Дело управления страной было в первую очередь возложено на министерства. Кроме того, именно там готовилось большинство законодательных решений. Министры хотя бы в силу должностного положения – доверенные люди царя, ключевые фигуры «бюрократического ареопага». Как отмечает современный исследователь Л. Е. Шепелев, император хотя бы из соображений собственного престижа был вынужден поддерживать назначенного им министра (даже не будучи с ним во всем согласным), что придавало тому значительный политический вес.

Министрам подчинялся разветвленный государственный аппарат. Обычно министерства состояли из департаментов или управлений, которыми руководили директора или начальники. В свою очередь департаменты делились на отделения или делопроизводства, последние же – на «столы». При министре была канцелярия, игравшая, как и в любом другом учреждении, немалую роль. Именно здесь, на «средних этажах» российской бюрократии, готовились важнейшие решения.

Министерства были созданы в 1802 г. К концу XIX века сложились особые традиции делопроизводства. Многое определялось практическими требованиями жизни. В 1900 г. на заседании Государственного совета об этом говорил С. Ю. Витте: «Министерства управляются не только по букве закона, а также согласно требованиям действительной жизни, которые нередко расходятся с постановлением закона».

Как было уже не раз сказано, в России было сравнительно мало чиновников. Пожалуй, даже более значим тот факт, что сведения об империи, а также о народах, в ней проживавших, были весьма приблизительны. Однако это нисколько не поколебало правительственного стремления все контролировать. Инструментарий, на который рассчитывала высшая бюрократия, был традиционен для «регулярного государства» система тотальной отчетности органов управления. В. Б. Лопухин вспоминал о толстой папке в ведомстве Государственного контроля. Там речь шла «об 1 руб. 13 коп. убытка от боя стеклянной посуды». В то же самое время делам о многомиллионных хищениях государственных поставщиков и железнодорожных компаний часто не давалось хода.

Иными словами, тотальный контроль не делал ситуацию подконтрольной. Напротив, министры довольно свободно распоряжались казенными средствами. Разного рода злоупотребления не казались вопиющими. 30 июня 1884 г. Половцов доносил императору, что Военное министерство потратило лишних полмиллиона рублей без всякого объяснения и испрошения этой суммы. Министерство путей сообщения приплачивало за такую работу, для которой имелись специальные чиновники. Министерство внутренних дел неправомерно увеличивало расходы на своих сотрудников. Министерство народного просвещения испрашивало кредиты на те учреждения, которые как раз закрывались. «Все эти факты… подтверждаются самими министрами, подписавшими журналы [Государственного] совета».

Карта чиновников Российской Империи

Как это было в целом характерно для бюрократической машины Российской империи, министерства не вполне справлялись с тем «потоком» делопроизводства, который так или иначе шел через них. Вполне очевидно, что министр и его товарищи не могли в полной мере знать содержание тех бумаг, которые они подписывали. Показательно, что в 1830 г. министр внутренних дел подписал 24 846 документов, а в 1850 г. – 61 011. Эта тенденция сохранилась и в дальнейшем. Причем она коснулась не только руководителей ведомств, но и их министерств в целом. В начале 1860-х гг. в Министерство юстиции ежегодно поступало более 626 тыс. дел, в начале 1880-х гг. – 578 тыс., в конце 1880-х гг. – более 691 тыс., в начале 1890-х гг. – 1624 тыс., в 1910-х гг. – 3372 тыс. Конечно, далеко не со всеми (хотя обычно с абсолютным большинством) делами удавалось справляться. Так, к 1902 г. только в земском отделе МВД накопилось свыше 800 не представленных рапортов по местным крестьянским учреждениям.

