Мы видели, как закон влияет на эффективность экономической и общественной деятельности. Сейчас мы должны задаться вопросом: почему в Перу господствуют плохие законы и как это влияет на страну? Почему закон снижает эффективность производства? Почему он ограничивает производство или не дает ему возникнуть, вместо того чтобы способствовать ему и удешевлять его? Почему он выдавливает значительную часть населения в теневой сектор и обрекает легальный сектор на крайне высокие затраты и до абсурда запутанные требования? Почему он не внушает доверие к системе торговли? Почему он не способен побуждать граждан пользоваться экономическими возможностями, которые облегчили бы специализацию и, сотрудничество людей и ресурсов? Другими словами, почему перуанские законы плодят бедняков?

По-видимому, официальные власти страны по традиции склонны использовать закон, чтобы перераспределять богатства, а не помогать их создавать. С этой точки зрения закон является механизмом дележки постоянного объема благосостояния между различными группами. Государство, не представляющее, что богатство и ресурсы могут умножаться, что этому должна способствовать соответствующая система институтов, и что самые простые люди способны создавать богатство, считает прямое перераспределение единственным приемлемым подходом.

Наши законодатели не видят, что любой перераспределительный механизм влияет на функционирование производительной системы в целом. При таком подходе не учитывается, каким образом закон может подействовать на экономические возможности и решения отдельного человека.

Наши исследования в области законодательства показали, что власти редко задумываются о положительных или отрицательных последствиях своих решений. Их внимание сосредоточено в основном на примирении особых интересов, на поощрении тех, которые считаются правильными, и перераспределении ресурсов в их пользу с помощью законов. Всякий раз, когда правительство дает привилегии или освобождает от налогов, снижает цены, предоставляет определенным группам рабочих постоянную защиту от увольнения или монопольную лицензию на определенный вид бизнеса, оно тем самым порождает издержки, отнимающие у других стимулы и возможности. Например, если государство контролирует цены на хлеб и решает зафиксировать их на уровне, при котором прибыль от хлебопечения становится меньше, чем в других видах деятельности, то немедленным результатом становится перераспределение денег от производителей к потребителям, а более отдаленным -- падение интереса к производству хлеба и переключение на более доходные виды деятельности.

Перераспределительная традиция создала в Перу общество, почти все жизненные силы которого организованы в политические и экономические группы, стремящиеся добиться от правительства перераспределения в пользу своих членов. Такое соревнование за правовые привилегии привело к широкой политизации перуанцев и является прямой причиной существования плохих законов, порождающих издержки как в легальном, так и в теневом секторе хозяйства.

Эта тенденция настолько усилилась, что ради получения незаработанного дохода (то есть любых государственных платежей, имеющих источником не вклад в производство, а некую привилегию) особые организации, именуемые нами "перераспределительные синдикаты", начали создавать не только те, кто традиционно связан с политической деятельностью -- партии, средства массовой информации или внелегальные организации, но даже деловые корпорации и семьи. Изменения в составе и руководстве советов директоров часто связаны с изменениями в правительстве. Не так уж редки семьи, где отец и сын, братья и сестры, даже муж и жена формируют связи с различными политическими партиями или вооруженными силами, чтобы пробиться вверх. Другим симптомом потребности в формировании перераспределительных синдикатов является изобилие политических газет и журналов в Лиме. Многие публикации нацелены только на защиту интересов своих акционеров.

Синдикаты ведут непрерывную борьбу за то, чтобы никакие новые законы не затронули их интересы а, если возможно, прямо бы им способствовали. В результате законы нацелены почти исключительно на распределение незаработанного дохода, и это уже сделало из нас демократию групп давления. Природная страсть дельцов к конкуренции направлена на установление тесных связей с верхушкой политических и бюрократических кругов, а не на соперничество за лучшее удовлетворение запросов потребителей. Владельцы уже сформировавшихся предприятий борются за сохранение привилегированного положения, которого они добились в ходе многолетней борьбы, в то время как новые владельцы, также желающие получите кусочек пирога, бьются, используя политические связи, за получение отдельных преимуществ. Правовая система, чьей единственной задачей является перераспределение, плоха и для бедных, и для богатых, а выгодна лишь тем, кто наилучшим образом организовался для поддержания тесных связей с власть имущими. И это означает, что на рынке остаются лишь те виды бизнеса, которые наиболее эффективны политически, но не экономически.

