснованному расходованию бюджетных средств [В системе ЖКХ… 2011]. Проверка СП от июля 2010 г. установила отсутствие системы индикаторов эффективности использования имущественных взносов [Счетная палата… 2010].

Б) Деградация и банкротство депрессивных предприятий. Инсайдеров госкорпораций интересуют в первую очередь прибыльные активы, из которых еще можно изъять ренту. Стабильно депрессивные активы, в которые жизненно необходимо вкладывать средства, а также не приносящие прибыль общественные, социальные, научные и иные «непрофильные» активы становятся невыгодным бременем. Правда, государство может выделить для их помощи солидные ресурсы, которые могут оказаться привлекательны для извлечения. Некоторые примеры банкротства депрессивных предприятий будут приведены в кейс-стади по ГК «Ростех».

B) Невыполнение поставленных государством целей, несоответствие деятельности поставленным задачам, низкое качество планирования. Поставленные в федеральных программах и стратегиях развития целевые показатели деятельности госкорпораций часто не выполнялись.

Пример: цель ГК «ФСР ЖКХ» по обеспечению граждан жильем и качественными услугами выполняется плохо: регулярно растут тарифы ЖКХ и площадь ветхого и аварийного жилья, при этом программы по капремонту и переселению граждан выполняются лишь частично. Число семей, получивших жилые помещения и улучшивших жилищные условия, на 100 тыс. чел. населения в России в 2012 г. составляло 130 семей (для сравнения: в РСФСР 1990 г. — 887 семей, в 6,8 раза выше) [Соколов, 2012в; Социально-экономические показатели… 2011].

Пример: По данным Счетной палаты, меры по использованию имущества ГК «ВЭБ» в целях поддержки ряда корпораций в целом не соответствовали его законодательно установленной миссии, уставным целям и стратегии [Счетная палата: деньги… 2010]. Главная задача «ВЭБа» — повышение конкурентоспособности экономики, однако в 2011 г. Россия опустилась по этому показателю с 63-го на 66-е место [Дмитриев, 2012].

Г) Имитация инновационного развития. Анализ инновационных программ многих госкорпораций показывает, по сути, их декларативный характер, что отражает отмечавшееся явление «принуждения к инновациям». По данным «Эксперт РА», некоторые из них больше похожи на отписки, а главное — никак не связаны со стратегией развития компании [Товкайло и др., 2012]. Как следует из рейтинга «Эксперта», у компаний, работающих в конкурентной среде, программы написаны лучше, чем у монополистов. Так, 1 место занял «Росатом», который конкурирует на мировом рынке с компаниями из США и Франции и планирует увеличить к 2020 г. затраты на НИОКР с 3,9 % до 4,5 % выручки [Рейтинг программ… 2012]. Слабой оказалась программа «Ростехнологий», в которой доля затрат на НИОКР к выручке в 2013-м составит 1,34 %, что в разы ниже, чем у иностранных конкурентов [там же]. Действительно, в корпорациях аэрокосмической и оборонной отрасли, по данным консалтинговой компании Booz&Co, на НИОКР тратится в Северной Америке около 3,0 % выручки, в ЕС — около 5,7, в Китае и Индии — около 5,0, в остальном мире — 2,8 % [Jaruzelski el al, 2012]. По мнению проректора Высшей школы экономики А. Яковлева, серьезного эффекта программы не дадут, поскольку у ГК нет стимулов для внедрения инноваций [Товкайло и др., 2012].

Д) Переход активов под иностранный контроль. Полупериферийное зависимое положение России в мировой экономике оказывает существенное влияние и на экономические стратегии ГК. С одной стороны, госкорпорации, активно взаимодействуя с международными корпорациями, могут перенимать опыт и технологии. С другой стороны, могут начать служить интересам более сильных игроков. В связи с тем, что созданная в госкорпорациях институциональная среда значительно повышает вероятность рентоориентированного поведения, высоки риски не только обслуживания «внешних» иностранных инсайдеров и вывода средств в офшоры, но также перехода российских предприятий и технологий под иностранный контроль. Большое количество примеров будет приведено в кейс-стади по ГК «Ростех».

Е) Перерасход по инвестиционным проектам. Главным последствием инсайдерского контроля в госкорпорациях, смысловое содержание которого мы рассмотрим в следующем параграфе, является подрыв инвестиций госкорпораций. В кейс-стади (см. главу 3) мы подробно и на конкретных примерах рассмотрим, как изъятие инсайдерской ренты ведет к: (1) перерасходам по смете проекта и в частности постоянному пересмотру смет в сторону увеличения; (2) увеличению сроков реализации проекта и сроков окупаемости, что при дисконтировании также сводится к завышению нормальной стоимости проекта; (3) отказу от реализации проектов, в том числе, несмотря на уже затраченные средства; (4) необоснованному росту цен на продукцию госкорпораций и т. д.

Так как важными свойствами госкорпораций являются «безвозмездная приватизация» госимущества, непрозрачность и бесконтрольность финансовых потоков, безответственность управления, рентоориентированное поведение фактически стимулируется на государственном уровне. Благодаря своему привилегированному положению госкорпорации напоминают своеобразного коллективного инсайдера, извлекающего ренту за счет бюджета и контроля над реальными активами. Для осуществления инсайдерского контроля доминирующими группами создается инфраструктура инсайдерского контроля. Внутренними элементами ИИК являются централизация принятия решений, продвижение «своих» людей на ключевые посты, усиление внутреннего контроля и безопасности. Среди внешних выделяются связи с высшими чиновниками и органами власти, связи с олигархами и криминалом, сеть офшорных и фиктивных фирм, аудиторские и финансовые институты, влияние на общественное мнение. «Крупные», «средние» и «мелкие» инсайдеры могут образовывать целую систему потоков ренты, которая будет пронизывать всю госкорпорацию и способствовать распределять финансовые потоки на взаимовыгодных для всех сторон условиях, но только в ущерб самой корпорации. Перечисленные в параграфе нарушения и примеры неэффективной работы ГК либо прямо связаны с выводом инсайдерской ренты из корпораций (нецелевое, неэффективное и незаконное использование средств, необоснованный аутсорсинг, завышенные зарплаты и бонусы, принятие решений в интересах служащих корпорации и аффилированных лиц, непрозрачность размещения заказов, фиктивные конкурсы, схемы с офшорными и фиктивными фирмами), либо способствуют этому (безответственность менеджмента, отсутствие критериев оценки результативности, неэффективность контрольных органов).

В следующей главе мы рассмотрим подробнее влияние инсайдерского контроля на принятие инвестиционных решений госкорпораций.