Когда в октябре 1905 г. граф И. И. Толстой принял должность министра народного просвещения, он был поражен масштабом свалившейся на его плечи работы. Речь шла о целом технологическом процессе, который предстояло освоить: «Это огромная фабрика, выбрасывающая тысячи циркуляров, докладов, отношений, отзывов и т. п., в полном ходу, с массой колес, рычагов и паровых котлов, с целой армией рабочих мастеров, надсмотрщиков и десятников». Правда, в дальнейшем взгляд Толстого на собственное министерство изменился. Он пришел к выводу, что это не фабрика, а мануфактура, не современное высокотехнологичное, а кустарное производство, остро нуждавшееся в совершенствовании.

При этом министр не мог ограничиться работой исключительно во благо собственного ведомства. На нем еще лежало множество самых различных обязанностей. В итоге рабочий день руководителя ведомства был расписан поминутно. В качестве примера можно привести все того же И. И. Толстого, оставившего подробные воспоминания о своей работе в качестве министра народного просвещения. Он должен был два раза в неделю выслушивать доклад в Департаменте общих дел своего ведомства, два раза – в Департаменте народного просвещения. По окончании докладов – прием посетителей. Помимо этого три раза в неделю происходили заседания Государственного совета: одно Общее собрание, на котором должен был присутствовать сам министр, и два заседания департаментов, куда можно было делегировать его товарища (однако далеко не всегда). Периодически назначались заседания Комитета министров. Наконец, обычно в субботу приходилось ехать в Петергоф для всеподданнейшего доклада императору. Также считалось желательным, чтобы министры присутствовали на заседаниях ведомственных и межведомственных комиссий. Учитывая масштаб обязательств, министрам приходилось работать с бумагами дома – поздно вечером и ночью. Этот напряженный график сложно было строго соблюдать. Его нарушали чрезвычайные и порой продолжительные заседания высших законосовещательных учреждений, затянувшийся прием просителей. Ведь на прием обычно записывались 50–60 человек. Если же министр назначал один приемный день в неделю, он обычно затягивался на 5–6 часов.

И все же министры работали по-разному. Д. А. Толстой любил хвастаться, что читал все бумаги, приходившие из 12 департаментов его министерства. Только на это у него уходило 4 часа в день. С. Ю. Витте, один из наиболее выдающихся государственных деятелей конца XIX – начала XX в., предпочитал устные доклады письменным. Последние почти не читал. Большинство представлений подписывал, не знакомясь с ними. Однажды на заседании Комитета министров его коллеги даже заметили расхождение между его словами и содержанием представления Министерства финансов. Витте, нисколько этим не смутившись, ответил, что «не отвечает за всякий вздор, какой чиновники министерства могли написать от его имени». Подобные ситуации случались часто. Еще в июне 1884 г. А. А. Половцов обосновывал значение Государственного совета тем, что он был необходимым барьером для министерских инициатив, в действительности подготовленных не министрами, а их сотрудниками. Совет ставил предел законодательному произволу «столоначальника»: «В нынешнюю сессию я был свидетелем, как один министр не мог объяснить Совету свойство одной категории дел, исчислявшихся в его представлении, другой – оставил на столе печатное представление, им внесенное, но, очевидно, без его ведома составленное его подчиненными, с указанием усмотренных им самим несообразностей, третий – прислал замечания, обведенные его рукой по карандашным наброскам постороннего лица, четвертый спрашивал меня письменно, почему останавливается разрешение в Совете интересующего его дела, на что я отвечал, что дело решено пять лет тому назад с возложением на вопросителя особого по этому делу поручения».

Заведенный делопроизводственный механизм министерств работал даже тогда, когда министры в силу самых разных обстоятельств предпочитали не вмешиваться в работу своего ведомства. Так, замученный болезнями Д. А. Толстой, по крайней мере с 1885 г., старался не слишком себя утруждать государственными обязанностями. Часто уезжал в деревню, оставляя министерство на попечение своих товарищей. По словам товарища (заместителя) Д. А. Толстого и директора Департамента полиции П. В. Оржевского, важнейшее ведомство империи было фактически разделено на три части. В декабре 1887 г. сам Толстой признавался, что не был вполне знаком с законопроектом о земских начальниках, подготовленным начальником его канцелярии Пазухиным. В феврале 1888 г. П. А. Шувалов шутил, что, испытывая дружеские чувства к Толстому, очень надеялся, что тот никогда не прочитает составленного «им» законопроекта о реформе полиции в Прибалтийском крае. Ведь этот документ противоречил тому, что всю жизнь проповедовал Толстой.

