Едва ли в данном случае уместно воспроизводить различные определения политики, существующие в науке. В данном случае важно то, что политика бывает разной. Одно дело, когда она реализуется в Средние века, другое – в Новое время. Впрочем, политика эпохи модерна тоже бывает разной. В России степень ее публичности была незначительной. А это значило, что о российской внутренней политике трудно было писать в газетах, рассуждать на земских собраниях. Но главное заключалось в том, что политика не была предметом обсуждения высшей бюрократии, которая ведала делами исключительно управления. Российский чиновник, каким бы высокопоставленным он ни был, политиком не являлся. Он не мог поставить вопрос (если только, конечно, не в частной беседе) о векторе развития страны. В сфере его интересов – исключительно родное ведомство и направления деятельности последнего. Выходить за пределы собственной компетенции – значит вторгаться на «территорию» прочих министерств, которые отнюдь не собирались делиться полномочиями. Хуже того, вмешиваться в дела чужих ведомств – это подменять собой императора.

Вплоть до 1906 г. в Российской империи был один подлинный политик – царь. Лишь он мог определять направление развития страны. Создавать альтернативный императору центр принятия решения побаивались, памятуя турецкий опыт – всесильный визирь, практически премьер-министр, казался чрезвычайно опасным. В 1905 г. министр финансов В. Н. Коковцов доказывал: «Монарх должен иметь возможность выслушивать различные мнения, извлекать общие руководящие начала управления из сравнения выгод и невыгод различных направлений. С учреждением кабинета с первым министром во главе верховная власть лишится этого главнейшего средства для непосредственного знакомства с действительным ходом дел управления. Тогда первый министр, наделенный исключительным правом личного всеподданнейшего доклада, явится для нее единственным источником всех сведений о положении дел в государстве».

В России ничего подобного не было. Функции главы правительства должен был исполнять сам государь, который, однако, с ними даже технически не вполне справлялся: слишком велики были возложенные на него обязанности. В итоге единственный политик не мог быть полноценным политиком, и, соответственно, политика в России осуществлялась без политиков.

Отсутствие политики в традиционном европейском смысле этого слова декларировалось официально, и императоры об этом периодически вспоминали. Так, в мае 1886 г. Александр III исключил даже возможность подачи коллективного прошения об отставке членами Государственного совета, недовольными назначением их сотоварищем И. А. Вышнеградского. По мнению царя, это было бы недопустимой «партийной» выходкой.

Ограниченность публичного пространства задавала определенные правила игры. Министр не мог открыто выступить против того мнения, которого, скорее всего, придерживался император. Он не мог заявить об оппозиции тем коллегам, которые были в фаворе у царя. И все же он мог нейтрализовать их усилия, добиться утверждения приемлемого решения. Канцелярские средства борьбы были тем более значимы, что прямое политическое столкновение представителей бюрократии было едва ли возможным. Характерно, что последовательный защитник судебных уставов 1864 г. министр юстиции Д. Н. Набоков так о них публично отзывался: «В основе судебных учреждений лежит фальшь. Но разве я этого не сознаю? Разве судебные учреждения созданы мною? Разве я допустил бы суд присяжных?» Но при этом судебную систему, основанную на фальши, по словам Набокова, не следовало трогать, дабы не расшатывать и так зыбкие основы правопорядка. Иная аргументация в 1880-е гг. со стороны министра юстиции была бы немыслимой. Аналогичную линию вел его преемник Н. А. Манасеин, на которого так надеялись К. П. Победоносцев и сам император. Подобный курс требовал от министра конспирации. Он не мог отправлять откровенные письма судьям в провинцию, зная, что его переписка перлюстрируется. Для переговоров с судьями и координации действий он отправлял доверенных лиц на места, советуя им ни в чем не полагаться на губернаторов.

В ноябре 1888 г. Победоносцев признался, что он не мог выступить против Д. А. Толстого при обсуждении подготовленных им проектов реформы местного самоуправления в Государственном совете. Тем не менее он был готов содействовать созданию «контрпроектов», альтернативных толстовским. В случае разногласий он должен был уговаривать министра внутренних дел идти на уступки большинству Совета.

Речь шла о законопроекте, вводившем земских начальников. В итоге эта должность была учреждена в 1889 г. Она создавалась вместо мировых посредников и мировых судей. Земских начальников не выбирали, их назначал напрямую министр внутренних дел (по представлению губернатора и губернского предводителя дворянства). Они получили значительные полномочия по вмешательству в работу волостных крестьянских сходов, в частности, могли влиять на выборный процесс. Они судили крестьян, приговаривали их к аресту и штрафам. В их руках сосредотачивалась административная и судебная власть. Этот законопроект вызвал ожесточенную дискуссию в Государственном совете.