Политизация перуанского общества означает, что все проблемы решаются по правилам, установленным правительством, а не в соответствии с требованиями экономической эффективности, морали, справедливости. Все передано в руки государства, и общество неизбежно становится бюрократизированным и централизованным. Политизация, централизация и бюрократизация имеют один источник: перераспределительное законодательство.

Правовая система меняется вслед за изменениями относительного положения тех, кто влияет на перемены в правительстве. Вот почему мы часто слышим, что перуанской системе права недостает единообразия и стабильности, что законы могут служить предметом сделки, что существует правовая анархия и неважно, что вы делаете и чего хотите, а важно, какого политика или бюрократа знаете. И нет ничего удивительного в том, что взяточничество и коррупция являются характерными результатами правовой системы, в которой конкуренция за незаработанные доходы стала главной формой законотворчества. Как традиционная история, так и история внелегальной деятельности в Перу наполнены такими примерами.

Тем не менее, на каждых выборах избиратели полагают, что если выборы проводятся честно, то к власти придет кандидат, не поддающийся давлению, а технократы, которым предстоит проводить в жизнь предложенные победителем законы, будут представлять группу незапятнанных, незаинтересованных лиц, готовых добиться -- неким таинственным образом -- наилучших и справедливых результатов. Все это иллюзия. Не существует устоявшихся методов или теории, позволяющей политикам решать, что нужнее -- дома для граждан со средним достатком или скоростные магистрали между столицей и провинциями, уделить ли больше внимания строительству электростанции или очистных сооружений, дать ли больше субсидий тем, кто работает и вкладывает средства в районе Пуно или тем, кто производит для экспорта. Все эти решения фактически предопределены суждениями о политических ценностях.

И, как мы увидим, ни одно из таких политических суждений не будет одобрено на основе плюрализма или открытых дебатов. В Перу 99% постановлений центрального правительства, являющихся средствами перераспределения богатства, принимаются органами исполнительной власти без общественного обсуждения или контроля. Тот факт, что исполнительная власть может узаконивать перераспределение без дебатов в парламенте или еще где-либо, позволяет перераспределительным синдикатам вмешиваться в процесс законодательства. В этом и объяснение того, почему в странах, подобных Перу, права собственности не защищены от властей предержащих.

Перераспределительные законы крайне политизировали все слои населения, пытающиеся сорганизоваться, чтобы жить за чужой счет. Потребители борются за то, чтобы цены были ниже рыночных, а получатели зарплаты -- чтобы она была выше рыночного уровня; устоявшиеся предприятия пытаются предотвратить или замедлить внедрение любых новшеств, которые могли бы угрожать их положению; наемные работники оказывают давление для сохранения своих рабочих мест и против конкуренции со стороны более умелых работников. Всех нас система сделала экспертами в вопросах получения защиты или преимуществ от государства.

Законы, нацеленные на перераспределение в пользу потребителей, приводят скорее к обратным результатам. Попытки снизить цены на основные блага в конечном счете ведут к их росту. Наши исследования показали, что между декабрем 1980 г. и июнем 1985 г. рост цен на контролируемые виды продуктов питания на 31,4% обогнал рост цен на неконтролируемые продукты. Вот почему любая форма государственного контроля цен неизбежно ведет к политизации и бюрократизации, а когда цены изолируют от действия рыночных сил, они попадают под контроль перераспределительных синдикатов. Все это вызывает огромное растранжиривание ресурсов. Мало того, что перераспределительные синдикаты и государство вынуждены содержать всю систему планирования, организации и управления перераспределением, но и обществу в целом приходится страдать от последствий закулисных сделок, роста бюрократизации и негибкой институциональной системы.