Конечно, бывали обратные случаи. Министр внутренних дел В. К. Плеве, согласно воспоминаниям современников, постоянно что-то писал или же читал деловые бумаги. Министр финансов Н. Х. Бунге занимался делами ведомства 12–14 часов день, при этом не успевая справиться со всеми возложенными на него обязанностями. Его преемник И. А. Вышнеградский внимательно слушал доклады подчиненных, вникая во все детали дела. Министр привык работать ночью. Иногда он вызывал к себе своих сотрудников в 11–12 часов вечера, и они засиживались у него до половины четвертого (а иногда и до четырех) ночи. Причем это могло случиться не только в будние, но и в выходные, и даже в праздничные дни. Не вполне доверяя чиновникам министерства, он сам производил все самые сложные финансовые расчеты. Схожим образом себя вел министр юстиции Н. А. Манасеин, стремясь проверить каждую бумагу. Он подмечал самые мелкие недочеты своих сотрудников. Так, однажды ему пришло прошение о помиловании солдата, совершившего преступление, когда тому якобы было 35 лет. Манасеин нашел метрику, которая доказывала, что на момент преступления обвиненному было 34 года. В данном случае возраст не имел никакого значения. Тем не менее Манасеин сделал строгий выговор своим подчиненным. В этом отношении выгодно от Манасеина отличался следующий министр юстиции Н. В. Муравьев. Он лично отбирал сотрудников, но при этом полностью доверял им, предоставляя свободу действий. Несмотря на нарекания современников, большой работоспособностью все же отличался С. Ю. Витте. Причем в отличие от многих своих коллег он мог отделять важные дела от неважных и на последние время не тратил.

ИВАН ВЫШНЕГРАДСКИЙ

Иван Алексеевич Вышнеградский (1832–1895) за свою не слишком долгую жизнь сделал три карьеры – и все три очень успешные.

Он происходил из семьи священнослужителя, однако, как многие поповичи, не желал идти дорогою отца. Два года он проучился в Тверской духовной семинарии, а затем окончил физико-математический факультет Главного педагогического института в Санкт-Петербурге. Он показал себя как выдающийся инженер-конструктор, который изобрел подъемные машины, пресс для испытания материалов, автоматический пресс для изготовление призматического пороха. Он стал автором теории автоматического регулирования (1877). Его достижения получали призвание. В 1862 г., в тридцать лет, он стал профессором Санкт-Петербургского технологического института, а в 1865 г. – Михайловской артиллерийской академии. В 1875–1880 гг. Вышнеградский – директор Технологического института.

Помимо преподавательской карьеры, Вышнеградский был деятельным и удачливым предпринимателем. С 1881 г. он был председателем Общества Юго-Западных железных дорог. В этом качестве он сделал себе миллионное состояние. У него даже появился свой особняк на Английской набережной в Санкт-Петербурге. Однако он продолжал вести довольно скромный образ жизни и даже давал поводы к обвинениям в скупости.

Наконец, пользуясь поддержкой М. Н. Каткова и В. П. Мещерского, Вышнеградский обратил на себя внимание «высших сфер», сначала оказавшись в Совете министра народного просвещения, потом – в Государственном совете, а затем, в 1888 г., стал министром финансов. Была одна мечта Вышнеградского, которая в итоге не сбылась. Он так и не стал графом.