Со временем стало понятно, что надежды провести через Государственный совет контрпроект были тщетны. Пришлось поменять тактику. Половцов попросил председателя Департамента законов А. П. Николаи настаивать на необходимости поставить вопрос шире и говорить о реформе всей системы управления, в том числе об учреждении должности уездного начальника. Таким образом, императору на самом раннем этапе обсуждения законопроекта было бы заявлено о наличии существенных разногласий в Государственном совете. Должен был сработать традиционный бюрократический механизм торможения законодательных инициатив: нужно было перевести разговор в иную плоскость – высших принципов и основополагающих идей.

Члены Государственного совета попытались реализовать этот прием на заседании Соединенных департаментов 3 декабря 1888 г. Законопроект о земских начальниках нельзя обсуждать, не зная дальнейшего плана преобразований местных учреждений (а он, безусловно, нужен). Эту точку зрения отстаивали А. П. Николаи, И. И. Воронцов-Дашков, Э. В. Фриш. Другие критиковали проект по существу. Д. М. Сольский и Е. А. Перетц предложили создать комиссию, которая пересмотрела бы обсуждавшийся документ.

Была и другая тактика – строго стоять на своем, не делая никаких уступок, будучи полностью уверенным в поддержке императора. Этой линии собирался следовать Д. А. Толстой при обсуждении законопроекта об учреждении должности земских начальников. Однако тяжелобольной министр внутренних дел не выдержал испытания. По окончании заседания соединенных департаментов он отозвал своего товарища В. К. Плеве и сказал ему по секрету (но достаточно громко, чтобы слышали чиновники Государственной канцелярии): «Я устал и уеду. Они, кажется, хотят устроить комиссию для переработки проекта. Вы можете соглашаться, но с тем, чтобы председателем комиссии был назначен Старицкий. Впрочем, я посоветуюсь еще об этом сегодня вечером с Пазухиным». В итоге комиссия собралась. Толстой в лице своего представителя (а именно Плеве) пошел на определенные уступки, однако до полного единодушия было еще далеко.

Тем не менее 10 декабря обсуждение проекта разворачивалось в том же направлении, что и неделю назад. Участники заседания (а именно Е. П. Старицкий, М. И. Каханов, Б. П. Мансуров) настаивали на необходимости более обстоятельного подхода к проблеме. В этот раз Толстой на уступки не шел и возражал каждому своему оппоненту.

Большинству Государственного совета приходилось координировать свои усилия. Для этого барон Николаи был вызван к великому князю Михаилу Николаевичу. Туда были приглашены А. А. Абаза, Е. П. Старицкий и А. А. Половцов. Николаи обещал на следующем заседании департамента поставить принципиальный вопрос о сословном характере проектировавшегося института земских начальников. 17 декабря сценарий заседания недельной давности практически повторился. На этот раз проект Толстого поддержали Островский и Мансуров. Оппонировали ему Сольский и Николаи. Толстой не выдержал и прервал Николаи, то есть председателя Департамента законов, что поставило того в тупик. Абаза на это отреагировал: «Когда один член прерывает другого, то председатель его останавливает, но когда председателя прерывают, то его положение очень трудное». Толстому пришлось извиниться. В конце заседания прошло обещанное Николаи голосование – за или против сословного характера власти земского начальника, который, согласно проекту Министерства внутренних дел, должен был ведать исключительно крестьянскими учреждениями. За концепцию Толстого проголосовали четыре министра и два члена Государственного совета, против же – 18 их коллег. Причем мотивы голосования тех, кто поддержал Толстого, были разными. Например, министр юстиции Н. А. Манасеин рассчитывал таким образом провалить законопроект. По его мнению, земский начальник, обладавший исключительной властью над крестьянами, лишался всякого смысла. Схожим образом рассуждали М. Н. Островский и К. П. Победоносцев. Они напоминали, что Толстой – на пороге смерти и не смог бы взяться за значительную реформу. Следовательно, то, что им было задумано, нужно было утвердить, но в тех скромных пределах, которые были обозначены в самом проекте.