Перераспределительные синдикаты направляют большую часть усилий на руководство посредниками, проведение встреч и приемов, используют юриспруденцию для получения привилегий вместо того, чтобы повышать эффективность своей деятельности. Лучшие умы страны и лучшая энергия наших предпринимателей расходуются на ведение перераспределительных войн, а не на достижение реального прогресса. Даже провинциальная предпринимательская элита вынуждена поддерживать тесные связи с теми, кто ведает перераспределением в столице. Значительная часть легально зарегистрированных фирм страны держат свои штаб-квартиры и менеджеров в столице, а не на местах просто потому, что менеджеры могут добиться большего, обхаживая политиков и бюрократов, чем работая над повышением производительности. Перераспределительная правовая система привела к концентрации всей экономической жизни в Лиме.

В сравнении с предпринимателями других развивающихся стран, перуанским дельцам приходится затрачивать больше усилий на получение политической, а не технической информации; им необходимо поддерживать знакомства в политических и бюрократических кругах, чтобы постоянно быть в курсе дел и принимать правильные решения. Побеждают лишь те, кто держит нос по ветру. А конкуренция за получение технической информации приносит выгоду не только тем, кто ее получает, -- она позволяет любому улучшить качество и снизить издержки производства. Система перераспределительных синдикатов, которые сменяют друг друга у власти или правят сообща, но при этом плохо владеют ресурсами страны, поскольку пренебрегают производством и погружены в борьбу за незаработанный доход, предоставляемый государством, -- лучше всего описывается концепцией олигархического общества.

Перуанское общество страдает от последствий правовой системы, основанной на перераспределительных сделках. Эту система возникла в результате деятельности синдикатов, которые постепенно институционализировали права отдельных групп. В итоге под покровительством государства оказались не те или иные люди, а преуспевающие синдикаты. Как мы увидим в следующей главе, такое положение было характерным для ранних этапов меркантилизма, где правами владели не отдельные люди, а группы -- гильдии, аристократические семьи или крупные торговые ассоциации. Именно таково различие между Перу и странами с современной рыночной экономикой.

Избираемые политики более не принимают решений по различным проблемам. Чем обширней и всеохватней делается система регулирования и контроля, тем ниже по иерархической лестнице перемещается ответственность за принятие решений и реальная возможность как-либо воздействовать на механизмы перераспределения, пока власть не становится исключительным достоянием самых мелких бюрократов. Так как они принадлежат к числу самых низкооплачиваемых служащих, их продажность практически гарантирована.

Поскольку правовая система может быть использована как для защиты, так и для захвата чего угодно, и поскольку все, что может быть распределено, может быть также и предметом сделок и переговоров, законодательство переходит к детальной регламентации всех форм и видов деятельности в стране.

Институциональная система отличается особенной жесткостью и неизменностью. Законы, принятые в результате перераспределительных соглашений между государством и синдикатами, создают правовую систему, неприкосновенность которой защищают синдикаты и поддерживающая их бюрократия.

Напротив, законы, не направленные на перераспределение, государство легко может улучшить или заменить, если цели, для которых они создавались, достигнуты. В перераспределительном государстве, порядки и политика которого контролируются синдикатами, крайне трудно изменить достигнутые договоренности, даже если договора не дают никаких положительных результатов: они стали основой приобретенных прав. Под давлением синдикатов в правовой системе постепенно накапливаются законы, ограничивающие доступ к законно осуществляемой деятельности, увеличивающие издержки подчинения законам, а упрощение правил и сокращение бюрократии оказывается почти невозможным.

И, наконец, постоянное давление в пользу распределения и перераспределения ресурсов общества через механизм законодательства сделало правовую систему Перу чрезвычайно обструкционистской и сложной, превратило ее в главный стимул расширения теневого сектора.