Вышнеградский поражал работоспособностью своих сотрудников, трудясь с раннего утра и до поздней ночи и требуя того же от всех своих подчиненных. Он не жалел для них времени. При необходимости мог даже прочесть лекцию, если вдруг оказывалось, что они чего-то не знали: как, например, функционирует железнодорожная сеть или в чем особенности тарифной политики. Помимо всего прочего, Вышнеградский обладал уникальной памятью. С. Ю. Витте вспоминал: «Я помню, когда мы с ним как-то раз заговорили о цифрах, он сказал мне, что ничего он так легко не запоминает, как цифры. Взяли мы книжку логарифмов. Он мне и говорит: „Вот откройте книжку, и, хотите, я прочту громко страницу логарифмов, а потом, – говорит, – вы книжку закроете, и я вам все цифры скажу на память“. И действительно, взяли мы книжку логарифмов, я открыл первую страницу: Вышнеградский ее прочел (там по крайней мере 100, если не больше, цифр) и затем, закрыв страницу, сказал мне на память все цифры (я следил за ним по книжке), не сделав ни одной ошибки».

Вышнеградский отличался известной простотой в общении и даже некоторой грубоватостью. Однако на него никто не обижался: ведь он не требовал соблюдения внешних форм и от своих сотрудников. При этом для Вышнеградского был характерен своего рода цинизм. Когда кого-нибудь хвалили за честность, Вышнеградский сдвигал очки на лоб и спрашивал: «До какой суммы он честен?»

Изнурительная работа сказалась на здоровье. С министром случился инсульт, который поставил точку в его карьере, чему в немалой степени способствовал выдвиженец Вышнеградского – С. Ю. Витте. Он «раструбил» по всему Петербургу о роковой болезни министра финансов. Вышнеградский ушел в отставку в апреле 1892 г.

* * *

Неэффективность работы министров чаще всего объяснялась не их ленью, а как раз неспособностью рационально организовать деятельность собственного ведомства. Министр внутренних дел Д. С. Сипягин посвящал большую часть своего времени общению с приезжавшими в столицу губернаторами. Последние до своей аудиенции у главы ведомства предоставляли список вопросов, которые они планировали рассмотреть в ходе встречи. Эти вопросы распределялись между департаментами министерства, которые должны были подготовить соответствующие справки для Сипягина. В итоге все время сотрудников ведомства уходило на подготовку этих справок. «Ходячей шуткой между чиновников некоторых департаментов было называть министерство конторой Капаныгина (бывшее в то время бюро в Петербурге по получению справок о сдающихся квартирах)». При таких обстоятельствах министр не мог решать текущие вопросы и передоверил их своим товарищам: П. Н. Дурново и А. С. Стишинскому. Министр земледелия А. С. Ермолов сам вычитывал корректуру издаваемой в его ведомстве «Земледельческой газеты», на что у него уходило чрезмерно много времени. Иными словами, он не справлялся с распределением обязанностей среди своих сотрудников.

Это было тем более важно, что этот вопрос чаще всего не был решаем в законодательном порядке. В частности, трудно было сказать, каковы были обязанности товарищей (заместителей) министра. Фактически они играли роль чиновников по особым поручениям, правда, с правом подписывать некоторые документы за своего начальника. Их полномочия полностью определялись самим министром. Однако бывало и по-другому. В ряде случаев именно на товарищей министров возлагалось основное бремя ответственности за работу ведомства. Например, когда министром внутренних дел был И. Н. Дурново, ключевой фигурой в этом учреждении был В. К. Плеве. Он вел основную работу, выступал от имени министра на заседании Государственного совета. Благодаря Плеве бессвязные фразы Дурново складывались в цельную позицию.