Тем не менее меньшинство (а точнее, сам Д. А. Толстой) чувствовало себя довольно уверенно. Были все основания полагать, что император согласится с министром внутренних дел и его проектом. Ведь в течение года Толстой в ходе докладов императору сообщал ему все подробности, связанные с подготовкой законопроекта, и Александр III одобрял работу своего министра. Более того, государь призывал Толстого производить разногласие, если Государственный совет не согласился бы с проектом. В этом случае император гарантировал свою поддержку. В беседе с великим князем Михаилом Николаевичем Александр III буквально повторял слова Д. А. Толстого, постоянно ссылался на него. Ведь если не принять в самом скором времени закон о земских начальниках, то, по сведениям Министерства внутренних дел, всю Россию охватят крестьянские бунты. Государственный совет, который мешал проведению столь нужной меры, вызывал раздражение императора.

Министры продолжали вести свою линию. Островский, бывший в начале января на приеме у Александра III, убеждал его (и, казалось, убедил) ввести институт земских начальников в качестве эксперимента в трех-четырех губерниях на два-три года. Действительно, впоследствии земские начальники вводились в губерниях не одномоментно.

Новое заседание Государственного совета прошло 16 января 1889 г. Его «сценарий» не отличался новизной. Большинство нападало на проект Министерства внутренних дел, а Толстой отчаянно отбивался, не желая никого слушать. Вновь звучала мысль о необходимости перестройки всего местного управления, а не его отдельных элементов. Вспоминали прежний административный опыт, не учтенный Толстым. Его проект защищал лишь Островский, и то весьма оригинальным способом. Он доказывал, что все действительно спорные пункты можно было с легкостью выбросить из документа. Следуя этой логике, А. А. Абаза и Е. П. Старицкий предложили не голосовать по проекту, а вносить изменения, обсуждая текст по параграфам. Толстой высказался против и настоял на голосовании. В его пользу высказалось тринадцать членов Государственного совета. 39 были против. Император в беседе с великим князем Михаилом Николаевичем даже порицал Толстого за это разногласие, вроде бы соглашаясь с тем, что следовало рассматривать проект по параграфам. Противники министра внутренних дел как будто бы могли праздновать победу. Однако в действительности победил министр Толстой.

28 января царь как будто бы утвердил мнение меньшинства. Более того, своей резолюцией император упразднил мировой суд, передавая его полномочия земским начальникам и волостным судам, что было давним потаенным желанием Д. А. Толстого. Это решение Александра III обозначало то, что концепция проекта была бесповоротно принята. Государственному совету оставалось лишь обсуждать детали этого документа. Фактически в этот раз император утвердил мнение ни большинства, ни меньшинства, а свое собственное. По словам великого князя Михаила Николаевича, «граф Толстой нас оседлал». Такое решение возмутило многих. Победоносцев в возбуждении ходил из угла в угол по своему кабинету и настаивал на отставке великого князя Михаила Николаевича, который лишь таким образом мог выразить свой протест. А. А. Половцов, узнав о таком исходе дела, не мог в тот день заснуть.

Этот случай в высшей степени показателен. Проект об учреждении должности земских начальников был одним из немногих в царствование Александра III, который был утвержден в целом в том виде, в котором был внесен. Тем не менее его принятие потребовало немалых усилий со стороны Д. А. Толстого. Здесь сказалось все. Принципиальные разногласия среди министров. Организованная оппозиция в Государственном совете, выискивавшая нестандартные приемы политической борьбы. Наконец, колебания самого императора, оказывавшегося под влиянием последнего докладчика.

В этом вопросе сказалась и сила, и слабость Государственного совета. Проект некоторым образом изменился за время его подготовки. Императора расстраивало, что не желавший ни в чем отказываться от своих (точнее, А. Д. Пазухина) идей Толстой отступил от первоначальной позиции и не предоставил земским начальникам полномочия мировых судей. Александру III, в нарушение сложившихся обычаев, своей резолюцией пришлось вводить эту норму, ставя высшее законосовещательное учреждение в неудобное положение. Он думал, что таким образом возвращается первая редакция проекта. В действительности это было не так. Ничего подобного Толстой в Государственный совет не вносил. Половцов сообщил об этом императору, предложив свой вариант высочайшей резолюции, в которой были исключены слова о волостном суде. Александр III задумался и предпочел не торопиться, а лишний раз посоветоваться с Толстым. Так как решение следовало принять как можно скорее, министра вызвали по телефону к императору. Половцов же остался завтракать у государя. Прибывший в Аничков дворец Толстой, как и прежде, на уступки идти не хотел. Чувствовалось, что это он водил рукой императора, который должен был поразить Государственный совет своей резолюцией.