Манкур Олсон (Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation and Social Rigidities (New Haven: Yale University Press, 1982) считает, что сложная и дорогостоящая правовая система вполне устраивает перераспределительные синдикаты, поскольку камуфлирует получаемые ими преимущества таким хитросплетением правовых норм, в котором не в силах разобраться ни пресса, ни политическая оппозиция. Когда удается выявить наличие привилегии и принимается закон, ее отменяющий, лабиринт правил делается еще более сложным. Человеческая изобретательность безгранична, и люди всегда находят способ обойти новый закон с помощью бесчисленного множества уже существующих правил. Бюрократы, политики и конкуренты со своей стороны найдут способ еще раз отменить закон, создавая таким образом бесконечный цикл конкурирующих законов.

Образцом закона, наиболее удобного для перераспределительных синдикатов, Олсон считает прогрессивный подоходный налог, включающий механизмы предоставления налоговых льгот и скидок, которыми могут воспользоваться лишь те, кто имеет средства, чтобы разобраться в лабиринтах налогового законодательства.

Нечто подобное происходит с таможенными тарифами. Высокие тарифы повышают цены продуктов для потребителей и принуждают тех, кто не получил защиту, платить за тех, кто ее получил. Это положение может побудить первых также добиваться таможенной защиты, чтобы компенсировать издержки на защиту последних. В долгосрочной перспективе можно предвидеть произвольные и неэффективные тарифы, открытую политизацию экономических стимулов и такое усложнение правил внешней торговли, что в ней практически не смогут участвовать, например, теневики, располагающие техническими возможностями, но не имеющие политического и административного влияния.

В странах, где правовая система ориентирована прежде всего на перераспределение, международная экономическая деятельность является плодородной почвой для перераспределительных синдикатов, поскольку внешняя торговля таких стран регулируется законами и правилами, разобраться в которых могут только знатоки политических интриг и канцелярской казуистики. Мы имеем в виду такие весьма непростые инструменты, как дифференциальное регулирование или валютные курсы,, различные виды косвенных налогов и наценок на импорт, прямые налоги на импортируемые товары, лицензии, квоты, списки разрешенных и неразрешенных товаров, предоплата за импорт, явные и неявные субсидии, налоговые компенсации, двусторонние и компенсационные соглашения, а также прямое регулирование инвестиций. Особенно следует упомянуть контроль валютных операций, из-за которого все покупают твердую валюту на черном рынке. В этих условиях импортеры стремятся завысить цену товаров и переправить побольше валюты за границу. Правительство отвечает на это ужесточением контроля, стремясь закрыть дыры, через которые утекают ресурсы. В конечном итоге новые правила ведут к дальнейшему умножению процедур, к разрастанию бюрократии, коррупции и теневой деятельности.

То же самое происходит, когда, пытаясь перераспределить ресурсы в пользу привилегированных заемщиков, банк устанавливает процентную ставку ниже уровня инфляции (отрицательный процент), что ведет к повышению спроса на кредиты и к истощению кредитных ресурсов. В этих условиях, вместо того чтобы позволить капиталу автоматически перетекать в наиболее прибыльные предприятия -- которые одни только способны оплатить реальную процентную ставку и дать лучшие гарантии успеха, -- государство вводит другие критерии распределения кредита. Оно склонно покровительствовать победителям перераспределительных, войн, им в конце концов и достается выгода распоряжаться скромными, зато дешево достающимися сбережениями. Когда перераспределительные критерии определяют цену денег, процесс кредитования становится политизированным, дискриминационным и бюрократическим.