В министерствах существовало вполне обоснованное убеждение, что товарищ министра – самый несчастный человек в ведомстве. Через него проходило существенно больше бумаг, нежели через других чиновников, включая и самого министра. Это значит, что он вынужден был работать больше многих своих коллег. Будучи товарищем министра государственных имуществ, А. Н. Куломзин писал матери: «Дел у меня выше головы. Я разрешаю от 60 до 100 докладов в докладные дни и подписываю каждый день до 50 бумаг. В сущности, наше министерство сравнительно небольшое. М. С. Каханов рассказал мне, что в качестве товарища министра он подписывал до 300 бумаг в день. Управляющий почтами Безак – до 150 бумаг в день. Как обставлена у нас должность министра, ты можешь судить по тому, что при исправлении этой должности мне пришлось разрешить расход в 8 руб. на покупку штанов для швейцара министерства». Чуть меньшая нагрузка ложилась на начальников отделения. По сведениям чиновника Министерства юстиции И. В. Мещанинова, через них ежегодно проходило 14–15 тыс. документов. Руководитель их ведомства Д. Н. Набоков требовал досконального знания всех этих дел. В итоге «врали ему отчаянно, получали словесное приказание, которым, зная хорошо плохую память министра, при дальнейшем направлении дела нимало не стеснялись».

Все это ставило министров в зависимость от своих ближайших помощников. По словам заведовавшего архивом и библиотекой Св. Синода А. Н. Львова, «все [в Синоде] сконцентрировалось около желаний и угождений Победоносцеву. Все и всё живет и дышит им. А что он сам представляет? Спеленатого Саблером [товарищем обер-прокурора Св. Синода] ребенка или загипнотизированного им же человека». Сам же В. К. Саблер становился ключевой фигурой в ведомстве православного исповедания. «А что такое Саблер? – рассуждал Львов. – Человек, говорящий на всех языках, имеющий энергию невероятную, занимающийся всем, кроме синодальных дел, а в общем человек без всяких решительно принципов, без всякого направления и характера. Это человек, которому не только некогда почитать, поговорить о деле, но даже который едва ли когда и думает о чем-нибудь. С 7 утра и до 12 или часа ночи он, как ртуть, везде двигается, устраивая монахов, монахинь, собирая вокруг себя толпы нищих и т. д.»

В бюрократической системе одновременно происходили распыление и централизация власти. С одной стороны, все подчинено воле высшего начальства, с другой – оно было вынуждено делегировать свои полномочия подчиненным, «начальству поменьше», которое в свою очередь было вынуждено делать то же самое. Император зависел от министров, министры – от своих товарищей, товарищи – от директоров департаментов и т. д. Это был путь «распыления» ответственности. Вместе с тем это была «лестница», по которой поднимались законопроекты на пути превращения их в законы, нередко способствуя обогащению их составителей. По сведениям чиновника МВД, а впоследствии товарища министра и государственного секретаря С. Е. Крыжановского, в распоряжении Хозяйственного департамента МВД «имелись накопленные в старые времена специальные капиталы особого назначения, а равно особые кредиты, отпускавшиеся на законодательные работы, большинство коих в ту эпоху сосредоточено было в этом именно учреждении. В числе их состоял капитал, носивший странное наименование „капитала на общеполезные издания“. Основная масса была израсходована еще в шестидесятых и семидесятых годах, когда шли первые работы по устройству местного самоуправления. Оплачивались они очень широко». Так, директор Департамента МВД Вишняков получил ренту 4000 руб. в год, а начальник хозяйственного отдела – 1200 руб. за составление Городового положения 1870 г. Сам Крыжановский получил 2000 руб. за подготовку записки министра внутренних дел И. Л. Горемыкина и 5000 руб. – за отчет следующего главы МВД Д. С. Сипягина. Составление Положения о гужевых дорогах принесло ему 17 тыс. руб. «премиальных».

Работа чиновников среднего звена бюрократии требовала серьезных усилий. Начальник отделения приходил на службу в час дня, уходил в шесть. Затем же он работал дома: с 9 часов вечера до двух часов ночи. Если же в какой-то вечер он оставлял бумаги без движения, предпочтя делопроизводство театру или гостям, ему приходилось наверстывать упущенное в выходные. Таким образом, на «фабрике» по производству ведомственных документов каждая «шестеренка» работала на пределе своих возможностей. А количество создаваемых документов было неоправданно велико.