Половцов отметил несовершенство волостных судов, упомянутых государем. Благодаря расширению полномочий, их положение только упрочивалось. «Ну что же, – возразил уверенный в себе Толстой, – если назначенная мною комиссия под председательством Любощинского признает даже, что волостные суды надо упразднить, слова высочайшей резолюции упадут сами собой». Этот спор был бесперспективен. Государственному секретарю пришлось напомнить о формальной стороне, о чем уже было сказано императору. Резолюция подразумевала возвращение к первоначальной редакции, которая в действительности не была представлена Государственному совету. Толстому пришлось с этим согласиться. «Значит, – продолжал Половцов, – о мнении большинства или меньшинства не может быть уже речи: император излагает собственную волю». Толстой вроде бы не возражал, но ему очень хотелось, чтобы в резолюции говорилось о согласии Александра III с мнением меньшинства (то есть прежде всего самого министра внутренних дел). Половцов пытался доказать нелогичность такой постановки вопроса: «Нельзя приказать, чтобы земские начальники были простыми крестьянскими попечителями с прибавкой, чтобы они заменили мировых судей. Это все равно что сказать: пускай стена эта будет белая, но с тем, чтобы она была черная». Император колебался, перечитывал журнал Государственного совета. Толстой же настаивал на своем и в итоге одержал победу. Это придало ему еще большую уверенность. Теперь он требовал сохранения всего текста резолюции. Участники совещания вернулись к вопросу о волостных судах. Половцов настаивал на бессмысленности их упоминания. При распределении полномочий мировых судей волостные суды, безусловно, не будут забыты. Толстой же просил императора не доверять Государственному совету: если не проговорить значимые вопросы в резолюции, сановники могут придумать «непредвиденную новую комбинацию». Этот аргумент подействовал на царя, который полушутя заметил Толстому: «Дмитрий Андреевич, Государственный совет что-то очень настаивает на этом. Я думаю, нам следует ее удержать». Это заседание продолжалось два часа. Толстой был бледен и устал до крайности. Император отпустил своих сотрудников, оставив у себя меморию. Половцову пришлось поддерживать Толстого, когда они спускались по лестнице Аничкова дворца. Когда они дошли до самого низа, Толстой заметил: «Ведь эта мысль самого государя, я никогда бы не имел смелости ее предложить. Резолюцию я вижу сегодня в первый раз». Конечно, Половцов знал, что это не так: «Вы видели ее в четверг». Толстой смутился: «Да, да, ну так сегодня – это второй раз».

Толстой праздновал победу. В итоге резолюция была составлена в его редакции. Спустя два дня, 30 января, резолюция была зачитана на заседании Государственного совета. Она была столь неожиданной для собравшихся, что они впали в оцепенение. Царила растерянность, мысли путались. Сразу после заседания в кабинете председателя собрались министры (Толстой, Вышнеградский, Манасеин, Островский, Победоносцев), члены Государственного совета (Николаи, Старицкий) и государственный секретарь Половцов. Решение императора поставило и министров в тупик. Министр юстиции Манасеин отмечал, что, передав часть дел мировых судей земским начальникам, его ведомство стояло перед неразрешимой задачей: в чьем ведении должны быть 300 тыс. гражданских и 200 тыс. уголовных дел, которые прежде проходили через мировой суд? Волостной суд был для этого не вполне компетентен. Передавать все дела в окружные суды значило заметно осложнять процесс судопроизводства. Примерно то же самое говорил Е. П. Старицкий. Неожиданно смело выступил Победоносцев: «Оператор, отрезывающий руку или ногу, знает, как вести нож так, чтобы не задеть нерв или мускул, а не обращая на то внимание, можно убить организм». Обер-прокурор Св. Синода отмечал, что невозможно переделать судебную систему за четыре месяца, даже если есть на то воля императора. «Государь может приказывать нам исполнять только то, что в наших силах. Если бы государь приказал ему, Победоносцеву, поднять камень в 20 пудов, а у него, Победоносцева, мускульной силы всего на 5 пудов, то, разумеется, высочайшее повеление останется неисполненным». Островский попытался усидеть на двух стульях: он признал правоту Победоносцева и одновременно с тем согласился с Толстым «ввиду высочайшего поведения». Да, рассуждал он, Государственный совет не может поднять столь тяжелый камень, но следует попробовать, дабы продемонстрировать свои верноподданнические чувства. Вышнеградский предложил переложить эту работу на плечи министров внутренних дел и юстиции. Барон Николаи доказывал несостоятельность этой точки зрения. В итоге совещание пришло к компромиссу. Та часть законопроекта Толстого, которая касалась крестьянского управления, должна была рассматриваться в соединенных департаментах. То, что относилось к судебной части, должно было быть предварительно обсуждено на совещании министров внутренних дел, юстиции и финансов. 1 февраля во время доклада великого князя Михаила Николаевича император утвердил это решение. Однако председатель Государственного совета не был уверен, что царь не пересмотрит свою позицию под влиянием предстоявшего доклада Толстого. По этой причине Половцов предлагал Михаилу Николаевичу как можно скорее разослать уведомление о высочайшем повелении. Это отрезало бы все пути назад.