Это неправда, что в Перу все равны перед законом, поскольку нет двух людей, платящих одинаковый налог, нет двух импортных товаров, облагаемых одинаковой пошлиной, нет двух экспортных товаров, субсидируемых одинаковым образом, и нет двух человек, имеющих одни и те же возможности получить кредит. В Перу политизации перераспределения способствовало то, что законы принимались органами исполнительной власти. Начиная с 1947 г. государство ежегодно издавало около 27 тыс. законов и указов. Органы исполнительной власти стали основным каналом борьбы за право получать незаработанный доход. Стоит только избрать или назначить администрацию, как сразу же пропадают действенные способы следить за ее законотворческой деятельностью или распределением привилегий. В табл. 1 есть данные о числе законов и декретов, принятых с 1947 по 1985 г. законодательной и исполнительной властью. Исполнительные органы приняли без всяких консультаций свыше 98% всех законов государства. Парламент, который в силу плюрализма и открытости для прессы и общественного контроля не имеет равных возможностей для произвола, издает чуть больше одного из каждых ста законов, действующих в Перу. В итоге большинство решений принимается без демократических консультаций, и, что самое неприятное, значительное их большинство представляют собой указы, которые почти никогда не публикуются.

Таблица 1.

Годы Законы и указы, принимаемые центральным правительством Органом законодательной власти Органом исполнительной власти % 1947 132 8,759 (98.52) 1948 58 19,583 (99.70) 1949 309 37,639 (99.19) 1950 308 21,531 (98.59) 1951 113 35,471 (99.68) 1952 241 42,515 (99.44) 1953 147 32,323 (99.55) 1954 118 29,353 (99.60) 1955 343 40,753 (99.17) 1956 164 30,864 (99.47) 1957 184 31,190 (99.41) 1958 185 22,792 (99.19) 1959 230 30,314 (99.25) 1960 188 36,932 (99.49) 1961 341 46,810 (99.28) 1962 541 38,242 (98.61) 1963 415 27,072 (98.49) 1964 579 38,375 (98.51) 1965 507 23,598 (97.90) 1966 504 26,030 (98.10) 1967 407 17,515 (97.63) 1968 590 19,286 (97.03) 1969 728 20,950 (96.64) 1970 625 25,976 (97.65) 1971 540 27,679 (98.09) 1972 621 34,127 (98.21) 1973 609 35,623 (98.32) 1974 566 39,623 (98.59) 1975 315 32,552 (99.04) 1976 391 28,978 (98.67) 1977 294 20,704 (98.60) 1978 351 20,096 (98.29) 1979 435 14,170 (97.02) 1980 397 15,789 (97.55) 1981 381 13,700 (97,29) 1982 191 13,186 (98.57) 1983 210 13,653 (98.49) 1984 302 15,230 (98.06) 1985 420 17,078 (97.60)

358 26,822 (98.68)

Источник: Institute Libertad y Democrada

Собирая информацию о том, как ныне создаются законы в Перу, мы обнаружили, что не существует установленных процедур, регламентирующих ход их подготовки и принятия. По словам одного из респондентов, "процедуры зависят от каждого министра". Другими словами, они свои в каждом министерстве, и при смене начальства вводятся новые процедуры. Юрист, опрошенная нами в ходе исследования, заявила, что "в настоящее время ни один закон не принимается в общих интересах". Она и другие говорили о чрезвычайно большом влиянии частных интересов на содержание законов. Наша система законодательства чрезвычайно восприимчива к влиянию экономических или политических сил и управляется двумя взаимодополняющими группами: с одной стороны -- высшими чиновниками министерства, имеющими исключительное право законодательной инициативы, подготовки и одобрения законодательных предложений; с другой стороны -министром, заместителями министра и советниками, часто привлекающими посторонних консультантов -- в основном юристов, близких к деловым кругам.

Опрошенные нами представители исполнительной власти признавались, что, готовя закон, задевающий интересы перераспределительных синдикатов, они регулярно с ними консультируются. К ним приходится обращаться просто потому, что государство испытывает нехватку достаточно квалифицированного персонала. Один чиновник привел такой пример: "Если министр промышленности планирует подготовить закон об автомобильной промышленности, он не найдет ни одного специалиста по данному вопросу в своем министерстве. В итоге, хочет он того или нет, ему придется принять предложения компаний, отражающие их собственные интересы."