Однако этот как будто бы надежный механизм предусматривал неизбежные системные сбои. Столкновения происходили не только между ведомствами. И внутри министерств имели место серьезные трения. Так, товарищ министра внутренних дел П. В. Оржевский и столичный градоначальник П. А. Грессер жестоко враждовали друг с другом. Причем и тот, и другой оборачивали в свою пользу страх Д. А. Толстого перед возможными покушениями на его жизнь. Такие проблемы были характерны не только для Министерства внутренних дел. С 1901 г. назначенный товарищем министра народного просвещения Г. Э. Зенгер всячески противодействовал своему прямому начальнику П. С. Ванновскому, в обществе неизменно дурно о нем отзывался. На заседаниях межведомственных совещаний Зенгер защищал точку зрения, прямо противоположную позиции министерства. Это вызвало недоумение даже у руководителей других ведомств.

Короля делает свита. Министра – канцелярия. Как писал в своем дневнике А. А. Половцов, «министры завалены несоразмерным трудом. Они необходимо состоят в зависимости от своих канцелярий, заготавливающих работу, не имеющих никакой между собой связи и единства и рассматривающих высшие правительственные учреждения, и в особенности Государственное казначейство, как нечто враждебное, тормозящее, нечто такое, что не грех подчас обойти, лишь бы достигнуть своей цели». Министерства, лишенные всякой возможности (как, впрочем, и желания) координировать свои действия, вели свой курс, ориентируясь на собственные интересы и, естественно, сталкиваясь с конкурентами, то есть прочими ведомствами. Их канцелярские сражения были настоящей «битвой бумаг». Как говорил А. А. Абаза, «каждое министерство считается у нас чуть ли не отдельным государством; весьма нередко один министр не знает, что предпринимает другой; не только не всегда можно рассчитывать на помощь своих сотоварищей, но в некоторых из них встречаешь противодействие. Вследствие этого выходит полный разлад; цель же, преследуемая правительством, не достигается».

Действительно, министру следовало думать об интересах собственного ведомства. Его не должны были занимать проблемы коллег, а тем более вопросы развития России как единого целого. Это отчасти объясняет своеобразие подходов представителей высшей бюрократии, причем даже самых дальновидных из них. Министр финансов И. А. Вышнеградский не боялся вступать в конфликт с руководителями других ведомств. Он яростно защищал от них государственную казну, волнуясь исключительно о финансовой стабильности. Он был из числа тех министров финансов, о которых французский историк и государственный деятель О. Тьер сказал, «что он должен быть свирепым». По словам видного сотрудника Министерства финансов В. И. Ковалевского, Вышнеградский был «типичным представителем „финансизма“, мало интересовался вопросами социально-экономическими – рабочим и крестьянским». Впрочем, эти слова В. И. Ковалевского верны лишь отчасти. Вышнеградский прекрасно понимал, каковы могут быть социальные последствия политики его министерства, и чувствовал свою ответственность за нее. Это, в частности, сказалось в 1888 г., когда в России был урожайный год. Министерство путей сообщения не справлялось с перевозками грузов. Тот же самый Ковалевский вспоминал, что «был свидетелем того, как мучился И. А. Вышнеградский при мысли, что десятки миллионов пудов хлеба, на большинстве станций не защищенные от ненастья, могут сгнить». Министр финансов инициировал создание комиссии, в которой рассматривался вопрос скорейшей перевозки грузов. У него была своя программа решения этой проблемы. Каждое утро он начинал с рассмотрения донесений, посвященных перевозкам. Писал многочисленные письма по этому поводу. Одно из таких писем получил Ковалевский в 3 часа ночи: «Спать не могу – хлеб гниет. Как может министр путей сообщения относиться безразлично к государственному бедствию!» Заканчивалось послание так: «Непременно лично верните мне письмо завтра в 8.15 часов утра».