Вскоре после описываемых событий, 25 апреля 1889 г., Д. А. Толстой скончался. Исполнять его обязанности был назначен его товарищ И. Н. Дурново. Император ему поручил способствовать скорейшему принятию закона о земских начальниках. Дурново возражал: он практически не был знаком с содержанием проекта. Однако это нисколько не смущало царя. «Государь с горячностью требовал, чтобы это было сделано, утверждая, что если этого не произойдет, то Государственный совет будет „ликовать победу“ над ним, государем».

Обсуждение законопроекта продолжалось, и к июлю был подготовлен соответствующий журнал. По общему мнению, он был неудовлетворительный: в нем было много неточностей и несуразностей. Ведь в Государственном совете, желая угодить императору, очень спешили. Кроме того, сановники хотели поскорее покинуть летом Петербург и по этой причине старались не возбуждать лишние разногласия. Александр III знал о претензиях к итоговому журналу Государственного совета, но относился к ним спокойно. Он полагал, что со временем можно будет все исправить. Его радовало, что это дело наконец завершилось, хотя могло быть испорчено в самом конце. Император обвинял в этом министра юстиции Н. А. Манасеина, чьи предложения были настолько неудовлетворительны, что можно было заподозрить его в желании «провалить весь проект».

Борьба вокруг законопроекта об учреждении должности земских начальников весьма показательна. Это было столкновение двух групп бюрократии, имевших собственные козыри и рассчитывавших на успех. После смерти Толстого партию Министерства внутренних дел стало разыгрывать намного сложнее. И. Н. Дурново, преемника Дмитрия Андреевича Толстого, в шутку называли «Лжедмитрием». Он не мог противостоять большинству Государственного совета и был вынужден часто отступать, признавая правоту своих оппонентов. Так случилось при обсуждении нового Земского положения весной 1890 г. 19 марта А. А. Половцов записал в своем дневнике: «Бездарный Дурново отступает по всей линии, не умея привести ни одного аргумента в защиту своего проекта. Плеве [его товарищ], напротив, с ловкостью испытанного, ни перед чем не останавливающегося адвоката приводит на все рассуждения, которые, впрочем, не убеждают собрания». Конечно, столь уступчивому министру в Государственном совете только радовались.

Борьба, разворачивавшаяся в Государственном совете, может быть названа политической лишь с высокой долей условности. Обычно считается, что политика – это искусство возможного. В данном же случае перед высшими сановниками империи стояла задача, решение которой кажется практически невозможным. Они должны были добиться определенных политических целей, не имея шансов высказать свои политические убеждения. И большинство, и меньшинство Государственного совета говорили на одном и том же языке, повторяли одни и те же формулы, но при этом расходились друг с другом кардинально. Усеченный вариант публичной политики не позволял надеяться на предметное обсуждение сущностных вопросов государственного курса. Это было неизбежное стояние на месте, то, что Победоносцев назвал «ни пру, ни ну».

Не вызывало сомнений и то, что российская бюрократия не была политически монолитной. Этого было трудно ожидать, хотя бы учитывая тот факт, что высшие должности в империи занимались чиновниками, чьи политические взгляды никому не были (да и не могли быть) известными. Бюрократ должен был эффективно выполнять возложенную на него функцию вне зависимости от общего правительственного курса. Такая политическая аморфность чиновничества – не исключительно российское явление. Государственный секретарь А. А. Половцов в беседе с Александром III вспоминал, что одни и те же чиновники служили Людовику XVI, Робеспьеру, Наполеону. «Это лишь орудие в руках правительства, а не сила, вне его стоящая». Проблема была лишь в том, что правительства в России в полном смысле этого слова не было.