Юрист, работавший на Революционное правительство вооруженных сил (1968--1980 гг.), а в настоящее время занимающийся частной практикой, сообщил, что наличествующая государственная бюрократия весьма низкоквалифицированна, пребывает в состоянии экономического и морального кризиса и весьма восприимчива к взяткам. По его словам, размер взятки, необходимой для принятия закона в пользу отдельного лица, не обсуждается на нижних уровнях администрации, а рассматривается руководством министерства. Взятка приносит данному лицу желаемую благосклонность и помогает поддерживать диалог.

Юрист из министерства экономики демократического правительства, находившегося у власти с 1980 по 1985 г., заявил, что законотворчество достигло такого размаха, "что уже нет времени думать". Это так и есть: к своему удивлению, исследователи Института обнаружили, что резолюции и декреты, подаваемые на подпись министру или президенту, не сопровождаются приложением с разъяснением технической стороны дела или изложением других мнений, а содержат лишь текст закона. И, как видно из табл. 1, после 1948 г. ежегодно утверждалось не менее 13 тыс. законов.

Наша правовая система не стремится к защите и разграничению прав и обязанностей, охраняющих собственность каждого и поощряющих его деятельность. Она охвачена навязчивым стремлением к прямому управлению потоком каждодневных событий и не заботится о создании институтов, порождающих богатство. То, что мы имеем, есть результат постоянного соперничества за незаработанный доход и отражение личных мнений и предпочтений правителей. Здесь и источник плохих законов, регулирующих легальную и теневую деятельность. Трудно вообразить, чтобы такая система сделала свои правовые институты доступными для бедняков.

Все это вызывает разочарование, неопределенность, коррупцию и усиливает социальную напряженность. В перераспределительном государстве разочарование поселяется в душах людей уже в молодости, когда перуанец начинает понимать, что к богатству ведет не столько труд, сколько политическая ловкость и изворотливость. Взрослея, он обнаруживает, что богатеют не те, кто вкладывает труд и капитал в эффективные предприятия, а те, кто ухитряется получить какое-то политическое влияние. Самые умудренные жизнью сограждане -- знакомые с обещаниями и левых, и правых правительств, -- разочарованы, потому, что знают по собственному опыту: выдвинуться можно только опираясь на благосклонность государства.

Неопределенность есть постоянный спутник жизни в перераспределительном государстве. Перуанцы знают, что органы исполнительной власти, выпекающие около 110 указов и декретов каждый рабочий день, могут без всяких предварительных консультаций или дебатов в любой момент изменить правила. Наши законы нестабильны и непредсказуемы, ибо зависят от того, кто выиграл перераспределительную войну. Отток ресурсов в теневой сектор, утечка перуанских капиталов и умов за границу свидетельствуют об отрицании ими системы. Они желают работать, накапливать и вкладывать в странах с более предсказуемым правовом (т.е. с менее произвольным) перераспределением. Принимает ли это перераспределение форму открытой экспроприации, как при передаче частных земель под жилищное строительство, или скрытой экспроприации, как при замораживании банковских депозитов или объявлении дискриминационных валютных курсов, в любом случае люди не могут иметь достаточного представления о том, чего стоят их средства и обязательства. Они не способны в полной мере пользоваться результатами своего труда и не способны предвидеть, в какой момент перераспределительные законы выбросят их с рынка.

Завидное свойство перераспределительного государства быть щедрым за чужой счет является приглашением к коррупции. В борьбе за богатство и выгодное перераспределение не останавливаются перед выбором средств. По мере углубления коррупции, нарастает анархия. В стране, где закон можно купить, где левые и правые политические партии сходятся в том, что прерогативой государства является детальное регулирование и узаконивание всего и вся, где ложная этика перераспределительной справедливости вытесняет этику производительной справедливости, нет гарантированных прав собственности и нет законных стимулов к созданию богатства. Отличительными признаками получающейся в итоге системы становятся нестабильность и анархия.