Преемник Вышнеградского С. Ю. Витте, в свою очередь, не был слишком озабочен социальными последствиями индустриализации. Кроме того, по оценке В. И. Гурко, этого безусловно выдающегося министра финансов интересовала лишь фабрично-заводская промышленность. Все остальные отрасли народного хозяйства волновали его «постольку поскольку». «Витте, – по словам Гурко, – был русским Кольбером, но работавшим на рубеже XIX и XX вв. и притом сохранившим миросозерцание и взгляды на социальные проблемы XVII в. Для него важно было создать условия, благоприятные для работы капитала в крупных промышленных предприятиях: этим одним он и был озабочен. Бесправное положение рабочих, их полная зависимость от работодателей ввиду неразвитости рабочих и их полной неорганизованности в то время вполне отвечали интересам капитала. Изменить это положение, обеспечить за рабочими хотя бы минимальные права ввиду этого вовсе не входило в планы Витте или, вернее, даже не приходило ему на ум».

Ведомственный эгоизм вел к непримиримой борьбе. Столкновения же министерств могли принимать самые разные формы. Это могла быть бесконечная переписка, бесплодная работа межведомственной комиссии, дискуссии на заседании Государственного совета, попытка убедить императора в собственной правоте. Наконец, оставалась надежда переманить оппонента на свою сторону. Добиваясь необходимого результата, С. Ю. Витте не стеснялся идти на подкуп своих коллег. «Кроме большого числа хорошо оплачиваемых должностей – а у всякого есть если не сыновья, то племянники и вообще близкие, которых надо пристроить, – в распоряжении министра финансов имелся государственный кредит. Независимо от Государственного банка, выдававшего не только торговые, но и промышленные суды, в ведении Витте был и Дворянский, и Крестьянский земельные банки, причем последний мог приобретать земельные имущества почти по любой цене». Правда, порой Витте встречал отпор. Так, например, он предложил министру иностранных дел князю А. Б. Лобанову-Ростовскому сравнять жалованье руководителя внешнеполитического ведомства и послов Российской империи, которые в среднем получали на 30 тыс. руб. больше. На это Лобанов-Ростовский ответил: «Разве вы слышали, что я об этом хлопочу? В таком случае ваша осведомленность плохая».

Схожим образом мог влиять на своих коллег и министр земледелия и государственных имуществ (до 1893 г. речь шла о министре государственных имуществ). По его докладу руководителям ведомств ассигновались «аренды» – особые денежные выплаты. Правда, этим ресурсом надо было уметь пользоваться. Долгое время занимавший пост министра А. С. Ермолов (1893–1905) был человеком честным и этим «искусством» не владел.

Так или иначе добиваясь своего, министры проводили ведомственную политику, которая не складывалась в общегосударственную. Их порой успешная, но мало скоординированная деятельность приводила к асинхронности развития страны и тем самым мало-помалу дезорганизовала жизнь в России.

СЕНАТ. ХРАНИТЕЛЬ ЗАКОНОВ

Это было старейшее государственное учреждение, созданное еще Петром I в 1711 г. За свою сравнительно долгую жизнь оно несколько раз меняло «прописку» и род деятельности. Казалось бы, в XIX столетии его участие в выработке законодательных решений было минимальным. Вместе с тем сфера компетенции этого учреждения была довольно широкой.

Правительствующий Сенат состоял из департаментов, фактически независимых друг от друга. Прежде всего, Сенат был высшей судебной инстанцией. Кроме того, он удостоверял права состояния подданных Российской империи: их сословную принадлежность, чин, титул, герб. Особое значение имел Первый департамент Сената. Он осуществлял надзор за законностью деятельности административных учреждений. Этой цели должны были служить сенаторские ревизии, в ходе которых выявлялись бы недостатки в работе местных органов власти. Первый департамент выступал толкователем законов, фактически имея возможность вносить в них правку. Сенатор, а в прошлом министр народного просвещения А. А. Сабуров объяснял, что Первый департамент – «самый надежный оплот правительства, так как он спасает министров от слишком опасных увлечений. Кораблю необходим балласт. Бросающий [его] за борт под предлогом, что он отягчает ход корабля, рисковал бы погибнуть при первом порыве ветра». Наконец, Сенат публиковал законодательные акты. Эта функция была скорее техническая. Более того, действовавшее в России законодательство позволяло и вовсе не публиковать решения верховной власти. Они могли оставаться тайными для жителей страны. По словам сенатора и видного юриста Э. Н. Берендтса, в этом отношении Сенат «был низведен до значения типографии, публикующей указы». Более того, с начала XIX в. старейшее государственное учреждение России фактически поступило в Министерство юстиции, так как глава этого ведомства, будучи генерал-прокурором, возглавлял Сенат, который теперь совсем не напоминал учреждение петровских времен. И все же в редких случаях его голос мог звучать довольно громко.

Правительствующий Сенат был «тихой пристанью», где находили спокойное место службы преимущественно немолодые люди, часто обладавшие весьма высоким уровнем юридической квалификации и практически лишенные всякой надежды получить новое назначение. Это отчасти гарантировало их определенную независимость. Как вспоминал сенатор А. Г. Кильштейн, «лично мне известны случаи, когда попытки „сфер“ влиять на решение… не только не имели успеха, но грозили погубить даже правое дело. Поэтому, исправляя часто и подолгу обязанности обер-прокурора, я заявлял категорически всяким искателям и посредникам, что требуемый или просимый „нажим“, если и мог бы иметь какой-либо результат, то лишь обратный». По свидетельству Н. Н. Покровского, «несмотря на то что Сенат очень стеснен процедурой разбора жалоб на министерства, тем не менее в народе сложилось убеждение, что только через Сенат можно добиться своих прав».

Действительно, Сенат пользовался своего рода популярностью в глазах общественности. Этому не мешало даже то обстоятельство, что состав старейшего государственного учреждения постоянно менялся, а его пополнение могло вызывать серьезные вопросы. Среди новых сенаторов значительную часть составляли министерские креатуры и отставные губернаторы, которые едва ли могли принести большую пользу делу. Но все же тон в Сенате задавали не они, а их более авторитетные коллеги, которые подчас могли преподнести министру неожиданный «сюрприз».

В коридорах Государственной канцелярии и самые могущественные руководители ведомств были беспомощны. Зная это, они искали обходные пути. Так регулярно поступал министр внутренних дел граф Н. П. Игнатьев, рассчитывая на поддержку Комитета министров. Однако в ряде случаев эти надежды были напрасными. Председатель Комитета министров М. Х. Рейтерн не собирался даже ставить на обсуждение некоторые из игнатьевских инициатив. Несмотря на настойчивость министра внутренних дел, Рейтерн планировал передать их в Государственный совет. Казалось бы, существовал и более простой путь обойти высшее законосовещательное учреждение империи. Следовало лишь обратиться к императору за высочайшим повелением. Именно добившись утверждения собственного доклада, Игнатьев надеялся упразднить генерал-губернаторство Западной Сибири. Однако этот простой и скорый путь оказался закрытым. Против него восстал как раз Сенат, так как, согласно действовавшему законодательству, нельзя было упразднять имевшиеся законы императорской волей.

Этот случай – исключение из правил. Было бы неверным представлять Сенат сборищем оппозиционеров, регулярно ставивших палки в колеса правительству. Тем не менее такое исключение само по себе очень красноречиво и многое говорит о государственной жизни того времени. Механика законотворчества была непростой. В процессе подготовки решений пересекались различные ведомства, корпорации, интересы. Любая стадия разработки законопроекта могла стать проблемной для его авторов. В «канцелярской засаде» могло оказаться самое неожиданное учреждение, от которого никто не ждал подвоха.